CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2021-00107-01 (29451) Demandante: Consuelo González Ocampo Demandado: Municipio Dosquebradas – Risaralda Temas: Devolución pago en exceso impuesto predial unificado vigencias 2003 a 2013.
Recurso de apelación SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante1 contra la sentencia del 15 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que resolvió2: «1. NIÉGANSE las pretensiones formuladas en la demanda, de conformidad con lo argumentado en la parte motiva de este fallo.
2. SIN COSTAS en esta instancia, por lo considerado. (…)».
ANTECEDENTES Actuación administrativa Mediante Resolución IMP-549 del 16 de abril de 2015, la Secretaría de Hacienda y Finanzas Públicas del municipio de Dosquebradas, Risaralda, aplicó la dación en pago, autorizada mediante Acta No. 008 de 26 de septiembre de 2013, suscrita entre la señora Consuelo González Ocampo y este municipio, de un lote constante de 1.073,50 metros cuadrados que hacen parte del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 294- 25510.
Dicha dación en pago, se realizó por el valor que adeudaba la actora por el impuesto predial unificado correspondiente a las vigencias de 2003 a 2013, la suma de $194.872.735. Además, la señora Consuelo González Ocampo abonó el excedente de $762.850 a la vigencia 20143. El 1 de septiembre de 2017, la demandante, en su condición de propietaria del Lote con casa de habitación ubicada en el sector La Graciela en Dosquebradas calle 10 N° 1-51 con matrícula inmobiliaria No. 294-25510 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del mismo municipio, solicitó ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en adelante IGAC, la rectificación de zona geoeconómica de su predio4. 1 SAMAI Tribunal, índice 27. 2 SAMAI Tribunal, índice 23. 3 SAMAI Tribunal, índice 1, documento: 4_004ANEXOSDDA(.PDF) NroActua 1, pp 32 a 43. 4Ibidem, pp 19 y 20 Radicado: 66001-23-33-000-2021-00107-01 (29451) Demandante: Consuelo González Ocampo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Mediante la Resolución 66-170-009909-2018 de 18 de diciembre de 2018, el IGAC ordenó la rectificación de la información en la inscripción en el Catastro del municipio de Dosquebradas del predio con matrícula inmobiliaria 294-25510 31 a con vigencia fiscal a partir del 1 de enero de 20035.
El 3 de abril de 2019, la Alcaldía de Dosquebradas mediante oficio SPMD-0644-280, le indicó a la demandante que, conforme a la Resolución 66-170-009909-2018 de 18 de diciembre de 2018 del IGAC, el predio con matrícula inmobiliaria N°294-25510 tiene más del 60% de su área con restricción a la edificación, por lo que debía ser considerado como un «LOTE NO URBANIZABLE, al cual le aplica una tarifa del 6.0 por mil»6.
El 25 de abril de 2019, la actora solicitó a la Alcaldía de Dosquebradas la devolución del mayor valor del impuesto predial unificado correspondientes al inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria N°294-25510, pagado por los años gravables 2003 a 2013 y el saldo a favor de $762.850 con la respectiva indexación a la fecha del pago, teniendo en cuenta los cambios en el avalúo catastral.
Así mismo, solicitó el levantamiento de la medida cautelar de embargo sobre el inmueble y hacer responsable a la administración por cualquier daño o perjuicio derivado de esta medida7. Mediante Resolución No. 1410 de 5 de junio de 2019, la Secretaría de Hacienda y Finanzas Públicas de Dosquebradas negó las peticiones8, por lo que el 30 de julio del mismo año la demandante interpuso recurso de apelación contra el acto administrativo9.
Por Resolución 1284 de 27 de abril de 2020, la citada Secretaría confirmó la negativa de devolución y/o compensación por concepto de impuesto predial de las vigencias 2003 a 201310. Demanda La señora Consuelo González Ocampo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, formuló las siguientes pretensiones11: «PRIMERO: Que se declare nula la RESOLUCION N°1410 DEL 5 DE JUNIO DE 2019 “POR LA CUAL SE APLICA NOTA DE AJUSTE” y la RESOLUCION N°1284 DEL 27 DE ABRIL DE 2020 “POR MEDIO DEL CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE APELACION Y SE DICTAN OTRAS DISPOCISIONES”
SEGUNDO: Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Municipio de Dosquebradas, la devolución por concepto de pago en exceso del impuesto predial por valor de CIENTO TREINTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($135.234.487).
TERCERO: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del C.P.A.C.A., aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha del pago del impuesto predial hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso.
CUARTO: Se condene al municipio de Dosquebradas al pago de los intereses comerciales y de mora. 5 Ibid. pp.26 a 29 6 Ibid. pp. 46 7 Ibid. pp 47 y 48. 8 Ibid. pp 49 a 52. 9 Ibid. pp 53 a 55. 10Ibid. Pp. 73 a 77. 11 SAMAI Tribunal, índice 1, documento: 3_003ESCRITODEMANDA(.PDF) NroActua 1. Radicado: 66001-23-33-000-2021-00107-01 (29451) Demandante: Consuelo González Ocampo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 QUINTO: La Secretaría de Hacienda y Finanzas Publicas del Municipio de Pereira, dará cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A.
SEXTO: Se condene en costas procesales a la parte demandada». Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 95 – numeral 9 - y 209 -inciso 1- de la Constitución Política, 683 y 850 del Estatuto Tributario y, 43, 50, 53, 59, 515 Acuerdo 028 de 2014 de Dosquebradas. Como concepto de violación la demandante planteó lo siguiente: Nulidad de los actos administrativos por falta de motivación, violación del derecho al debido proceso y violación de las normas superiores en que han debido fundarse, Sostiene que procedía la devolución del pago en exceso de los mayores valores pagados del impuesto predial unificado por los años gravables de 2003 a 2013, porque el avalúo del predio de su propiedad fue modificado por la autoridad competente – IGAC- mediante la Resolución N° 66-170-009909-2018 del 18 de diciembre de 2018, desde la vigencia fiscal 2003 a 2018 generando una diferencia a su favor de $135.234.487.
Explica que para la determinación del impuesto predial se debe tener en cuenta el avalúo catastral vigente a 1° de enero de cada año; sin embargo, como en el caso se realizó un cambio en la información catastral del predio y se ajustó su avalúo, es decir la base del impuesto predial, procede la devolución de lo pagado en exceso, como lo señaló esta Sección en el Expediente 1665512.
Explica que en el parágrafo 2 del artículo 50 del Acuerdo 028 de 201413, señala que el contribuyente puede solicitar a la administración territorial la compensación del impuesto predial en pagos a posteriores vigencias fiscales cuando «cancele el Impuesto Predial Unificado antes de conocerse la Resolución Administrativa o de Conservación expedida por Catastro favorable a él», como sucedió en su caso pues realizó el pago de los impuestos antes de que se profiriera el acto administrativo por medio del cual se modificó la información catastral del predio.
Finalmente, precisa que el artículo 515 del mencionado Acuerdo establece la devolución de saldos a favor, por lo que considera que debe accederse a su solicitud y declararse la nulidad de los actos objeto de debate so pena de desconocimiento de la normativa local. Contestación de la demanda El municipio de Dosquebradas se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones14: Explica que la compensación y la devolución de un saldo a favor únicamente proceden cuando se ha efectuado un pago efectivo, lo cual no ocurre en el presente caso, dado que no ingresaron sumas líquidas de dinero a las arcas del municipio, pues la obligación tributaria de la demandante, correspondiente al impuesto predial por las 12 Radicado: 25000-23-27-000-2005-00326-01, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 13 “por medio del cual se adopta el Estatuto Tributario municipal de Dosquebradas” 14 SAMAI Tribunal, índice 9.
Radicado: 66001-23-33-000-2021-00107-01 (29451) Demandante: Consuelo González Ocampo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 vigencias 2003 a 2013, se extinguió mediante la figura de dación en pago, por lo que es improcedente reconocer saldos inexistentes. Aclara que entre los presupuestos que otorgan validez al contrato de dación en pago suscrito con la demandante no se encuentra el precio como elemento esencial, sino la aceptación por parte del municipio, en su calidad de acreedor, de recibir una prestación distinta a la originalmente debida.
Indica que la señora Consuelo González Ocampo ofreció libremente la entrega de una franja de terreno para extinguir la obligación tributaria en las condiciones en que dicho bien se encontraba, y que el cambio posterior en la situación jurídica del inmueble por parte del IGAC no afecta la validez de la transferencia, ya que admitir lo contrario implicaría desconocer los efectos jurídicos del contrato y reactivar una obligación tributaria que ya ha sido extinguida.
