73001233300020180025501 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 73001-23-33-000-2018-00255-01 (DIGITAL) Interno: 4433-2022 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Demandado: María Ana Leonor Zarate Martín Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011 ASUNTO: LESIVIDAD - RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – TIEMPOS NACIONALES.

ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia de 12 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda[1] 1. Pretensiones La Ugpp, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resoluciones 033506 de 4 de agosto de 1993, 149 de 14 de enero de 1998 y 3488 de 23 de junio de 2005 expedidas por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales reconoció y reliquidó la pensión de jubilación gracia a María Ana Leonor Zarate Martín, sin el cumplimiento de los requisitos legales.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene al accionado a reintegrar la totalidad de las sumas canceladas en virtud del acto administrativo que le reconoció la prestación periódica, en consideración a que no cumple con los requisitos exigidos. Sumas que deberán ser indexadas. Y se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA.

Mediante Resolución 149 de 14 de enero de 1998, la entidad de previsión social reliquidó la pensión gracia de la señora Zarate Martín en cuantía de $500.291,25 a partir del 01 de enero de 1997. A través de la Resolución 3488 de 23 de junio de 2005, se dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima de 4 de octubre de 2004, que ordenó la inclusión de nuevos factores pensionales al derecho reconocido y; en consecuencia, al reliquidar la pensión de jubilación gracia reconocida a favor de la demandada elevó su cuantía en $40.979,95, efectiva a partir del 26 de julio de 1986 pero con efectos fiscales a partir del 24 de julio de 1997, por prescripción trienal de conformidad con el fallo objeto del cumplimiento.

Mediante Auto ADP de 18 de octubre de 2017, la entidad pensional ordenó la práctica de pruebas dentro del expediente de la señora Zarate Martin a fin de revocar las Resoluciones 33506 de 4 de agosto de 1993, 149 de 14 de enero de 1998 y 3488 de 23 de junio 2005; dado que, en las mismas se reconoce y reliquida una pensión gracia a una docente con tiempos nacionales, sin que se lograra su revocatoria por vía administrativa. 2.

Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política los artículos 1, 2, 4, 6, 121, 123, 123 y 209. Legales: Ley 114 de 1913 y 91 de 1989. Como concepto de violación refirió que Cajanal cometió un error al reconocerle a María Ana Leonor Zarate Martín la prestación pensional graciosa, pues no le asiste el derecho al reconocimiento de dicha prestación de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989, porque carecía del requisito de 20 años de servicio docente en el orden Municipal, Departamental, Distrital o Nacionalizado; ya que, tuvo una vinculación del orden nacional por parte del Ministerio de Educación Nacional desde el 1 de abril de 1975 hasta el 30 de diciembre de 1996. 2.

Contestación de la demanda La curadora ad litem de María Ana Leonor Zarate Martín se opuso a la prosperidad de las pretensiones al considerar que[2]: La entidad pensional está demandando situaciones jurídicas ya consolidadas de acuerdo a preceptos jurídicos planteados para los años 1980 y 1990, ignorando con ello que la prohibición establecida en el artículo 128 de la Constitución Política y en los artículos 3 y 4, numeral 3, de la Ley 114 de 1913 solo hacen alusión al desconocimiento de ingresos de fuente nacional, mas no al del tiempo de servicios como docente oficial.

Refirió que, Cajanal antes de 1990 reconocía las pensiones gracia no por la clase de nombramiento u origen de los ingresos que recibía el docente, sino teniendo en cuenta el tiempo de servicios prestados, pues fue a partir de la Ley 91 de 1989 que se clasificó el personal docente como nacional, nacionalizado y territorial. Por consiguiente, los derechos adquiridos y tiempos que los maestros han acumulado con anterioridad al 31 de diciembre de 1989 deben ser respetados sin discriminación alguna.

Destacó que, no puede aducirse que las pensiones gracia ya reconocidas y consolidadas provienen de un acto doloso o viciado de nulidad, pues los tiempos que fueron laborados por docentes oficiales en planteles nacionales no eran descontados para otorgar la pensión gracia antes de la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989. Propuso los medios exceptivos que denominó “violación del artículo 97 del CPACA”;

“buena fe”; y “cumplimiento de los requisitos legales”. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Tolima por sentencia de 12 de mayo de 2022 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda[3]. Señaló que, la docente María Ana Leonor Zarate Martín no cumplió los requisitos para hacerse acreedora a la pensión gracia reconocida, pues tuvo una vinculación del orden nacional a partir del 1 de abril de 1975 y hasta la fecha de su retiro en la Institución educativa Nacional - Instituto Nacional General Santander de Honda, no acreditando una vinculación de más de 20 años como docente territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, prestando sus servicios en una institución departamental, distrital o municipal pues, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, únicamente los docentes que presten sus servicios a instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas pero vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho al reconocimiento y pago de una prestación pensional gracia, acreditando 20 años de servicio en tales circunstancias, ya que la demandante solo acreditó servicios docentes territoriales entre el 16 de septiembre de 1959 y el 31 de marzo de 1975 por un periodo cercano a los 15 años.

