CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Referencia: Acción de tutela Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ TESIS: SE DENIEGA EL AMPARO SOLICITADO.

EL TRIBUNAL NO INCURRIÓ EN MORA JUDICIAL. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, MÍNIMO VITAL Y SEGURIDAD JURÍDICA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la actora contra la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “F”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA1 I.

ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y al principio de seguridad jurídica, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL, por la presunta mora judicial en la que ha incurrido por no proveer la admisión de la demanda en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 250002342000 2021 00295 00.

I.2.- Hechos Manifestó que el 20 de abril de 2021, por intermedio de apoderado judicial, instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP2-, el cual le correspondió por reparto al TRIBUNAL.

Indicó que hasta la fecha de presentación de la demanda de tutela el TRIBUNAL, no había emitido pronunciamiento con relación a la admisión de la demanda y la solicitud de medida cautelar. 2 En adelante UGPP. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ Señaló que su apoderado presentó solicitud de impulso procesal, en razón a la insistencia e interés en el avance del proceso, debido a la suspensión de su mesada pensional por parte de UGPP.

I.3.- Fundamentos de la solicitud Arguyó que la mora en el avance del trámite judicial afecta gravemente sus derechos fundamentales, en particular el mínimo vital, teniendo en cuenta que la entidad le suspendió sin justa causa la mesada pensional. Manifestó que recurre a la acción constitucional, dada su condición de adulta mayor y las limitaciones que le impone la sociedad para acceder a un trabajo con el que logre solventar sus gastos y obligaciones.

I.4.- Pretensiones La actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia, solicitó agilizar el trámite procesal, en los siguientes términos: 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ “[…] PRIMERA: Que se tutela (sic) mi derecho fundamental a DEBIDO PROCESO, EFECTIVA Y EFICIENTE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, MÍNIMO VITAL, SEGURIDAD JURÍDICA ENTRE OTROS Y CONEXOS.

SEGUNDA: Que se le ordene al DESPACHO 000 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA MIXTA ORAL BOGOTÁ y protejan mis derechos que en razón al proceso administrativo reclamo […]”. I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL rindió informe relacionado con los hechos y pretensiones de la demanda. Señaló que en virtud de la Ley 446 de 1998, los jueces están obligados a proferir sus decisiones en el orden en que los procesos ingresan al despacho y destacó que el despacho cuenta con 546 procesos de los cuales 106 se encuentran en estudio de admisión. Manifestó que la situación particular de la demandante no se enmarca en las causales consagradas para alterar el turno asignado a su proceso, pues consideró que no se acreditó un perjuicio irremediable o una situación de debilidad manifiesta. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ Finalmente, indicó que en el presente caso se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, por cuanto el 14 de febrero de 2022, se profirió providencia a través de la cual se requirió al Banco Agrario de Colombia para que certificara el último lugar de prestación de servicios del causante de la sustitución pensional, a fin de determinar la competencia por factor territorial.

I.5.2.- La UGPP solicitó su desvinculación de la acción de tutela, al considerar que no es la entidad competente para resolver las peticiones de la actora. Insistió que el contenido de la tutela se dirige en contra del TRIBUNAL para que imprima el impulso al proceso judicial, por lo tanto, manifestó que no podría endilgársele ningún tipo de responsabilidad, por ser un trámite que le compete al despacho judicial accionado.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que la UGPP solicitó su desvinculación en la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T- 1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). En el presente caso, comoquiera que la UGPP es parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 250002342000 2021 00295 00, objeto de la presente acción, le asiste interés en las resultas de la acción de tutela de la referencia, en calidad de tercero, razón por la cual la Sala denegará su solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19913.

Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. Caso Concreto En el presente caso, la actora instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y al principio de seguridad jurídica, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL, por la presunta mora judicial en la que ha incurrido por no proveer la admisión de la demanda en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 250002342000 2021 00295 00.

En ese orden de ideas, la Sala procede a determinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, al 3 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ incurrir en una presunta mora judicial injustificada dentro del medio de control aludido.

De la mora judicial Esta figura ha sido definida como un “[…] fenómeno multicausal y estructural […]”4 que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.

Sobre este tema, la Corte Constitucional5 ha sostenido que el no cumplimiento de los términos procesales por parte de los jueces no implica per se la vulneración de los derechos fundamentales, habida cuenta que, pese a que es obligación de la autoridad judicial acatar los plazos establecidos por la normativa aplicable, también lo es dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrificar irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional. 4 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P.: María Victoria Calle Correa. 5 Sentencia SU901 de 1° de septiembre de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ En consecuencia, es ineludible analizar las causas de la mora, para determinar si esta es justificada o no, dado que es necesario que concurran determinadas circunstancias para tenerla como injustificada.

Al respecto, la Corte6 ha manifestado en forma reiterada que: “[…] para definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora7.

Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que: “existe una relación de conexidad necesaria entre la noción del plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, al punto que son estos los criterios que se deben analizar para determinar si acontece o no una afectación o amenaza al debido proceso y por ende al acceso a la administración de justicia. En esa medida, la mora judicial se justifica cuando: - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende. - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.

Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha 6 Ibidem. 7 «Estos tres primeros aspectos los remota de lo sostenido en la sentencia T-297 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño - unánime)». 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”8. 13.5.

En la providencia T-230 de 20139, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;

(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno, era excepcional10.

También hizo referencia la Sala de revisión a casos en los que la mora estaba justificada, encontrando que en algunos eventos la Corte (i) niega la protección constitucional11, en otros, (ii) ordena la alteración del turno, cuando quiera que se está ante sujetos de especial protección y/o vulnerabilidad12; y, en otros, (iii) dispone un amparo transitorio13. 13.6.

Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 201614, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables. 8 «En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada». 9 «MP Luis Guillermo Guerrero Pérez - unánime». 10 «Destacó la Sala que, según lo señalado por la Corte en la sentencia C-543 de 1992, en casos de mora judicial podía ordenarse al juez observar los términos judiciales o la resolución del caso, lo que implicaba una alteración del turno (MP José Gregorio Hernández Galindo, SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero)». 11 «Citó como precedente las sentencias T-668 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara - unánime), T- 243 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz - unánime), T-1249 de 2004 (MP Humberto Antonio Sierra Porto - unánime) y T-366 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández)». 12 «Como ocurrió en las sentencias T-708 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil – unánime), T-220 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla) y T-945A de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla)». 13 «T-1154 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra - unánime)». 14 «MP Gloria Stella Ortiz Delgado». 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”.

Conforme con la jurisprudencia en cita, para establecer si el desconocimiento de los términos procesales, en un asunto particular, conlleva la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso, debe determinarse, entre otras cosas, si la dilación acaecida es justificada o no, pero particularmente si tal situación es atribuible a la falta de diligencia del funcionario encargado de la resolución del litigio.

Ahora bien, conforme con el informe allegado por el TRIBUNAL, así como de la información que reporta el aplicativo SAMAI15, la Sala advierte que mediante auto de 14 de febrero de 202216, se emitió auto previo admitir la demanda, en el que se solicita información del último lugar de la prestación de los servicios del causante de la sustitución pensional, así: 15https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=2500023420002021 00295002500023 16https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/downloader.aspx?guid=B1640D3C2AD3 BF53%20482A3526D606973D%20D4F29B4D02B70DBB%209230472842337C85%202500023420002 02100295002500023 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ “[…]

RESUELVE

PRIMERO: A través de la Secretaría de esta Subsección, requiérase al Banco Agrario de Colombia S.A., para que en el término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, remita a esta Corporación certificado en donde conste que el señor Elberto Jairo Ortíz Becerra, quien se identificó en vida con la c.c. No. 26.202. de Vélez – Santander, se desempeñó en la entidad como empleado público o trabajador oficial.

Así mismo informará el último lugar de prestación de servicio. Este último punto, previo a que la entidad reconociera una sustitución pensional a través de la resolución CGP 3231 de 1985.

SEGUNDO: Agotado el término concedido, reingrésese de inmediato el expediente para lo que en derecho corresponda. Por secretaría dispóngase lo pertinente. […]”. Así mismo la Sala advierte que la providencia fue enviada a la Secretaría del Tribunal para su respectiva notificación por estado y, además, se encuentra publicada para su consulta electrónica en los canales dispuestos para tal fin en las plataformas de la Rama Judicial.

Así las cosas, comoquiera que la finalidad de la acción de tutela de la referencia es que el TRIBUNAL provea sobre la admisión del mencionado medio de control, la Sala evidencia que la autoridad judicial, al no contar con la información relacionada con el último lugar donde prestó los servicios el causante, requirió al empleador 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ la información relacionada con la clase de vinculación y la sede de prestación de servicios previo al reconocimiento de la sustitución pensional.

Lo anterior, a fin de establecer la competencia por razón del territorio conforme lo dispone el artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021. En ese sentido, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada no ha incurrido en mora judicial injustificada, por cuanto no se evidenció una dilación injustificada atribuible al funcionario de conocimiento, pues, contrario a lo indicado en la demanda, la actuación judicial se ha tramitado conforme lo dicta la norma procesal y dentro de un plazo razonable conforme el turno asignado para el estudio de la admisión de la actuación. Ahora, si bien la actora en el escrito de la demanda manifiesta una serie de circunstancias personales y económicas a fin de argumentar la procedencia excepcional de la acción de tutela, la Sala no observa en el plenario prueba siquiera sumaria que dé cuenta de la materialización de un daño o perjuicio irremediable que motive la protección constitucional. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ Consecuente con lo anterior, la Sala denegará el amparo solicitado como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación alegada por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DENEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00924-00 Actor: LUZ STELLA DUARTE DE ORTIZ CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de marzo de 2022. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.