Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-00 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) F.T: 23 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-11355-00 Accionante: SAMITH EDUARDO NIETO GUERRERO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN. Tema: Acción de tutela contra providencia judicial proferida en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se declaró la caducidad y se reconoció y ordenó el pago de los aportes pensionales derivados de la existencia de una relación laboral.
Incumplimiento del requisito general de subsidiariedad. Ausencia de un perjuicio irremediable o de una situación de imposibilidad para agotar el recurso con el que se contaba. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Samith Eduardo Nieto Guerrero, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda en contra de la Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional, con el fin de que, de un lado, se declarara la nulidad del Oficio S-2015-053373 DISAN ASJUR-22 del 26 de junio de 2015, mediante el cual se le negó la existencia de la relación laboral y, de otro, se reconocieran las prestaciones salariales reclamadas como consecuencia de lo anterior.
El 12 de agosto de 2019 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira declaró probada la excepción de caducidad de la demanda, pero, en razón al tema debatido y a las reglas jurisprudenciales sobre la imprescriptibilidad de los aportes pensionales cuando se comprueba la existencia de la relación laboral, decretó la nulidad parcial del acto administrativo controvertido y ordenó a la entidad mencionada reconocer, liquidar y pagar al señor Nieto Guerrero el valor equivalente a los porcentajes de cotización de pensión que fueron asumidos por aquel y que correspondían al empleador, siempre que se acreditara su Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-00 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 cancelación. Dicha decisión fue apelada por ambas partes.
El 4 de junio de 2021 el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, modificó el ordinal primero del fallo recurrido, en el sentido de incluir dentro de las pretensiones frente a las que operó la caducidad, el reintegro de los valores correspondientes al porcentaje de cotizaciones asumidas por el demandante; asimismo, revocó el ordinal cuarto de la sentencia y, su lugar, condenó a la Policía Nacional a reconocer y pagar con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, las sumas referentes al porcentaje de cotización para pensión que no hubiere sido pagada a los respectivos fondos, durante los períodos en que existió el vínculo laboral. b) Inconformidad El accionante indicó que el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, al proferir la sentencia del 4 de junio de 2021, transgredió sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.
Como motivos de inconformidad, en primer término, señaló que aquel incurrió en un defecto fáctico porque valoró la constancia de notificación del acto administrativo demandado, a pesar de que ese documento no fue incorporado al proceso como prueba en la audiencia inicial ni frente a esta se garantizaron los principios de inmediación y de contradicción, omitiéndose la oportunidad procesal para que el demandado pudiera oponerse o discutir su contenido.
De otra parte, advirtió que la corporación accionada desatendió el artículo 13 de la Constitución Política, ya que, si bien reconoció que existió una relación laboral con la entidad demandada, declaró la caducidad del medio de control, a pesar de que la reclamación versó sobre prestaciones periódicas y respecto a aquellas no opera el término extintivo.
PRETENSIONES El accionante solicitó, de un lado, amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, de otro, revocar la sentencia del 4 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión. En consecuencia, requirió ordenarle proferir una nueva decisión, en la que conceda las súplicas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
CONTESTACIONES Policía Nacional El mayor Edisson Javier Cantor Olarte, líder de procesos de tutela de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, manifestó que se encuentra conforme con la decisión judicial adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda. En cuanto al asunto concreto, precisó que la competencia para atender la solicitud de amparo era de la Unidad Prestadora de Salud de Risaralda, liderada por la Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-00 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 capitán Sandra Carolina Chacón Gómez y del jefe de la Regional de Aseguramiento en Salud, el mayor Carlos Andrés Camacho Vesga, puesto que la Dirección de Sanidad es una dependencia de la Policía Nacional encargada únicamente de administrar el Subsistema de Salud e implementar las políticas emitidas por el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la institución. Por lo anterior, arguyó que existe una falta de legitimación en la causa por activa y solicitó la desvinculación del presente trámite.
