05001233300020150197201 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2015-01972-01 (2176-2019) Demandante: María Guiomar Arenas de Orozco Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Fiscal delegada ante el Tribunal del Distrito Judicial de Medellín. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: prescripción de obligaciones salariales, artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, el 4 de marzo de 2019, que declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO María Guiomar Arenas de Orozco, quien se desempeñó como fiscal delegada ante el Tribunal del Distrito Judicial de Medellín entre los años 1992 y 2002, solicita el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico, así como la reliquidación de todas las prestaciones sociales con la inclusión del porcentaje del 30 % correspondiente a dicha prima, por el periodo en que laboró al servicio de la Fiscalía General de la Nación. La entidad demandada se opone al reconocimiento de la prima especial, argumentando que operó la prescripción de los derechos reclamados.

El tribunal declaró probada la excepción de prescripción con fundamento en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. María Guiomar Arenas de Orozco, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2015-01972-01 (2176-2019) Demandante: María Guiomar Arenas de Orozco Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, el 25 de septiembre de 2015, con las siguientes: 2.1.1.

Pretensiones (i) Revocar y dejar sin efectos el Oficio SAG 00885 del 2 de marzo de 2015, expedido por la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión de Antioquia de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual negó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales del 30 %, concerniente a la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

(ii) Revocar y dejar sin efecto la Resolución 2-0889 del 22 de mayo de 2015, expedida por la Subdirección de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, que resolvió en forma negativa el recurso de apelación interpuesto contra la decisión anterior. (iii) Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a reconocer la prima especial equivalente al 30 % de los salarios devengados durante los años 1993 al 2002.

(iv) Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación a ajustar las cesantías liquidadas anualmente, incluyendo el nuevo factor salarial, así como los intereses correspondientes y «los demás factores de salario que haya devengado la demandante para ajustarlas a la nueva liquidación». (v) Ordenar a la entidad demandada que actualice las sumas adeudadas de acuerdo con el IPC y que reconozca intereses de conformidad con el artículo 192 del CPACA.

(vi) Condenar en costas a la Nación, Fiscalía General de la Nación, en los términos del artículo 188 del CPACA. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente1: (i) Prestó servicios en la Fiscalía General de la Nación desde el 1 de julio de 1992 hasta el 1 de abril de 2002, y el último cargo que ocupó fue el de fiscal delegado ante el Tribunal del Distrito Judicial de Medellín. (ii) Para el régimen salarial y prestacional se acogió a los Decretos 053 de 1993 y 108 de 1994 y los demás decretos que posteriormente los modificaron y adicionaron. 1 Folios 122 a 143 del cuaderno principal núm. 1.

Radicación: 05001-23-33-000-2015-01972-01 (2176-2019) Demandante: María Guiomar Arenas de Orozco Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (iii) Durante el tiempo que laboró al servicio de la entidad demandada, no se incluyó el 30 % equivalente a la prima especial como factor salarial en la remuneración mensual, como tampoco en la liquidación de sus prestaciones sociales.

(iv) El 20 de febrero de 2015 le solicitó a la Fiscalía General de la Nación, Subdirección de Apoyo a la Gestión, el reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales. (v)Mediante Oficio SAG 00885 del 2 de marzo de 2015, el subdirector (E) de la Seccional de Apoyo a la Gestión de Antioquia negó la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones, en consideración a que había operado la prescripción en los términos del artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.

(vi) La actora interpuso recurso de apelación contra esta decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución 2-0889 del 22 de mayo de 2015, en el sentido de confirmar la denegatoria del derecho, además, en dicho acto administrativo se precisó: «(…) los actos administrativos a través de los cuales se liquidaron las prestaciones sociales de la doctora María Guiomar Arenas de Orozco, no ven afectada su validez ya que fueron expedidos o exteriorizados en vigencia de los Decretos Nacionales Nº 53 de 1993, Nº 108 de 1994, Nº 49 de 1995, Nº 108 de 1996, Nº 52 de 1997, Nº 50 de 1998, Nº 38 de 1999, Nº 2743 de 2000, Nº2729 de 2001 y Nº 685 de 2002, que consagraban que el treinta por ciento del salario debía ser considerado prima especial de servicios sin carácter salarial y que, contrario a los sostenido por la recurrente, en ningún momento consagraron una especie de sobresueldo o excedente del salario»2.

