CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá D.C., 28 de mayo de 2026. Número único: 11001-03-06-000-2026-00038-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Superintendencia de Sociedades y Superintendencia de Transporte. Asunto: autoridad competente para adelantar el trámite y aprobación del cálculo actuarial dentro un proceso de conmutación pensional de una sociedad en liquidación La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10 del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES1 1.
Mediante Auto núm. 610-2963 del 11 de septiembre de 2024, la Superintendencia de Sociedades (Regional Medellín) decretó la apertura del proceso de liquidación judicial de la sociedad Transportes Saferbo S.A., identificada con NIT 890.920.990, al considerar acreditados los presupuestos y requisitos exigidos por la Ley 1116 de 2006. En dicha providencia, la autoridad concursal resolvió: […].
Trigésimo tercero. Advertir que, de conformidad con el artículo 50.5 de la Ley 1116 de 2006, la declaración de apertura del presente proceso produce la terminación de los contratos de trabajo con el correspondiente pago de las indemnizaciones a favor de los trabajadores, de conformidad con lo previsto en el Código Sustantivo del Trabajo, para lo cual no será necesaria autorización administrativa o judicial alguna, quedando sujetas a las reglas del concurso las obligaciones de dicha finalización sin perjuicio de las preferencias y prelaciones que les correspondan.
En el evento que la sociedad tenga trabajadores amparados con fuero sindical, el Liquidador deberá iniciar las acciones necesarias ante el juez ordinario tendiente a obtener el levantamiento de dicho fuero. En caso de la existencia de pasivo pensional deberá informar de ello al Despacho e iniciar toda la gestión pertinente para su normalización. [Resalta la Sala]. 1 Expediente digital Samai, 4ED_04150012502000202400(.zip) NroActua 2 Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 2.
El 19 de septiembre de 2024, la Superintendencia de Sociedades (Regional Medellín) posesionó a la señora Doris Amalia Areiza Patiño en el cargo de liquidador dentro del proceso de liquidación judicial de los bienes que conforman el patrimonio de la Sociedad Transportes Saferbo S.A., en Liquidación Judicial. 3. Mediante oficio del 17 de octubre de 2024, la Sociedad Transportes Saberbo S.A. S.A., en Liquidación Judicial, radicó ante la Superintendencia de Sociedades solicitud de aprobación de cálculo actuarial a cargo de la sociedad concursada. 4.
El 18 de febrero de 2025, la Sociedad Transportes Saberbo S.A., en Liquidación Judicial, radicó solicitud de cálculo actuarial preliminar ante la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) con el propósito de iniciar el proceso de conmutación pensional de la sociedad. 5. En Auto núm. 610-008394 del 13 de junio de 2025, la Superintendencia de Sociedades (Regional Medellín) rechazó la solicitud de aprobación del cálculo actuarial de la Sociedad Transportes Saberfo S.A., en Liquidación Judicial, al considerar que al no contar con la autorización de la superintendencia que ejerce la inspección, vigilancia y control de la empresa se estaría incumpliendo con los requisitos exigidos en el artículo 2.2.8.8.19 del Decreto 1833 de 20162. 6.
Mediante oficio del 11 de agosto de 2025, la Sociedad Transportes Saberbo S.A., en Liquidación Judicial, radicó solicitud de aprobación del cálculo actuarial ante la Superintendencia de Sociedades, indicando que como se inició la aprobación de conmutación pensional ante el Ministerio del Trabajo, esta autoridad requería la aprobación del cálculo actuarial por parte de la superintendencia para seguir con el trámite correspondiente. 7.
El 25 de agosto de 2025, Colpensiones, en respuesta a la solicitud presentada por la sociedad Transportes Saberbo S.A., en Liquidación Judicial, remitió el cálculo actuarial preliminar para su aceptación, advirtiendo que, para continuar con el trámite de conmutación pensional, debía contar con las aprobaciones correspondientes del Ministerio del Trabajo y de la autoridad encargada de ejercer la vigilancia sobre la sociedad. 8.
En respuesta a la solicitud de estudio y aprobación del cálculo actuarial, el 30 de septiembre de 2025, la Superintendencia de Sociedades, mediante radicado núm. 320-134929, indicó que «considerando que la aprobación del cálculo actuarial corresponde a la entidad de supervisión respectiva y que quien ejerce la inspección, vigilancia y control integral de las sociedades relacionadas con el sector transporte es la Superintendencia de Transporte, esta Entidad no se encuentra facultada para realizar el trámite solicitado». 2 Por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 9.
El 14 de septiembre de 2025, la sociedad Transportes Saberbo S.A., en Liquidación Judicial, radicó solicitud de aprobación del cálculo actuarial ante la Superintendencia de Transporte, sustentando su petición en que si bien la empresa se encuentra en proceso de liquidación judicial ante la Superintendencia de Sociedades, la vigilancia respecto de las actividades propias del sector transporte se mantiene en cabeza de la Superintendencia de Transporte, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1074 de 20153. 10.
El 4 de diciembre de 2025, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín, en sede de tutela, resolvió amparar los derechos fundamentales de petición y mínimo vital a favor de la sociedad Transportes Saberbo S.A. en Liquidación Judicial y resolvió lo siguiente:
SEGUNDO. ORDENAR a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE TRANSPORTE, que en el término improrrogable de CUARENTA Y OCHO (48) HORAS HABILES siguientes a la notificación de esta providencia, profiera la respuesta a la petición radicada el 14 de septiembre de 2025, por parte del accionante, y asegurando su debida notificación y acreditando el cumplimiento de esta orden ante el Juzgado. [Negrilla del texto original]. 11.
Mediante Auto del 16 de diciembre de 2025, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín, en el marco del incidente de desacato con radicado núm. 2025-10265, resolvió ordenar a la Superintendencia de Transporte que «en el término de cuarenta y ocho (48) horas hábiles siguientes a la notificación se profiera respuesta a la petición radicada el 14 de septiembre de 2025 por parte de la accionada». 12.
El 18 de diciembre de 2025, la Superintendencia de Transporte, en respuesta a la solicitud presentada por la sociedad Transportes Saberbo S.A., en Liquidación Judicial, indicó que al encontrarse la sociedad en proceso de liquidación judicial y existir cesación en la prestación del servicio de transporte, dicha entidad carece de competencia para pronunciarse sobre la solicitud, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 228 de la Ley 222 de 19954. 13.
El 15 de enero de 2025, la sociedad Transportes Saberbo S.A., en Liquidación Judicial, presentó conflicto de competencias administrativas ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que se determinara cuál de las autoridades involucradas (la Superintendencia de Sociedades o la Superintendencia de 3 Por medio del cuál se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo. 4 Por la cual se modifica el Libro II del Código de Comercio, se expide un nuevo régimen de procesos concursales y se dictan otras disposiciones.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 Transporte) era competente para aprobar el cálculo actuarial dentro del trámite de conmutación pensional adelantado ante Colpensiones. 14. En Auto interlocutorio núm. 27 del 2 de febrero de 2026, el Tribunal Administrativo de Antioquia al revisar la solicitud de la sociedad Transportes Saferbo S.A., en Liquidación, declaró su falta de competencia y resolvió: DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA para conocer de la solicitud de la referencia y, en consecuencia, ORDENAR la remisión inmediata del expediente a la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia. II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 027 del 11 de febrero de 2026 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, (del 13 de febrero al 19 de febrero de 2026), para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto5.
