CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: ajuste salarial docente. Subtema 3: defectos sustantivo y fáctico. Sentencia de primera instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de amparo interpuesta por Jorge Armando González Pardo contra el Tribunal Administrativo del Cesar. 1.
Síntesis del caso El señor Jorge Armando González Pardo, a través de apoderada, presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, así como el principio de favorabilidad, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 22 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 20001-33-33-002-2024-00232-01. 2.
Antecedentes 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela1 y de los demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-07498-00, índice 2, certificado 8254684D874EA906 FB7BDBD00232FCF5 8020CAC40B4D6EB3 85763C354F48DB71.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 2 2. El señor Jorge Armando González Pardo es educador oficial ubicado en la categoría 3 BM del escalafón docente, conforme el régimen establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002. 3. El accionante, mediante escritos radicados en la Secretaría de Educación de Valledupar y en el Ministerio de Educación Nacional, solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos que, a su juicio, fueron «desiguales e injustificados decretados para los años 2008 y 2009, en los cuales se favoreció a docentes de la categoría 3 DM» en detrimento de quienes, como el, se encontraban en el escalafón 3 BM. 4.
La entidad territorial y el Ministerio de Educación Nacional, a través de los oficios VAL2024ER003034-VAL2024EE006346 del 20 de febrero de 2024 y 2024-EE- 060305, del 28 de febrero de 2024, respectivamente, negaron el requerimiento del tutelante. 5. El señor Jorge Armando González Pardo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría de Educación de Valledupar y la Nación, Ministerio de Educación Nacional, con el fin de que i) se inaplicara por ilegal el Decreto 284 de 2024, que definió el ajuste salarial del año 2024, ii) se dejaran sin efecto los referidos actos administrativos y, en su lugar, iii) se ordenara pagar a su favor la diferencia salarial de los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno nacional durante los años 2008 y 2009, conforme el valor reconocido para los docentes pertenecientes al escalafón 3 DM, dado que el aplicado al nivel 3 BM, al que pertenece, fue inferior.
Asimismo, pidió el respectivo ajuste de sus prestaciones sociales desde el 2008 en adelante. 6. El Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, mediante sentencia del 19 de diciembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el porcentaje reconocido por el Gobierno nacional a los docentes ubicados en el escalafón 3 DM se justificó en los niveles académicos y demás criterios de preparación, mérito y experiencia que tenían dichos educadores, lo cual no era similar a las condiciones del demandante.
Contra dicha decisión, la parte actora presentó recurso de apelación. 7. El Tribunal Administrativo del Cesar, a través de providencia del 22 de mayo de 2025, confirmó en todas sus partes el fallo de primera instancia. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 8. La parte actora solicitó, en el escrito de tutela, lo siguiente: 1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR en la sentencia proferida el día 22 DE MAYO DE 2025, en el expediente radicado bajo número 20- 001-33-33-002-2024-00232-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) JORGE ARMANDO GONZALEZ PARDO, por considerar que las razones de la Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 3 decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente JORGE ARMANDO GONZALEZ PARDO a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico. […]. 2 9.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante consideró que la providencia del Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en defecto sustantivo porque no efectuó una interpretación adecuada de los postulados normativos que regulan el régimen salarial de los docentes, en tanto se apartó de los lineamientos constitucionales y legales que rigen la materia. 10.
Explicó que la autoridad accionada desconoció de manera arbitraria el alcance del artículo 13 de la Constitución, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002, en tanto otorgó un trato desigual en los incrementos salariales de los docentes de las categorías 3 BM y 3 DM3, que se realizó en los años 2008 y 2009, cuya diferencia carecía de sustento objetivo y produjo una afectación permanente en la base salarial de los docentes de la categoría 3 BM. 11.
Resaltó que para el Tribunal las diferencias en los incrementos salariales de los años 2008 y 2009 entre las categorías 3 BM y 3 DM respondían a criterios razonables previstos en la normativa, tales como la formación académica, la experiencia y la ubicación en el escalafón docente; sin embargo, no tuvo en cuenta los principios de igualdad y progresividad que regulan los aspectos salariales. 12.