(vii) El 16 de julio de 2015 solicitó audiencia de conciliación para agotar el requisito de procedibilidad dispuesto en la Ley 640 de 2001. La Procuraduría 113 Judicial II para Asuntos Administrativos declaró fallida la conciliación en la diligencia realizada el 10 de agosto de 2015, por falta de ánimo conciliatorio de las partes. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 48, 53, 122, 123, 128, 150; Ley 4 de 1992, artículos 2 y 14; Decreto 2699 de 1991, artículos 54 y 64; Decreto 900 de 1992 y Decreto 53 de 1993. 4. En el concepto de violación, la demandante expuso que tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial y a la reliquidación de las prestaciones sociales, con fundamento en la sentencia del 14 de febrero de 2002, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual anuló la expresión «sin carácter salarial» contenida en el artículo 7 del Decreto 038 de 1999, norma expedida por el Gobierno nacional para fijar la escala salarial de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. A su juicio, dicha decisión implicó que la prima especial debía 2 Folio 12 cuaderno ppal.

Afirmó que no se configura la prescripción, pues, aunque previamente se habían anulado las disposiciones que excluían el carácter salarial de la prima especial, solo hasta la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, ejecutoriada el 7 de septiembre del mismo año, se consolidó un criterio jurisprudencial uniforme que reconoció dicho concepto como salario e indicó su inclusión en la base de liquidación de las prestaciones sociales. 5.1.

Contestación de la demanda 6. La apoderada de la entidad demandada se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de prescripción, caducidad y el cumplimiento de un deber legal. 7. Alegó que los derechos reclamados por la demandante derivaban de las sentencias que anularon las disposiciones relativas a la prima especial contenidas en los decretos que regulaban el régimen salarial aplicable.

En consecuencia, estimó que las obligaciones cuya reclamación pretendía se hicieron exigibles a partir del día siguiente a la ejecutoria de las sentencias del 14 de febrero de 2002 y del 13 de septiembre de 2007, por la cuales el Consejo de Estado declaró la nulidad de las expresiones que excluían el carácter salarial de la prima especial.

Precisó que las providencias cobraron ejecutoria el 12 de agosto de 2002 y el 26 de octubre de 2007, respectivamente, por lo que, teniendo en cuenta que la actora presentó la reclamación administrativa el 20 de febrero de 2015, ya se encontraba configurado el fenómeno extintivo de la prescripción3. 2.3. Sentencia de primera instancia 8.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, mediante sentencia dictada el 4 de marzo de 2019, (i) declaró probada la excepción de prescripción; (ii) negó las pretensiones de la demanda y (iii) condenó en costas a la parte demandante4. 9. El tribunal expuso que, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, en un comienzo se negó la inclusión del 30 % en la base de liquidación de las prestaciones sociales reconocidas a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, al considerar que las disposiciones que lo contenían configuraban un sobresueldo.

Sin embargo, precisó que con motivo de la declaración de nulidad de esas normas se reconoció el derecho a la liquidación de las prestaciones con la inclusión de ese porcentaje. 10. Citó la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para señalar que, si bien tuvo el propósito de unificar las diferentes interpretaciones sobre la prima especial de los servidores de la Fiscalía y ofrecer seguridad jurídica, no podía considerarse como una sentencia de carácter constitutivo. 3 Folios 200 a 226 del cuaderno principal núm. 2. 4 Folios 315 a 322 del cuaderno principal núm. 2.

Radicación: 05001-23-33-000-2015-01972-01 (2176-2019) Demandante: María Guiomar Arenas de Orozco Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 11. En ese contexto, sostuvo que, conforme con la providencia del 21 de abril de 2016, dictada por la Subsección A del Consejo de Estado, el término de prescripción debía contarse a partir de la ejecutoria de la primera sentencia que declaró la nulidad de la norma que negaba el carácter salarial de la prima especial, por cuanto fue con esa decisión judicial que surgió el derecho a reclamar la reliquidación de las prestaciones sociales. 12.

En atención a dicho antecedente, concluyó que, dado que la sentencia que declaró nulo el artículo 7 del Decreto 38 de 1999 cobró ejecutoria el 12 de agosto de 2002 y la solicitud presentada por la actora se radicó el 20 de febrero de 2015, operó la prescripción trienal. Así, en aplicación del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, declaró la prescripción de los derechos reclamados. 13.

Finalmente, condenó en costas a la parte demandante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA y fijó las agencias en derecho en la suma de $673.604. 2.4. Recurso de apelación 14. El apoderado de la señora María Guiomar Arenas de Orozco solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia porque, a su juicio, no se configuró la prescripción de los derechos reclamados. 15.

Alegó que la sentencia apelada no tuvo en cuenta que la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 20105, la cual cobró ejecutoria el 7 de septiembre del mismo año, unificó la jurisprudencia al establecer que la prima especial constituye factor salarial y, por tanto, debe ser incluida en la base de liquidación de las prestaciones sociales, rectificando los pronunciamientos dispares que existían previamente sobre la materia.

Asimismo, sostuvo que esa decisión «unificó la jurisprudencia en lo concerniente a partir de cuando debía contarse el término de prescripción». 16. Agregó que, mediante sentencia del 29 de abril de 20146, el Consejo de Estado declaró la nulidad de los artículos de los decretos expedidos entre 1993 y 2007 por el Gobierno nacional, en los cuales se indicaba que el 30 % del salario básico correspondía a la prima especial prevista en la Ley 4 de 1992.

En criterio de la actora, dicha decisión consolidó el derecho de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación a presentar la reclamación, razón por la cual, al haberla formulado el 20 de febrero de 2015, consideró que no había operado la prescripción ni la caducidad de la acción y que su actuación procesal se ha ejercido con buena fe y sin incurrir en temeridad7. 5 Expediente núm. 25000-23-25-000-2005-05759-01 (0230-08).

M.P. Gerardo Arenas Monsalve 6 Expediente núm. 1100103250020070008700 (1686-07). 7 Folios 326 a 354 del cuaderno principal núm. 2. del cuaderno ppal. El recurso de apelación interpuesto el 14 de diciembre de 2021 en forma oportuna contra la Radicación: 05001-23-33-000-2015-01972-01 (2176-2019) Demandante: María Guiomar Arenas de Orozco Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 17. Mediante auto del 17 de febrero de 2022, la Subsección A declaró fundado el impedimento manifestado por los magistrados integrantes de esta Subsección en esa época, al considerar que se configuraba el supuesto de hecho establecido en la causal primera del artículo 141 del CGP, por haber sido beneficiarios de la prima especial en calidad de funcionaros de la Rama Judicial, circunstancia que generaba interés directo en el proceso8. 18.

Los magistrados integrantes de la Subsección A presentaron manifestación de impedimento con sustento en el artículo 141-1 del CGP, esto es, tener interés directo en el proceso, porque fueron beneficiarios de la prima especial en condición de magistrados de tribunal, procuradores judiciales y magistrados auxiliares del Consejo de Estado. 19.

El conjuez designado por sorteo en los términos el artículo 115 del CPACA9 manifestó impedimento con fundamento en que había promovido una demanda contra la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para obtener el reconocimiento y pago de la prima especial de la Ley 4 de 199210. Ese impedimento fue aceptado por la Sala de Conjueces, mediante auto del 1 de noviembre de 202211. 20.

Mediante auto del 6 de junio de 2023, el conjuez ponente admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante12. 21. Por auto del 3 de octubre de 2023, el conjuez ponente corrió traslado de diez (10) días para que las partes presentara alegatos de conclusión13. 22. La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Sección Segunda, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 53 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado), realizó la designación de conjueces e integró la lista correspondiente en sesión del 23 de enero de 202514. 23.

La integración de la lista de conjueces motivó la realización del sorteo para el reparto de los expedientes, el cual se llevó a cabo el 11 de febrero de 2025, tal y como consta en el índice 59 del sistema de gestión judicial SAMAI. 8 Folios 378 a 379 del cuaderno principal núm. 2. 9 CPACA, artículo 115. Conjueces. (…) La elección y sorteo de los conjueces se harán por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por la Sala de lo Contencioso Administrativo en sus diferentes secciones y por la Sala de Consulta y Servicio Civil, según el caso. 10 Folio 384 del cuaderno principal núm. 2. 11Folio 386 del cuaderno principal núm. 2. 11 Folio 388 del cuaderno principal núm. 2. 11 Folio 390 del cuaderno principal núm. 2. 12 Folio 388 del cuaderno principal núm. 2. 13 Folio 390 del cuaderno principal núm. 2. 14 DECISIÓN POR CONJUECES.

Cuando por discrepancias con el proyecto original hubiere más de dos tesis en discusión y ninguna alcanzare el mínimo de votos requerido, se sortearán conjueces hasta obtener la mayoría necesaria.

PARÁGRAFO. (Adicionado Acuerdo No. 088 de 2019) INTEGRACIÓN DE LAS LISTAS DE CONJUECES. En enero de cada año, las salas y secciones del Consejo de Estado formarán listas de conjueces, que corresponderán al doble del número de magistrados que las integren. Cuando las listas de conjueces resulten insuficientes, las salas y secciones podrán aumentarlas.

En el acta respectiva se dejará constancia sobre los motivos que justifican la designación de conjueces adicionales, situación que será comunicada al Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia. El sorteo de conjueces se realizará por cada sección o sala, y su remuneración estará sometida a la reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno Nacional.

Radicación: 05001-23-33-000-2015-01972-01 (2176-2019) Demandante: María Guiomar Arenas de Orozco Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 24. Mediante auto del 10 de marzo de 202515, el conjuez designado por sorteo para tramitar el presente asunto resolvió devolver el expediente al despacho de origen en los términos del artículo 116 del CPACA16, en el entendido de que «los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento que dé lugar al nombramiento de estos». 25.

En este escenario, es oportuno precisar que las Subsecciones A y B de la Sección Segunda, en providencias recientes, han declarado infundado el impedimento manifestado por magistrados de distintos tribunales del país en asuntos relacionados con el reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 26.

La mayoría de los integrantes de la Sala, en sesión celebrada el 29 de agosto de 2024, decidieron en igual sentido los impedimentos manifestados por los integrantes de esta, en procesos con supuestos similares a los que se analizan en el presente asunto, por tres razones, a saber17: (i) Las manifestaciones de impedimento se sustentan en consideraciones generales que resultan insuficientes para encuadrar el caso particular en el supuesto descrito en la causal;

(ii) no exponen situaciones actuales y concretas que acrediten la configuración de la causal; (iii) no mencionan el beneficio que sustenta «el interés directo o indirecto en el proceso» ni precisan cómo la decisión del caso puede resultar útil para los intereses de quien manifiesta el impedimento. 27. En este orden, la Sala procede a dictar sentencia por encontrarse acreditado el supuesto previsto en el artículo 116 del CPACA, derivado de la modificación de la integración de la Sala, en la que los nuevos magistrados desplazan a los conjueces cuando «no se les predique causal de impedimento o impedimento que de lugar al nombramiento de estos». 2.6.

Alegatos de conclusión 28. El apoderado de la parte actora, mediante memorial radicado el 3 de noviembre de 2023, presentó alegatos de conclusión en los que reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación18. 15 Índice 61 del sistema de gestión judicial SAMAI. 16 Posesión y duración del cargo de Conjuez. Designado el conjuez, deberá tomar posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva, por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma sus funciones. // Cuando los Magistrados sean designados conjueces sólo se requerirá la comunicación para que asuman su función de integrar la respectiva sala. // Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, expedientes 1774-2024, 5436-2023 y 1286-2024.

En igual sentido, ver autos dictados por la Subsección B, expedientes 4042-2023 y 4079- 2023 del 30 de enero de 2025, y 3819-2024 y 5624-2024 del 6 de febrero del mismo año. 18 Índice 56 del sistema de gestión judicial SAMAI. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01972-01 (2176-2019) Demandante: María Guiomar Arenas de Orozco Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 29. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, conoce del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico 30. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la señora María Guiomar Arenas Orozco, que habilita al juez de segunda instancia para pronunciarse, únicamente en relación con los reparos concretos presentados por el apelante19, la Sala procede a resolver el siguiente problema jurídico: 31.

¿Se configuró la prescripción de los derechos reclamados por la demandante, en relación con el reconocimiento de la prima especial como factor salarial causada durante los años que ejerció el cargo de fiscal delegada ante Tribunal Superior? 32. Asimismo, la Sala se ocupará de establecer si procede la revocatoria de la condena en costas impuesta en primera instancia a la parte demandante por no encontrarse demostrada actuación temeraria o de mala fe. 3.3.

Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 33. La Ley 4 de 1992, por medio de la cual se establecieron los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación», con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 34.

El Decreto 53 de 1993, expedido por el Gobierno nacional en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 tenían la posibilidad de optar por el régimen salarial y prestacional establecido en dicho decreto o mantener el que regía con anterioridad, con la excepción establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que excluía del beneficio de la prima especial a quienes optaran «por la escala de salarios de la Fiscalía General». 35.

La Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con 19 CGP, artículos 320 y 328. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01972-01 (2176-2019) Demandante: María Guiomar Arenas de Orozco Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 la excepción allí establecida, formaría parte del ingreso base, solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes. 36.

La norma citada fue aclarada por la Ley 476 de 1998, para establecer que la excepción prevista en la Ley 4 de 1992 «no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto. En consecuencia, para estos servidores, la prima especial a que se refiere el artículo 6° del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adicionan, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación». 37.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los fiscales delegados de todo orden, de los directores nacionales, regionales y seccionales, y de los jefes de oficina, de división y de Unidad de Policía Judicial. 38.

En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, esta Sección, mediante sentencia del 14 de febrero de 2002, declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 38 de 8 de enero de 1999, por «su discordancia con las disposiciones legales que debía acatar el Gobierno nacional al establecer el régimen salarial de los servidores públicos a que se contrae la Ley 4ª de 1992, más exactamente por desconocer lo previsto en el Artículo 14 ibidem», al otorgar al 30% del salario básico el carácter de prima especial.

En ese orden, la Sección precisó lo siguiente20: En virtud de lo previsto en el Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 el Gobierno nacional está facultado para establecer la prima a que ella se contrae a favor de los servidores que allí se enlistan, mas no respecto de los funcionarios que opten por la escala de salarios establecida para la Fiscalía General de la Nación con efectos a partir del 1º de enero de 1993 (…) No obstante lo anterior, ha de precisarse que tal decisión no implica que el salario fijado en el Artículo 4° del Decreto 38 de 1999 para los funcionarios sustraídos de la posibilidad de establecer a su favor la prima de servicios, sufra alteración alguna, más exactamente deterioro o disminución, ya que en dicho artículo se estableció el sueldo mensual de los empleos de esa entidad, entre los que ellos se encuentran, sin que se advirtiera que parte alguna de tales salarios tenía una condición jurídica diferente a la de remuneración por los servicios prestados, o más exactamente, la naturaleza de prima de servicios. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de febrero de 2002, exp. 11001-03-25-000-1999-0031- 00(197-99).

Mediante sentencia del 15 de abril de 2004, la Sección declaró la nulidad del artículo 8 del Decreto 2743 de 2000, con iguales consideraciones. Sin embargo, estableció lo siguiente: «con el propósito de rectificar parte de la jurisprudencia contenida en el fallo de fecha 14 de febrero de 2002, del expediente 197 de 1.999, que al decretarse la nulidad deprecada por el actor respecto de la referida prima especial sin carácter salarial (…), se reduce el ingreso mensual de los funcionarios a que esta norma se refiere en un 30%, pues este porcentaje en que consiste la prima establecida constituye un sobresueldo que contraviene, como ya quedó explicado, el mandato del artículo 14 de la ley 4 de 1.992 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01972-01 (2176-2019) Demandante: María Guiomar Arenas de Orozco Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Al desaparecer del concierto jurídico el Artículo 7º del Decreto 38 de 1999 que otorgó al 30% del salario básico mensual de esos funcionarios el carácter de prima especial de servicios, sólo subsiste el Artículo 4º del citado decreto mediante el cual, se insiste, se fijó la escala salarial de los citados servidores públicos, sin que se hiciera precisión en él acerca de que determinado porcentaje de dicha remuneración ostentara la connotación de prima especial de servicios. 39.

En una segunda etapa, la Sección, en sentencia del 17 septiembre de 2007, «unificó el criterio» frente al estudio de legalidad de los decretos anuales que fijaban el régimen salarial de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, en el sentido de señalar que la declaración de nulidad de los artículos 7 del decreto 50 de 1998 y 8 del decreto 2729 de 2001, implica que los servidores públicos de esa entidad, enlistados en las normas citadas, «que habían optado por el régimen de salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial, y que no se les reducen sus ingresos mensuales, en razón a que tales normas no habían establecido un “sobresueldo”»21. 40.

Mediante sentencia del 2 de abril de 2009, la Sección Segunda de esta corporación rectificó la tesis que sustentaba la declaración de nulidad de los decretos anuales, esto es, que los servidores enlistados en los decretos «no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial» prevista en la Ley 4 de 1992. En su lugar, la sentencia señaló que es «un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos.

Es consecuencia evidente de lo considerado concluir, que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico»22. 41.

De acuerdo con este marco jurisprudencial, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia del 15 de diciembre de 202023, fijó las reglas frente al reconocimiento de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, en los siguientes términos24: 1.

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 13 de septiembre de 2007, exp. 11001-03-25-000-2003- 0113-01. En cuanto a las demás normas demandadas, la sentencia dispuso estarse a lo resuelto en las providencias del 15 de julio de 2004 (exp.

No. 11001-03-25-000 2002-0178-01 (3531-02) y 3 de marzo de 2005 (exp. No. 11001-03- 25-000-1997 17021-01 (17021), «advirtiendo que, como consecuencia de tal declaración, los servidores públicos enlistados en tales disposiciones que habían optado por el régimen se salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial» (sic). 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-01 (1831-01). 23 Expediente SUJ-023-CE-S2. 24 Expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018).

La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3. A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.

Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 42. La sentencia citada, que le confiere a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el carácter de factor adicional, añadido o sumado al salario básico, sustentó las reglas en las siguientes razones: La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al Gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%;

La prima especial fue reglamentada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral (…) [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno nacional anualmente hasta el año 2002.

Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 43. En línea con lo expuesto, la Sala de Conjueces, mediante sentencia del 21 de septiembre de 202225, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el 25 Exp. 110010325000201801101-00 (3974-2018).

Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.

Se transcribe incluso con los errores del texto. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01972-01 (2176-2019) Demandante: María Guiomar Arenas de Orozco Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 2003 a 2017, con el argumento de que el 30% del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial, como lo disponen las normas sub judice (…), no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste».

Así se precisó: Ahora bien, la norma superior violada en este caso es el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que en su inciso primero establece lo siguiente:

ARTÍCULO 14. La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán (sic) parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley (…).

Como se advierte, la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, expresado al revés, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona que aún trabaja, sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo, como se anotó. También se desconoce la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), en sus artículos 10, 102 y 269, porque no se acoge la jurisprudencia contenciosa, para el caso las sentencias citadas, en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente. 3.4.

Caso concreto 44. La sentencia de primera instancia señaló que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, los servidores de la Fiscalía General de la Nación tienen derecho a que la prima especial equivalente al 30 % de la remuneración mensual, se incluya como factor salarial para la liquidación de las prestaciones económicas.

En relación con el caso concreto, encontró que para el momento en que la actora presentó la reclamación administrativa el 20 de febrero de 2015 habían transcurrido más de tres años, por lo que operó la prescripción en los términos del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 45. La parte actora presentó reparos frente a la declaración de prescripción por parte del tribunal, al considerar que en este caso no había transcurrió el termino legal, ya que, a su juicio, el derecho a reclamar la inclusión de la prima especial como factor salarial se consolidó con la sentencia del 29 de abril de 2014, mediante la cual el Consejo de Estado anuló varias disposiciones de los decretos anuales que fijaron la remuneración salarial de los servidores de la Fiscalía General de la Nación. 46.

Con fundamento en el marco normativo y jurisprudencial previamente expuesto, la Sala procede a determinar si en el caso concreto se configuró la prescripción extintiva del derecho reclamado, tal y como lo concluyó la sentencia de primera instancia. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01972-01 (2176-2019) Demandante: María Guiomar Arenas de Orozco Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 47.

Frente a la prescripción de derechos, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, modificado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, aplicable al presente asunto como lo determinó la sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020, establece que las acciones que emanan de los derechos previstos en esta norma prescriben «en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible» y «el simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada (…) interrumpe el término de prescripción»26. 48.