Precisó que, la naturaleza nacional de la vinculación de la demandada se deduce de la certificación allegada por la Secretaría de Educación del Departamento del Tolima en la que se hace constar que su vinculación como docente en el Instituto Nacional General Santander de Honda fue en su carácter de docente nacional. Por lo anterior, y en aras de reforzar su convicción respecto a la naturaleza nacional de la vinculación de la demandada que hacía improcedente el reconocimiento de la pensión gracia de la que disfruta, obra en expediente certificación expedida por el rector de la institución educativa Instituto Nacional General Santander de Honda que señala que María Ana Leonor Zarate Martín se desempeñó como docente de dicha institución educativa desde el año 1975, siendo nombrada por Resolución Ministerial 2369 de 12 de mayo de 1975.

Destacó que, el referido acto demuestra el carácter nacional de la vinculación de la docente, atendiendo a que fue expedido directamente por el Ministerio de Educación Nacional. Así mismo, el pagador de esta Institución educativa certifica que a la docente se le efectuaron descuentos de nómina destinados a la Caja de Previsión Nacional (CAJANAL) la cual se encargaba de la previsión social de los empleados Nacionales desde la Ley 4 de 1966, situación que no deja duda alguna respecto al carácter nacional de esta vinculación, pues los docentes territoriales se encontraban afiliados a las Cajas de Previsión Municipal o Departamental correspondiente.

También, reposa en el expediente Resolución 11406 de 10 de octubre de 1995, por medio de la cual Caja Nacional de Previsión Social le reconoce a María Ana Leonor Zarate Martín pensión de jubilación ordinaria de conformidad con la Ley 91 de 1989, estableciéndose en la misma que la vinculación de la referida docente desde el 1 de abril de 1975 fue a cargo del Ministerio de Educación Nacional.

Refirió que, la connotación de “Nacional” que ostenta la razón social de la institución en donde prestó sus servicios desde el año 1975 hasta su retiro (Instituto Nacional General Santander de Honda), no deja duda alguna respecto del origen de los recursos con los que se sufragaban los salarios de sus docentes, pues para la época de su vinculación, las instituciones educativas que se anunciaba como “nacionales”, efectivamente eran sostenidos con recursos de la Nación y no de la entidad territorial en la que funcionaban; por lo que, concluyó que el nombramiento de la docente se hizo mediante acto administrativo suscrito por el Ministro de Educación Nacional.

Advirtió que, el examen de las pruebas allegadas al expediente descartan que la demandada haya tenido en algún momento (antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989), una vinculación de carácter territorial por más de 20 años; por lo que, aclaró que se trata de documentos públicos que no fueron tachados de falsos ni desconocidos, y cuya veracidad se presume al no haber sido desvirtuada la misma, tarea que le correspondía a la parte demandada en cumplimiento de lo señalado en el artículo 167 del Código General del Proceso, aplicable a los asuntos de esta jurisdicción por remisión que se efectúa desde el artículo 306 del CPACA.

Adujo que; si bien es cierto, la parte demandante pretende la nulidad de la Resolución 3488 de 23 de junio de 2005, a través de la cual se dio cumplimiento a un fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima de 4 de octubre de 2004 y en la que se ordenó la inclusión de nuevos factores al derecho reconocido, como consecuencia de la cual se reliquidó la pensión de jubilación gracia reconocida a favor de la demandada.

Lo cierto es que, al ser un acto de ejecución de una orden judicial, el mismo no tiene control judicial y; en consecuencia, decretó de oficio la inepta demanda parcial frente a la pretensión del anotado acto. Aclaró que, al haberse debatido en el anotado proceso la cuantía del derecho reconocido y no la legalidad del derecho a percibir la pensión gracia por parte de la demandada, no es posible predicar la existencia en este asunto de cosa juzgada.

