Radicación: 11001-03-15-000-2024-04984-00 Accionante: Fernando Godoy Orjuela Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-15-000-2024-04984-00 Accionante: Fernando Godoy Orjuela Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: Acción de tutela Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema: requisitos de procedencia/legitimación en la causa por activa. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela que presentó Fernando Godoy Orjuela en contra de la sentencia del 2 de mayo de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del medio de control de nulidad del acto de elección de Marco Manuel Urquijo Collazos como director de la Corporación Autónoma Regional de Guavio, CORPOGUAVIO.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos, pretensiones y argumentos de la solicitud de tutela Fernando Godoy Orjuela presentó solicitud de amparo1 de los derechos fundamentales al debido proceso, y a «la moralidad pública2» que consideró vulnerados por la Sección Quinta del Consejo de Estado con ocasión de la sentencia del 2 de mayo de 2024 que emitió dentro del proceso identificado con el radicado número 11001-03-28-000-2023- 00092-00.
Como pretensiones, pidió en al juez constitucional que: i) ampare los derechos fundamentales invocados; ii) revoque la sentencia del 2 de mayo de 2024; y iii) ordene 1 Índice 2 de SAMAI. 2 Este derecho no se encuentra en la categoría de los constitucionales (artículo 44 de la C-P.), sino que ostenta en términos constitucionales una naturaleza dual: (i) como principio de la función administrativa según el artíclo 209 constitucional y el atículo 39 de la ey 489 de 1998, por lo que, resulta de obligatoria observancia;
(ii) como derecho colectivo categoría en la que alcanza una connnotación subjetiva porque crea una expectativa susceptible de ser prtegida a través de la acción popular. Sentencia del 8 de junio de 2011, expediente 25000-23-26-000-2005-01330- 01 (AP). Radicación: 11001-03-15-000-2024-04984-00 Accionante: Fernando Godoy Orjuela Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la Sección Quinta del Consejo de Estado proferir un nuevo fallo que acceda a la nulidad del acto de elección del director de CORPOGUAVIO.
De manera subsidiaria solicitó: […] se ordene a la Sala Quinta del Honorable Consejo de Estado para que esta sala a su vez ordene al Consejo Directivo de la CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DE GUAVIO, CORPOGUAVIO, que de manera inmediata y evitar mayores perjuicios administrativos se inicie el proceso de convocatoria y elección del nuevo directo (a) que supla el Acuerdo decaído por violación a normas sustanciales, ya descritas […]3. 1.2.
Trámite de tutela e intervenciones 1.2.1. El despacho ponente profirió, el 20 de septiembre de 2024, auto admisorio en el que dispuso la vinculación de Raúl Moreno Jaramillo, Marcos Manuel Urquijo Collazos y la Corporación Autónoma Regional de Guavio, CORPOGUAVIO, como terceros con interés en las resultas del trámite constitucional, dada su condición de partes en el proceso de nulidad electoral en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 1.2.2.
Notificada la anterior providencia a las partes accionante y accionada y a los vinculados, dieron respuesta en los siguientes términos: 1.2.2.1. La Sección Quinta del Consejo de Estado, a través del magistrado ponente4 de la sentencia del 2 de mayo de 2024, solicitó declarar improcedente la acción porque, afirmó, Fernando Godoy Orjuela no participó en el proceso electoral y, en ese orden, carece de legitimación por activa para pedir la protección constitucional por afectación al debido proceso.
Agregó que, el accionante tampoco cumplió con el requisito de relevancia, pues lo que pretende es que se revise nuevamente la decisión y se aplique el criterio interpretativo que, a su juicio, debió usar el juez al definir sobre la legalidad del acto acusado. Finalmente, adujo que, no se advierte la configuración de defecto alguno y menos vulneración del debido proceso que alegó el accionante. 1.2.2.2.
Marcos Manuel Urquijo Collazos, tercero con interés, solicitó declarar improcedente la acción, dado que, el asunto carece de relevancia constitucional pues la discusión propuesta se limitó a aspectos de puro derecho. Destacó que la Sección Quinta, en su labor hermenéutica, aplicó para resolver la controversia su propio precedente sin que se advierta arbitrariedad o capricho en la actuación5. 1.2.2.3.
La Corporación Autónoma Regional del Guavio, CORPOGUAVIO, tercero con interés, luego de efectuar un resumen de la actuación llevada a cabo en el proceso ordinario y de referir y transcribir el contenido de las normas aplicables al caso ordinario, precisó que la Sección Quinta del Consejo de Estado, al resolver de fondo la acción de nulidad electoral, no desconoció el debido proceso ni realizó 3 Se transcribe incluso con errores. 4 Índice 9 de SAMAI. 5 Índice 8 de SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04984-00 Accionante: Fernando Godoy Orjuela Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretaciones erróneas de la norma sustancial como lo afirmó el tutelante. Solicitó al juez de tutela resolver de manera desfavorable la pretensión de amparo6.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado. 2.2. Procedibilidad de la acción En relación con las solicitudes de tutela frente a providencia judicial, la doctrina constitucional7 ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general8 de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales9.
Pero antes de efectuar el análisis de procedibilidad, el juez debe verificar que, quien acude a este mecanismo constitucional de protección, se encuentre legitimado para accionar, o para intervenir como accionado, según el caso, pues esta exigencia no se puede superar aún en esta clase de acciones. Por tal razón, a continuación, la Sala procede a realizar el estudio que corresponda para establecer si a Fernando Godoy Orjuela le asiste interés y, por ende, tiene legitimación en la causa por activa en el presente asunto. 6 Índice 11 de SAMAI. 7 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. 8 Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. 9 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04984-00 Accionante: Fernando Godoy Orjuela Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.1. Legitimación en la causa Por activa. Para la Corte Constitucional10, la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos y por tal razón, solo el titular de un derecho de naturaleza fundamental se encuentra habilitado para solicitar el amparo constitucional, bien sea directamente, o por intermedio de su representante legal o apoderado.
Así, si no existe vínculo la tutela se torna en improcedente toda vez que, el derecho para cuya protección se interpone la acción debe tener la naturaleza de fundamental y propio del demandante11. En punto a este requisito en acciones de tutela, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente12: […] no obstante, la informalidad que se predica de la acción de tutela, la misma debe cumplir con unos requisitos mínimos de procedibilidad, dentro de ellos se encuentra el de legitimación por activa o titularidad para promoverla.
En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido como regla general, solamente el titular de un derecho fundamental se encuentra habilitado para solicitar el amparo constitucional del mismo, bien sea que lo haga en forma directa o por intermedio de su representante o apoderado. Según los enunciados del artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede ser promovida por cualquier persona cuando sus derechos constitucionales fundamentales resulten vulnerados o amenazados ya sea por sí misma o por medio de un tercero quien actúe en su nombre.
En el mismo sentido, según las prescripciones del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la persona a quien se le vulneren o amenacen sus derechos fundamentales puede ejercer la acción de tutela por sí misma o por medio de representante. En esta disposición también se contempló la posibilidad de la agencia de derechos ajenos, de tal forma que, en aquellos eventos en que el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa, podrá un tercero presentar acción de tutela en su nombre.
La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales, amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades, a partir de las normas de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela.
La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela. En resumen, de conformidad con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse de las siguientes maneras: i) en forma directa; ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas); iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial o mandato expreso) o iv) a través de agente oficioso (cuando el titular 10 Corte Constitucional, sentencia T-552 de 2006. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-173 de 2015. 12 Corte Constitucional, sentencia T-552 de 2006.
Criterio reiterado entre otras en la T-292 de 2021. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04984-00 Accionante: Fernando Godoy Orjuela Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del derecho no está en condiciones para promover su propia defensa).
Asimismo, esta norma señala que tanto el defensor del pueblo como los personeros municipales estarán legitimados para ejercer la acción de tutela. En el asunto bajo estudio, Fernando Godoy Orjuela radicó escrito de tutela en el que solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso y a la «la moralidad pública», que dijo le fueron vulnerados por la Sección Quinta del Consejo de Estado al negar las pretensiones de nulidad del Acuerdo 09 del 23 de octubre de 2023 que declaró elegido a Marco Manuel Urquijo Collazos como director de la Corporación Autónoma Regional del Guavio, CORPOGUAVIO, para el periodo 2024-2027-.
En efecto la Sección Quinta conoció de la demanda de nulidad en contra del acto administrativo referido, pero, consultado en Sistema de Gestión Judicial, SAMAÍ13, esta Sala constitucional pudo verificar que el aquí accionante Fernando Godoy Orjuela no participó como parte demandante o demandada, ni tampoco fue vinculado como tercero en la actuación, o coadyuvó la misma.
En ese orden de ideas, en principio, los legitimados en la causa por activa para promover el presente mecanismo constitucional, y cuestionar la sentencia del 2 de mayo de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del medio de control de nulidad electoral con radicado número 11001-03-28-000-2023-00092-00, son las partes que integraron dicho proceso ordinario, esto es, Raúl Navarro Jaramillo como demandante;
Marcos Manuel Urquijo Collazos, como demandado; y la Corporación Autónoma Regional del Guavio, CORPOGUAVIO, como vinculada. Es decir que, el aquí accionante al no haber participado en el proceso ordinario de naturaleza electoral, no tiene legitimación para reclamar la afectación de su derecho al debido proceso. III. CONCLUSIÓN Procede entonces declarar improcedente la acción por falta legitimación en la causa por activa de Fernando Godoy Orjuela, toda vez que no fue parte procesal en el medio de control de nulidad electoral en el que se emitió la sentencia que hoy es objeto de tutela y, frente a la que reclamó la protección de las garantías ius fundamentales que refirió en su escrito.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo interpuesta por Fernando Godoy Orjuela, por ausencia de legitimación en la causa por activa, conforme a lo consignado en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 13 Expediente identificado con el número 11001-03-28-000-2023-00092-00. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04984-00 Accionante: Fernando Godoy Orjuela Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR el presente expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
Sejv/