Según informe secretarial del 11 de febrero de 20266, consta que se comunicó el presente asunto a la Superintendencia de Sociedades, Superintendencia de Transporte, a la Sociedad Transportes Saferbo S.A., en Liquidación Judicial, a Doris Amalia Areiza Patiño, en la calidad de agente liquidadora de la sociedad, al Tribunal Administrativo de Antioquia -Sala Primera, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y al Ministerio del Trabajo – Dirección Territorial Antioquia.
En informe secretarial del 20 de febrero de 20267 se indicó que, dentro del término de fijación del edicto, la Superintendencia de Sociedades presentó consideraciones, y que las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Mediante auto del 6 de marzo de 20268, el consejero ponente solicitó a la Superintendencia de Transporte y al Ministerio del Trabajo documentos relacionados con el trámite de la solicitud de estudio y aprobación del cálculo actuarial por pensiones de jubilación, presentada por la señora Doris Amalia Areiza Patiño, en su calidad de agente liquidadora de la sociedad Transportes Saferbo S.A. 5Expediente digital Samai, 14POREDICTO_EDICTO_06OFICIOEDICTO135(.pdf) NroActua 3 6Expediente digital Samai, 16_EXPEDIENTEDIGI_EXPEDIENTE_04INFORMEDECOMUNICAC 7Expediente digital Samai, 28ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00038(.pdf) NroActua 7 8Expediente digital Samai, Autoparamejor_Autoparamejorproveer_0_20260306095745667 (1) Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 En informe secretarial del 16 de marzo de 20269, se indica que, vencido el término concedido mediante auto para mejor proveer del 6 de marzo de 2026, la Superintendencia de Transporte y el Ministerio del Trabajo - Subdirección de Pensiones Contributivas, guardaron silencio.
En auto del 26 de marzo de 202610, se requirió por segunda vez a la Superintendencia de Transporte y al Ministerio del Trabajo para que allegaran los documentos solicitados inicialmente. Al respecto, la Secretaría, en informe secretarial del 13 de abril de 202611, indicó que el Ministerio del Trabajo y la Superintendencia de Transporte, presentaron consideraciones.
En auto del 4 de mayo de 2026, se requirió a la Superintedencia de Sociedades y a la Superintendencia de Transporte solicitando lo siguiente: i) copia de la Resolución núm. 12915 del 22 de diciembre de 2023 y de su anexo técnico, «por la cual se modifica y adiciona el título 4, capítulo IV, de la Circular Única de Infraestructura y Transporte y se dictan otras disposiciones», e indicar si el acto administrativo se encuentra vigente o ha sido modificado, y ii) copia de la Circular Externa del 13 de marzo de 2015 con número de consecutivo 320-000001 «Referencia: Presentación de cálculos actuariales por pensiones de jubilación, bonos y/o títulos pensionales», e indicar si el acto administrativo se encuentra vigente o ha sido modificado.
En informe secretarial del 12 de mayo12, se indica que, vencido el término concedido mediante auto para mejor proveer del 4 de mayo de 2026, la Superintendencia de Sociedades presentó consideraciones y la Superintendencia de Transporte guardó silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Superintendencia de Sociedades13 En escrito de alegatos presentado el 19 de febrero de 2026, esta autoridad sostuvo que la Superintendencia de Transporte al conservar funciones de vigilancia sobre las empresas de transporte de carga aun cuando se encuentren en proceso de liquidación judicial, es la entidad competente para aprobar los cálculos actuariales de la sociedad Transportes Saberbo S.A. en Liquidación Judicial.
Mencionó que la vigilancia atribuida a la Superintendencia de Sociedades no opera de manera automática por la sola apertura del proceso de liquidación judicial, sino que 9 Expediente digital Samai, 32INFORMESECRETA_202600038INFORMESECR(.doc) NroActua 11 10 Expediente digital Samai, 53_110010306000202600038003MemorialWeb202658201112 11 Expediente digital Samai, 49INFORMESECRETA_202600038INFORMESECR(.doc) NroActua 20 12 Expediente digital Samai, 57INFORMESECRETA_202600038INFORMESECR(.pdf) NroActua 26 13 Expediente digital Samai, 21_110010306000202600038004MemorialWeb2026219235817 Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 exige verificar previamente la inexistencia de una competencia especial atribuida por la ley a otra autoridad administrativa.
Finalmente, indicó que el artículo 2.2.8.8.19 del Decreto núm. 1833 de 2016, en relación con la autorización de la conmutación pensional, establece de manera expresa que la competencia recae en la Superintendencia de Sociedades únicamente respecto de aquellas sociedades que no se encuentren sometidas a la inspección y vigilancia de otra superintendencia, circunstancia que no se configura en el presente caso, toda vez que la sociedad se encuentra sometida a la supervisión integral de la Superintendencia de Transporte. 2.
Superintendencia de Transporte14 En escrito de consideraciones presentado el 10 de abril de 2026, sostuvo que la competencia para la aprobación del cálculo actuarial de la sociedad Transportes Saberbo S.A., en Liquidación Judicial, recae en la Superintendencia de Sociedades, con fundamento en las siguientes consideraciones: […]. Restricción de la Capacidad Jurídica en Liquidación: Conforme al artículo 222 del Código de Comercio, una sociedad en liquidación judicial ve restringida su capacidad exclusivamente a los actos necesarios para la liquidación. Dado que el objeto social de transporte ha cesado efectivamente con la apertura del concurso, la vigilancia "objetiva" de esta autoridad se extingue, desplazando la supervisión de los pasivos técnicos hacia el juez del concurso.
Prevalencia del Régimen de Insolvencia: El artículo 50 de la Ley 1116 de 2006 establece la preferencia de las normas del proceso de liquidación judicial sobre cualquier otra que le sea contraria. La aprobación de un cálculo actuarial en esta etapa no es un trámite de vigilancia administrativa ordinaria, sino un presupuesto para la graduación y pago de acreencias pensionales dentro de un proceso jurisdiccional.
Competencia Residual (Art. 228 Ley 222/1995): Ante la ausencia de una norma expresa que asigne a la Superintendencia de Transporte la aprobación de cálculos actuariales de sociedades en estado de liquidación judicial, dicha facultad se radica de forma residual en la Superintendencia de Sociedades. [Negrilla del texto original] Finalmente, indica que la sociedad al iniciar el proceso de liquidación judicial entra en la órbita de la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades, con el fin de garantizar los principios de universalidad e integralidad del proceso.
IV. CONSIDERACIONES 14 Expediente digital Sami, 45_110010306000202600038002MemorialWeb202641313153 Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 1. Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) dos de las autoridades en conflicto pertenecen al orden nacional, esto es la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia de Transporte; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón a la solicitud de trámite y aprobación del cálculo actuarial dentro un proceso de conmutación pensional, presentada por la señora Doris Amalia Areiza Patiño, en su calidad de agente liquidadora de la sociedad Transportes Saferbo S.A. en Liquidación Judicial; y iii) todas las autoridades negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar la actuación correspondiente. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva15. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la 15 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto La Sala debe establecer cuál es la autoridad competente para conocer el trámite y aprobación del cálculo actuarial dentro un proceso de conmutación pensional, presentado por la sociedad Transportes Saferbo S.A. en Liquidación Judicial. La Superintendencia de Sociedades sostuvo que la competencia para aprobar el cálculo actuarial de la sociedad Transportes Saberbo S.A. en Liquidación Judicial corresponde a la Superintendencia de Transporte, por cuanto la sociedad continúa sometida a su supervisión integral aún en el marco del proceso de liquidación judicial.
Asimismo, indicó que la competencia atribuida a la Superintendencia de Sociedades opera únicamente de manera residual, esto es, respecto de sociedades no sometidas a la inspección y vigilancia de otra superintendencia, supuesto que, en su criterio, no se configura en el presente caso. En contraste, la Superintendencia de Transporte indicó que la competencia para aprobar el cálculo actuarial corresponde a la Superintendencia de Sociedades, por cuanto la apertura del proceso de liquidación judicial desplaza la vigilancia hacia dicha entidad, en el marco del régimen de insolvencia y de los principios de universalidad e integralidad del proceso concursal.
Asimismo, indicó que, ante la ausencia de una atribución expresa a la Superintendencia de Transporte, la competencia se radica de manera residual en la Superintendencia de Sociedades. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Las funciones de inspección, vigilancia y control de las Superintendencias.
Reiteración ii) La función de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Sociedades. Reiteración iii) Las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Transporte. iv) Proceso de normalización del pasivo pensional en el Régimen de Insolvencia v) El caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 5.1 Las funciones de inspección, vigilancia y control de las Superintendencias.
Reiteración16 Como lo ha señalado la Sala en reiteradas oportunidades17, las superintendencias, como entidades u organismos administrativos pertenecientes a la Rama Ejecutiva, fueron creadas, dentro de la estructura administrativa del Estado colombiano, para ejercer, específicamente, funciones de inspección, vigilancia y control, en virtud de un acto de delegación expresa del presidente de la República, sobre personas o entidades que presten servicios públicos, ejerzan funciones públicas o realicen actividades privadas, pero de interés común o general.
Adicionalmente, la Constitución Política, en el artículo 150, numeral 8, asignó al Congreso de la República la atribución de «[e]xpedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señale la Constitución». En el mismo sentido, lo establecen los artículos 365, 367 y 370 de la Carta Política, entre otros.
En armonía con lo anterior, el artículo 189 de la Constitución le asigna al presidente de la República las funciones de: i. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.
Asimismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles (núm. 24); y ii. Ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común, para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y para que, en todo lo esencial, se cumpla con la voluntad de los fundadores (núm. 26). [Énfasis añadido]. En virtud de lo anterior, el artículo 13 de la Ley 489 de 199818, modificado por el artículo 45 del Decreto Ley 19 de 2012, faculta al presidente para delegar en los 16 Consejo de estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 13 de diciembre de 2021. Rad. 11001-03-06-000-2021-00082-00 17 Ver, entre otros, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 11 de julio de 2017, radicación 110010306000201700041 00; decisión del 26 de septiembre de 2017, radicación 11001-03-06-000-2017-00023-00; decisión del 12 de diciembre de 2017, radicación 110010306000201700144 00, y decisión del 20 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-06-000- 2019-00143-00. 18 Ley 489 de 1998 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 superintendentes, entre otros funcionarios, las funciones de inspección, vigilancia y control, al disponer: Artículo 13. Delegación del ejercicio de funciones presidenciales. Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 142 de 1994 y en otras disposiciones especiales, el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamento administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado el ejercicio de las funciones a que se refieren el artículo 129 y los numerales 13, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la Constitución Política.
Por su parte, el artículo 66 de la citada Ley 489 dispone: Artículo 66. Organización y funcionamiento de las superintendencias. Las superintendencias son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal.
La dirección de cada superintendencia estará a cargo del Super-intendente [sic]. Por lo tanto, dentro del ordenamiento jurídico colombiano, en virtud de un acto de delegación presidencial previamente autorizado por el Legislador, las superintendencias cumplen funciones de inspección, vigilancia y control, que pueden ser ejercidas en forma integral, o de la manera en que el Congreso lo determine.
Este las ha dotado de instrumentos jurídicos y atribuciones legales para el mantenimiento del orden jurídico, contable, técnico y económico del sector que vigilan, así como para supervisar aquellos aspectos administrativos relacionados con la formación y el funcionamiento de las personas y entidades vigiladas. Sobre este punto concreto, la Sección Primera de esta Corporación, en providencia del 4 de febrero de 201019, reiteró lo señalado por la Corte Constitucional en el fallo C- 746 del 25 de septiembre de 2001 de la Sala Plena del Consejo de Estado en el que manifestó: En nuestro ordenamiento jurídico, las superintendencias ejercen funciones asignadas, en principio, al Presidente de la República, como son, entre otras, las relacionadas con la inspección, vigilancia y control sobre entidades que se encargan de la prestación de los servicios públicos (artículo 189 - numeral 22 - de la Constitución Política).
Tales funciones, son desarrolladas por la respectiva superintendencia conforme a lo dispuesto en la ley, eso sí, bajo la orientación del primer mandatario a quien le corresponde por disposición constitucional ejercerlas. 19 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 4 de febrero de 2010. Exp. 25000-23-24-000- 2003-00234-01.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 Así, la ley 489 de 1998, en su artículo 13, permitió la delegación del ejercicio de funciones presidenciales consagradas en el numeral 22 del artículo 189 de la Constitución Política, entre otros, a los superintendentes. Dentro del ejercicio de las funciones presidenciales delegadas y de las otorgadas en virtud de la ley, las superintendencias en Colombia pueden, de manera integral, o en la medida que el legislador determine, examinar y comprobar la transparencia en el manejo de las distintas operaciones y actividades que desarrollan, en cumplimiento de su objeto social, las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control. [Resalta la Sala] En esa medida el ejercicio de las competencias de las superintendencias está sometido al principio de legalidad.
Así, en decisión del 26 de noviembre de 2019, la Sala de Consulta y Servicio Civil, al referirse a un conflicto de competencias entre la Superintendencia de Salud y la Superintendencia de Sociedades indicó: Ahora bien, aunque la Superintendencia Nacional de Salud puede ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de manera integral, esta facultad no es absoluta o automática.
Lo anterior, teniendo en cuenta el principio de legalidad que guía la actividad de las autoridades públicas […].20 En igual sentido, en decisión del 12 de abril de 2023, la Sala expuso lo siguiente: Es así como, el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, cualquiera sea su origen constitucional, esto es, por referencias expresas o por derivación de la potestad general de intervención del Estado en la economía a través de la ley, está sometido a la exigencia de una ley previa que las asigne y que determine las condiciones para su ejercicio21.
Ahora bien, tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, la función de inspección «consiste en la facultad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control»; la de vigilancia «hace alusión al seguimiento y evaluación de las actividades de la entidad vigilada», con el fin de que estas se realicen con sujeción a las normas que las regulan, y la de control, «en sentido estricto corresponde a la posibilidad de que la autoridad ponga en marcha correctivos, lo cual puede producir la revocatoria de la decisión del controlado o la imposición de sanciones»22.
También, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el Concepto 2223 de 2015, indicó que la ley, al describir la función administrativa de inspección, indica que esta comporta la facultad de solicitar información a las personas objeto de 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 26 de noviembre de 2019.
Rad. 11001-03-06-000-2019-00033-00(C) 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de abril de 2023. Rad. 11001- 03-06-000-2022-00280-00. 22 Corte Constitucional, sentencias C-246 de 2019 y C-570 de 2012. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 supervisión, así como practicar visitas a sus instalaciones, y realizar auditorías y seguimiento de su actividad.
La vigilancia, por su parte, está referida, según la ley, a funciones de advertencia, prevención y orientación, encaminadas a que los actos del ente vigilado se ajusten a la normatividad que lo rige. Y, finalmente, el control, permite ordenar correctivos sobre las actividades irregulares y las situaciones críticas de orden jurídico, contable, económico o administrativo, conforme a la ley.
En conclusión, las superintendencias son entidades u organismos que forman parte de la estructura administrativa del Estado, pertenecientes al Poder Ejecutivo, que cumplen funciones de inspección, vigilancia y control, por delegación presidencial y con sujeción a la ley, en relación con determinado servicio, actividad, mercado, sector económico o grupo de personas (naturales o jurídicas, de derecho público o privado), en procura de garantizar el cumplimiento de la ley, la estabilidad del respectivo sector o mercado, la protección de los consumidores y usuarios, y la realización del bien común. Adicionalmente, debe advertirse que las funciones de inspección, vigilancia y control que ejercen las superintendencias pueden ser de carácter subjetivo u objetivo, situación que genera que en ocasiones el control sea concurrente.
El primero se refiere a la persona y el segundo a la activada que esta despliega. Frente a estas modalidades de control, la Sala ha señalado: El legislador, a través de las facultades otorgadas por el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución Política ha creado superintendencias de diversa naturaleza, algunas asociadas a una clase de sujetos (Sociedades, Financiera) o bien delimitadas por su objeto (Industria y Comercio, Salud).
A partir de esa división, es claro que el control ejercido puede ser subjetivo, es decir, cuando se controla el ente en sí mismo, u objetivo, cuando el control recae sobre la materia o asunto al cual se dedica el sujeto vigilado. Esto hace que en ocasiones, el control sea concurrente o compartido por dos o más Superintendencias. La concurrencia entonces, implica diferenciar entre el objeto y el sujeto de control, y se presenta como una consecuencia de la especialización de cada superintendencia en ciertas materias23. [Resalta la Sala] 5.2.
Las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Sociedades. Reiteración24 23 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 26 de enero de 2006. Radicado número: 11001-03-06-000-2005-00016-00(C). véase también: decisión del 6 de febrero de 2018, Radicado número: 11001-03-06-000-2017-00129-00(C) y decisión del 30 de noviembre de 2020, Radicado número: 11001-03-06-000-2020-00200-00. 24 Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 13 de diciembre de 2021, Rad. 11001-03-06-000- 2021- 00082-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 Con la expedición de la Ley 58 de 193125, se creó la Superintendencia de Sociedades Anónimas, que ejercía la vigilancia y el control estatal sobre las sociedades comerciales en Colombia. Con el Acto Legislativo 1 de 194526, se consagró constitucionalmente la atribución presidencial de inspección de las sociedades comerciales.
Posteriormente, en el año 1968, se expidió el Decreto Ley 3163, cuyo artículo 1 determinó: «La Superintendencia de Sociedades Anónimas, que en adelante se denominará Superintendencia de Sociedades, es un organismo adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, encargado de hacer cumplir las leyes y decretos relacionados con las entidades sometidas a su control y vigilancia».
Más adelante, los Decretos Leyes 410 de 197127, 2155 de 199228 y 1080 de 199629 reconocieron durante su vigencia la facultad de supervisión de la Superintendencia de Sociedades sobre todas las sociedades comerciales y establecieron la estructura de la Superintendencia de Sociedades. De igual forma lo hizo el Decreto 1023 de 201230. Actualmente, el Decreto 1736 de 202031 establece la naturaleza, adscripción y objeto de la Superintendencia de Sociedades en los siguientes términos:
ARTÍCULO 1. Naturaleza, Adscripción y Objetivo. La Superintendencia de Sociedades es un organismo técnico, adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, mediante el cual el Presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control de las sociedades mercantiles, así como las facultades que le señala la ley en relación con otros entes, personas jurídicas y personas naturales.
Las competencias de la Supersociedades, como órgano de inspección, vigilancia y control se encuentran establecidas, principalmente, en la Ley 222 de 199532, cuyo artículo 82 establece su competencia general, en los siguientes términos: Artículo 82. Competencia de la Superintendencia de Sociedades. El Presidente de la República ejercerá por conducto de la Superintendencia de Sociedades, la 25 «Por la cual se crea la Superintendencia de Sociedades Anónimas y se dictan otras disposiciones». 26 «Por el cual se confieren algunas atribuciones al director de la policía». 27 «Por la cual se expide el Código de Comercio» 28 «Por el cual se reestructura la Superintendencia de Sociedades.» Este decreto fue derogado por el Decreto 1080 de 1996. 29 «Por el cual se reestructura la Superintendencia de Sociedades y se dictan normas sobre su administración y recursos.» Este decreto fue derogado por el artículo 30 del Decreto 1023 de 2012. 30 «Por por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Sociedades y se dictan otras disposiciones.» 31 «Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Sociedades.» 32 «Por la cual se modifica el Libro II del Código de Comercio, se expide un nuevo régimen de Procesos Concursales y se dictan otras disposiciones.» Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 inspección, vigilancia y control de las sociedades comerciales, en los términos establecidos en las normas vigentes.
También ejercerá inspección y vigilancia sobre otras entidades que determine la ley. De la misma manera ejercerá las funciones relativas al cumplimiento del régimen cambiario en materia de inversión extranjera, inversión colombiana en el exterior y endeudamiento externo. [Subrayas de la Sala]. Asimismo, el artículo 83 ibidem define la función de inspección atribuida específicamente a esta Superintendencia, así: Artículo 83.
Inspección. La inspección consiste en la atribución de la Superintendencia de Sociedades para solicitar, confirmar y analizar de manera ocasional, y en la forma, detalle y términos que ella determine, la información que requiera sobre la situación jurídica, contable, económica y administrativa de cualquier sociedad comercial no vigilada por la Superintendencia Bancaria o sobre operaciones específicas de la misma.
La Superintendencia de Sociedades, de oficio, podrá practicar investigaciones administrativas a estas sociedades. [Se destaca]. De igual forma, el artículo 84 de la misma normativa consagra las funciones de vigilancia asignadas a la Supersociedades: Artículo 84. Vigilancia. La vigilancia consiste en la atribución de la Superintendencia de Sociedades para velar porque las sociedades no sometidas a la vigilancia de otras superintendencias, en su formación y funcionamiento y en el desarrollo de su objeto social, se ajusten a la ley y a los estatutos.
La vigilancia se ejercerá en forma permanente. Estarán sometidas a vigilancia, las sociedades que determine el Presidente de la República. También estarán vigiladas aquellas sociedades que indique el Superintendente cuando del análisis de la información señalada en el artículo anterior o de la práctica de una investigación administrativa, establezca que la sociedad incurre en cualquiera de las siguientes irregularidades: […]. [Se destaca].