El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión y el Ministerio de Defensa Nacional no rindieron el informe solicitado, a pesar de que fueron notificados en debida forma del auto admisorio de la presente acción. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20211, el cual regula que: «[…] [l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T- 1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T- 074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-00 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-00 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1. ¿Los desacuerdos que el señor Samith Eduardo Nieto Guerrero aduce, en esta instancia constitucional, sobre la oportunidad procesal en la que debió incorporarse la prueba documental, la imposibilidad de controvertirla o desvirtuarla y la inaplicación de la caducidad debido a que la controversia versó sobre el reconocimiento de prestaciones periódicas, los planteó en el proceso contencioso y, de esta manera, agotó en debida forma el mecanismo judicial incoado? 2.
En caso de una respuesta negativa al anterior interrogante, deberá resolverse lo siguiente: ¿Está demostrado que el accionante se encontraba en una situación que le impedía utilizar el mecanismo con el que contaba y/o está acreditada la configuración de un perjuicio irremediable? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) exigencia general de subsidiariedad, (II) existencia de otro mecanismo de defensa, (III) perjuicio irremediable y (IV) inexistencia del perjuicio irremediable o de una situación de imposibilidad en el caso bajo estudio.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿Los desacuerdos que el señor Samith Eduardo Nieto Guerrero aduce, en esta instancia constitucional, sobre la oportunidad procesal en la que debió incorporarse la prueba documental, la imposibilidad de controvertirla o desvirtuarla y la inaplicación de la caducidad debido a que la controversia versó sobre el reconocimiento de prestaciones periódicas, los planteó en el proceso contencioso y, de esta manera, agotó en debida forma el mecanismo judicial incoado? I. Exigencia general de subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional5 como de esta corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1.
El accionante dejó de interponer los recursos judiciales que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales; 2. El accionante acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones.
En relación con el primero de los casos la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único 5 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-00 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 mecanismo de defensa para evitar un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.
Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. II. Existencia de otro mecanismo de defensa El solicitante del amparo indicó que el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, conculcó sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, puesto que, de un lado, valoró la constancia de notificación del acto administrativo demandado que allegó la Policía Nacional, a pesar de que ese documento no fue incorporado al proceso en la audiencia inicial ni frente a este se garantizaron los principios de inmediación y de contradicción, omitiéndose la oportunidad procesal para que pudiera oponerse o controvertir su contenido y, de otro, porque si bien estudió la existencia de la relación laboral con la entidad demandada, declaró la caducidad del medio de control, sin atención a que la reclamación versó sobre prestaciones de carácter periódico, respecto a las que no aplica esa figura procesal.
Sobre el particular, la Subsección, al examinar el expediente del proceso ordinario donde se profirió el fallo que se controvierte en esta sede, advierte que el demandante no propuso ninguno de los desacuerdos enunciados en precedencia en el recurso de apelación que formuló en contra de la sentencia del 12 de agosto de 2019 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira y, de este modo, no agotó en debida forma el mecanismo con el que contaba.
En efecto, se encuentra que el señor Nieto Guerrero recurrió la decisión referenciada y, si bien propuso, como uno de los argumentos de la alzada, que la certificación de notificación del Oficio S-2015-053373 DISAN ASJUR-22 del 26 de junio de 2015 no fue incorporada legalmente y que no podía tenerse en cuenta para contabilizar la caducidad de la demanda porque el Tribunal Administrativo de Risaralda ya se había pronunciado en ese sentido, al momento en que revocó el proveído por medio del cual fue rechazada la demanda, lo cierto es que, en esa oportunidad, no planteó, como lo hace en esta instancia, que ese documento debió incluirse concretamente dentro de las pruebas referidas en la audiencia inicial y que el juez de primera instancia omitió correrle traslado o concederle la oportunidad para controvertir ese documento o desvirtuar su contenido; tampoco, adujo que la caducidad no podía decretarse en el caso bajo estudio, en tanto que la controversia era frente a prestaciones de carácter periódico.
