CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Asunto: auto que decide sobre excepciones previas AUTO INTERLOCUTORIO Estando el medio de control de la referencia al Despacho, pendiente de fijar fecha para llevar a cabo la audiencia inicial1, se advierte que en el presente caso es procedente dar aplicación a lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, esto es, resolver las excepciones previas propuestas en el proceso, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso3. 1 De que trata el artículo 180 del CPACA. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante CGP. 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES El DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, actuando a través de apoderado, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad por previsto en el artículo 137 del CPACA, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Acta de Deslinde entre los Departamentos de Antioquia y Chocó de 11 de mayo de 2015 y el mapa publicado el día 9 de junio de 2017, en el que se ubican los corregimientos de Belén de Bajirá, Nuevo Oriente, Blanquicet y Macondo en el Departamento del Chocó, expedidos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC-.
II. EXCEPCIONES PREVIAS FORMULADAS II.1.- Formuladas por la entidad demandada II.1.1.- El apoderado del INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI -IGAC-, en el escrito contentivo de la contestación de la demanda, visible a folios 160 a 169 del expediente físico4, propuso como excepción previa la de inepta demanda. Fundamentó la excepción en que la parte actora incumplió las exigencias establecidas en los numerales 2 y 4 del artículo 162 del CPACA, omisión que, en su criterio, da lugar al rechazo de la 4 Visible en el índice 113 del expediente digital. 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda en los términos de lo previsto en el numeral 3 del artículo 169 idem.
Al respecto, indicó que el mapa demandado no es susceptible de control judicial debido a que no se trata de un acto administrativo sino de un acto de ejecución, toda vez que no contiene la voluntad de la administración sino los “imperativos” establecidos en la Ley 13 de 3 de noviembre de 19475, que fijó inequívocamente los límites del Departamento de Chocó, razón por la cual los distintos mapas que se han publicado a lo largo de la historia no tienen la fuerza necesaria para estar por encima de una ley de la República.
Sostuvo que a finales del mes de julio de 2017, los departamentos del Chocó y de Antioquia llevaron a cabo labores de amojonamiento, en las cuales se señalaron los límites territoriales, actividad que no representa una actuación administrativa, razón por la cual considera que el mapa en cuestión constituye una manifestación grafica de los imperativos plasmados en la Ley 13 de 1947.
Adujo que en el presente caso la parte actora no mencionó una normativa frente a la cual el juez contencioso administrativo pueda efectuar un estudio de legalidad, falta que tiene como consecuencia 5 “Por la cual se crea el Departamento del Chocó”. 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la imposibilidad técnica para que el juez pueda estudiar de fondo el caso y, por consiguiente, la no prosperidad de las pretensiones.
Señaló que los límites fijados en la demanda de la referencia resultan incomprensibles, en la medida que no establecen unos parámetros jurídicos claros para llevar a cabo el examen de legalidad correspondiente. Dijo trascribir apartes de la posición jurisprudencial del Consejo de Estado en relación con la deficiente cita de normas violadas y el insuficiente o inexistente concepto de violación, sin que haya citado las providencias correspondientes.
Concluyó que si bien el juez se encuentra obligado a interpretar razonablemente la demanda, ello no habilita a la parte actora para presentar un líbelo “in abstracto o definitivamente ambigua”, pues impide delimitar el debate jurídico a desarrollarse. II.2.- Formuladas por el interviniente El apoderado del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ, tercero con interés directo en las resultas del proceso, en el escrito de intervención, 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co visible a folio 250 del expediente físico6, propuso como excepción previa la de inepta demanda.
Para sustentar la excepción referida manifestó que el mapa controvertido no puede concebirse como un acto administrativo contentivo de la voluntad del IGAC, toda vez que es la simple materialización de la Ley 13 de 1947, disposición que fijó los límites territoriales del Departamento, que fueron representados en dicho plano, y que luego de surtirse el procedimiento establecido en la Ley 1447 de 9 de junio de 20117, se confirmó que la normativa era concordante con la realidad geográfica “por lo que no existió límite dudoso”.