Por su parte, el artículo 86 de la Ley 222 indica lo siguiente: Artículo 86. Otras funciones. Además la Superintendencia de Sociedades cumplirá las siguientes funciones: […] 6. Aprobar las reservas o cálculos actuariales en los casos en que haya lugar. [Resalta la Sala]. Lo anterior permite concluir inicialmente que, en ausencia de una disposición especial que regule la aprobación de reservas o cálculos actuariales, la competencia para conocer y decidir sobre dicha materia corresponde a la Superintendencia de Sociedades.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 Ahora bien, el artículo 228 de la Ley 222 de 1995 consagra la competencia residual de la Supersociedades al disponer: Artículo 228. Competencia Residual. Las facultades asignadas en esta ley en materia de vigilancia y control a la Superintendencia de Sociedades serán ejercidas por la Superintendencia que ejerza vigilancia sobre la respectiva sociedad, si dichas facultades le están expresamente asignadas.
En caso contrario, le corresponderá a la Superintendencia de Sociedades, salvo que se trate de sociedades vigiladas por la Superintendencia Bancaria o de Valores. [Subrayas de la Sala]. La competencia residual tiene como finalidad garantizar que ciertos aspectos objetivos de la sociedad comercial no queden desprovistos de supervisión33.
Igualmente, busca evitar el ejercicio fraccionado o duplicado de las funciones, así como una vigilancia concurrente sobre una misma situación fáctica o jurídica. En esta dirección, se ha indicado: Estima la Sala en este punto que conviene advertir que precisamente la norma del artículo 228 de la ley 222, así como las que más adelante se señalan y se transcriben, relacionadas con las atribuciones de la Supersociedades y la Supertransporte, son las que permiten afirmar que la voluntad del legislador es la evitar [SIC] fraccionamientos o duplicidad en el ejercicio de esas atribuciones por las diferentes superintendencias, así como impedir que entre estas se presenten casos de vigilancia concurrente sobre determinadas situaciones fácticas o jurídicas que presenten las sociedades sometidas a los controles estatales.
Y la intención del legislador se observa con claridad cuando con las normas citadas se asignan o delegan expresamente funciones a una u otra superintendencia o se atribuye a cada una de ellas responsabilidad en relación con determinadas sociedades o personas o con los diferentes aspectos de la prestación de los servicios públicos cuya función de vigilancia corresponde al Presidente de la República.
Cree la Sala que estos son sanos criterios de interpretación cuando se estudian casos de definición de competencias administrativas. No puede suponerse y menos en el caso que se examina que las herramientas puestas en manos de una u otra superintendencia llevan a duplicidad de funciones o a decisiones contrarias entre las 33 Como se observa, esta norma privilegia el control subjetivo, de tal forma que la sociedad no quede sin vigilancia en ciertos aspectos de su identidad comercial.
Es claro, igualmente, que este control residual únicamente surge cuando se cumplen los supuestos de la norma, esto es: las Superintendencias respectivas ejercen siempre las facultades de vigilancia y control establecidas en la ley 222 de 1995, cuando les sean expresamente asignadas por la ley. En caso contrario, la competencia se radica en cabeza de la Superintendencia de Sociedades.
En todo caso, las atribuciones de inspección, control y vigilancia sobre la sociedad respectiva deben haber sido otorgadas o delegadas de forma precisa y concreta sin que sea posible deducirlas o atribuirlas a la entidad correspondiente por interpretaciones o aproximaciones. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 26 de enero de 2006.
Radicado número: 11001-03-06-000-2005-00016-00(C). Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 superintendencias o a estudio o tratamientos diferentes de las situaciones de los entes prestadores del servicio público34. En este sentido, la Superintendencia de Sociedades es competente para vigilar, controlar y supervisar a las sociedades comerciales.
Con todo, las demás superintendencias la reemplazan en el ejercicio de las facultades que ejerce en atención a dichas funciones, cuando la ley les haya asignado dicha competencia de manera expresa. En caso contrario, la Superintendencia de Sociedades mantiene su competencia35. En otras palabras, la Superintendencia de Sociedades ejerce un control de vigilancia subjetivo por cuanto se ejerce sobre el sujeto, es decir, la persona jurídica36.
Sin embargo, su competencia residual es de carácter objetivo, en la medida en que opera bajo la condición de que las facultades asignadas a ella no hayan sido expresamente otorgadas a otra Superintendencia37. 5.3 Las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Transporte. El Decreto 2409 de 201838 define la naturaleza jurídica de la Superintendencia de Transporte, como una entidad de carácter descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal39.
En efecto, al revisarse la norma citada, se advierte que el artículo 4 consagra, a cargo de la Superintendencia de Transporte, las funciones de vigilancia, inspección y control, 34 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 25 de septiembre de 2001. Radicación número: C-746. 35 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto del 6 de febrero de 2018. Radicado número: 11001-03-06-000-2017-00129-00(C). 36 Frente a estas modalidades de control, la Sala ha señalado: “El legislador, a través de las facultades otorgadas por el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución Política ha creado superintendencias de diversa naturaleza, algunas asociadas a una clase de sujetos (Sociedades, Financiera) o bien delimitadas por su objeto (Industria y Comercio, Salud).
A partir de esa división, es claro que el control ejercido puede ser subjetivo, es decir, cuando se controla el ente en sí mismo, u objetivo, cuando el control recae sobre la materia o asunto al cual se dedica el sujeto vigilado. Esto hace que, en ocasiones, el control sea concurrente o compartido por dos o más Superintendencias. La concurrencia entonces implica diferenciar entre el objeto y el sujeto de control, y se presenta como una consecuencia de la especialización de cada superintendencia en ciertas materias.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 26 de enero de 2006. Radicado número: 11001-03-06-000-2005-00016- 00(C). 37 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 26 de septiembre de 2017. Radicado número: radicación número: 11001-03-06-000-2017-00023-00 (c). 38 Por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones. 39 Artículo 3°.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 en materia de transporte e infraestructura, lo que incluye verificar el cumplimiento y aplicación de las normas que rigen dicha actividad (artículo 4, numeral1). El artículo 5 ibidem prevé a cargo de esa autoridad, la función de vigilar, inspeccionar y controlar el cumplimiento de las disposiciones que regulan la debida prestación del servicio público de transporte, puertos, concesiones e infraestructura, servicios conexos, y la protección de los usuarios del sector transporte, salvo norma especial en la materia.
Dicha normativa (artículo 7), consagra a cargo del superintendente, entre otras, las siguientes funciones: […]. 2. Adoptar las políticas, metodologías y procedimientos para ejercer la supervisión de las entidades sometidas a la vigilancia, inspección y control de la Superintendencia. 4. Vigilar, inspeccionar y controlar las condiciones subjetivas de las empresas de servicio público de transporte, puertos, concesiones e infraestructura y servicios conexos. 5.
Dirigir, supervisar y coordinar el desarrollo de la labor de inspección, vigilancia y control en el cumplimiento de las normas relativas a la debida prestación del servicio público de transporte, puertos, concesiones e infraestructura, servicios conexos, y la protección de los usuarios del sector transporte 6. Impartir instrucciones en materia de la prestación del servicio de transporte, la protección de sus usuarios, […]; fijar criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su cabal aplicación. 7.
Vigilar, inspeccionar y controlar el cumplimiento de las disposiciones que regulan la debida prestación del servicio público de transporte, puertos, concesiones e infraestructura, servicios conexos, y la protección de los usuarios del sector transporte, salvo norma especial en contrario. [Resalta la Sala]. A su vez, el Decreto 1079 de 201540 dispone que corresponde a la Superintendencia de Transporte ejercer la inspección, vigilancia y control de la prestación del servicio público de transporte terrestre de carga, de la siguiente manera: […].
ARTÍCULO 2. 2.1.7.1.2. Control y vigilancia. (Modificado por el art 3, Decreto 1017 de 2025). La inspección, vigilancia y control de la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga estará a cargo de la Superintendencia de Transporte. 40 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte.
(Adicionado y modificado por el Decreto 1017 de 2025) Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 En ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control atribuidas por el citado decreto, la Superintendencia de Transporte expidió la Circular Externa núm. 003 de 2021, por medio de la cual adoptó la Circular Única de Infraestructura y Transporte, instrumento normativo destinado a compilar, unificar y racionalizar las directrices, resoluciones e instrucciones externas vigentes aplicables a los sujetos sometidos a su vigilancia, inspección y control.
En relación con el ejercicio de la supervisión subjetiva por parte de la superintendencia se indicó: TÍTULO IV. SUPERVISIÓN SUBJETIVA CAPÍTULO
1. INFORMACIÓN SUBJETIVA (Epígrafe del Capítulo 1 del título IV modificado por el artículo 1 de la Resolución 413 de 26 de enero de 202441). Artículo 4.1.1. Supervisión anualizada (Artículo modificado por el artículo 2 de la Resolución 413 de 26 de enero de 2024). Las disposiciones contenidas en el presente acto administrativo son de obligatorio cumplimiento para las personas naturales o jurídicas supervisadas por la Superintendencia de Transporte, clasificados en los grupos NIIF 1, NIIF 2 y NIIF 3; entidades sujetas al ámbito de las Resoluciones No. 414 de 2014 o 533 de 2015 y sus modificatorios; y grupo de entidades en proceso de liquidación, Decreto 2101 de 201642; en las condiciones, formas, medios y fechas aquí establecidas. [Resalta la Sala].
Más adelante, en su Capítulo (4), en relación con el trámite y estudios de los cálculos actuariales dispone: CAPÍTULO IV CÁLCULOS ACTUARIALES ARTÍCULO 4.4.1. DEFINICIONES. (Artículo modificado por el artículo 1 de la Resolución No. 12915 de 22 de diciembre de 2023). Para la aplicación e interpretación de este Título, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: […] 4.4.1.2.
Gestión Actuarial de la Superintendencia de Transporte. La gestión actuarial se circunscribe a los temas de obligaciones económicas de origen pensional a cargo de las empresas o entes económicos de los sectores portuario y de transporte, así: aprobación de cálculos actuariales de pensiones y la autorización del mecanismo para adelantar normalización pensional. 41 Por la cual se modifica el Título IV de la Circular Única de Infraestructura y Transporte. 42 ARTÍCULO 2º.
Aplicación preferente del marco legal especial de los procesos de liquidación. Lo dispuesto en regímenes especiales sobre procesos de liquidación, será aplicable preferentemente sobre las disposiciones contenidas en el presente Decreto, en cuanto a lo que se refiera a aspectos distintos a los de contabilidad e información financiera. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 La gestión actuarial está a cargo de las Superintendencias Delegadas, cada cual en relación con las empresas, entes económicos y entidades que supervisa en el ámbito subjetivo; siendo una función independiente a las actividades misionales y de inspección, vigilancia y control del sector transporte, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 222 de 1995. [Resalta la Sala] Como puede observarse, el marco normativo del sector transporte, integrado por el Decreto 1079 de 2015 y la Circular Única de la Superintendencia de Transporte, establece de manera privativa la función de aprobación de cálculos actuariales en sus Superintendencias Delegadas. 5.4 Proceso de normalización del pasivo pensional en el Régimen de Insolvencia La Ley 1116 de 200643, por medio de la cual se estableció el Régimen de Insolvencia Empresarial en Colombia, reguló los procesos de reorganización y liquidación judicial.
En desarrollo de dicho régimen, el artículo 6º asignó a la Superintendencia de Sociedades la competencia para conocer de los procesos de insolvencia, en ejercicio de funciones jurisdiccionales y en calidad de juez del concurso. En relación con la naturaleza jurídica del proceso de liquidación judicial adelantado por la Superintendencia de Sociedades, la Corte Constitucional ha sostenido que dicho trámite tiene carácter jurisdiccional, en la medida en que esa entidad actúa en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 116 de la Constitución Política44.
En consecuencia, las decisiones que adopta dentro de estos procesos constituyen providencias judiciales y deben sujetarse a las reglas previstas en el Código General del Proceso y en la normativa especial aplicable. Sobre el particular, la Corte ha señalado: […] Ahora bien, valga aclarar que el proceso de liquidación judicial, como su nombre lo indica, es un proceso jurisdiccional del que conoce la Superintendencia de Sociedades en uso de la facultad consagrada en el artículo 116 de la Constitución Política, por lo que sus pronunciamientos constituyen providencias judiciales, las cuales deben estar supeditadas a los mandatos de la Ley General del Proceso. 43Por la cual se establece el Régimen de Insolvencia Empresarial en la República de Colombia y se dictan otras disposiciones.
Reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 1910 de 2009 44 Artículo 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar. El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales.
Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 Por tal razón, la Superintendencia de Sociedades, como juez del concurso en Colombia, debe asegurarse que las actuaciones surtidas en el marco de dicho proceso cumplan con los requisitos de la normativa aplicable45. En consecuencia, el proceso de liquidación judicial constituye un trámite de naturaleza jurisdiccional, cuya finalidad no solo persigue la liquidación ordenada del patrimonio del deudor, sino también la protección de intereses constitucionalmente relevantes, especialmente el pago de acreencias laborales y la garantía del derecho a la seguridad social.
Sobre el proceso de normalización pensional dentro del régimen de insolvencia, la Sala en concepto puntualizó46: […] En situaciones de crisis empresarial las normas en materia concursal han propendido por la protección de los derechos de los trabajadores y pensionados, protección que comprende no solo a los titulares de los derechos de las pensiones a cargo de la empresa, sino de las expectativas pensionales de los trabajadores activos.
En desarrollo de esta protección se estableció que las obligaciones pensionales serían pagadas con preferencia sobre todas las demás originadas en gastos de administración, tal como se puede colegir de la previsión contenida en el artículo 71 de la referida Ley 1116 de 2006, que dice: “Artículo
71. OBLIGACIONES POSTERIORES AL INICIO DEL PROCESO DE INSOLVENCIA. Las obligaciones causadas con posterioridad a la fecha de inicio del proceso de insolvencia son gastos de administración y tendrán preferencia en su pago sobre aquellas objeto del acuerdo de reorganización o del proceso de liquidación judicial, según sea el caso, y podrá exigirse coactivamente su cobro, sin perjuicio de la prioridad que corresponde a mesadas pensionales y contribuciones parafiscales de origen laboral, causadas antes y después del inicio del proceso de liquidación judicial.
Igualmente tendrán preferencia en su pago, inclusive sobre los gastos de administración, los créditos por concepto de facilidades de pago a que hace referencia el parágrafo del artículo 10 y el parágrafo 2o del artículo 34 de esta ley.” (Subrayas fuera de texto) […]. La normalización pensional se desarrolla a través de una serie de mecanismos mediante los cuales el empresario-deudor adopta medidas jurídicas, económicas y contables, para garantizar el pago oportuno del pasivo pensional a su cargo. […]. 45 Corte Constitucional, sentencia SU-773 de 16 de octubre de 2014, M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 46 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil, 24 de abril de 2017 Radicación número: 11001- 03-06-000-2016-00080-00(2295) Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 Como quiera que esta ley también facultó al gobierno para reglamentar lo relativo a la normalización del pasivo, dicha habilitación se desarrolló con la expedición del Decreto 1270 de 2009 “Por el cual se reglamentan el parágrafo 1° del artículo 34 y el artículo 38 de la Ley 1116 de 2006 y el artículo 39 de la Ley 1151 de 2007”, mediante el cual en su artículo 1º estableció los eventos en los que es obligatoria la normalización pensional, destacándose que lo extendió no solo a los acuerdos de reorganización, sino también a la liquidación de entidades que tengan pasivos pensionales a su cargo. [Resalta la Sala] Conforme a lo expuesto por la Sala, la normalización pensional corresponde a un conjunto de mecanismos dirigidos a asegurar el pago oportuno del pasivo pensional a cargo del empresario deudor, a través de la adopción de medidas jurídicas, financieras y contables.
Dicha figura se encuentra regulada en el parágrafo 1° del artículo 34 de la Ley 1116 de 2006, disposición que establece: […]
PARÁGRAFO 1 °. Reglamentado por el Decreto Nacional 1270 de 2009. Los acuerdos de reorganización que suscriban los empleadores que tengan a su cargo el pago de pasivos pensionales, deberán incluir un mecanismo de normalización de pasivos pensionales. Dichos mecanismos podrán consistir en la constitución de reservas adecuadas dentro de un plazo determinado, la conciliación, negociación y pago de pasivos, la conmutación pensional total o parcial y la constitución de patrimonios autónomos, todo ello de conformidad con la ley y con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
Los mecanismos de normalización pensional podrán aplicarse voluntariamente en todos los casos en que sea procedente la normalización del pasivo pensional, aun cuando esta no sea realizada dentro de un proceso de insolvencia. La Superintendencia que ejerza la inspección, vigilancia o control del empleador, autorizará el mecanismo que este elija para la normalización de su pasivo, previo el concepto favorable del Ministerio de la Protección Social.
Los acuerdos de reorganización o los mecanismos de normalización pensional que sean establecidos sin la autorización y el concepto mencionados, carecerán de eficacia jurídica. [Resalta la Sala]. En ese contexto, y de conformidad con la normativa transcrita, la competencia para autorizar el mecanismo de normalización pensional propuesto por una empresa en proceso de liquidación recae en la superintendencia encargada de ejercer su inspección, vigilancia y control, previo concepto favorable de la autoridad competente en materia pensional.
Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 Así mismo, el artículo 2.2.8.8.1 del Decreto 1833 de 201647 regula la obligatoriedad de la normalización de los pasivos pensionales a cargo de las empresas o entidades que adelanten procesos liquidatorios, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 2. 2.8.8.1. Normalización pensional obligatoria. La normalización de pasivos pensionales será obligatoria en los siguientes casos: 1. En todos los casos en que se suscriban acuerdos de reorganización entre acreedores de empresas que tengan a su cargo pasivos pensionales en virtud de la aplicación del régimen de insolvencia contenido en la Ley 1116 de 2006. [Resalta la Sala] Adicionalmente se debe destacar que cuando una sociedad se encuentra en proceso de liquidación el artículo 2.2.8.8.13 dispone: […] Obligación de realizar conmutación pensional por entidades en liquidación. Cuando se disponga la liquidación de una empresa que tenga a su cargo el pago de pensiones y esta cuente con los recursos para el efecto, la misma procederá a realizar la respectiva conmutación pensional, respecto de todos sus pensionados y trabajadores que tengan derecho a ello, como mecanismo de normalización pensional.
Para tal efecto, la empresa podrá optar entre los mecanismos de conmutación previstos en el artículo 2.2.8.8.10. de este Decreto. [Resalta la Sala] Respecto del procedimiento que debe surtirse para la autorización de la conmutación pensional, el decreto citado prevé lo siguiente: […].
ARTÍCULO 2. 2.8.8.19. Autorización de la conmutación pensional. Corresponderá a la Superintendencia que ejerza la inspección, vigilancia y control de la empresa que desee normalizar sus pasivos pensionales autorizar el mecanismo que elija la empresa para la normalización de su pasivo pensional, previo concepto favorable de la Dirección de Pensiones y otras Prestaciones del Ministerio del Trabajo.
Cuando se trate de sociedades que no se encuentren sometidas a inspección y vigilancia de otra superintendencia, corresponderá a la Superintendencia de Sociedades autorizar el mecanismo correspondiente. El concepto del Ministerio del Trabajo se impartirá con base en sus facultades de inspección, vigilancia y control. Cuando se trate de entidades públicas del orden nacional o de entidades públicas del nivel territorial, cuando estas últimas no estén sujetas a la inspección, vigilancia o control de una superintendencia, el mecanismo de conmutación pensional requerirá la 47 Por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 aprobación del Ministerio del Trabajo, previo concepto favorable de su viabilidad financiera emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Con la solicitud presentada por la empresa o entidad se remitirá el cálculo actuarial correspondiente. El cálculo actuarial deberá estar elaborado con la tasa de interés técnico señalada por la autoridad a la cual corresponde autorizar el respectivo mecanismo. En el caso de entidades públicas no sujetas a inspección, vigilancia y control deberá tomarse el interés técnico que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Igualmente, se remitirá una información detallada acerca del cumplimiento de las obligaciones pensionales por parte de la entidad. […]. De la disposición transcrita se desprende que la competencia para autorizar la conmutación pensional corresponde a la superintendencia que ejerza funciones de inspección, vigilancia y control sobre la empresa respectiva, previo concepto favorable del Ministerio del Trabajo.
Asimismo, la solicitud debe acompañarse del correspondiente cálculo actuarial y de la información que acredite el cumplimiento de las obligaciones pensionales, de manera que dicho cálculo constituye un elemento esencial dentro del procedimiento de normalización pensional. En efecto, el cálculo actuarial48 corresponde a una proyección técnica y financiera que permite determinar, en valor presente y para una fecha determinada, los recursos necesarios para atender las obligaciones pensionales futuras a cargo del empleador.
Por esta razón, su elaboración, revisión y aprobación constituyen actuaciones indispensables para establecer la suficiencia de los recursos destinados a garantizar el pago de las prestaciones pensionales objeto de la conmutación. Desde esta perspectiva, la aprobación del cálculo actuarial conserva una naturaleza eminentemente administrativa, aun cuando la sociedad se encuentre sometida a un proceso de liquidación judicial.
Lo anterior, por cuanto dicha actuación no está orientada a resolver controversias jurídicas ni a ejercer funciones propias del juez del concurso, sino que constituye una actividad de control, supervisión y validación técnica atribuida por el ordenamiento jurídico a las autoridades encargadas de la inspección, vigilancia y control de las entidades sujetas a su supervisión. En este sentido, el artículo 2.2.8.8.19 del Decreto 1833 de 2016 atribuye expresamente la competencia para autorizar la conmutación pensional a la superintendencia que ejerza la inspección y vigilancia sobre la empresa, previo concepto favorable del Ministerio del Trabajo, lo que evidencia que la aprobación del 48 Superintendencia de Transporte Documento Cálculo Actuarial – Documento de Investigación 2025 https://www.supertransporte.gov.co/documentos/2025/octubre/AtencionCiudadano_22/Trabajo_de_inv estigacion_Calculo_Actuarial.pdf Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 cálculo actuarial forma parte de un procedimiento administrativo especializado encaminado a verificar la adecuada normalización del pasivo pensional.
A su vez, la naturaleza y finalidad de la conmutación pensional han sido precisadas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-257 de 2019, en la que destacó que esta figura constituye una garantía especial orientada a impedir que se torne ilusorio el derecho a la pensión de quienes ya han adquirido dicha prestación o cuentan con una expectativa legítima de acceder a ella.
Según indicó la Corte, la conmutación pensional adquiere especial relevancia cuando la empresa atraviesa procesos de cierre, liquidación o cualquier otra circunstancia que pueda comprometer el cumplimiento de sus obligaciones pensionales, al punto de constituir un deber para el empleador, el liquidador y las autoridades encargadas de su vigilancia y control.
De acuerdo con la jurisprudencia citada, la conmutación pensional no opera como una facultad discrecional, sino como un mecanismo de protección de carácter obligatorio destinado a salvaguardar los derechos adquiridos de los pensionados y las expectativas legítimas de quienes se encuentran próximos a consolidar su derecho pensional. En consecuencia, la aprobación del cálculo actuarial y de los demás instrumentos de normalización pensional constituye una actuación administrativa esencial para asegurar la efectividad de tales garantías, incluso cuando la empresa se encuentre inmersa en un proceso de liquidación judicial.
Por ello, la apertura del proceso concursal no desplaza las competencias administrativas que el ordenamiento ha atribuido a la autoridad sectorial encargada de la inspección, vigilancia y control del empleador. 6. El caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Superintendencia de Transporte es la competente para para conocer el trámite y aprobación del cálculo actuarial dentro un proceso de conmutación pensional, presentado por Transportes Saferbo S.A. en Liquidación Judicial.
Lo anterior por las siguientes razones: 1. De acuerdo con el registro de existencia y representación del 14 de enero de 2026, aportado por la Cámara de Comercio de Aburrá Sur, Transportes SAFERBO S.A en Liquidación Judicial tiene por objeto principal «[…] el transporte terrestre automotor especializado de carga o mercancías de cualquier género, como actividad principal, dentro del territorio nacional o en jurisdicción de otros países […]»49. 49ExpedienteDigitalSAMAI;Archivo2 2.DEMANDA7_EXPEDIENTEDIGI_EXPEDIENTE_093_Expedientedigi_D_6_20260211121813846 Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 2.
Teniendo en cuenta que se trata de una sociedad en liquidación judicial prestadora de servicios de transporte terrestre, en principio está sometida a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Transporte, de conformidad con el artículo 5 numeral 3 del Decreto 2409 de 201850. 3. En los términos del artículo 7 del citado decreto, se asigna de manera expresa a la Superintendencia de Transporte la competencia funcional para ejercer la vigilancia y control de las condiciones subjetivas de las empresas de servicio público de transporte.
Esta atribución de supervisión subjetiva implica el examen y fiscalización directa de los aspectos societarios, contables, financieros y de pasivos de los entes regulados, dentro de los cuales se circunscribe de forma natural la evaluación técnica y validación del pasivo pensional a su cargo. 4. En desarrollo de esa función de supervisión subjetiva, la Superintendencia de Transporte reguló en su Título IV de la Circular Única de Infraestructura y Transporte (modificado por la Resolución 12915 de 2023) de forma expresa la «Gestión Actuarial» y adscribe la aprobación de cálculos actuariales de pensiones a las Superintendencias Delegadas del sector51. 5.
El estado de liquidación judicial de Transportes SAFERBO S.A. no extingue ni altera las obligaciones reglamentarias de supervisión subjetiva ante la Superintendencia de Transporte. Al respecto, el artículo 4.1.1 de la citada Circular Única de Infraestructura y Transporte, determina expresamente que el grupo de entidades en liquidación está sujeto al cumplimiento imperativo de sus directrices, lo que incluye la validación y aprobación del cálculo actuarial dentro proceso de conmutación pensional. 6.
La conmutación pensional como mecanismo de normalización de pasivos requiere un acto administrativo previo de aprobación emitido por la autoridad técnica que vigila el objeto social. La Superintendencia de Sociedades, al actuar como juez del concurso de insolvencia bajo la Ley 1116 de 2006, ejerce facultades estrictamente judiciales de reconocimiento y pago de acreencias, pero carece de la competencia funcional y administrativa para aprobar el cálculo actuarial de Transportes SAFERBO S.A en Liquidación Judicial, porque la ley y su desarrollo reglamentario citado le atribuyó de forma exclusiva a la Superintendencia de Transporte. 50 Por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones […] 3.
Vigilar, inspeccionar y controlar el cumplimiento de las disposiciones que regulan la debida prestación del servicio público de transporte, puertos, concesiones e infraestructura, servicios conexos, y la protección de los usuarios del sector transporte, salvo norma especial en la materia. 51 4.4.1.2. Gestión Actuarial de la Superintendencia de Transporte.
La gestión actuarial se circunscribe a los temas de obligaciones económicas de origen pensional a cargo de las empresas o entes económicos de los sectores portuario y de transporte, así: aprobación de cálculos actuariales de pensiones y la autorización del mecanismo para adelantar normalización pensional. La gestión actuarial está a cargo de las Superintendencias Delegadas, cada cual en relación con las empresas, entes económicos y entidades que supervisa en el ámbito subjetivo […] Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 7.
Lo anterior, de acuerdo con el parágrafo 1° del artículo 34 de la Ley 1116 de 2006 y el artículo 2.2.8.8.19 del Decreto 1833 de 201652, la potestad legal para autorizar los mecanismos de conmutación pensional y aprobar sus respectivos estudios actuariales se asigna a la superintendencia que ejerza la inspección, vigilancia y control del empleador deudor.
Dicha función recae privativamente sobre la Superintendencia de Transporte, lo que le otorga la competencia exclusiva para la aprobación de cálculos actuariales de pensiones y el concepto favorable a autorización del mecanismo para adelantar el proceso de conmutación pensional. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Superintendencia de Transporte, para conocer la solicitud de trámite y aprobación del cálculo actuarial dentro un proceso de conmutación pensional, presentado por Transportes Saferbo S.A. en Liquidación Judicial.
SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Superintendencia de Transporte para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión asunto a la Superintendencia de Sociedades, Superintendencia de Transporte, a Transportes Saferbo S.A. en Liquidación Judicial, a Doris Amalia Areiza Patiño en la calidad de agente liquidadora de la sociedad, al Tribunal Administrativo de Antioquia -Sala Primera, a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones y al Ministerio del Trabajo – Dirección Territorial Antioquia.
CUARTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. 52 ARTÍCULO 2.2.8.8.19. Autorización de la conmutación pensional. Corresponderá a la Superintendencia que ejerza la inspección, vigilancia y control de la empresa que desee normalizar sus pasivos pensionales autorizar el mecanismo que elija la empresa para la normalización de su pasivo pensional, previo concepto favorable de la Dirección de Pensiones y otras Prestaciones del Ministerio del Trabajo.
Cuando se trate de sociedades que no se encuentren sometidas a inspección y vigilancia de otra superintendencia, corresponderá a la Superintendencia de Sociedades autorizar el mecanismo correspondiente. Radicación: 11001-03-06-000-2026-00038-00 QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.
La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase JOHN JAIRO MORALES ALZATE Presidente de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado MARÍA DEL PILAR BAHOMÓN FALLA Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretario de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.