Ahora, la sentencia de primera instancia consideró que el término de prescripción debía contarse a partir de la ejecutoria de la sentencia del 14 de febrero de 2002, mediante la cual se declaró la nulidad del artículo 7° del Decreto 38 de 1999. Esta decisión cobró ejecutoria el 12 de agosto de 2002 y la solicitud presentada por la actora fue radicada el 20 de febrero de 2015, por lo que, según el tribunal, habían transcurrido más de tres años desde la exigibilidad del derecho y la reclamación. 49.

Al respecto, es preciso señalar que, como lo señaló la sentencia SUJ-023-CE- S2 del 15 de diciembre de 2020, el reconocimiento del derecho puede pedirse en cualquier tiempo, sin embargo, el efecto económico de este derecho sí está sometido al término de prescripción trienal. Por lo tanto, es a partir de la reclamación administrativa de la cual se reconocerá el derecho tres años hacia atrás. 50.

En el presente asunto, la señora María Guiomar Arenas de Orozco reclama el reconocimiento de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales por el tiempo comprendido entre el 1 de julio de 1992 y el 1 de abril de 2002, periodo durante el cual ejerció el cargo de fiscal delegado ante tribunal superior. Según consta en el expediente, la actora presentó la reclamación administrativa el 20 de febrero de 201527, sin embargo, dicha actuación no tuvo la virtualidad de interrumpir el término de prescripción, toda vez que para ese momento no ejercía el empleo que otorga el derecho a la prima especial.

En consecuencia, no existían efectos económicos derivados de la prima especial dentro del término prescriptivo de tres años previos a la fecha de reclamación del derecho. 51. Además, como lo señala la sentencia citada, desde 1998, con la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998, se reconoce el derecho a la prima especial como un incremento del salario básico.

Luego, no es de recibo el alegato del demandante conforme al cual solo hasta la expedición de la sentencia del 29 de abril de 2014 tuvo conocimiento del derecho que ahora reclama. 52. En consecuencia, como el retiro del cargo ocurrió en 2002 y la reclamación fue presentada en 2015, resulta claro que operó el fenómeno prescriptivo 53.

En este orden se concluye que operó el fenómeno de la prescripción extintiva respecto de los derechos reclamados por la actora y, en ese sentido, la respuesta al primer problema jurídico es afirmativa. En consecuencia, se confirmará la sentencia 26 Artículo 102. Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.

El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 27 Folios 21 a 30 del cuaderno principal núm. 1. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01972-01 (2176-2019) Demandante: María Guiomar Arenas de Orozco Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 de primera instancia que declaró probada la excepción de prescripción y denegó las pretensiones de la demanda. 3.5.

Conclusión 54. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que en el presente caso operó el fenómeno extintivo de la prescripción y, por lo tanto, hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de prescripción y denegó las pretensiones de la demanda presentada por María Guiomar Arenas de Orozco, porque desde la causación del derecho a la prima especial derivado de la vinculación como fiscal delegado ante el tribunal por el periodo 1993-2002 y la presentación de la reclamación (20 de febrero de 2015), transcurrieron más de tres años. 4.

Costas 55. En lo atinente a la condena en costas en primera instancia y a la manifestación expresada por la parte demandante frente a su actuar ajustado a la buena fe y sin temeridad, la presente providencia acoge, por razones de seguridad jurídica e igualdad, el criterio de interpretación mayoritario28 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 56.

Por lo tanto, como la sentencia apelada no sustentó la condena en costas en la acreditación de una conducta temeraria o de mala fe de la demandante, se revocará dicha decisión, conforme con lo solicitado en el recurso de apelación. 57. En igual sentido, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la señora María Guiomar Arenas de Orozco haya incurrido en las anteriores conductas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 28 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 05001-23-33-000-2015-01972-01 (2176-2019) Demandante: María Guiomar Arenas de Orozco Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 FALLA:

PRIMERO. REVOCAR la condena en costas impuesta en primera instancia, por las razones descrita en esta providencia.

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, el 4 de marzo de 2019, que declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda presentada por María Guiomar Arenas de Orozco.

TERCERO. Sin condena en costas en segunda instancia.

CUARTO. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente en comisión JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.