Insistió en que la publicación del mapa demandado no puede tratarse como un acto administrativo, habida cuenta que no cumple los elementos esenciales del mismo pues no crea, modifica o extingue una situación jurídica, ya que los límites territoriales del departamento los estableció la referida Ley 13 de 1947, actuación que constituye la materialización de la disposición normativa.
II.3.- Formuladas por los coadyuvantes de la parte demandada8 6 Visible en el índice 113 del expediente digital. 7 “Por la cual se desarrolla el artículo 290 de la Constitución Política de Colombia”. 8 Auto de 21 de agosto de 2018 (fls. 128 a 138), visible en el índice 113 del expediente digital. 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.3.1.- El apoderado de la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO DEL CHOCÓ DE LOS CONSEJOS COMUNITARIOS “NELSON MANDELA”, en el escrito visible a folios 353 a 354 del expediente físico9, propuso como excepción previa la de inepta demanda.
Fundamentó la excepción en que la publicación del acto demandado no constituye un acto administrativo susceptible de control judicial, sino una consecuencia o materialización de una situación jurídica concreta establecida en la Ley 13 de 1947, disposición que fijó los límites territoriales del departamento del Chocó. Agregó que el mapa demandado no reúne los elementos esenciales del acto administrativo, por cuanto no crea, modifica ni extingue una situación jurídica.
II.3.2.- La apoderada del MUNICIPIO DE RIOSUCIO, en el escrito visible a folios 373 a 374 del expediente físico10, propuso como excepción previa la de inepta demanda, para lo cual reiteró los argumentos expuestos por la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO DEL CHOCÓ DE LOS CONSEJOS COMUNITARIOS “NELSON MANDELA”. 9 Idem. 10 Idem. 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que la publicación del mapa controvertido contiene la voluntad del legislador, expresada en la Ley 13 de 1947, mas no la de una autoridad administrativa.
III. TRASLADO DE LAS EXCEPCIONES Durante el término de traslado la parte actora, en escrito visible a folios 376 a 380 del expediente físico11, se opuso a la prosperidad de la excepción de inepta demanda formulada por el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI -IGAC-, el tercero interesado y los coadyuvantes de la parte demandada. Indicó que los artículos 3º, 4º y 11 de la Ley 1447, normativa que reglamenta el artículo 290 de la Constitución Política y regula el procedimiento administrativo de deslinde que debe seguir el IGAC cuando existen conflictos de límites entre entidades territoriales, prevén qué se entiende por “deslinde”, que el resultado del procedimiento administrativo “quedará consignado en un acta de deslinde y en un mapa”, y que definido el límite de una entidad territorial “se procederá a la publicación del mapa oficial respectivo por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y a su amojonamiento en el terreno”. 11 Idem. 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2381 de 22 de noviembre de 201212, acoge el criterio jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado en la sentencia de 10 de septiembre de 199313, que dispuso que el acta de deslinde no es un acto definitivo sino de trámite que no pone fin a una actuación administrativa, en la medida en que constituye uno de los pasos previstos por la ley a fin de establecer una demarcación limítrofe definitiva.
Indicó que en el procedimiento administrativo de deslinde entre los departamentos de Antioquia y Chocó, llevado a cabo por la autoridad demandada, el acto definitivo que decide el fondo del asunto y pone fin a la actuación administrativa, en los términos de lo previsto en el artículo 43 del CPACA, y que es susceptible de control judicial, es el mapa que define los límites correspondientes, habida cuenta que el acta de deslinde de 11 de mayo de 2015, “no señaló una línea o tantas líneas como propuestas posiciones existen, tal como lo ordena el art. 6º del Decreto 2381 de 2021”.
Expuso que la modificación de los límites territoriales entre los departamentos no se efectuó en el acta de deslinde mencionada, documento que el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2381 de 212 califica como de trámite, sino en el mapa publicado por el 12 “Por el cual se reglamenta la Ley 1447 de 2011”. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de septiembre de 1993, C.P. Yesid Rojas Serrano, expediente núm. 11001-03-24-000-1993-01667-01. 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI -IGAC- el 9 de junio de 2017, en el que se ubicaron los corregimientos de Belén de Bajirá, Nuevo Oriente, Blanquicet y Macondo, en el departamento del Chocó pese a que siempre han hecho parte del departamento de Antioquia.
Concluyó que el mapa acusado recoge la voluntad de la administración de modificar los límites territoriales de los departamentos de Antioquia y Chocó y, por tanto, constituye un acto definitivo que pone fin al procedimiento administrativo de deslinde, en cuanto definió de fondo la controversia de límites existente entre las entidades territoriales, susceptible de control judicial por ser violatorio del ordenamiento jurídico.
IV. CONSIDERACIONES IV.1.- Competencia De conformidad con lo ordenado en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, le corresponde al Consejero ponente proferir el auto que resuelve las excepciones previas formuladas en el proceso. 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.2.- Aspectos generales sobre las excepciones Se denomina excepción u oposición a todo argumento que pretende controvertir las pretensiones del demandante o hacerlas ineficaces, ya sea por razones de fondo o sustanciales o por situaciones procesales que impiden acceder a las mismas temporal o definitivamente.
Dentro de este contexto, encontramos las excepciones previas, de mérito o perentorias y las que se resuelven mediante sentencia anticipada. Las excepciones previas son aquellas que pretenden acreditar el incumplimiento de algún requisito procedimental que requiere ser subsanado y/o que eventualmente imposibilitaría la continuación del trámite del proceso, por lo que se considera que no controvierten de fondo la argumentación que sustenta la pretensión. Dichas excepciones se encuentran enlistadas en el artículo 100 del CGP, -aplicable a los procesos contenciosos por remisión expresa del parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA-, así: “[…] Artículo 100.
Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada […]”.
Lo anterior pone de manifiesto que las excepciones previas son taxativas, de ahí que no se puedan tener como tales a aquellas que no estén establecidas en el artículo 100 del CGP. Al respecto, esta Corporación ha sostenido: “[…] 22. Sobre el particular, debe destacarse que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló cuáles excepciones eran previas, por lo que de conformidad con el artículo 30613 de la aludida codificación es necesario acudir al artículo 10014 de la Ley 1564 de 2012 –Código General del Proceso-, en el que se determinó de manera taxativa cuales medios de oposición constituían este tipo de excepción, encontrando, entre otras, la falta de jurisdicción o de competencia, la existencia de compromiso o cláusula compromisoria y la indebida acumulación de pretensiones.[…]” 14.
“[…] Ahora bien, al revisar el expediente se encontró que las excepciones propuestas por la parte demandada no están contempladas expresamente en el artículo 100 del Código General del Proceso como excepciones previas, de tal forma que estas deben ser entendidas como aquellas denominadas de fondo, las cuales deben ser decididas en la sentencia, tal y como lo contempla la Corte Constitucional15 así: 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”.
Auto de Sala de 30 de agosto de 2018. Magistrado ponente Ramiro Pazos Guerrero. Expediente 2015-00926-01(58225). 15 Corte Constitucional, Sentencia C-1237 de 2005, M.P: Jaime Araujo Rentería. 12 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Las excepciones previas son medios de saneamiento en la etapa de algunos procesos, por causa de vicios o defectos de los mismos, a cargo de la parte demandada, y tienen como finalidad mejorar aquellos o terminarlos cuando ello no es posible, y evitar así nulidades o sentencias inhibitorias (…) Se contraponen a las excepciones de fondo o de mérito, que se refieren al derecho sustancial, se dirigen contra las pretensiones de la demanda y por regla general se deciden en la sentencia.» Por lo tanto, se tiene que las excepciones planteadas por la entidad demandada y resueltas en el auto recurrido, no son de aquellas taxativamente contempladas en el artículo 100 del Código General del Proceso como previas, teniendo que haberse resuelto éstas en la sentencia definitiva de este proceso […]”16.
“[…] Respecto de la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda», esta Subsección señaló recientemente que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión. Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones se debe acudir a las demás excepciones previas establecidas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley […]”17 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Por su parte, las excepciones perentorias o de mérito tienen la finalidad de controvertir el fundamento de la pretensión y demostrar la inexistencia del derecho reclamado, por ello se considera que este tipo de oposición cuestiona el fondo mismo del asunto, por lo que deben ser resueltas en la sentencia. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”.
Auto de 13 de abril de 2015. Magistrado ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Expediente 2014-00431-01. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Auto de 29 de septiembre de 2016. Magistrado ponente William Hernández Gómez. Expediente 2014-00057-01. 13 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, las excepciones que se resuelven mediante sentencia anticipada están previstas en el último inciso del parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080, en concordancia con el numeral 3 del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080, -esto es, la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva-, disposiciones que expresamente establecen que si las mismas se encuentran probadas dan lugar a que se profiera un fallo anticipado.
IV.3.- Trámite y decisión de las excepciones En lo que respecta a las excepciones perentorias o de mérito, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 18718 del CPACA, no existe duda alguna frente a que deben ser resueltas en la sentencia, dado que controvierten directamente el fondo del asunto y su finalidad es enervar o rebatir las pretensiones de la demanda.
En cuanto al trámite y decisión de las excepciones previas, el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, prevé lo siguiente: 18 ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.
Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor. 14 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]
PARÁGRAFO 2 o. <Parágrafo modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.
En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). A su vez, el artículo 101 del CGP, aplicable a los procesos contencioso administrativos por remisión expresa de la norma citada en precedencia, establece: “[…]
ARTÍCULO 101. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.
El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios. 15 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 1.
Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.
Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones. Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez. Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos.
Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda. Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación. 3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado.
Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. 4.
Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). 16 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De las disposiciones transcritas, se colige que el Juez, mediante auto, puede pronunciarse o decidir las excepciones previas formuladas en el proceso en dos momentos, a saber: - Antes de la audiencia inicial, cuando no se requiera prueba alguna para resolver la excepción; - En la audiencia inicial, cuando se necesite recaudar pruebas para decidirla.
En dicho evento, se decretarán en el mismo auto que cite a la diligencia de que trata el artículo 180 del CPACA. Ahora, en cuanto a las excepciones de la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva, es pertinente resaltar que con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, su trámite y decisión estaba expresamente previsto en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, que establecía: “[…] Artículo 180.
AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). 17 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En atención a la redacción normativa transcrita, hasta el 24 de enero de 2021, dichas excepciones se debían resolver en la audiencia inicial junto con las previas; sin embargo, este numeral fue modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021, en los siguientes términos: “[…]
ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] 6. Decisión de excepciones previas pendientes de resolver. <Numeral modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> El juez o magistrado ponente practicará las pruebas decretadas en el auto de citación a audiencia y decidirá las excepciones previas pendientes de resolver […]”. Significa lo anterior, que en la audiencia inicial solo es posible pronunciarse sobre las excepciones previas que no pudieron resolverse con anterioridad a dicha etapa procesal por requerir de alguna prueba para su decisión. Lo precedente, pone de manifiesto que no es viable decidir sobre las excepciones de la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva en la audiencia inicial, pues, como quedó visto, el artículo que expresamente lo permitía fue modificado. 18 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisado lo anterior, es del caso establecer cuándo y cómo se deben resolver las referidas excepciones.
Al respecto, el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, en su último inciso, señala: “[…] Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
El inciso transcrito expresamente prevé que en el evento de encontrar probada alguna de dichas excepciones, debe proferirse sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA; en caso contrario, esto es, cuando no está probada la excepción deberá acudirse a la regulación general que ordena su resolución en la sentencia, de conformidad con el artículo 187 ibidem.
IV.4.- Caso concreto En el asunto objeto de estudio, el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI -IGAC-, el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ, tercero con interés directo en las resultas del proceso, la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO DEL CHOCÓ DE LOS CONSEJOS COMUNITARIOS “NELSON MANDELA” y el MUNICIPIO DE RIOSUCIO, coadyuvantes de la parte demandada, en sus escritos de contestación, intervención y coadyuvancia, 19 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respectivamente, formularon la excepción previa de inepta demanda, por cuanto estiman que el mapa acusado no es susceptible de control judicial, debido a que no corresponde a un acto administrativo que cree, modifique o extinga una situación jurídica, habida cuenta que, en su criterio, materializa la Ley 13 de 1947, que fijó los límites territoriales del departamento del Chocó, los cuales fueron representados en el acto demandado.
Revisado el proceso de la referencia, el Despacho advierte que debe declararse no probada la excepción formulada por la demandada, el tercero con interés directo en las resultas del proceso y los coadyuvantes de la parte demandada, por los siguientes motivos: Frente a los requisitos formales de la demanda, el artículo 162 del CPACA establece que la misma debe contener: i) la designación de las partes y de sus representantes, ii) las pretensiones expresadas con precisión y claridad, iii) los hechos debidamente determinados, clasificados y numerados, iv) los fundamentos de derecho de las pretensiones, v) si la demanda es contra acto administrativo, las normas violadas y el concepto de violación, vi) las pruebas y la petición de aquellas que pretenda hacer valer, y vi) el lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán notificaciones personales. 20 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, el artículo 166 ibidem, prevé que cuando se discuta la legalidad de un acto administrativo deberá adjuntarse copia del mismo, con las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución, según corresponda.
Precisado lo anterior, el Despacho considera que la parte actora cumplió con la carga de exponer las razones por las cuales estima que el mapa publicado por el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI -IGAC-, el 9 de junio de 2017, en el que se ubican los corregimientos de Belén de Bajirá, Nuevo Oriente, Blanquicet y Macondo en el Departamento de Chocó, pese a que estos hacen parte del Departamento de Antioquia, vulneró las normas invocadas como violadas, esto es, los artículos 5º, parágrafo 1º, de la Resolución núm. 1093 de 28 de agosto de 201519; 2.2.2.4.5 del Decreto 1170 de 28 de mayo de 201520; 3º y 4º de la Ley 1447; y 6º, inciso 2º, del Decreto 2381 de 2012, como se observa a folios 9 a 10 del expediente físico.
Ahora, frente al argumento de que el mapa acusado no es susceptible de control judicial, porque no se trata de un acto administrativo que cree, modifique o extinga una situación jurídica, habrán de prohijarse los considerandos del proveído de 11 de agosto de 201821, a través 19 “Por medio de la cual se reglamenta el artículo 2.2.2.4.14 del Decreto 1170 de 2015 y se fijan los aspectos técnicos del trámite general de la diligencia de deslinde”. 20 “Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Administrativo de Información Estadística”. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 21 de agosto de 2018, C.P. María Elizabeth García González, expediente núm. 11001-03-24-000-2017-0092-00. 21 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del cual el Despacho resolvió el recurso de reposición interpuesto por el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI -IGAC-, contra el auto admisorio de la demanda y su reforma, pronunciamiento en el que se señaló que resultaba necesario tener como demandados tanto el acta de deslinde de 11 de mayo de 2015 como el mapa controvertido, publicado el 9 de junio de 2017, toda vez que contienen la manifestación de la voluntad de la administración en ejercicio de su función administrativa que produce efectos jurídicos directos.
Del proveído en cita, se destaca: “[…] El artículo 3° de la Ley 1447 de 9 de junio de 201122, define el deslinde como una operación administrativa conformada por un conjunto de actividades técnicas y científicas con las que se busca identificar, precisar, actualizar y georreferenciar en el terreno y representar cartográficamente en el mapa, lo siguiente: i.- Los elementos descriptivos del límite relacionados en los textos normativos; ii.- Los elementos descriptivos del límite referidos en la norma que no sean claros o no están de conformidad con la realidad geográfica; iii.- Los consagrados por la tradición. Por su parte, el inciso final del artículo 4° idem prevé que el resultado de la diligencia de deslinde deberá quedar consignado en un Acta de Deslinde y en un mapa.
Asimismo, el parágrafo segundo del artículo 5° del Decreto 2381 de 22 de noviembre de 201223, ordena que, una vez concluyan todas las sesiones de la diligencia de deslinde, esta se considerará terminada y su resultado se consignará en un Acta de Deslinde, contenga o no acuerdos parciales. 22 “Por la cual se desarrolla el artículo 290 de la Constitución Política”. 23 “Por el cual se reglamenta la Ley 1447 de 2011”. 22 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La diligencia de deslinde puede dar lugar a 3 situaciones jurídicas, claramente definidas en la norma, de las cuales se destaca: i) la certificación del límite; y ii) límite dudoso.
La primera de ellas, en términos del artículo 5° de la Ley 1447, se presenta cuando el límite examinado en el terreno corresponde fielmente al contenido en la norma o sea objeto de aclaraciones o precisiones que no generan modificación territorial. La segunda situación se configura, según el artículo 8° ídem, en los eventos en que se presentan dudas durante la diligencia de deslinde y no hay acuerdo sobre la identificación del límite en el terreno. En atención a que los resultados de la diligencia de deslinde en las situaciones referidas deben ser consignados en un Acta de Deslinde, el artículo 6° del Decreto 2381 definió la naturaleza jurídica de dicho documento, pues en cada uno de los eventos descritos debe seguirse el procedimiento previsto en la normativa, el cual difiere sustancialmente.
Para el efecto, el artículo en mención ordenó lo siguiente: “Artículo 6°. Contenido y naturaleza del Acta de Deslinde. El Acta de Deslinde debe contener la descripción de una línea, si hay acuerdo en el deslinde, o de tantas líneas como propuestas o posiciones haya. En todo caso, cada línea debe ser secuencial e indicar colindancias, orientación, clase y nombre de los accidentes naturales o artificiales y, las coordenadas geográficas o planas de los puntos característicos del límite, en el sistema Magna Sirgas.
Con excepción del acta que constituya certificación del límite, de conformidad con el artículo 5° de la Ley 1447 de 2011, el Acta de Deslinde, así como las otras actas de sesiones, que se elaboren y firmen durante la diligencia de deslinde, constituyen documentos de trámite, aún en el caso de que en ellas conste el acuerdo de las entidades territoriales involucradas.
Cuando el Acta de Deslinde no constituya certificación del límite, sino que debe ser sometida a ratificación o aprobación por la autoridad competente para fijar el límite, podrá ser aclarada, modificada o sustituida por la Comisión de Deslinde, siempre y cuando se haga por consenso” (Negrillas fuera del texto). Según el artículo 5° de la Ley 1447, cuando el límite examinado en el terreno corresponde fielmente al contenido en la norma, el Acta de Deslinde expedida en este evento se tiene como una certificación del límite y no requiere ratificación posterior.
De igual forma, el numeral 3° del artículo 5 del Decreto 2381 de 2012, ordena que en los eventos en que no exista acuerdo respecto de los elementos normativos o probatorios, frente a su representación en la cartografía oficial del ICAG existente, pero se identifique en el terreno que el límite corresponde 23 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fielmente al contenido en la norma, se debe elaborar y firmar el Acta de Deslinde, en la que se dejará constancia de la circunstancia hallada.
Dicha Acta se tiene como certificación del límite, razón por la que no requiere ratificación posterior del competente para fijar el límite, y con base en ella se debe elaborar el mapa. A diferencia del límite tradicional, en el límite dudoso, una vez se deje constancia en el Acta de Deslinde de las dudas y el desacuerdo sobre la identificación del límite en el terreno, y se surta el trámite previsto en el numeral 6 del artículo 5° del Decreto 2381, se debe remitir el expediente a la autoridad competente para que defina y ratifique el límite24.
De lo anterior, se puede advertir claramente que en los eventos de certificación del límite, el Acta de Deslinde debe contener la manifestación inequívoca del funcionario del IGAC encargado de la diligencia de deslinde, que dé cuenta que el límite contenido en la norma corresponde a lo verificado en el terreno, lo que, sin lugar a dudas produce efectos jurídicos directos, pues, además de que con fundamento en dicha decisión es que se expide el mapa oficial, modifica aspectos tales como el responsable en la prestación de servicios públicos, salud, educación, construcción de obras públicas, entre otros.
Siendo ello así, a juicio de este Despacho, en el hipotético caso de que en el asunto sub examine se presente la situación descrita con anterioridad según lo afirma el apoderado del IGAC, el Acta en mención y, en consecuencia el Mapa, no pueden ser considerados como meros actos de trámite o de ejecución que no son susceptibles de control jurisdiccional, pues como se vio, constituyen la declaración de voluntad de la administración en ejercicio de su función administrativa que es producto no sólo del cumplimiento de la Ley 13 de 1947 sino también de la Ley 1447 y el Decreto 2381 de 2012, que producen efectos jurídicos directos.
Asimismo, en el evento de tratarse de un caso de límite dudoso, como se afirma en la demanda, comoquiera que el Mapa debe ser consecuencia de la ratificación y definición del límite por parte de la autoridad competente, cuya etapa, a juicio del actor, fue la que se omitió, el Mapa contiene entonces la 24 Decreto 2381 de 2012. Artículo 11: “Artículo 11.
Expediente y trámite del límite dudoso o en controversia. Con todos los documentos y pruebas allegados por las entidades territoriales al IGAC, desde la solicitud inicial de deslinde o desde la orden oficiosa de adelantar el deslinde, así como de todos los elementos, investigaciones y pruebas recolectados por el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" o practicados por éste y con las actas, en especial con el Acta de Deslinde, donde consta el resultado de la diligencia de deslinde, se conforma un expediente sobre el límite dudoso o en controversia, debidamente ordenado y foliado.
Al citado expediente se agrega un proyecto de norma (Ley, Ordenanza, Acuerdo o Decreto) contentivo de la decisión sobre el Límite dudoso o controvertido, donde se indiquen colindancias, orientación, clase y nombre de los accidentes naturales o artificiales y concordantemente con estos elementos se describe técnicamente el límite por sus coordenadas geográficas o planas y por su representación en la cartografía oficial del IGAC […]”. 24 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co voluntad de la administración en ejercicio de su función administrativa que produce efectos jurídicos directos y, por tanto, puede ser considerado como un acto administrativo susceptible de control por parte de esta Jurisdicción. Por lo expuesto, el Despacho considera que, comoquiera que durante el curso del proceso se debe esclarecer la situación jurídica acaecida en el caso concreto, resulta necesario tener como demandados tanto el Acta de Deslinde de 11 de mayo de 2015 como el mapa publicado el 9 de junio de 2017, con el fin de evitar posibles posteriores decisiones inhibitorias […]”.
Teniendo en cuenta lo anterior, se declarará no probada la excepción de inepta demanda, formulada por el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI -IGAC-, el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ, la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO DEL CHOCÓ DE LOS CONSEJOS COMUNITARIOS “NELSON MANDELA” y el MUNICIPIO DE RIOSUCIO y, en consecuencia, se continuará con el trámite del proceso, una vez quede en firme la presente providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: DECLARAR NO PROBADA la excepción de inepta demanda, formulada por el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI - IGAC-, el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ, la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO DEL CHOCÓ DE LOS CONSEJOS COMUNITARIOS “NELSON MANDELA” y el MUNICIPIO DE 25 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2017-00192-00 Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RIOSUCIO, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. Ejecutoriada la presente providencia, regrese el expediente al Despacho para continuar con su trámite.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado digitalmente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera