CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001 23 33 000 2018 00165 01 (0322-2020) Demandante: Margarita Cardona de Ortiz Demandado: Nación (Ministerio de Educación) y otros Tema: Intereses moratorios por homologación y nivelación salarial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia expedida el 9 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que la referida providencia será confirmada.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de las Resoluciones 6980-6 del 14 de septiembre de 2017 y 9728-6 del 13 de diciembre de 2017, mediante las cuales se negó el reconocimiento y pago de los intereses de mora por el pago tardío del retroactivo que surgió a causa de la homologación y nivelación salarial. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la parte demandada a reconocer y pagar los referidos intereses moratorios, ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1 e imponer las costas procesales y agencias de derecho en caso de oposición a las pretensiones.

Contestación de la demanda. 3. La Nación (Ministerio de Educación Nacional) se opuso a las pretensiones de la demanda2, señalando que no es titular de las obligaciones demandadas pues están a cargo de la entidad territorial correspondiente, en la cual está vinculada laboralmente la demandante y que los recursos con que se cubren las prestaciones del personal administrativo no provienen de dicho Ministerio; además, explicó el procedimiento de 1 En adelante CPACA 2 Folio 99 del expediente digital, índice 12 de Samai. 2 Radicación: 17001 23 33 000 2018 00165 01 (0322-2020) Demandante: Margarita Cardona de Ortiz incorporación de las plantas de personal financiadas con recursos del Sistema General del Participaciones, producto del proceso de descentralización del sector educativo. 4.

Precisó que a través del Acto Legislativo 01 de 2005 y la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005 se fijó la destinación de los recursos para financiar la prestación del servicio de la educación y las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo y se señalaron los criterios y pasos a tener en cuenta en dicho proceso, generándose en cabeza de los municipios la obligación de ajustar sus plantas y ello generó costos adicionales y diferencias salariales a favor de algunos funcionarios que fueron asumidos por la Nación. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, «inepta» demanda y la genérica. 5.

La Secretaría de Educación del departamento de Caldas se opuso a las pretensiones de la demandante3, señalando que no le asiste derecho, por cuanto al momento de la homologación del cargo y nivelación salarial recibió una suma de dinero debidamente indexada, a través de actos administrativos que no fueron recurridos ni demandados; en consecuencia, no tiene derecho a reclamar ninguna sanción e intereses moratorios, por cuanto sería una doble sanción. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, buena fe, inexistencia de la obligación con fundamento en la ley, inaplicabilidad de los intereses moratorios y prescripción. II.

SENTENCIA APELADA. 6. El Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda4, en atención a que no hay norma que faculte el reconocimiento de los intereses reclamados por concepto de los retroactivos que se originaron a causa de la homologación y nivelación salarial; sin embargo, como el pago de los valores indexados se hizo en fecha posterior a su reconocimiento, por equidad y justicia ordenó la actualización de la indexación de valor reconocido en forma tardía a la demandante producto de dicho proceso, limitando el capital base para ese efecto.

III. RECURSO DE APELACIÓN. 7. Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación5 señalando que no es procedente que el juez de primera instancia argumente que el largo proceso de homologación fue justificable y cancelado a tiempo, o que el pago del retroactivo no fue tardío, por cuanto los valores que resultaron de dicho proceso se entregaron 16 años después, lo que demuestra la mora.

Además, era una obligación del Estado pagarlo oportunamente, incluso desde el momento en que se produjo el traslado del personal, en garantía de principios como el de «a trabajo igual salario igual». 3 Folio 124 del expediente digital, índice 12 de Samai. 4 Folio 220 del expediente digital, índice 12 de Samai. 5 Folio 239 del expediente digital, índice 12 de Samai. 3 Radicación: 17001 23 33 000 2018 00165 01 (0322-2020) Demandante: Margarita Cardona de Ortiz 8.

Puso en evidencia que si bien el tribunal no aceptó que hubo mora en el pago del dinero, reconoció una actualización de las sumas canceladas, lo que «deja ver que para el despacho SI hubo un pago tardío»; en consecuencia, debió reconocer los intereses reclamados pues es la única figura jurídicamente viable para indemnizar a una parte y sancionar a otra por dicha causa. 9.

Así mismo, indicó que de los referentes normativos y jurisprudenciales citados en la sentencia no se deriva que la indexación y los intereses no se puedan acumular; por el contrario, demuestran que se trata de conceptos diferentes; por otro lado, el tribunal justificó su decisión en el artículo 53 de la Constitución Política para mantener el poder adquisitivo del salario, pero no tuvo en cuenta que de la misma norma constitucional devienen otros derechos como la igualdad de oportunidades para los trabajadores, la aplicación de la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la interpretación de las fuentes formales de derecho, el pago oportuno y cierto de los salarios, entre otros.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 10. Mediante auto proferido el 27 de junio de 2024, se admitió el recurso de apelación y se notificó el 17 de julio del mismo año6 y por auto del 24 de octubre de 2024 se corrió traslado para alegar de conclusión7. 11. Dentro de la oportunidad procesal, la Nación (Ministerio de Educación Nacional)8 se opuso a la prosperidad de las pretensiones pues carecen de sustento legal que las respalde, por cuanto esa entidad no es la titular de las obligaciones, así como tampoco de las reclamaciones respectivas, las cuales se encuentran a cargo de la entidad territorial donde está vinculada la actora.

Por su parte, la demandante9 señaló que la entidad confunde los dos conceptos de indexación e intereses moratorios y que estos últimos constituyen un mecanismo para resarcir y sancionar el retardo en el pago de una obligación, conforme lo contempla la ley, enfatizando que fue precisamente el retardo del pago el que originó las pretensiones y por esa razón insistió en el reconocimiento de los intereses moratorios.

V. CONSIDERACIONES. Competencia. 12. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para 6 Según índices 22 y 25 de Samai. 7 Índice 28 de Samai. 8 Índice 32 de Samai. 9 Índice 33 de Samai. 4 Radicación: 17001 23 33 000 2018 00165 01 (0322-2020) Demandante: Margarita Cardona de Ortiz resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 13. De conformidad con los reparos concretos planteados, procederá la Sala a estudiar si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses comerciales y/o moratorios respecto de las sumas otorgadas por concepto de retroactivo, producto de la homologación y nivelación salarial. Caso concreto. 14.

A efecto de resolver el problema jurídico, se debe señalar que la pretensión de la recurrente está orientada a que se reconozcan a su favor los intereses moratorios, generados a causa del pago tardío de las sumas concedidas por concepto de nivelación salarial, como resultado de la homologación de que fue objeto, pues no está de acuerdo con que el Tribunal los hubiera negado bajo la consideración de que las sumas adeudadas fueron indexadas. 15.

Sobre ese particular, es preciso indicar que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado10 se refirió al desarrollo que se surtió con ocasión del mencionado proceso de homologación, así: «1. Las entidades territoriales, como consecuencia del proceso de descentralización del servicio educativo, previa la homologación de los cargos previstos en las plantas de personal nacional y departamentales en lo relacionado con la clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración, etc. de los empleos, incorporan en iguales o equivalentes condiciones el personal administrativo que reciban en virtud de la certificación. 2.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2001, que modificó el artículo 357 de la Constitución, el Sistema General de Participaciones debió comprender en la base inicial, a 1º de noviembre de 2000, los costos provenientes de la homologación e incorporación del personal administrativo realizada por las entidades territoriales con fundamento en la ley 60 de 1993.

Si así no se hizo y los mayores costos por los conceptos mencionados provienen de homologaciones realizadas conforme a la normatividad aplicable para la adopción de las plantas, la Nación debe asumirlos; de lo contrario, serán de cargo de los departamentos. 3. En el evento de existir mayores costos con ocasión del proceso de homologación en virtud de los dispuesto en la ley 715 de 2001, si el proceso se cumplió conforme a derecho y existe disponibilidad, debe asumirlos el SGP; si no existe disponibilidad, serán de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, responderá con sus recursos propios». 16.

En concreto, para el caso de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo que pasó a hacer parte de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, este tuvo ocurrencia en el año 2010, en virtud del Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010 y por medio del Decreto 0353 del 15 de diciembre de 2010 se 10 Concepto 1607 de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 5 Radicación: 17001 23 33 000 2018 00165 01 (0322-2020) Demandante: Margarita Cardona de Ortiz incorporó por homologación y nivelación salarial al personal Administrativo del departamento de Caldas, sector educativo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones. 17.

En cuanto a las sumas que se originaron como resultado de la homologación y nivelación salarial a favor de la demandante, fueron reconocidas a través de la Resolución 1628-6 del 22 de marzo de 201311, aclarada por la Resolución 4423-6 del 28 de junio de 201312, producto de la cual se canceló la suma de $14.922.533 por concepto de indexación; este último acto fue modificado por la Resolución 8858-6 del 11 de diciembre de 201413, modificando el pago por concepto de actualización de indexación por valor de $3.250.143, para un total de indexación por $18.027.97214. 18.