Por consiguiente, declaró la nulidad de los actos administrativos impugnados, que reconocieron y reliquidaron la pensión gracia que disfruta María Ana Leonor Zarate Martín por ser contrarios a la Ley, con excepción de la Resolución 3488 de 23 de junio de 2005, al no tener dicho acto control judicial por ser un acto proferido en cumplimento de una orden judicial.

Aclaró que, de conformidad a lo estipulado en el literal C, numeral 1 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al no haberse demostrado que la accionada incurrió en actos dolosos o de mala fe para obtener el reconocimiento y posterior reliquidación de la pensión gracia, no ordenó la restitución de lo cancelado por mesadas pensionales hasta la fecha.

Condenó en costas a la parte demandada. 4. Recurso de apelación La curadora ad litem de María Ana Leonor Zarate Martín solicita que se revoque el fallo del a quo[4]: Alegó que, no se avizora en el cartulario copia de la Resolución Ministerial 2369 de 12 de mayo de 1975; “y si bien, se presentó una certificación expedida por el señor Rafael Villamizar Jaimes - pagador del Instituto Nacional General Santander de Honda de 27 de noviembre de 1998 -, dicho documento no es una certificación que provenga de la autoridad nominadora (…) por lo cual no tiene la virtualidad de probar que el tiempo laborado por la (…) accionada entre el 1 de abril de 1975 hasta el 20 de enero de 1997, (…) haya sido con nombramiento como docente nacional”.

La Ugpp[5], pidió se mantengan incólumes los reconocimientos realizados a favor de la entidad demandante, y se acceda a las demás pretensiones de la demanda; esto es, se ordene la devolución de los dineros recibidos de manera ilegal por parte de la accionada. 5. Alegatos de conclusión La parte demandante, demandada y Ministerio público guardaron silencio[6].

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2.2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por las partes le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, se establecerá si (ii) María Ana Leonor Zarate Martín tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia; contrario sensu; (ii) si la Ugpp tiene derecho al reintegro de los dineros pagados a la accionada con ocasión de la prestación pensional recibida. Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1.

Sobre la pensión gracia; 2.2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.2.1. Sobre la pensión gracia La pensión gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”. La disposición transcrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997[7], en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.

La tesis anterior fue reiterada por esta Corporación en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018[8] al señalar que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados”, concluyéndose, además que: “para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.

Conforme lo antes expuesto, se precisa que la pensión gracia de jubilación se reconoce a aquellos docentes que hubiesen laborado de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal[9], cuya vinculación es de carácter territorial o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. - Acerca de la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018[10], se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018: “(…) 3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[11], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[12]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito[13](…)”. 2.2.2. Hechos probados Edad Para el reconocimiento pensional reclamado se requiere haber cumplido 50 años. Para el caso concreto, María Ana Leonor Zarate Martín nació el 26 de julio de 1936, como se lee en la copia de la cédula de ciudadanía[14]; por tanto, para el 26 de julio 1986 contaba con 50 años.

Buena conducta Esta exigencia hace referencia a que la docente se haya desempeñado con honradez y consagración, lo cual no fue desvirtuado en el trámite del proceso. Pruebas recaudadas Certificación de tiempo de servicios de 26 de junio de 1986 expedida por la Secretaría de Educación del Tolima[15] en la que se indica que la accionada prestó sus servicios al Magisterio Oficial, y en el Instituto Nacional General Santander de Honda en los siguientes periodos: |ESTABLECIMIENTO |TIEMPO |TOTAL | |Departamento del |16/09/1959 | | |Tolima Magisterio |a |15, años, 6 meses y| |Oficial del Tolima|31/03/1975 |15 días | |Ministerio de |1/04/1975 |21 años y 9 meses | |Educación |a | | |Nacional - |30/12/1996 | | |Instituto | | | |Nacional General | | | |Santander de Honda| | | Certificación de 20 de enero de 1991[16] expedida por el pagador y director del Instituto Nacional General Santander de Honda, que da cuenta que a María Ana Leonor Zarate Martín se le efectuaron los descuentos de nómina los cuales fueron destinados a la Caja Nacional de Previsión. Constancia de 23 de enero de 1991 expedida por el rector del Instituto Nacional General Santander de Honda, por medio de la cual pone de presente que mediante Resolución 2369 de 12 de mayo de 1975 María Ana Leonor Zarate Martín fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional como docente en dicha institución desde 1975, tal y como se desprende del siguiente documento. [pic] Resolución 033506 de 4 de agosto de 1993 expedida por CAJANAL[17], por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia a la María Ana Leonor Zarate Martin, en cuantía de $38.758.34 efectiva a partir del 26 de julio de 1986, pero con efectos fiscales a partir del 27 de mayo de 1991 por prescripción trienal.

