Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02289 01 (3500-2021) Demandante: Dora Luz Mila Carrillo Rojas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP1) Tema: Reconocimiento de pensión gracia. Docente de carácter territorial y nacionalizada.

Vinculación de docentes en interinidad. Costas procesales. Decisión: Confirma la sentencia de primera instancia que accede a las pretensiones de la demanda, en tanto que los tiempos laborados en interinidad deben tenerse en cuenta para acceder a la pensión gracia. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia del 18 de junio de 2021, emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES Demanda2 1. La parte actora presentó el medio de control de la referencia con el objetivo de obtener la declaración de nulidad de las Resoluciones RDP 015203 del 27 de abril de 2018 y RDP 035380 del 29 de agosto de 2018, mediante las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 2.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que se le reconozca la mencionada prestación periódica desde el momento en que adquirió el estatus pensional debiendo liquidarse con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el año anterior a la obtención de dicho estatus. Igualmente, solicitó el reconocimiento de los intereses moratorios conforme a lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, así como la indexación de las sumas adeudadas aplicando lo certificado por el DANE.

Finalmente, requirió la condena en costas a la entidad demandada. 1 En adelante UGPP 2 Folios 34 a 46. 2 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02289 01 (3500-2021) Demandante: Dora Luz Mila Carrillo Rojas 3. Como sustento de sus pretensiones, expuso que nació el 22 de julio de 1953 y que prestó sus servicios al magisterio oficial en la Gobernación de Cundinamarca entre el 1° de agosto de 1978 y el 30 de septiembre de 1978; posteriormente, en la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. entre el 29 de julio de 1991 y el 12 de septiembre de 1991 y desde el 8 de junio de 1993 hasta el 23 de febrero de 2013. 4.

Señaló que adquirió el estatus de pensionada el 23 de febrero de 2013, fecha en la que contaba con 50 años de edad y 20 años de servicio como docente oficial del orden territorial (nacionalizado). Con base en lo anterior, solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de la prestación mencionada; sin embargo, esta le fue negada mediante los actos administrativos impugnados.

Contestación de la demanda3 5. La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que la parte demandante mantuvo un tipo de vinculación nacional desde el 29 de julio de 1991, financiada con recursos provenientes del Situado Fiscal, actualmente denominado Sistema General de Participaciones. 6. Expresó su inconformidad respecto a la sentencia de unificación SU-11-S2 del 21 de junio de 2018, señalando que esta resulta contraria al precedente jurisprudencial preferente y vinculante establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-479 de 1997.

En dicha sentencia se precisó que existe incompatibilidad para el reconocimiento de la pensión gracia cuando el docente recibe remuneraciones provenientes de la Nación. 7. Alegó haber actuado de buena fe al expedir las resoluciones que negaron la solicitud de la parte actora, afirmando que no procedió de manera arbitraria ni vulneró la normativa aplicable, por lo que no puede inferirse mala fe en su actuación. 8.

Propuso las excepciones de fondo que denominó «inexistencia de la obligación y cobro de lo debido», «buena fe», «prescripción» y la «genérica». Sentencia apelada4 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección E), mediante sentencia del 18 de junio de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda y a título de restablecimiento del derecho condenó a la entidad demandada al reconocimiento y pago de la pensión gracia equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus pensional comprendido entre el 9 de abril de 2012 al 8 de abril de 2013 (sueldo, prima especial, prima de vacaciones, prima de navidad), pero con efectos fiscales a partir del 7 de diciembre de 2014 en aplicación al fenómeno de la prescripción trienal y condenó en costas a la entidad. 3 Folios 63 a 76. 4 Folios 207 a 221. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02289 01 (3500-2021) Demandante: Dora Luz Mila Carrillo Rojas 10.

Encontró que la demandante prestó sus servicios como docente del orden nacionalizado durante 60 días a partir del 1° de agosto de 1978, designación temporal que le permitió tener por satisfecha la exigencia de estar vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 11. También, estableció que la actora se desempeñó desde el 8 de junio de 1993 sin reportar retiro hasta la fecha de expedición del certificado emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá (28 de septiembre de 2017), es decir, demostró que ejerció las funciones docentes por espacio de 24 años, 3 meses y 21 días; además, actuó con honradez, consagración, buena conducta y no registró sanciones, de lo cual se puede inferir que cumplió con los presupuestos requeridos para acceder a la pensión gracia. 12.

Estableció la procedencia del reconocimiento prestacional a partir del 8 de abril de 2013, momento en el cual cumplió 20 años de servicios públicos en el orden nacionalizado o territorial; sin embargo, declaró la prescripción de las mesadas pensionales anteriores al 7 de diciembre de 2014, para lo cual tuvo en cuenta el momento en que se elevó la solicitud de reconocimiento a la administración (7 de diciembre de 2017). 13.

Por último, condenó en costas a la accionada debido a que prosperaron las pretensiones de la demanda y fijó las agencias en derecho por la suma de $500.000. Recurso de apelación5 14. La entidad demandada solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, que se nieguen las pretensiones incoadas en el líbelo introductorio.

Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, específicamente el hecho de que la actora no se encontraba vinculada como docente territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. 15. Insistió que el tiempo en que la actora fue nombrada maestra interina en el Colegio Departamental de Guachetá (Cundinamarca) por el término de 60 días en reemplazo de una docente a quien se le concedió licencia no remunerada, no se le puede tener en cuenta para el cómputo del tiempo requerido para acceder a la pensión gracia, al no haberse generado relación legal y reglamentaria alguna.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 16. Mediante auto del 4 de noviembre de 20216, se admitió el recurso de apelación. Asimismo, se le advirtió a la parte demandada que disponía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse en torno a la alzada y se indicó que el Ministerio Público tenía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para emitir el concepto. 17.

La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa. 5 Folio 232. 6 Folio 240. 4 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02289 01 (3500-2021) Demandante: Dora Luz Mila Carrillo Rojas III. CONSIDERACIONES Competencia 18. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. Problema jurídico 19. En atención a los reparos concretos desarrollados en el recurso de alzada, le corresponde a la Sala determinar si el período comprendido entre el 1° de agosto y el 29 de septiembre de 1978, durante el cual la actora prestó servicios al departamento de Cundinamarca como docente interina debe tenerse en cuenta o no para cumplir con el requisito de haberse vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del articulo 15 de la Ley 91 de 1989.

Análisis del problema jurídico 20. Esta Colegiatura7 ha sido diáfana en señalar que los periodos docentes laborados bajo la figura de interinidad son computables para efectos de acceder a la pensión gracia, siempre y cuando se haya ejercido en plazas territoriales o nacionalizadas toda vez que el nombramiento realizado de manera transitoria no afecta la prestación del servicio. 21.

A propósito, se advierte que la figura de la interinidad se utiliza «ante imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos»8. 22. Dicho esto, en el plenario obra copia del Decreto 02390 del 15 de septiembre de 19789, a través de la cual el gobernador del Cundinamarca, en uso de sus atribuciones legales, nombró a la actora a partir del 1° de agosto de 1978 como profesora interina en el Colegio Departamental de Guachetá, para suplir una licencia no remunerada de 60 días que se le otorgó a la señora Leyla Montero a través del Decreto 1911 de 1978.

Tomó posesión del empleo el 5 de octubre de 1978, pero con efectos fiscales retroactivos a partir del 1° de agosto de 197810. 23. La Dirección de Personal de Instituciones Educativas y la Administración de Hoja de Vida y Certificaciones de la Gobernación de Cundinamarca11, certificó que la demandante prestó sus servicios como «docente interina» a partir del 1° de agosto de 1978 y por el término de duración de la licencia sin remuneración (60 días) 7 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia del 15 de febrero de 2024, dentro del expediente con radicado 25000-23-42-000- 2014-02454-01 (2663-2019) con ponencia del doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de 27 de junio de 2018, dentro del expediente con radicado 68001-23-33- 000- 2014-00812-01 (3597-2015), con ponencia del doctor Gabriel Valbuena Hernández. 9 Folios 130 a 132. 10 Folio 129. 11 Folio 195. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02289 01 (3500-2021) Demandante: Dora Luz Mila Carrillo Rojas 24.

Respecto de dichos documentos, considera la Sala que la vinculación en interinidad de la demandante fue territorial, pues dicha designación provino de manera autónoma por el gobernador de Cundinamarca (autoridad territorial) sin intervención de la Nación (Ministerio de Educación Nacional) y conforme a la distinción que se estableció en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812. 25.

Así las cosas, la vinculación sostenida durante este período se acompasa con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, que define al personal docente territorial como los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

En este orden, los servicios prestados por la demandante al Departamento de Cundinamarca son aptos para contabilizarse en el reconocimiento de la pensión gracia. 26. En tal sentido, no le asiste razón a la parte demandada, cuando en el recurso de apelación simplemente afirma que la actora no tuvo una vinculación como docente antes del 31 de diciembre de 1980, lo cual quedó verificado en los términos antes señalados; por lo que para la Sala está demostrado que laboró como docente territorial en interinidad desde el 1° de agosto de 1978 al 29 de septiembre de 1978, esto es, durante 60 días, periodo válido para la sumatoria de los 20 años de servicio docente para acceder a la pensión gracia. 27.

Aclarado lo anterior, también está probado en el expediente que la actora se vinculó a la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá en virtud de la Resolución 985 del 21 de mayo de 1993, a través de la cual el alcalde mayor de Santafé de Bogotá, D.C., la nombró docente de tiempo completo en la planta de personal docente del Distrito Capital, cargo que ejerció a partir del 3 de junio de 199313.

A través de la Resolución 0164 del 2 de febrero de 2005 fue encargada como Directivo Docente – Coordinador, cargo que ejerció entre el 2 de febrero de 2005 al 11 de diciembre de 2005, y entre el 7 y el 18 de mayo de 2012 le fue concedida licencia sin remuneración por medio de la Resolución 3088 del 12 de marzo de 2012 (12 días)14. 28.

Así, para esta Subsección es claro que el período anteriormente relacionado también es computable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada por la demandante porque la Secretaría de Educación de Bogotá certificó que tales vinculaciones fueron del orden territorial–distrital, sin que este aspecto fuera controvertido por la UGPP en el recurso de apelación, ni se evidencie prueba que evidencie lo contrario en el expediente. 29.

De esta manera, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente de carácter territorial por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980. 12 «Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» 13 Folios 27 al 30. 14 Ver Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral de fecha 28 de septiembre de 2017, visible a folio 24. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02289 01 (3500-2021) Demandante: Dora Luz Mila Carrillo Rojas 30.

Además, cuenta con más de 50 años de nacida, durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias ni reproches a su conducta, como tampoco se avizora que haya devengado otra recompensa proveniente de la Nación. Es decir, también demostró los requisitos de edad, buena conducta, honradez, consagración y no percibir doble recompensa nacional. 31.

Ahora bien, cumplió 50 años el 22 de julio de 200315 y 20 años de servicio el 8 de abril de 2013, es decir, que en esta última fecha fue cuando adquirió el estatus pensional, conforme lo señaló el a quo; por tanto, no hay variación que amerite un pronunciamiento adicional de la Sala sobre el particular. Como también es acertada la decisión de haber operado el fenómeno de la prescripción con anterioridad al 7 de diciembre de 2014, teniendo en cuenta la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento pensional (7 de diciembre de 201716). 32.

Conforme se ha dejado expuesto, se concluye que la actora demostró con suficiencia los requisitos exigidos para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada. Condena en costas 33. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 34. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 35. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 36.

En consecuencia, se impondrán costas a la entidad demandada, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 15 Folio 2. 16 Folio 3. 7 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02289 01 (3500-2021) Demandante: Dora Luz Mila Carrillo Rojas En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 18 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Dora Luz Mila Carrillo Rojas contra la UGPP.

SEGUNDO. Condenar en costas a la entidad demandada en segunda instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia se firmó electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.