11001031500020240028600 — Consejo de Estado

Demandante: Jairo Enrique Garzón Rodríguez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00286-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-00286-00 Demandantes: JAIRO ENRIQUE GARZÓN RODRÍGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN D Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Declara la improcedencia por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la sala a decidir la solicitud presentada por la parte demandante, en ejercicio de la acción de tutela contemplada en el artículo 86 de la Constitución Política y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991.

ANTECEDENTES 1.1. Petición de amparo constitucional El señor Jairo Enrique Garzón Rodríguez en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso y el derecho a la defensa e igualdad ante la ley.

La parte accionante consideró vulneradas tales garantías con la providencia del 7 de diciembre de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, confirmó el fallo emitido por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y Demandante: Jairo Enrique Garzón Rodríguez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00286-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho instaurado por el accionante contra la Contraloría de Bogotá D.C. 1.2.

Pretensiones En consecuencia, solicitó lo siguiente: Primero. Revocar las sentencias proferidas por el juzgado Veintidós (22) Administrativo del Circuito de Bogotá del 15 de septiembre de 2023 y del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA el 7 de diciembre de 2023. Segundo. Que se reconozca mi calidad de pre pensionado, para el año 2022, Pues es evidente que cumplo con los requisitos para que se cumpla la estabilidad laboral reforzada.

Tercero. Se me restituya el daño causado, entonces se ordene el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir con ocasión de mi desvinculación. La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 1.3. Hechos La parte accionante sostuvo que el 25 de enero del 2019 fue nombrado con carácter ordinario, en el empleo denominado gerente, código 039, grado 01 de la planta global de la Contraloría de Bogotá D.C. y, ejerció labores desde el 11 de febrero de 2019.

Indicó que, el 18 de mayo del año 2022, presentó una petición ante el contralor de Bogotá D.C., con la cual solicitó protección especial laboral reforzada, porque consideró que tenía la calidad de prepensionado y que, al pertenecer al régimen de prima media con prestación definida, tendría derecho a su pensión cuando cumpla los 62 años.

Señaló que, mediante la Resolución 70000-3817 del 27 de mayo de 2022, se declaró insubsistente su nombramiento en la planta global de la mencionada entidad. Adujo que, con oficio del 8 de junio de 2022, el director de Talento Humano le informó que, con base en lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-003 de 2018, él no contaba con el estatus de prepensionado, pues no se acreditó el riesgo de frustración de su derecho pensional.

Refirió que, el 29 de mayo de 2022 hizo entrega del puesto de trabajo en cumplimiento a la orden recibida que declaró insubsistente su nombramiento. Mencionó que presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la citada resolución y del oficio en cuestión, la cual Demandante: Jairo Enrique Garzón Rodríguez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00286-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondió al Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito Judicial Bogotá D.C., el cual, mediante sentencia del 15 de septiembre de 2023 negó las pretensiones de la demanda, pues no se encontró probada causal de nulidad alguna sobre los actos enjuiciados.

Expuso que presentó recurso de apelación en contra de la decisión anterior, pues tenía la condición de pre pensionado para junio de 2022 y, justamente le faltaban 7 meses y medio para tener la condición de prepensionado. Añadió que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D con sentencia del 7 de diciembre de 2023, confirmó el fallo de primera instancia, al considerar que, el demandante no tenía la calidad de prepensionado en los términos de la sentencia SU-003 de 2018 puesto que, ya tenía el “…tiempo exigido en el Régimen General de Pensiones para acceder a la pensión de vejez, por lo que el oficio del 8 de junio de 2022 que negó la condición de pre pensionado, suscrito por el Director de Talento Humano de la Contraloría de Bogotá D.C., en la que señaló que el señor Jairo Enrique no tiene la condición de pre pensionado, así como el acto que declaró insubsistente su nombramiento no adolecen de nulidad, pues, se insiste que de conformidad con la jurisprudencia, no tenía la calidad de pre pensionado, como acertadamente lo indicó el a quo.” 1.4.

Sustento de la vulneración La parte actora hizo referencia al contenido de las sentencias T-608 de 2019, T-595 de 2016 y T-385 de 2020, para referirse al derecho de acceso a la justicia, a la tutela jurisdiccional efectiva y, a la estabilidad laboral reforzada de personas próximas a pensionarse. Citó los artículos 11, 25, 48, 49, 53 superior, que contemplan los derechos a la vida en conexidad con el de la salud, al trabajo, a la seguridad social integral y al mínimo vital, el derecho a la pensión de vejez y el régimen de transición (Acuerdo 049/90) y, retén social a prepensionados.

Citó el concepto 253941 de 2021 Departamento Administrativo de la Función Pública. 1.5. Trámite de la solicitud de tutela Mediante auto del 25 de enero de 2024, se admitió la acción de tutela y, en consecuencia, se dispuso la notificación de los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, y del Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. A su vez, se ordenó la vinculación de los magistrados de la Contraloría de Bogotá D.C. Se requirió expediente objeto de demanda.

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D La Secretaría de dicha corporación allegó copia digital del expediente ordinario objeto de demanda. Sin embargo, no allegó memorial refiriéndose a los hechos de la demanda. 1.6.2. Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Esta autoridad judicial se opuso a las pretensiones de la demanda pues no transgredió los derechos fundamentales invocados por el accionante, toda vez que, por el contrario, observó el debido proceso, y el expediente que fue adelantado el trámite procesal con apego a las normas que rigen el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En el caso concreto fue impartida la sentencia que en derecho corresponde y fue garantizado el derecho de contradicción, al conceder el recurso de apelación ante el superior. Solicitó que, se declare improcedente la presente acción de tutela, en atención que no satisface los requisitos para la prosperidad del amparo y, en consecuencia, pidió que se le exonere de toda responsabilidad.

Aportó copia digital del expediente ordinario. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la sala determinar si se cumplen los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela y, de ser así, si la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales del accionante, al confirmar la decisión que negó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra el acto que declaró insubsistente su nombramiento en la Contraloría de Bogotá D.C. Demandante: Jairo Enrique Garzón Rodríguez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00286-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, se precisa que, si bien la parte accionante cuestionó tanto la sentencia de primera como la segunda instancia dictadas en el proceso ordinario, lo cierto es que, el siguiente análisis recaerá sobre la sentencia de segunda instancia demandada, pues le puso fin a la controversia ordinaria. 2.3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20121, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: …si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.2 Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el 1 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. 2 Ibídem. Demandante: Jairo Enrique Garzón Rodríguez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00286-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fondo del asunto –procedencia adjetiva–.3 En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.

Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.

Relevancia constitucional En relación con la relevancia constitucional, la sala cita como antecedente la sentencia de tutela del 29 de septiembre de 20224, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional ya que el actor no propuso ningún debate jurídico en torno a la trasgresión de algún derecho fundamental y lo que pretendía era someter nuevamente a discusión lo que analizó el juez natural de la causa.

La Corte Constitucional, al momento de estudiar los requisitos de procedibilidad en sede de revisión, encontró que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional. 3 Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 4 Referencia: Acción de Tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03365-01.

Demandante: Darío José Montero Guerrero. Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral A. Demandante: Jairo Enrique Garzón Rodríguez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00286-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el mencionado fallo de unificación la corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…”. La citada corte consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado.

Por lo que, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural. A su vez, la citada corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal5 (Énfasis de la sala).

El alto tribunal en mención, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, puesto que: i) No tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental, ii) involucraba un debate eminentemente legal, iii) planteaba una discusión preponderantemente económica y, iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.

Bajo las anteriores consideraciones, se desarrollará el caso en particular. 5 Sentencia SU 573 de 2019. Demandante: Jairo Enrique Garzón Rodríguez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00286-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.

Caso concreto La parte actora consideró vulneradas tales garantías con la providencia del 7 de diciembre de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, confirmó el fallo emitido por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el accionante contra la Contraloría de Bogotá D.C. Para ello, el accionante refirió como fundamentos de la vulneración el contenido genérico sobre los derechos constitucionales de acceso a la justicia, a la tutela jurisdiccional efectiva y, a la estabilidad laboral reforzada de personas próximas a pensionarse, así como de las prerrogativas relativas a la salud, al trabajo, a la seguridad social integral y al mínimo vital, el derecho a la pensión de vejez y el régimen de transición y, al retén social a prepensionados; pero no expuso algún argumento tendiente a desvirtuar el sentido de la decisión acusada.

Por tanto, para resolver, se precisa que, no se encuentra cumplido el requisito de la relevancia constitucional por los siguientes motivos: Dicho presupuesto general de la acción de tutela “…supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel…”6.

De igual manera, se precisa el aludido requisito tiene tres finalidades, a saber: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional7 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad8; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales9 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces10.

Así las cosas, en la controversia que se plantea en el marco de una acción de tutela debe advertirse su trascendencia constitucional, pues de lo contrario, el juez de esta vía tendría que inmiscuirse en cuestiones que desbordan su competencia y podrían desnaturalizar el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo. 6 Sentencia SU 573 de 2019. 7 “Sentencia C-590 de 2005.” 8 “Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008 ”. 9 “Sentencia C-590 de 2005.” 10 “Sentencia T-102 de 2006.” Demandante: Jairo Enrique Garzón Rodríguez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00286-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De modo que, falta la carga argumentativa necesaria para estudiar el fondo del asunto.

Por lo que, se observa es que el demandante busca es un cambio en la forma en que la autoridad judicial acusada resolvió el asunto en segunda instancia, de manera desfavorable, sin cumplir con la respectiva carga argumentativa con la cual acreditara el presupuesto de la relevancia constitucional. Por tanto, este juez constitucional no puede atribuirse las facultades del funcionario judicial de instancia, lo cual está prohibido, en tanto que implicaría un menoscabo de los principios de autonomía judicial y de juez natural.

Por consiguiente, para la sala el accionante pretende convertir esta acción de tutela en una tercera instancia, pues no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos constitucionales, sino que es necesario que la afectación o transgresión logre: i) cumplir con la carga de argumentativa derivada de una providencia judicial en abierta contradicción de los mandatos constitucionales y, ii) que implique la intervención del juez constitucional.

De modo que, no se satisface el requisito de relevancia constitucional, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las citadas sentencias de unificación 573 de 2019, 103 y 215 de 2022. Así, el asunto demandado a través de esta acción de tutela se circunscribe a cuestionar el análisis valorativo realizado por la judicatura reprochada con la finalidad de debatir lo que ya fue objeto de estudio por esa autoridad judicial.

Para la sala, lo cuestionado en esta solicitud de amparo carece de la carga argumentativa suficiente en el defecto invocado, para justificar la relevancia del caso, lo cual implica un ejercicio explicativo jurídico y lógico que le permita al juez de esta sede advertir una prominente transgresión de sus prerrogativas superiores con ocasión de la expedición de la providencia dictada por la autoridad censurada y que, sea tal la trascendencia, que deba intervenir.

Por lo que, un desacuerdo en relación con las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial de la causa no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, aceptar lo contrario, sería invadir la órbita del competente natural. En ese orden, para el caso concreto, no es evidente la tensión entre derechos fundamentales en contraste con lo decidido por la autoridad judicial demandada, que amerite la intervención en sede constitucional.

Demandante: Jairo Enrique Garzón Rodríguez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-00286-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por consiguiente, la parte actora pretende la adopción de una decisión de reemplazo y, ello no es razón suficiente para que el juez de la acción de tutela intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, se insiste, lo contrario sería invadir la esfera competencia del juez natural.

En consecuencia, se declarará la improcedencia por falta de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx