Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Pensión gracia – tiempos válidos para el reconocimiento SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Ariel Antonio Domínguez Vega presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 015919 Y 025583 del 3 de mayo y 29 de junio de 2018, a través del cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 le negó el reconocimiento de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se reconociera y pagara la prestación solicitada, a partir del 6 de febrero de 2011; ii) se condenara a la UGPP a pagar las mesadas causadas a partir de la fecha en la que adquirió el estatus, debidamente indexadas; iii) se ordenara a la entidad demandada a pagar intereses moratorios; iv) se cumpliera la sentencia en los términos de los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA; y iv) se condenara en costas y agencias en derecho. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Ariel Antonio Domínguez Vega nació el 23 de enero de 1954. - Prestó sus servicios como docente oficial por más de 20 años al Departamento del Cesar y al Municipio de Valledupar, así: i) con vinculación nacionalizada entre el 26 de marzo de 1974 y el 17 de febrero de 1975, designado mediante del Decreto 164 de 1974; ii) con vinculación territorial, a través de órdenes de prestación de servicios, entre el 5 de marzo y el 5 de junio de 1991, y entre el 3 de febrero y el 30 de noviembre de 1992; y iii) con vinculación municipal entre el 1 de febrero de 1993 y el 30 de junio de 2011, nombrado con el Decreto 027 de 1993. - El 6 de febrero de 2011 adquirió el estatus de pensionado, fecha en la cual contaba con más de 50 años de edad y cumplió con 20 años de servicio como docente con vinculaciones nacionalizadas y territoriales, de acuerdo con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913. - El 18 de enero de 2018 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 015919 del 3 de mayo de 2018, al considerar que no acreditó los 20 años de servicios como docente con vinculación nacionalizada o territorial. - Contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto a través de la Resolución RDP 025583 del 29 de junio de 2018, con la cual se confirmó la decisión de negar el reconocimiento pensional. 2 En adelante UGPP 3 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 53 de la Constitución Política; 2 de la Ley 114 de 1913; 15 de la Ley 91 de 1989; 11 y 12 de la Ley 43 de 1945; 17 de la Ley 6 de 1945; 36 del Decreto 2277 de 1979; 1 de la Ley 33 de 1985; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 100 de 1993; 9 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 27, 30 y 31 del Código civil; y las leyes 153 de 1887, 114 de 1913, 116 de 1917 y 37 de 1933.
En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos3: - De acuerdo con las vinculaciones acreditadas entre el demandante y el Departamento del Cesar y el Municipio de Chiriguaná, prestó sus servicios a estos entes territoriales durante más de 20 años. - Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el tiempo de servicios prestado por el docente, con ocasión de contratos, puede ser computado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, siempre y cuando la vinculación se haya dado con un ente territorial. - La entidad demandada «puede incurrir en presunto prevaricato» al desconocer el contexto normativo y jurisprudencial aplicable para efectos de estudiar la procedibilidad del reconocimiento prestacional demandado.
Lo anterior, permite concluir que los actos demandados se encuentran «en las circunstancias previstas en el artículo 138 del CPACA y en consecuencia, ameritan la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho en los términos descritos en el capítulo de declaraciones y condenas». 1.2. Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación4: - El acto demandado se encuentra ajustado a derecho, por cuanto fueron expedidos de conformidad con las normas aplicables a la situación fáctica planteada y las pruebas aportadas en el trámite de la actuación administrativa. - El demandante prestó sus servicios en el municipio de Valledupar a partir de 1993, con ocasión de una vinculación de carácter nacional, por lo que, ese periodo no puede ser computable para el reconocimiento de la pensión gracia, en la medida en 3 Folios 4 a 11. 4 Folios 107 a 112. 4 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega que esta prestación fue creada a favor de los «docentes provinciales».
Adicionalmente, no es posible soportar el reconocimiento en el tiempo de servicios prestado con ocasión de contratos de prestación de servicios. Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) falta de requisitos pensionales o inexistencia de la obligación; y ii) prescripción. 11.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia proferida el 3 de septiembre de 20205 declaró la nulidad de los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la UGPP reconocer y pagar al demandante la pensión gracia a partir del 18 de enero de 2015.
Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente: Ariel Antonio Domínguez Vega acreditó el requisito de la edad, por cuanto el 23 de enero de 2005 cumplió 50 años [nació el 23 de enero de 1954], así como el de la buena conducta, toda vez que en el expediente no obra prueba que la desvirtúe. En cuanto al requisito del tiempo de servicios, de acuerdo con los elementos probatorios aportados concluyó que el demandante prestó sus servicios como docente durante los siguientes periodos: i) entre el 26 de marzo de 1974 y el 17 de enero de 1975 [10 meses y 21 días]; ii) entre el 5 de marzo y el 5 de junio de 1991 [3 meses]; iii) entre el 3 de febrero y el 30 de noviembre de 1992 [9 meses y 27 días]; iv) entre el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1993 [9 meses y 29 días]; y v) entre el 1° de febrero de 1993 y el 30 de junio de 2011 [18 años, 4 meses y 29 días].
En relación con el tiempo de servicios precisó que el demandante se desempeñó como docente en la Escuela Rural Mixta de Curumaní y en la Institución Educativa Rafael Argote Vega, planteles educativos que no son del orden nacional, lo que permite concluir que las plazas que ocupó tenían la calidad de nacionalizada y municipal, respectivamente; circunstancia que no fue controvertida en el plenario.
Por lo que, en el caso en estudio, se aplicará la regla jurisprudencial establecida por el Consejo de Estado, según la cual, lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada. Frente al tiempo en el que el docente fue vinculado a través de órdenes de 5 Folios 350 a 356. 5 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega prestación de servicios, explicó que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, este tiempo puede ser computado para acceder a la pensión gracia. Finalmente, en consideración a que Ariel Antonio Domínguez Vega adquirió el estatus pensional el 6 de febrero de 2011 y la solicitud de reconocimiento de la prestación la presentó el 18 de enero de 2018, concluyó que operó el fenómeno jurídico de la prescripción, el cual afectó las mesadas causadas con anterioridad al 18 de enero de 2015. 1.4.
El recurso de apelación La UGPP interpuso recurso de apelación6 en el cual reprochó la decisión del tribunal de primera instancia, y lo sustentó así: En la sentencia, el tribunal no tuvo en cuenta la certificación laboral aportada con el expediente de la actuación administrativa, según la cual, el demandante se vinculó como docente «de carácter nacional en el Municipio de Valledupar con vinculación nueva en el año 1993», lo que conlleva a que el tiempo de servicios prestado a partir de esta, no pueda ser computado para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que, esta prestación fue creada con la finalidad de equiparar los ingresos de los «docentes provinciales» con los de quienes sus ingresos eran sufragados por la Nación. De acuerdo con las disposiciones contenidas en los artículos 1 y 4 de la Ley 114 y 15 de la Ley 91 de 1989, son beneficiarios de la prestación pretendida los docentes municipales, departamentales y distritales, de tal suerte que no puede ser reconocida a quienes ostentaron una vinculación nacional, es decir, «los nombrados directamente por el Ministerio de Educación Nacional o vinculados a ramo docente con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989» (sic), lo que permite concluir que Ariel Antonio Domínguez Vega no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia «pues su vinculación como docente en el tiempo de servicio prestado en el Departamento del Cesar es como docente nacional».
Asimismo, el periodo durante el cual el docente se vinculó a través de contratos de prestación de servicios no puede ser computado para efectos de acreditar los requisitos mínimos para el reconocimiento de la prestación negada mediante los actos objeto de reproche. 6 Índice 2 del aplicativo Samai. Certificado: 54C0BD91B0FF120D D6D739C56FBA759F 45F21C2805185633 8907BECCC3193702. 6 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega 1.5.
Pronunciamientos en segunda instancia Ariel Antonio Domínguez7 Vega solicitó se confirme la sentencia de primera instancia, con base en los argumentos expuestos en esa decisión. Solicitó aplicar la sentencia de unificación SUJ-030-S2 del 11 de agosto de 2022, en la cual se precisó que los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y los demás requisitos exigidos por la ley.
La UGPP reafirmó lo sostenido en el libelo introductorio y en el recurso de alzada8. 1.6. El Ministerio Público En esta oportunidad el Ministerio Público9 solicitó confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en primera instancia, por cuanto, en esta, con fundamento en la historia laboral y las certificaciones de tiempos de servicios concluyó que la mayor parte del tiempo el demandante contó con una vinculación territorial, lo que le permitió acreditar el requisito de 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado.
Agregó que el análisis del a quo fue acertado, pues los nombramientos y las plazas en las que fueron hechas eran locales o territoriales y financiadas con recursos provenientes del sistema general de participaciones, los cuales pertenecen a los entes territoriales, de acuerdo con la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado.
En suma, de acuerdo con las normas y jurisprudencia que regula el reconocimiento de la prestación graciosa, Ariel Antonio Domínguez Vega tiene derecho a esta, por cuanto inició labores como docente territorial desde 1974, la cual le permite acreditar el requisito previsto en la Ley 91 de 1989, este es, contar con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 2.
Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 7 Índice 21 del aplicativo Samai. Certificado: 638E8AA3423B54C4 EF68432E0E58F8A8 9F4C571C892E064B 2EFF4F950E31DE99. 8 Índice 21 del aplicativo Samai. Certificado: 51276D0F07F7CC45 6E873F8FE5BD2258 36AEAFC91995C4F6 FFD2E870FC41454C. 9 Índice 24 del aplicativo Samai. Certificado: AA9E86E3BD26734E A1BD40CE20DBF260 84AC2B3033267AC0 040557E96D18879E 7 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega Se circunscribe a resolver si ¿Ariel Antonio Domínguez Vega acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con el régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? 2.2.
Marco normativo La Ley 114 de 191310 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación11 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las leyes 116 de 192812 y 37 de 193313, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así14: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). 10 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 13 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 8 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197515 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198916, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200017 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala18 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro 15 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 16 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 17 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 18 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198919 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201820, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - 19 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 20 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202221, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».22 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Ariel Antonio Domínguez Vega nació el 23 de enero de 195423. - Mediante Decreto 000164 del 1° de marzo de 197424, el gobernador del Departamento del Cesar nombró al demandante como maestro de enseñanza primaria, sin categoría, de la escuela rural mixta de Sebastián, del municipio de Curumaní; cargo del cual tomó posesión el 26 de marzo de 197425. - El líder del grupo de gestión documental de la Gobernación del Cesar26, certificó que el demandante prestó sus servicios en ese ente territorial en el cargo de «Docente Nacionalizado Dependiente de la Secretaria de Educación» (sic) entre el 26 de marzo de 1974 y el 17 de febrero de 1975. - La Gobernación del Departamento del Cesar aportó certificado de historia laboral27, según el cual, el demandante prestó sus servicios como docente del nivel básica primaria con vinculación nacionalizada, así: 23 Copia registro civil de nacimiento, folio 27. 24 Folio 31 a 35. 25 Folio 36. 26 Folio 29. 27 Folio 336. 12 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Nombramiento Curumaní Resolución 000154 21-03-1974 26-03-1974 - Retiro Curumaní Según hoja de servicio 0051 14-08-1974 26-03-1974 17-02-1975 Tiempo total 322 días - La Oficina de Talento Humano de la alcaldía municipal de Chiriguaná, certificó28 que Ariel Antonio Domínguez Vega laboró como docente para ese ente territorial, mediante órdenes de prestación de servicios, de la siguiente manera: « - Orden de prestación de servicios como Docente en la ESCUELA RURAL MIXTA DE LA ESTACIÓN DE FERROCARILES NACIONALES DEL MUNICIPIO DE CHIRIGUANÁ-CESAR, con un duración de noventa (90) días, contados a partir del Cinco (05) de Marzo de Mil Novecientos Noventa y Uno (1991) hasta el Cinco (05) de Junio de Mil Novecientos Noventa y uno (1991). - Orden de Prestación de Servicios como Docente en la ESCUELA RURAL MIXTA DE LA ESTACIÓN DE FERROCARILES NACIONALES DEL MUNICIPIO DE CHIRIGUAN+A-CESAR, con un duración de Diez (10) meses, contados a partir del Tres (03) de Febrero de Mil Novecientos Noventa y Dos (1992) hasta el Treinta (30) de noviembre de Mil Novecientos Noventa y Dos (1992). - Orden de Prestación de Servicios como Docente en la ESCUELA RURAL MIXTA DE LA ESTACIÓN DE FERROCARILES NACIONALES DEL MUNICIPIO DE CHIRIGUANÁ-CÉSAR, con duración de Diez (10) meses, contados a partir del Primero (01) de Febrero de Mil Novecientos Noventa y Tres (1993) hasta el Treinta (30) de noviembre de Mil Novecientos Noventa y Tres (1993).