Asimismo, indicó que la sentencia de segunda instancia incurrió en una omisión sustancial al no incorporar ni analizar el precedente constitucional contenido en la sentencia C-1064 de 2001 de la Corte Constitucional, en el cual se establece que los tratos diferenciados en materia salarial se deben soportar en una justificación objetiva y suficiente, por lo que la igualdad en el trabajo no se reduce a la igualdad matemática ni permite incrementos que generen brechas irrazonables sin fundamento técnico o normativo. 13.
Por otra parte, indicó que la decisión cuestionada incurrió en defecto fáctico porque pasó por alto que al interior del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho no se aportó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran de decisión de la administración de otorgar distintos porcentajes de incremento salarial a los docentes ubicados en el escalafón 3 BM y 3 DM. 2 Se transcribe incluso con errores. 3 En el año 2008 el incremento decretado por el Gobierno nacional fue del 44.89% para el grado 3 DM y de 13.92% para el grado 3 BM.
En el año 2009 el incremento decretado por el Gobierno nacional fue del 7.67% para el grado 3 DM y del 15.45% para el grado 3 BM. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 4 2.3. Trámite procesal 14. El despacho ponente, mediante auto del 5 de diciembre de 20254, admitió la solicitud de amparo, ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, al Tribunal Administrativo del Cesar, y puso en conocimiento el escrito de tutela al Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, a la Nación, Ministerio de Educación Nacional y al municipio de Valledupar, en su condición de terceros con interés. 2.4.
Intervenciones 15. El Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar5 y el Tribunal Administrativo del Cesar6 remitieron, a esta corporación, el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin pronunciarse sobre los hechos y pretensiones del escrito de tutela. 16. El municipio de Valledupar7 manifestó que el asunto planteado en el escrito de tutela carece de relevancia constitucional, toda vez que los argumentos expuestos por la accionante se circunscriben al ámbito de legalidad y la interpretación judicial en materias que fueron agotadas en el trámite del proceso ordinario. 17.
En este sentido, explicó que el demandante pretende reabrir un debate de naturaleza legal y económico, sin proponer ni acreditar alguna irregularidad de índole constitucional que revele la vulneración de sus derechos fundamentales. 18. Indicó que la jurisprudencia constitucional (sentencia SU-128 de 2021) ha reiterado que la cuestión debe revestir una «clara», «marcada» e «indiscutible» relevancia constitucional, dado que el único objeto de la acción tutela es la protección efectiva de los derechos fundamentales, por lo tanto, es necesario que el asunto que origina la acción de tutela contra una providencia judicial tenga trascendencia para la aplicación y el desarrollo eficaz de la Constitución Política, así como la determinación del contenido y alcance de un derecho fundamental invocado. 19.
En atención a lo anterior, afirmó que en el asunto en el que se pretende la protección de derechos fundamentales, la solución se limita a la interpretación y aplicación de normas de rango legal, lo cual no tiene, en principio, relevancia constitucional, de acuerdo con lo dispuesto por la jurisprudencia de la Corte. 20. Expuso que no es procedente que el juez de tutela analice si el incremento porcentual aplicado a la categoría del docente fue o no inequitativo y si, se configuró 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-07498-00 índice 5, certificado 4942889EEDE2CB50 276190471C833C0A 363BB83397D25529 C8C6FCF9008E1055. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-07498-00 índice 9, certificado 9D70C5B984782CB8 F477B17D3C8F5A78 B7A2C9B60BB15CB7 700547D097F19CF1. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-07498-00 Incide 13, certificado C46FB1259106C072 04E6A0C5247B1B0C 60BEA966294956D1 DF25B850AD8161C0. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-07498-00, índice 10, certificado 22B70AFBC6F23232 795E42AE088775B8 73188EAA8955EF90 343705133AC7DB07.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 5 la nulidad del acto administrativo, toda vez que ello equivale a sustituir a los jueces naturales y desconocer la autonomía de las autoridades judiciales. 21. Por lo expuesto, solicitó que se declare improcedente la tutela. 22.
El Ministerio de Educación Nacional8 consideró que carece de legitimación en la causa por pasiva para responder por las pretensiones de la tutelante, toda vez que la inconformidad de la accionante se dirige en contra de una providencia judicial, en cuyo trámite de expedición no tuvo injerencia alguna. 23. Adicionalmente, refirió que el asunto carece de relevancia constitucional, en la medida que la parte tutelante no desarrolló una carga argumentativa y probatoria encaminada a demostrar las posibles falencias probatorias en las que incurrieron las autoridades judiciales accionadas.
En consecuencia, pidió que se declare improcedente la tutela. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 24. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta por Jorge Armando González Pardo en contra del Tribunal Administrativo del Cesar. 3.2.
Legitimación en la causa 25. La legitimación en la causa por activa del señor Jorge Armando González Pardo está acreditada porque fue la parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fue expedida la providencia que, a su juicio, desconocido sus derechos fundamentales. 26. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo del Cesar, debido a que fue la autoridad que profirió la sentencia, objeto de tutela. 27.
Por otro lado, se advierte que el Ministerio de Educación Nacional solicitó su desvinculación, al considerar que no estaba llamada a responder por la vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante. 28. Al respecto, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de tercero, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción, toda vez que dicha entidad actuó como parte demandada dentro del proceso ordinario en el que fue expedida la providencia objeto de reparos y, en consecuencia, la decisión 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-07498-00, índice 11, certificado 45D30DE25DC7E2FD 98F397C8AE8585B8 D6B2BB21C07685A9 58BB4FC26A3E0D6B.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 6 que resuelva la tutela podría afectar sus intereses. Por los motivos expuestos, se negará su solicitud. 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 29.
La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado9 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional10. 30.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 31.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales11 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 32.
De esta manera, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución12. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018. 12 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 7 3.3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 33. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional13 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 34.
Así pues, la Corte Constitucional14 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»15 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»16; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 35.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión cuestionada se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una providencia ajustada a derecho. 36.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 37.
Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia proferida el 22 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Cesar fue notificada el 26 de mayo siguiente17, y la demanda de tutela se presentó el 26 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 17 Samai, exp. 20001-33-33-002-2024-00232-01, índice 13.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 8 de noviembre de 202518, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional19 y del Consejo de Estado20 como razonable. 38. En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso objeto de estudio, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 39.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 40. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con los defectos sustantivo y fáctico y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico 41. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Cesar vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia del señor Jorge Armando González Pardo. 42. En particular, deberá establecer si incurrió en los defectos sustantivo y fáctico al proferir la sentencia del 22 de mayo de 2025, que confirmó la providencia del 19 de diciembre de 2024, expedida por el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda promovida por la accionante en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Valledupar, relacionadas con el ajuste de la diferencia salarial entre su escalafón 3 BM con respecto al grado 3 DM. 43.
Para el efecto, se estudiarán: i) las generalidades de los defectos invocados; y ii) el caso concreto. 3.4.1. El defecto sustantivo 44. La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada 18 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-07498-00 índice 1. 19 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 9 inexequible, fue derogada o subrogada o porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado21. 45. De este modo, para que se predique tal defecto, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger, entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 46.
La Corte Constitucional, se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]22. 47.
En este sentido, la Corte ha precisado que la independencia y la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su estudio no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución, que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente. 48.
Así pues, el ejercicio interpretativo de la actividad judicial debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP) y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior).23 3.4.2.
El defecto fáctico 49. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»24. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia 21 Corte Constitucional, sentencia SU-649 de 2017. 22 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006, criterio reiterado en la sentencia T-450 de 2018. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 10 directa en la decisión25» objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 50. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»26.
Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»27. 51.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso28. 52.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial29, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»30. 53.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente 25 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 26 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 28 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 29 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 30 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010, criterio reiterado en sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 11 opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51. El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo.
Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52. El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]31. 3.5.
Caso concreto 54. En el asunto bajo estudio, Jorge Armando González Pardo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría de Educación de Valledupar, y la Nación, Ministerio de Educación Nacional, con el fin de que se dejaran sin efectos los oficios VAL2024ER003034-VAL2024EE006346 del 20 de febrero de 2024 y 2024-EE-060305, del 28 de febrero de 2024 y, en consecuencia, se ordenara pagar la diferencia salarial existente entre el grado que ostenta como educador ubicado en el nivel 3 BM y el 3 DM del escalafón nacional docente. 55.
En primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, mediante providencia del 19 de diciembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda. Apelada la anterior decisión, el Tribunal Administrativo del Cesar emitió fallo el 22 de mayo de 2025, en el que confirmó la providencia de primera instancia. 56. Ahora bien, la parte accionante argumentó en el escrito de tutela, en concreto, que la autoridad judicial accionada, al proferir el fallo del 22 de mayo de 2025, incurrió en defecto sustantivo, por cuanto no realizó una interpretación adecuada de los postulados normativos que regulan el régimen salarial de los docentes, en tanto se apartó de los lineamientos constitucionales y legales que rigen la materia, especialmente los principios de igualdad y progresividad. 57.
De este modo, precisó que la autoridad accionada desconoció el alcance del artículo 13 de la Constitución, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002, en tanto otorgó un trato desigual en los incrementos salariales de los docentes ubicados en los niveles 3 BM y 3 DM, que se realizó en los años 2008 y 2009, cuando la diferencia carecía de fundamento objetivo y produjo una afectación permanente en la base salarial de los docentes de la categoría 3 BM. 58.
Asimismo, indicó que la sentencia de segunda instancia incurrió en una omisión sustancial al no incorporar ni analizar la sentencia C-1064 de 2001 de la Corte Constitucional, en el cual se establece que los tratos diferenciados en materia salarial se deben soportar en una justificación objetiva y suficiente, por lo que la 31 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 12 igualdad en el trabajo no se reduce a un aspecto matemático ni permite incrementos que generen brechas desproporcionadas sin fundamento técnico o normativo. 59. Agregó que la decisión cuestionada contiene un defecto fáctico porque pasó por alto que al interior del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho no se aportó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran de decisión de la administración de otorgar distintos porcentajes de incremento salarial a los docentes ubicados en el escalafón 3 BM y 3 DM. 60.
Al respecto, se observa que, el Tribunal Administrativo del Cesar, en atención a la pretensión de la demandante, efectúo un análisis del asunto a partir del contenido del Decreto Ley 1278 de 2002, en el cual se establece el Estatuto de Profesionalización Docente, que regula aspectos como el acceso, la permanencia, los nombramientos y los ascensos dentro de la carrera docente oficial. 61.
Así pues, concluyó que el decreto plantea una estructura del escalafón docente con base en tres grados, cada uno compuesto por cuatro niveles salariales (A, B, C y D), que dependen de la formación académica del educador. De este modo, el ingreso a la carrera y la ubicación dentro del escalafón se hace conforme el título académico y los ascensos o reubicaciones requieren una evaluación de competencias, el cumplimiento de requisitos y un tiempo mínimo de permanencia o experiencia. 62.
El Tribunal efectuó un análisis del Decreto 624 de 2008, modificado por el Decreto 714 de 2008 y el Decreto 702 de 2009, modificado por el Decreto 1238 de 2009, con el fin de comparar los incrementos salariales asignados a los docentes ubicados en los niveles 3 BM y 3 DM en los años 2008 y 2009, lo cual le permitió concluir que no le asistía razón a la parte demandante, cuando consideró que se afectó negativamente su asignación básica, pues dicho valor no fue modificado porcentualmente, sino que el decreto lo fijó en un monto líquido que solo pretendía cumplir con lo establecido en la Ley 4 de 1992. 63.