Considera reprochable que la demandante al cuestione la extinción de la obligación en los términos que ella misma propuso, pues si la actora no se encontraba de acuerdo con la liquidación efectuada con base en el avalúo catastral, debió pagar efectivamente el impuesto por las vigencias de 2003 a 2013 y luego solicitar la devolución del mayor valor, una vez fuera resuelta la petición de modificación de la información del predio por el IGAC.
Agrega que se vulnera la buena fe del municipio de Dosquebradas, en tanto aceptó la dación en pago confiando en la extinción de la obligación tributaria. Por último, concluye que no se acreditaron los elementos inherentes a la devolución de saldos a favor, toda vez que no se realizó un pago efectivo y que, en todo caso, la eventual nulidad de los actos acusados no invalida el contrato de dación en pago suscrito entre las partes.
Sentencia Apelada El Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, por las siguientes razones: Luego de hacer referencia al marco normativo sobre el impuesto predial y exponer los hechos probados en el expediente, explica que la solicitud de devolución por pago en exceso mediante dación en pago fue presentada de manera extemporánea, conforme con el artículo 517 el Acuerdo No. 028 de 2017 - Estatuto Tributario del municipio de Dosquebradas-, comoquiera que la última vigencia fiscal objeto de dación en pago corresponde al año 2013 y la petición se presentó el 25 de abril de 2019, es decir por fuera del término de 2 años posteriores al año en que se pagó o debió efectuarse el pago.
Afirma que la modificación de la situación catastral del inmueble fijada por el IGAC no suspende ni restituye el plazo que tenía la demandante para radicar la solicitud de devolución del saldo a favor, pues la solicitud de devolución del mayor valor pagado fue presentada por la demandante 4 años después del término, lo que, en su criterio, confirma su inactividad frente al propósito de recuperar el pago en exceso, máxime cuando pudo solicitar la rectificación del avaluó catastral del predio desde la causación del impuesto predial «y no esperar a invocar la retroactividad del efecto fiscal con base en una petición presentada con posterioridad al pago y a la consolidación del mismo por falta de solicitud oportunidad de la devolución de saldo a favor».
Radicado: 66001-23-33-000-2021-00107-01 (29451) Demandante: Consuelo González Ocampo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Por último, señala que los actos demandados se encuentran debidamente motivados, en tanto explicaron las razones por las cuales no se accedió a la devolución de la suma solicitada como pago en exceso del tributo.
Así mismo, tampoco se evidenció la vulneración al debido proceso o de las normas superiores toda vez que existía una situación jurídica consolidada por la falta de solicitud oportuna del saldo a favor. Recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se acceda a sus pretensiones.
Afirma que el artículo 554 del Acuerdo 028 de 2017 del municipio de Dosquebradas dispone que los contribuyentes o responsables podrán solicitar la devolución de los saldos a favor en sus declaraciones tributarias, sin que se especifique que el pago deba realizarse de una manera específica para proceder con esta devolución. Explica que la entidad territorial recibió el pago por el concepto de impuesto predial correspondiente a las vigencias de 2003 a 2013, ya que para que se perfeccionara la dación en pago, se verificó el avalúo comercial del predio a entregar y, previa aceptación, ingresó al patrimonio del municipio «un bien susceptible de ser apreciado económicamente lo que incrementó la base patrimonial del municipio» que fue escriturado a nombre del mismo.
Reitera los argumentos expuestos en la demanda, relacionados con la procedencia de la devolución del pago en exceso considerando que la rectificación del avalúo catastral del predio se efectuó mediante acto administrativo expedido por la autoridad competente, decisión que incide en la disminución de la base gravable del tributo pagado en exceso.
Como respaldo, cita de nuevo la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, Exp. 1665515 y transcribe los artículos 50, 53, 59 y 515 del Acuerdo 028 de 2017. Pronunciamientos en segunda instancia Las partes y el Ministerio público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Le corresponde a la Sala decidir, conforme con los argumentos de apelación formulados por la demandante –apelante única-, sobre la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales el municipio de Dosquebradas negó la solicitud de devolución del pago en exceso del impuesto predial por las vigencias 2003 a 2013.
Caso concreto En la sentencia de primera instancia, el a quo determinó que los actos administrativos acusados no vulneraron el debido proceso ni adolecían de expedición irregular -falta de motivación-, por cuanto encontró probado que la demandante presentó la solicitud de devolución del pago en exceso por el impuesto predial por las vigencias de 2003 a 2013 de forma extemporánea, toda vez que la solicitud se radicó por fuera del término 15 Radicado: 25000-23-27-000-2005-00326-01, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Radicado: 66001-23-33-000-2021-00107-01 (29451) Demandante: Consuelo González Ocampo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de dos (2) años que estableció el municipio de Dosquebradas, en el artículo 50 del Acuerdo 028 de 2017, para tal efecto.