Resolución 11406 de 10 de octubre de 1995[18] proferida por la Caja Nacional de Previsión Social, mediante la cual le reconoció a María Ana Leonor Zarate Martín pensión de jubilación ordinaria, de conformidad con lo normado en la Ley 91 de 1989, estableciéndose en la misma que la vinculación de la referida docente desde el 1 de abril de 1975 fue a cargo del Ministerio de Educación Nacional.

Resolución 149 de 14 de enero de 1998 emitida por la entidad de previsión social[19], mediante la cual reliquidó la pensión gracia de la demandada en la suma de $500.291,25 a partir del 1 de enero de 1997. Resolución 3488 de 23 de junio de 2005 expedida por la accionada[20], por medio de la cual en cumplimiento a un fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima el 4 de octubre de 2004, incluye nuevos factores al derecho reconocido, y reliquida la pensión de jubilación gracia reconocida a favor de la señora Zarate Martín elevando la cuantía en $ 40.979,95 efectiva a partir del 26 de julio de 1986 pero con efectos fiscales a partir del 24 de julio de 1997, por prescripción trienal.

Auto ADP de 18 de octubre de 2017 suscrito por la UGPP[21], a través del cual ordena la práctica de pruebas dentro del expediente de la demandada, a fin de revocar las Resoluciones 33506 de 4 de agosto de 1993, 149 de 14 de enero de 1998 y 3488 de 23 de junio 2005; dado que, en ellas se reconoce y reliquida la pensión gracia a la señora Zarate Martin con tiempos nacionales, sin que hubiese sido posible su revocatoria por vía administrativa. 2.3.

Caso Concreto La Ugpp pidió la nulidad de las Resoluciones 033506 de 4 de agosto de 1993, 149 de 14 de enero de 1998 y 3488 de 23 de junio de 2005 expedidas por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales reconoció y reliquido la pensión de jubilación gracia a María Ana Leonor Zarate Martín, sin el cumplimiento de los requisitos legales.

El a quo accedió a parcialmente a las súplicas de la demanda y declaró la nulidad de las Resoluciones 033506 de 4 de agosto de 1993, 149 de 14 de enero de 1998 y 3488 de 23 de junio de 2005 expedida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales reconoció y reliquido la pensión de jubilación gracia a María Ana Leonor Zarate Martín sin el cumplimiento de los requisitos legales, excepto de la Resolución 3488 de 23 de junio de 2005.

Negó el reintegro de los dineros a la entidad de previsión social con ocasión del reconocimiento pensional gracioso reconocido a la demandada, y condenó en costas a la parte vencida. Inconforme con lo anterior, la parte accionada presentó recurso vertical indicando que no se avizora copia de la Resolución 2369 de 12 de mayo de 1975; “y si bien, se presentó una certificación expedida por el pagador del Instituto Nacional General Santander (…) dicho documento no es una certificación que provenga de la autoridad nominadora”.

La Ugpp pidió que se ordene la devolución de los dineros recibidos de manera ilegal por parte de la accionada. Vistos los antecedentes normativos previamente expuestos, se observa que la pensión gracia cobija a aquellos docentes que hubiesen prestado sus servicios como profesores de establecimientos públicos, que cumplan 20 años de servicios con nombramientos del orden Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado, sin que les sea dable acumular tiempos en el orden nacional.

Ahora bien, la Sala manifiesta que, una vez analizadas las pruebas allegadas al expediente, se pudo establecer que por Resolución 2369 de 12 de mayo de 1975 el Ministerio de Educación Nacional nombró a María Ana Leonor Zarate Martín como docente de enseñanza secundaria en el Instituto Nacional General Santander de Honda a partir del 1 de abril de 1975, conforme lo acredita la certificación relacionada en líneas atrás. Nombramiento que fue del orden nacional.

En este orden de ideas, se advierte que a la luz de lo establecido en el inciso primero del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, es improcedente acceder al reconocimiento de la pensión gracia reclamada, teniendo en cuenta el carácter excepcional de esta prestación, en la medida en que se hace indispensable que la peticionaria acredite el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes; en especial, el referente a que la interesada haya prestado los servicios docentes en planteles educativos del orden Departamental o Municipal, durante mínimo 20 años.