Sobre el punto, el Tribunal Administrativo del Cesar, expuso lo siguiente: Ahora bien, para mejor análisis del incremento salarial recibido en los años 2008, 2009 y 2011 a los docentes oficiales de los escalafones 3BM y 3DM se adjunta la siguiente tabla comparativa de las asignaciones básicas mensuales del año anterior frente al valor pagado en los años de estudio […] AÑO GRADO ESCALAFON DECRETO QUE FIJÓ LA ASIGNACIÓN BÁSICA MENSUAL ASIGNACIÓN BÁSICA MENSUAL ANTERIOR ASIGNACIÓN BÁSICA VIGENTE DEL AÑO PORCENTAJE DEL INCREMENTO SALARIAL 2008 3-B (CON MAESTRÍA) Decreto 624 de 2008, modificado por el Decreto 714 de 2008 $1.676.706 $1.910.065 13,92% Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 13 2008 3-D (CON MAESTRÍA) Decreto 624 de 2008, modificado por el Decreto 714 de 2008 $2.025.531 $2.934.879 44,89% 2009 3-B (CON MAESTRÍA) Decreto 702 de 2009, modificado por el Decreto 1238 de 2009 $1.910.065 $2.205.102 15,45% 2009 3-D (CON MAESTRÍA) Decreto 702 de 2009, modificado por el Decreto 1238 de 2009 $2.934.879 $2.205.102 7,67% Así las cosas, lo primero que salta a la vista es que la suma fijada como asignación salarial corresponde a un importe neto, hecho que se repite en cada uno de los decretos posteriores hasta la actualidad, de igual manera, se avizora que los incrementos que se realizaron en los años subsiguientes a partir de 2005 no fueron realizados en aumento porcentual, sino que se fijó en una suma líquida a la que correspondería el salario cada año, como se realizó en el año 2004.
Con lo anterior, es posible concluir en primer lugar que el valor fijado como asignación salarial en los años posteriores al 2004 no depende porcentualmente del importe pagado el año inmediatamente anterior, pues el incremento no se calcula con un aumento porcentual sobre ese valor; sino que, se determina en un monto líquido, en otras palabras, no se puede confundir el acto de fijar la asignación salarial con aumentar su valor de manera porcentual anualmente, toda vez que en la primera se determina un monto y en la segunda para llegar a un valor determinado es necesario sumar el aumento porcentual con base en el salario anterior.
Ahora bien, la Ley 4 de 1992 establece que corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos entre ellos la población docente al servicio del Estado por remisión del artículo 46 del Decreto 1278 de 20025. Bajo esta premisa, para fijar la remuneración de los servidores públicos docentes se exige que el acto promulgado por el Gobierno Nacional se ajuste a los límites establecidos por la ley marco, dentro los cuales se destaca (en lo que respecta a la modificación de las asignaciones salariales) que el valor debe aumentarse anualmente con el propósito de contrarrestar el fenómeno inflacionario6 y la imposibilidad de desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos, según fue establecido por el artículo 2°7 y 4°8 de la ley marco.
Así las cosas, dista la Sala de la posición planteada por la parte demandante en la que manifestó que el aumento en un porcentaje desigual que se realizó para los años 2008, 2009 y 2011 afectó negativamente el valor del importe en el año siguiente, pues este valor no es modificado porcentualmente, sino que el decreto lo fija en un monto líquido que solo debe seguir los preceptos estipulados por la ley marco. 64.
Posteriormente, la providencia acusada examinó la figura del aumento salarial de los servidores públicos conforme los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C – 1064 de 2001 e indicó que el Gobierno nacional cuenta con amplia potestad de configuración normativa para fijar los valores de incremento salarial cada año y los mismos deben obedecer a razones de política macroeconómica y fiscal de acuerdo con lo estipulado en el artículo 2, literal «h» de la Ley 4 de 1992.
Sobre el particular explicó lo que sigue: Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 14 […] si bien es necesario aumentar los salarios de los servidores públicos cada año con el fin de contrarrestar el efecto de la inflación, el incremento entre unos y otros puede ser diferente teniendo en cuenta políticas macroeconómicas y fiscales del país. Además, teniendo en cuenta que la naturaleza de las leyes marco consiste no solo en establecer unas limitantes para disponer sobre determinadas materias, sino que, dada la complejidad de algunas de ellas y tendencia al cambio, corresponde al Gobierno Nacional reglamentarlas cada cierto tiempo de acuerdo con la realidad del país, como es el caso de las asignaciones salariales de los servidores públicos.
Pretender que los aumentos salariales no dependen de la situación socioeconómica del país sería, por un lado, abstraerse de la realidad, por cuanto las condiciones económicas son mutables por diferentes factores, algunos de ellos intempestivos, y por otro, desconocer la potestad de configuración normativa que ha sido reconocida al ejecutivo por la Constitución Nacional32 65.
Con base en lo anterior, la providencia cuestionada explicó que la decisión del Gobierno nacional de aumentar las asignaciones salariales de los docentes oficiales de forma diferenciada, en consideración a los grados y los niveles salariales para los años 2008 y 2009, se hizo acorde a lo previsto por las normas que rigen la materia, dada la potestad de configuración normativa que fue otorgada por la misma Constitución Política. 66.
El Tribunal destacó que, si bien el incremento de quienes se encuentran en el escalafón 3DM fue mayor a los miembros del escalafón 3BM, lo cierto es que estos corresponden a niveles salariales diferentes y no podría predicarse de ellos una igualdad porque no lo son conforme con la estructura de la población docente. 67. Agregó que al examinar los decretos emitidos por el Gobierno nacional se evidencia una diferencia en el porcentaje de aumento entre los niveles 3BM y 3DM.
De modo, que al nivel 3DM le correspondió una asignación salarial superior a quienes se encontraban en el nivel 3BM, por lo que norma acató los criterios y objetivos del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, toda vez que el nivel 3DM es de una categoría superior a la 3BM, hecho que destaca nuevamente su desigualdad 68. Así pues, el Tribunal argumentó que no existe discriminación por aplicar incrementos salariales desiguales entre los docentes, ya que la clasificación en el escalafón docente depende de la formación académica y del cumplimiento de requisitos establecidos en el artículo 21 del Decreto 1278 de 2002.
Por lo anterior, consideró que no se vulneraba el principio de «a trabajo igual salario igual», pues los grupos 3BM y 3DM del escalafón docente tienen requisitos distintos para el acceso y permanencia en el cargo, y por ello no son iguales. 69. Para la autoridad judicial accionada la diferencia porcentual en el aumento salarial entre los dos grupos de docentes es legal, ya que el Gobierno nacional tiene la potestad para fijar los incrementos conforme a la Ley 4 de 1992, sin estar obligado a aplicar el mismo porcentaje cada año. 70.
En este orden de ideas, se observa que la sentencia del 22 de mayo de 2025, 32 Corte Constitucional, Sentencia C – 608 de 199 MP. José Gregorio Hernández Galindo, sobre el asunto manifestó: […]. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 15 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, realizó un análisis razonable y adecuado de la normativa, la jurisprudencia aplicable al asunto y los documentos aportados al proceso, lo que le permitió concluir que la diferencia salarial existente entre los docentes ubicados en los niveles 3 BM y 3 DM del escalafón nacional docente se justificaba en criterios objetivos definidos por el legislador (Decreto Ley 1278 de 2002), relacionados con la capacitación y el nivel educativo del docente. 71.
En efecto, se advierte que el Tribunal analizó el contenido del Decreto Ley 1278 de 2002 en conjunto con los decretos salariales 624 y 718 de 2008 y 702 y1238 de 2009 para verificar la trazabilidad con la que el Gobierno nacional realizó los incrementos salariales durante dichas anualidades para los grados 3 BM y 3 DM y las condiciones que llevaron a definir los valores respectivos. 72.
El estudio normativo y jurisprudencial desarrollado por la autoridad accionada le permitió constatar que la diferencia salarial establecida para los docentes en los grados 3 BM y 3 DM, además tener una justificación válida, tampoco es contraria al principio de progresividad y no regresividad en materia salarial, dado que no se demostró una desmejora económica para los educadores ubicados en el grado 3 BM. 73.
Cabe aclarar que el porcentaje que la tutelante aduce fue reconocido para los docentes ubicados en el grado 3 BM, en los años 2008 y 2009, no fue inferior al IPC certificado por el DANE33 para esa anualidad, por lo que no se puede advertir que el valor otorgado represente un acto inequitativo o regresivo frente a sus derechos salariales. 74.
Dicho esto, para la Sala no es posible inferir la configuración de un defecto sustantivo y fáctico como lo plantea la parte tutelante, pues las razones y motivos que dieron origen a la fijación discriminada del salario entre los grados 3 BM y 3 DM tiene fundamento en lo dispuesto en el artículo 46 del Decreto Ley 1278 de 2002, el cual faculta al ejecutivo para definir los salarios y prestaciones de los educadores en los siguientes términos: «El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente decreto; y según el título que acrediten, para los docentes nombrados en provisionalidad o en período de prueba; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan». [subrayado fuera de texto]. 75.
De acuerdo con lo anterior, se observa que la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar de ninguna manera realizó una interpretación sesgada de la normativa aplicable y de los criterios jurisprudenciales que rigen el caso sometido a estudio; por el contrario, lo que se advierte es que los argumentos desarrollados en la providencia objeto de tutela atienden las pautas establecidas por el legislador 33 El IPC (Índice de Precios al Consumidor) de Colombia para el año 2008 tuvo una variación anual del 7.67%. y en el año 2009 del 2.0.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 16 sobre la forma de definir los incrementos salariales de los docentes. 76. Adicionalmente, se tiene que el análisis probatorio desarrollado por la autoridad judicial accionada lejos de mostrar una situación indebida por acción u omisión, lo que en realidad revela es que fue estricto, objetivo y apegado al contenido de los documentos aportados a la actuación judicial, por lo que no es posible inferir que la decisión objeto de tutela fue contraria a derecho.
Distinto es que el Tribunal no le haya otorgado el valor probatorio que la tutelante pretendía que se les atribuyera a los medios de prueba allegados al proceso. 77. Sobre el punto, la Corte Constitucional ha precisado que: «las diferencias en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico, pues precisamente la práctica judicial demanda que los jueces adopten posturas en circunstancias en las que se le presentan “dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables”.
En esos casos, el juez natural es autónomo, su actuación se presume de buena fe y puede valorar los elementos materiales probatorios y decantarse por el que le resulte convincente»34. 78. Por lo hasta aquí planteado, la Sala advierte que la autoridad accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó una interpretación coherente y razonable de las normas y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto, así como de las pruebas obrantes en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por estas razones, si bien la providencia objeto de tutela no resultó favorable a la tutelante, esto no significa que se hayan desconocido sus garantías constitucionales. 79. De esta manera, no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones. 4.
Conclusión 80. La providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora, por cuanto no se evidencia en su contenido un análisis arbitrario, o caprichoso, ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por los defectos sustantivo y fáctico, que exija la intervención del juez de tutela.
Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo invocada por el accionante. 34 Corte Constitucional, sentencia T-625 de 2016, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07498-00 (11894) Accionante: Jorge Armando González Pardo Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar 17 5.
Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar la solicitud de desvinculación propuesta por el Ministerio de Educación Nacional, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Segundo: Negar el amparo de tutela solicitado por el señor Jorge Armando González Pardo contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.