La actora, en el recurso de apelación, sostiene que, conforme con el artículo 554 del Acuerdo 028 de 2017, procedía la devolución del pago en exceso del impuesto predial unificado por las vigencias de 2003 a 2013, sin que sea relevante que el pago se haya dado mediante dación en pago. Argumenta que el inmueble objeto del contrato ingresó efectivamente al patrimonio del municipio de Dosquebradas y que la modificación del avalúo catastral del predio se realizó mediante acto administrativo expedido por la autoridad competente, como lo exige la norma.
Así mismo, reitera los planteamientos expuestos en la demanda relativos a la violación de los artículos 50, 53, 59 y 515 del Acuerdo 028 de 2017, que regulan la solicitud de devolución del pago en exceso. En los términos del recurso de apelación, debe establecerse si los actos acusados se ajustan a derecho. No obstante, la apelante reiteró los planteamientos expuestos en la demanda relativos a la procedencia de la devolución del pago en exceso del impuesto predial unificado por las vigencias de 2003 a 2013, independientemente de que el pago se haya efectuado mediante dación en pago, y a la violación a las normas superiores, al debido proceso y la expedición irregular de los actos acusados.
Al efecto, como lo ha precisado la Sección16, de conformidad con el artículo 320 del CGP, el objeto del recurso de apelación consiste en que el superior examine la cuestión decidida, únicamente, respecto de los reparos concretos formulados por el apelante en su escrito de apelación. Dicha norma es concordante con el artículo 328 ib. que limita la competencia del juez de segunda instancia a los reparos planteados por la parte recurrente.
Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que la competencia del fallador de segunda instancia tiene unos límites temporales y de fondo, pues solo puede estudiar la decisión que fue objeto de apelación. En el caso, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda por considerar que la actora no desvirtuó la legalidad de los actos acusados y porque la demandante presentó la solicitud de devolución del saldo a favor de manera extemporánea.
Empero, la apelante insiste en que sí procede la devolución, argumentando que la obligación fue satisfecha mediante la dación en pago y que el avalúo catastral del predio fue modificado mediante acto administrativo expedido por la autoridad competente, argumentos que no fueron analizados en la sentencia apelada, dada la predicada extemporaneidad en la solicitud de devolución del pago en exceso.
Se observa, entonces, que en el recurso de apelación la recurrente no expresó reparos concretos tendientes a cuestionar la decisión de primera instancia, pues se limitó a reiterar los argumentos genéricos propuestos en la demanda, con lo cual, se insiste, no atacó el fundamento del fallo apelado. Por lo anterior y conforme al criterio de la Sección sobre la materia, comoquiera que los reparos formulados en el recurso de apelación por la parte demandante no tienen la 16 Sentencia del 12 de septiembre de 2019, Exp. 22058, CP.
Julio Roberto Piza Rodríguez. Reiterada en las sentencias del 7 de mayo de 2020, Exp. 22498, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto y Exp. 21732, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez, y del 9 de septiembre de 2021, Exp. 25008, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 66001-23-33-000-2021-00107-01 (29451) Demandante: Consuelo González Ocampo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 entidad suficiente de desvirtuar los argumentos de la sentencia impugnada17, es imperativo confirmarla18.
Conclusión La Sala establece que el recurso de apelación interpuesto por la demandante no se dirigió a controvertir los argumentos esgrimidos por el a quo para desvirtuar la pretensión de nulidad de los actos acusados, razón por la cual los reparos formulados no tienen la entidad suficiente para controvertir los argumentos y decisión de la sentencia impugnada.
Costas De conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, y teniendo en cuenta el criterio de la Sala, no se condenará en costas -gastos del proceso y agencias en derecho-, toda vez que no está probada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: CONFIRMAR la sentencia de 15 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO 17 Criterio de decisión fijado entre otras en sentencias del 7 de mayo de 2020, Exp. 22498 y del 17 de febrero de 2022, Exp. 25278, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, y en sentencia del 9 de septiembre de 2021, Exp. 25008, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 18 Sentencia del 22 de abril de 2021, Exp. 25029, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, que reiteró las sentencias del 5 de abril de 2018, Exp. 22755, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 7 de mayo de 2020, Exp. 21732, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.