Aunado a que, la accionada no cumplió los requisitos para ser beneficiaria de la pensión graciosa que le fue reconocida; dado que, tuvo una vinculación del orden nacional a partir del 1 de abril de 1975 y hasta la fecha de su retiro en el Instituto Nacional General Santander de Honda. Ello, toda vez que solo acreditó servicios docentes territoriales entre el 16 de septiembre de 1959 y el 31 de marzo de 1975; es decir, por un lapso de 15 años, 6 meses y 15 días.

Con todo, la Sala no puede pasar por alto la inconformidad del curador ad litem frente a la certificación emitida por el rector y pagador del Instituto Nacional General Santander, en la que se indica que la accionada fue nombrada docente por el Ministerio de Educación Nacional por Resolución 2369 de 12 de mayo de 1975, pues aduce que la misma “no es una certificación que provenga de la autoridad nominadora”.

Al respecto se advierte que no le asiste razón; dado que, se trata de un documento público que no fue tachado de falso, ni desconocido; y en tal sentido, su veracidad se presume al no haber sido desvirtuada por el recurrente; tal y como así lo señaló el a quo. Así las cosas, se concluye que la demandada no tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de la pensión gracia reconocida; tal y como así lo indicó la entidad de previsión social, en la medida en que no cumple con los presupuestos necesarios para su asignación, razón suficiente para que se confirme la decisión de primera instancia, motivo por el cual el recurso vertical de la accionada no tiene vocación de amparo.

Respecto al motivo de disenso de la UGPP en el sentido de que se ordene a la demandada a devolver los dineros que le fueron pagados con ocasión de la prestación pensional que le fue reconocida, esta Subsección se pronunciará al respecto diciendo que, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé que “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Ello, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, que dispone: “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. En este orden de ideas, se considera que la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”[22].

Como corolario de lo expuesto, se precisa que la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. Por lo anterior, con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la parte actora debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte de la accionada se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado se presume.

En ese sentido, se estima que el hecho que la demandada haya presentado ante la UGPP solicitud de reconocimiento de la pensión graciosa, y su posterior reliquidación; no denota per se, un actuar fraudulento, ni doloso dirigido a defraudar a la administración, pues no se comprobó de tal actuar que haya obrado de mala fe para obtener el pago y reliquidación de la prestación en la forma rogada.

Aclarado esto, como en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe de María Ana Leonor Zarate Martín que permitan desvirtuar la presunción de buena fe, resulta improcedente la recuperación de las sumas pagadas a su favor en virtud de los actos acusados. Sobre la condena en costas En relación con la condena en costas, la Sala hace las siguientes manifestaciones: El artículo 361, del Código General del proceso, estipula: “Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.

Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” (Resaltado por la Sala). Dispone el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” No obstante, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso[23].

En el caso concreto, revisado el actuar de las partes a lo largo del proceso no se evidencia temeridad o mala fe, conforme con lo anterior, no se condenará en costas en esta instancia. III. DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala confirma la sentencia proferida el 12 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, salvo la condena en costas que se revoca.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 12 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, salvo lo concerniente a la condena en costas que se revoca.

SEGUNDO. - Sin condena en costas en las dos instancias TERCERO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] Expediente digital Samai. [2] Folio 203 a 218 cuaderno principal - expediente digital. [3] Samai expediente digital. [4] Samai expediente digital. [5] Samai expediente digital. [6] Samai expediente digital [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997.

M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [9] En este sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicado 25000-23-25-000- 2012-00520-01(1914-13).

M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [11] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [12] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [14] Expediente digital Samai – Folio 206 Tomo 1. [15] Folio 146 a 147 y 270 a 274 Cdno ppal tomo I, expediente digital. [16] Folio 226 a 227 del expediente digital. [17] Folio 90 a 92 Cdno ppal tomo II expediente digital. [18] Folio 255 a 259 tomo I, expediente digital. [19] Folio 282 a 285 Cdno ppal tomo I, expediente digital. [20] Folio 107 a 109 Cdno ppal tomo II, expediente digital. [21] Folio 102 a 105 Cdno ppal tomo II, expediente digital. [22] M.P. Clara Inés Vargas. [23] Consejo de Estado.Radicación 15001-23-33-000-2013-00072, providencia de 27 de enero de 2017 MP.

Carmelo Perdomo Cuéter Radicación 13000-33-33- 000-2014-00390 (1327-16) providencia de 8 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lissett Ibarra Vélez.