Así, se tiene que el aquí accionante debió plantear esos disensos en el recurso de apelación, en los términos minuciosos desarrollados en esta ocasión, y explicar las razones por las cuales esas situaciones conllevaban al reconocimiento de las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-00 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 que el juez natural del proceso resolviera lo pertinente y analizara la controversia en ese sentido, pero no lo hizo así, y, de este modo, se reitera, no utilizó en debida forma el mecanismo del que disponía, para que la autoridad judicial aquí accionada se pronunciara sobre la materia que ahora es objeto de debate.
En esa medida, se evidencia que el solicitante del amparo contó con las oportunidades procesales pertinentes, para exponer los desacuerdos relativos a la prueba documental y a la inoperancia de la caducidad de la demanda frente a las pretensiones de orden periódico, pero no hizo uso de ellas y pretende, a través de la acción de tutela extender los argumentos de inconformidad frente al fallo judicial de primera instancia del proceso ordinario.
Por lo tanto, la presente petición de salvaguarda no cumple con el requisito de subsidiariedad para la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, pues el accionante no realizó el manejo adecuado y oportuno de los instrumentos y recursos procesales estatuidos en la ley, a fin de manifestar sus desacuerdos.
Bajo ese entendido, es claro que la acción constitucional no puede utilizarse, para subsanar las falencias argumentativas en que pudieron haber incurrido las partes. Así las cosas, teniendo en cuenta el carácter excepcional y sumario de la acción de tutela, se impone como una obligación dirimir los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales, en un principio, a través de las vías ordinarias dispuestas para el efecto, situación que en el caso objeto de estudio no ocurrió. En todo caso, se verificará si se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que flexibilice este requisito general y amerite estudiar de fondo el presente asunto, por lo que se procederá a examinar este aspecto. - Segundo problema jurídico ¿Está demostrado que el accionante se encontraba en una situación que le impedía utilizar el mecanismo con el que contaba y/o está acreditada la configuración de un perjuicio irremediable? III.
El perjuicio irremediable El perjuicio que determina la procedencia de la acción de tutela de manera transitoria es aquel que genera un daño de imposible reparación, lo cual justifica la intervención del juez en orden a evitar el menoscabo de los derechos y garantías constitucionales. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional6, el perjuicio debe reunir varias características, que deben ser identificadas por la autoridad judicial para poder conocer el fondo del asunto, estas son: 1.
Inminencia, lo cual implica que el solicitante debe demostrar que el daño está por suceder prontamente y que no se trata de una simple posibilidad y 2. Gravedad, esto es, que revista gran relevancia para el ordenamiento jurídico y, que por ende, amerita la atención inmediata de las autoridades públicas. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-1316 del 7 de diciembre de 2001.
M.P.: Rodrigo Uprimny Yepes. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-00 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 De igual manera, para que se acredite la existencia de un perjuicio irremediable debe probarse que las medidas necesarias para evitar su configuración son urgentes, pues de aplazar su adopción no podría impedirse la ocurrencia del daño. Así las cosas, se reitera que para que la acción de tutela proceda, a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario que se utilice como mecanismo transitorio para evitar esa afectación. IV.
Inexistencia de una situación de imposibilidad o de un perjuicio irremediable en el caso bajo estudio Una vez revisado el escrito de tutela, se repara en que el accionante no expuso ningún argumento tendiente a demostrar la imposibilidad de alegar en la oportunidad pertinente los disensos aquí esgrimidos ni la existencia de un perjuicio irremediable, lo cual desvirtúa la urgencia en la salvaguarda de los derechos fundamentales que estima conculcados.
Igualmente, se advierte que, de las pruebas obrantes dentro del expediente, no es posible determinar la existencia de una circunstancia de vulnerabilidad que haga necesaria la intervención del juez constitucional. En consecuencia, por no cumplirse con la exigencia de subsidiariedad, como requisito general de procedibilidad para acudir al presente trámite, y al no haberse acreditado el impedimento de agotar el mecanismo judicial con el que se contaba ni la existencia de un perjuicio irremediable, se rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Samith Eduardo Nieto Guerrero en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Samith Eduardo Nieto Guerrero en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).
Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11355-00 Accionante: Samith Eduardo Nieto Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica LYGR