Para un total de tiempo de servicio prestado en el Municipio de Chiriguaná-Cesar, de Veintitrés (23) meses, mediante Orden de Prestación de Servicios como Docente.» (sic para toda la cita) - A través de la orden de trabajo 074-03-9129, el alcalde de Chiriguaná autorizó al demandante a realizar «trabajos de maestro […]» entre el 5 de marzo y el 5 de junio de 1991. - De acuerdo con los contratos de prestación de servicios30, Ariel Antonio Domínguez Vega, fue vinculado como maestro: i) entre el 3 de febrero y el 30 de noviembre de 1992 [10 meses]; y ii) entre el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1993 [10 meses].
Asimismo, en los instrumentos contractuales descritos, se señaló que el pago pactado lo haría el municipio, de acuerdo con «las apropiaciones presupuestales que para ese efecto se hayan y se harán con cargo al presupuesto para la vigencia […]» (sic). 28 Folio 37 29 Folio 38. 30 Folios 39 a 42. 13 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega - Mediante Decreto 027 del 28 de enero de 1993, el alcalde del municipio de Chiriguaná nombró al demandante como maestro de La Estación, cargo que desempeñó desde el 1° de febrero de 1993. - El alcalde del Municipio de Chiriguaná, expidió el decreto 356 del 18 de mayo de 1998, con el cual nombró al demandante como docente de la Escuela Urbana Mixta # 6.
El referido acto administrativo, en su parte considerativa expresa «[q]ue el docente Ariel Antonio Domínguez Vega […] quien viene prestando sus servicios desde marzo – 05 – 91, fecha anterior a la expediciones de las leyes No.: 60 de agosto de 1993, 115 de febrero de 1994 y 344 de diciembre de 1996 […] Que es deber por mandato jurídico, nombrar y vincular al docente en la nómina de personal municipal […]» (sic). - De acuerdo con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido el 17 de octubre de 201731, la demandante prestó sus servicios en el municipio de Chiriguaná como docente del nivel primaria con vinculación municipal, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Nombramiento Chiriguaná Decreto 027 28-01-1993 01-02-1993 - Traslado Chiriguaná Decreto 1887 14-10-1997 - - Ratificado Chiriguaná Decreto 356 01-01-1998 - - Traslado Chiriguaná Decreto 094 17-05-2000 - - Renuncia Chiriguaná Decreto 2681 29-06-2011 01-02-1993 30-06-2011 Tiempo total 18 años, 5 meses y 10 días - El 18 de enero de 2018 el demandante solicitó a la UGPP el reconocimiento de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 015919 del 3 de mayo de 2018.
La referida decisión fue confirmada con la Resolución RDP 025583 del 29 de junio de 2018, mediante la cual se desató el recurso de apelación. 2.4. Análisis sustancial 31 Folios 43. 14 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega El Tribunal Administrativo del Cesar declaró la nulidad de los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la UGPP reconocer y pagar al demandante la pensión gracia, a partir del 18 de enero de 2015.
Lo anterior, al encontrar acreditados los requisitos legales para el reconocimiento de la prestación. La entidad demandada presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, al considerar que la vinculación que el demandante ostentó a partir de 1993 fue de orden nacional, por lo que ese tiempo de servicios no es posible considerarlo para acreditar los 20 años de servicio, exigidos por la norma que regula la prestación pretendida.
Asimismo, expresó su desacuerdo, en cuanto a la inclusión del tiempo que el docente se vinculó con ocasión de contratos de prestación de servicios. De acuerdo con el debate planteado en el recurso de alzada, se advierte que el reproche frente a la decisión proferida por el a quo, se centra frente a la naturaleza de la vinculación del demandante y la posibilidad de computar el tiempo de servicios prestado con ocasión de contratos de prestación de servicios.
Así las cosas, no existe reproche frente al cumplimiento de las exigencias de contar con 50 años de edad [el demandante nació el 23 de enero de 1954, por lo que adquirió este requisito en el 2004] y la buena conducta durante el ejercicio de la docencia. En ese orden, en relación con el requisito relacionado con el tiempo de servicios, recuerda la sala que, como se explicó en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, para acceder a la pensión gracia, se debe acreditar una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada y 20 años de servicio en una plaza territorial o nacionalizada.
Al respecto, en relación con el primer requisito referido en el párrafo anterior, en el expediente se advierte que mediante Decreto 000164 del 1° de marzo de 1974, el gobernador del departamento del César nombró a Ariel Antonio Domínguez Vega como maestro de enseñanza primaria de la escuela rural mixta de Sebastián, del municipio de Curumaní; cargo que desempeñó entre el 26 de marzo de 1974 y el 17 de febrero de 1975.
En relación con la vinculación que el docente ostentó durante 1974 y 1975, se encuentra que esta tuvo carácter nacionalizada, como lo señaló la gobernación del departamento del Cesar en las certificaciones aportadas al expediente. Adicionalmente, dicha clasificación se encuentra en línea con lo dispuesto por el legislador, por cuanto, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, el personal 15 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega nacionalizado son aquellos docentes «vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976».
Así las cosas, para la Sala es claro que Ariel Antonio Domínguez Vega acreditó el requisito de contar con una vinculación nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980. El demandante sustenta su solicitud de reconocimiento pensional en el tiempo de servicios que prestó con ocasión de contratos de prestación de servicios durante los siguientes periodos: i) entre el 5 de marzo y el 5 de junio de 1991; ii) entre el 5 de marzo y el 30 de noviembre de 1992; y iii) 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1993.
Al respecto, la UGPP sostuvo en el recurso de apelación, que dicho periodo no puede ser computado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. En cuanto al anterior reproche, se recuerda que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, las normas que regulan el reconocimiento de la pensión gracia no excluyeron el tiempo de servicios prestado por los docentes con ocasión de contratos de prestación de servicios, pues la única condición al respecto, radica en que este sea prestado al magisterio como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizado.
En ese sentido, al estudiar la posibilidad de computar aquellos tiempos de servicios docentes que tiene origen en ese tipo de vinculación, esta Subsección se ha pronunciado así32: «Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, ya que las funciones que cumplen unos y otros son “[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado”. […] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, se insiste, cumple similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia.» 32 Sentencia del 19 de enero de 2017.
Expediente con radicado 54001-23-33-000-2012-00180-01. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 16 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega En suma, el tiempo de servicios que acreditó Ariel Antonio Domínguez Vega como maestro, con ocasión de contratos de servicios debe ser computado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto, como se explicó, se encuadra dentro de uno de los supuestos previstos por la norma, esto es, se trata de una vinculación como docente del orden municipal.
Ahora bien, en cuanto a la última vinculación del demandante, se encuentra que: i) fue hecha por el alcalde del municipio de Chiriguaná, a través del Decreto 027 del 28 de enero de 1993, en el cual expuso como única consideración «[…] se hace necesario completar la nómina de Docentes en Primaria en el municipio.» (sic); ii) en la parte considerativa del Decreto 356 del 18 de mayo de 1998, mediante el cual el alcalde del mencionado nombró al demandante como docente, de manera expresa señaló «[q]ue el docente Ariel Antonio Domínguez Vega […] quien viene prestando sus servicios desde marzo–05–91, fecha anterior a la expediciones de las leyes No.: 60 de agosto de 1993, 115 de febrero de 1994 y 344 de diciembre de 1996 […] Que es deber por mandato jurídico, nombrar y vincular al docente en la nómina de personal municipal […]» (sic); y iii) de acuerdo con la certificación expedida por la Secretaría de Educación del Departamento del Cesar, Ariel Antonio Domínguez Vega prestó sus servicios al municipio de Chiriguaná como docente del nivel primaria con vinculación municipal entre el 1° de febrero de 1993 y el 30 de junio de 2011.
En relación con este último periodo, la UGPP sostuvo que el tribunal no tuvo en cuenta la certificación laboral aportada con el expediente de la actuación administrativa, según la cual, el demandante se vinculó como docente «de carácter nacional en el Municipio de Valledupar con vinculación nueva en el año 1993», lo que conlleva a que el tiempo de servicios prestado a partir de esta, no pueda ser computado para el reconocimiento de la pensión gracia. En relación con la referida inconformidad, se advierte que como lo señala la entidad, en el expediente obran certificaciones de tiempo de servicios en las cuales se presenta contradicción frente a la naturaleza de la vinculación que ostentó el demandante a partir de 1993, sin embargo, esta se supera con el contenido de los actos de designación y las demás certificaciones expedidas por el respectivo ente territorial, toda vez que, estos, de manera inequívoca señalan que la designación fue hecha en la planta de personal del municipio de Chiriguaná. Asimismo, el nombramiento fue efectuado por el alcalde de este ente, lo que permite concluir que se trató de una vinculación territorial, por cuanto, de conformidad con el numeral 3 del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, estos son «los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». 17 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega Finalmente, la entidad recurrente sostuvo que la pensión no puede ser reconocida a quienes ostentaron una vinculación nacional, es decir, «los nombrados directamente por el Ministerio de Educación Nacional o vinculados a ramo docente con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989» (sic).
Frente a ese aspecto, esta Corporación ya se pronunció, al establecer la interpretación que debía darse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, en la cual concluyó que, como se indicó en el marco jurisprudencial de este proveído «la condición para el reconocimiento de la pensión gracia “es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales”».
En consecuencia, de acuerdo con el análisis probatorio y normativo hecho en los párrafos anteriores, para efectos de estudiar la procedencia del reconocimiento de la pensión gracia pretendida por Ariel Antonio Domínguez Vega, es posible computar los siguientes tiempos de servicios: i) con vinculación nacionalizada entre el 26 de marzo de 1974 y el 17 de febrero de 1975 [10 meses y 22 días]; ii) con ocasión de contratos de servicios: entre 5 de marzo y el 5 de junio de 1991 [3 meses], entre el 3 de febrero y el 30 de noviembre de 1992 [9 meses y 27 días] y entre el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1993 [9 meses y 29 días]; y iii) entre el 1° de febrero de 1993 y el 30 de junio de 2011 [18 años, 4 meses y 29 días].
De acuerdo con los periodos relacionados, advierte la sala que el tiempo de servicios prestado con ocasión de un contrato de prestación de servicios, el comprendido entre el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1993, no puede ser computado, por cuanto coincide con la vinculación legal y reglamentaria que igualmente inició el 1° de febrero y terminó el 30 de junio de 2011.
Sin embargo, advierte la sala que, sin dicho periodo de servicios, el demandante logró acreditar 20 años y 1 mes como docente con vinculación nacionalizada y territorial. Por lo expuesto, esta Subsección concluye que el demandante acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto, prestó sus servicios durante más de 20 años como docente oficial con vinculación nacionalizada y territorial, cuenta con más de 50 años de edad y no se desvirtuó la buena conducta durante el ejercicio de la docencia, razón por la cual se confirmará la sentencia del 3 de septiembre de 2020 que declaró la nulidad de los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la UGPP reconocer y pagar al demandante la pensión gracia a partir del 18 de enero de 2015. 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: 18 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.33 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de la condena en costas a la parte demandada y revocará la decisión de primera instancia en tanto condenó en costas a la parte vencida, pues no se observa que hubiese realizado análisis de temeridad o mala fe. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Ariel Antonio Domínguez Vega acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia prevista en Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre 33 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 19 Radicado: 20001-23-33-000-2018-00231-01 (0877-2021) Demandante: Ariel Antonio Domínguez Vega de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del proceso adelantado por Ariel Antonio Domínguez Vega en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JMC