En el proceso que se examina, la parte demandante elevó petición el 4 de abril de 2017, con radicado de entrada 2017PQR558415, solicitando el reconocimiento de intereses moratorios por falta de pago oportuno de la nivelación y homologación salarial y que se liquiden con base en el interés bancario corriente desde que se causaron hasta la fecha efectiva de pago; al respecto, a través de la Resolución 6980-6 del 14 de septiembre de 201716 la Secretaría de Educación de Caldas respondió de manera negativa la petición y la confirmó mediante la Resolución 9728-6 del 13 de diciembre de 201717. 19.

Sobre dicha pretensión, es oportuno indicar que esta Subsección ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en forma contraria a la pretensión dirigida a obtener el reconocimiento de intereses moratorios en procesos con identidad fáctica a la planteada en el sub examine, así: «[…] tal como lo ha señalado la Subsección en asuntos similares18 no puede concluirse que por el hecho de no haberse «pactado» el pago de un interés, deba acudirse en subsidio a la regla que trae el artículo 1617 del Código Civil,19 pues en estricto sentido no se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales; como ya se expuso, el reconocimiento de las sumas 11 Según índice 12 de SAMAI, expediente digital, página 144. 12 Según índice 12 de SAMAI, expediente digital, página 147. 13 Según índice 12 de SAMAI, expediente digital, páginas 70 a 72. 14 Según constancia que aparece en el índice 12 de SAMAI, expediente digital, página 149. 15 Según índice 12 de SAMAI, expediente digital, página 39 a 48. 16 Según índice 12 de SAMAI, expediente digital, páginas 31 a 34. 17 Según índice 12 de SAMAI, expediente digital, páginas 35 a 38. 18 La cita corresponde al texto original: «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de diciembre de 2017, Consejero ponente William Hernández Gómez, número interno 0905-2015;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 28 de septiembre de 2017, Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, número interno: 2077-2015.» 19 La cita corresponde al texto original «ARTICULO 1617. INDEMNIZACIÓN POR MORA EN OBLIGACIONES DE DINERO. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.

El interés legal se fija en seis por ciento anual. […]» 6 Radicación: 17001 23 33 000 2018 00165 01 (0322-2020) Demandante: Margarita Cardona de Ortiz de dinero obedecieron a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo, se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial.

Finalmente, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios20 en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios.

Se debe precisar que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto.» [Se destaca] 20.

Bajo el anterior lineamiento, no es viable ordenar los intereses moratorios reclamados con base en lo dispuesto en el artículo 1617 del Código Civil, comoquiera que no se trata de un negocio entre particulares en el que las partes hubieran omitido pactar cláusulas sobre esa materia, tampoco proceden los intereses por mora, ya que estos tienen origen sancionatorio y deben estar expresamente establecidos en una norma que los autorice, lo que no se demostró en el sub lite. 21.

El anterior escenario impide acceder a las pretensiones de la demanda, pues las normas invocadas no constituyen fuente legal para el reconocimiento pretendido, razón suficiente para confirmar la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala debe precisar que aunque es cierto que el Tribunal se refirió a la actualización o indexación que realizó la entidad respecto de las sumas reconocidas al actor, tal consideración consistió en hacer notar que la entidad asumió la carga que consideró pertinente para evitar que el actor recibiera una suma devaluada para el momento del pago; en ese sentido, los reparos que formuló el recurrente en torno a la incompatibilidad entre dicha indexación y el reconocimiento de intereses no será objeto de análisis en esta providencia, pues con lo ya descrito se pudo establecer que estos no eran procedentes en el caso examinado, lo que hace inane cualquier pronunciamiento acerca de la mencionada incompatibilidad.

Condena en costas. 22. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código 20 Cita propia del texto transcrito: «Señala el artículo 884 del Código de Comercio Modificado por el Art. 111, Ley 510 de 1999.

Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72, Ley 45 de 1990» 7 Radicación: 17001 23 33 000 2018 00165 01 (0322-2020) Demandante: Margarita Cardona de Ortiz General del Proceso)21 y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 23.

Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación no se aprecia como huérfano de fundamento jurídico por lo que resulta improcedente la condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 9 de septiembre de 2019, expedida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas de segunda instancia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros que integran la Sala la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 21 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca]