11001031500020210654001 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022) Núm. único de radicación: 110010315000202106540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández Demandados: Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/falta del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) acceso a la administración de justicia y iii) trabajo Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de tutela de 8 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado por medio de la cual resolvió declarar improcedente la solicitud de amparo.

ANTECEDENTES La solicitud El actor, en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, porque, a su juicio, el Tribunal, al proferir la sentencia de 11 de agosto de 2021, y el Juzgado, al proferir la sentencia de 16 de septiembre de 2019, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 700013333004201400159-00, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández Presupuestos fácticos 1.

Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela, en síntesis, son los siguientes: 2. Presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Corozal - Sucre con el fin de que i) se declarara la nulidad del oficio de fecha 6 de febrero de 2014, a través del cual, el Alcalde del Municipio de Corozal le negó una solicitud de reconocimiento y pago de cesantías y la respectiva sanción moratoria, y ii) se ordenara el reconocimiento y pago de las cesantías, intereses a las cesantías y la sanción moratoria, así como el pago de intereses moratorios.

Sentencia proferida el 16 de septiembre de 2019 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 700013333004201400159-00 3. El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo decidió: “[…]

PRIMERO: DECLÁRENSE probada las excepciones de prescripción con respecto al pago de la sanción moratoria y de ineptitud sustantiva de la demanda, con respecto a la solicitud de pago de cesantías, por lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NIÉGUENSE las súplicas de la demanda. […]”. 4. Al abordar el fondo del asunto, explicó que: “[…]al señor MARCELIANO DE JESÚS TOVAR HERNÁNDEZ se le debe aplicar el régimen de liquidación anualizada de cesantías contenido en la Ley 50 de 1990, toda vez que su vinculación laboral con el MUNICIPIO DE COROZAL, comenzó el 5 marzo de 1999, esto es, en vigencia de la Ley 344 de 1996, cuya reglamentación (artículo 1 del Decreto 1582 de 1998), remite a la citada Ley 50 de 1990 para los servidores del Estado del nivel municipal, la cual deberá ser liquidada al finalizar cada año laborado o la fracción de él si es el caso, con cierre a 31 de diciembre de cada año, por lo cual el empleador deberá liquidar la cesantía correspondiente al año inmediatamente anterior laborado, y consignarlo a un fondo de cesantías, antes del 15 de febrero del año siguiente, a razón de un mes de sueldo por cada año de 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández servicio continuo o discontinuo y proporcionalmente por las fracciones del año. Aplicable, a su vez, a las eventualidades contempladas por la ley para su pago parcial, previa solicitud del trabajador.

No obstante, si bien la demandante solicitó la nulidad del acto administrativo de 6 de febrero del 2014, acto que fue la respuesta a la petición de 14 de febrero de 2014, hecha por la reclamante ante el municipio de Corozal, se debe advertir que en los casos en que el trabajador afiliado a un Fondo de Cesantías para que puede retirar las sumas abonadas, la Ley el 50 de 1990, normatividad aplicable al régimen anualizado de Cesantías, establece en su artículo 102: Artículo 102º.- El trabajador afiliado a un Fondo de Cesantía sólo podrá retirar las sumas abonadas en su cuenta en los siguientes casos: 1.

Cuando termine el contrato de trabajo. En este evento la Sociedad Administradora entregará al trabajador las sumas a su favor dentro de los cinco (5) días siguientes a la presentación de la solicitud. 2. En los eventos en que la legislación vigente autoriza la liquidación y pago de cesantía durante la vigencia del contrato de trabajo.

El valor de la liquidación respectiva se descontará del saldo del trabajador desde la fecha de la entrega efectiva. 3. Para financiar los pagos por concepto de matrículas del trabajador, su cónyuge, compañera o compañero permanente y sus hijos, en entidades de educación superior reconocidas por el Estado. En tal caso el Fondo girará directamente a la entidad educativa y descontará el anticipo del saldo del trabajador, desde la fecha de la entrega efectiva.

Parágrafo. - Adicionado por el artículo 1 de la ley 1809 de 2016 - El trabajador afiliado a un fondo de cesantías también podrá retirar las sumas abonadas por concepto de cesantías para destinarlas al pago de educación superior de sus hijos o dependientes, a través de las figuras de ahorro programado o seguro educativo, según su preferencia y capacidad.

Obsérvese que dicha petición no está conforme a los casos establecidos, concedidos y señalados para solicitar el pago parcial de cesantías, que establece la Ley 50 de 1990, sino que simplemente impetró el presente medio de control, con base en el mencionada petición que no se enmarca dentro de los casos señalados por el artículo precitado de la presente Ley, lo que denota que aun la actora no ha agotado los presupuestos necesarios para válidamente solicitar el retiro de sus cesantías de manera parcial.

Por lo que se declarará probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demandada. No se puede decir, que no solicitó el pago de las cesantías, pues si se observa en el cuerpo del escrito de solicitud que expresamente dice en la referencia del escrito: “Derecho de petición tendiente al reconocimiento y pago de las cesantías, sanción moratoria.”, si se solicitó el pago de las cesantías pero como se dijo anteriormente la solicitud no cumple con los requisitos para entregarla.

Luego de analizados los hechos y pretensiones de la demanda, se llega a la conclusión que le asiste la obligación al municipio de Corozal, de cancelar el auxilio cesantías, a favor de la demandante, en lo que respecta al periodo comprendido entre 5 de marzo de 1999 y el 31 de diciembre de 2002, sin embargo no se podrá 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández ordenar la entrega del mencionado auxilio por cuanto la solicitud impetrada no cumple con los requisitos consagrados en la ley para el pago de cesantías parciales.

Esto no obsta para que el actor, posteriormente y si lo considera necesario, pueda solicitar el pago de las cesantías, por cuanto su derecho no fenece hasta cuando termine su relación laboral. […] […] […] resulta claro que la tardanza del MUNICIPIO DE COROZAL, en la consignación del auxilio de cesantías correspondiente a los años 2000 a 2002, genera para la entidad la obligación de pago a la que hace referencia el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, sin embargo, el despacho, considera necesario analizar, si en el presente caso, es preciso aplicar la prescripción extintiva parcial del derecho.

Atendiendo lo establecido en la sentencia de unificación citada en el acápite de fundamentos normativos, La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal y la norma aplicable para ese efecto, es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, asimismo, la fecha a partir de la cual procede la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas, es el momento mismo en que se produce la mora, es decir, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago.

El artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral establece que: “Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual” […] En el caso concreto, la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria fue radicada en el municipio de Corozal el 14 de enero de 2014, por lo que, con fundamento en los argumentos expuestos, este despacho considera que ha operado el fenómeno de la prescripción, con relación al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de los periodos correspondientes a los años 2000 a 2002, puesto que tal como se señaló, no se puede asimilar la prestación social de las cesantías con el derecho al pago de la sanción moratoria. […]”.

(Resaltado por la Sala). Sentencia proferida el 11 de agosto de 2021 por la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 700013333004201400159-01 5. La Sala Primera de Decisión Oral Sucre del Tribunal Administrativo de Sucre, decidió: “[…]

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia adiada 16 de septiembre de 2019, 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo. […]”. 6. Al abordar el fondo del asunto, explicó que: “[…] Abordando el sub examine, se tiene que el señor MARCELIANO DE JESÚS TOVAR HERNÁNDEZ, solicita se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio F-GG-A-03 6 de febrero de 2014 y en consecuencia, pide, se ordene al MUNICIPIO DE COROZAL - SUCRE, el reconocimiento y pago de las cesantías e intereses de cesantías y se repare integralmente el daño padecido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998.

De igual forma, solicita el pago de la sanción moratoria, por la no consignación de las cesantías. El A-quo negó las súplicas de la demanda, al considerar que el actor, si bien tenía derecho a que se liquidaran sus cesantías anualizadas, también lo era, que dichas prestaciones debían ser canceladas al momento en que se desvinculara del servicio.

En cuanto a la sanción moratoria, indicó, que el demandante acudió ante el Municipio de Corozal para reclamar el pago de sanción moratoria solo hasta el 14 de enero de 2014; es decir, dejó transcurrir un lapso de más de tres años, lo que permitió la aparición del fenómeno de la prescripción, pues la obligación de la consignación de las cesantías data desde el 2002.

El demandante recurre la anterior decisión, argumentando que el Municipio de Corozal no había pagado, ni consignado al Fondo de Prestaciones del Magisterio, las cesantías correspondientes a los años 1999, 2000, 2001 y 2002. Además, que no operaba el fenómeno de la prescripción de la sanción moratoria, pues, aún continuaba vinculado como docente, debiéndose interpretar que la norma aplicable a su caso era la Ley 244 de 1995, ya que se estaba ante una solicitud de liquidación parcial de cesantías, que no habían sido consignadas, pues, eran de 4 años.

Precisa, que debía ordenarse el pago de lo pretendido con fundamento en la Ley 91 de 1989 y Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006. […] a. El recurso de apelación no puede ser tomado para agregar cargos e introducir hechos nuevos al proceso, dado que ello atenta contra el principio de preclusión y la garantía del debido proceso y derecho de defensa de la entidad demanda (sic), como quiera que sobre los puntos nuevos que se arriman en la segunda instancia, no tuvo oportunidad de hacer pronunciamiento alguno en su defensa.

En este caso, se aprecia que la misma parte demandante en su recurso de apelación, expone un nuevo concepto de violación, es decir, un cargo nuevo de nulidad contra el acto administrativo demandado, lo cual de suyo implica la modificación de la pretensión inicialmente formulada, por cuanto, en la demanda y en sede administrativa reclamó el pago de la sanción moratoria regulada por la Ley 50 de 1990 y en el memorial impugnatorio, trae como argumento de nulidad, la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, que regula el pago de cesantías definitivas y cesantías parciales y la sanción moratoria que esta contempla, las cuales tienen fundamentos diferentes en su causación y por tanto, no solo conllevan un cargo de nulidad inoportuno, no esgrimido, ni estudiado en la primera instancia, sino una modificación del petitum de la demanda, vulnerando la congruencia y el principio de justicia rogada, debidamente entendido. 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández […] En otros términos, el demandante, no reclamó ni en sede administrativa, ni a lo largo de la primera instancia liquidación parcial de cesantías y bajo el régimen establecido en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, consecuencia lógica y procesal, es que se mantenga incólume entonces la sentencia impugnada, pues, el fondo del asunto de la primera instancia, fue circunscrito al reconocimiento y pago de las cesantías que debieron ser consignadas anualmente por los períodos 1999, 2000, 2001 y 2002 y bajo el régimen dispuesto en la Ley 50 de 1990. b. La sanción moratoria, no es un derecho, prestación o acreencia laboral, es una multa, una penalidad de carácter económica que sanciona […]”. […] En el caso en concreto, encuentra la Sala que sí existe una evidente incongruencia medular en la pretensión principal, esto es, en el reconocimiento de las cesantías, tal como se explicó anteriormente, no puede resultar entonces procedente el reconocimiento de la sanción moratoria, que es el pedimento accesorio y consecuente de las cesantías, en este caso.

Al efecto, no es posible reconocer y entender en esta instancia lo solicitado por la actora, que es el pago de la sanción moratoria regulada por la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, cuando el reconocimiento de las cesantías ante la administración y en la primera instancia, fue fundamentado de manera clara y enfática, bajo la Ley 50 de 1990, normativa opuesta a la que se invoca en segunda instancia y que se pretende sea aplicada, con el desconocimiento de la competencia que tiene este Tribunal, en sede de apelación. […]”.

Pretensiones 7. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1. Con mi acostumbrado respeto solicito se me ampare los derechos FUNDAMENTALES A EL DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y AL TRABAJO. 2. En consecuencia, se ordene se deje sin efecto las sentencias del Juzgado CUARTO Administrativo del circuito de Sincelejo, de fecha dieciséis (16) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), como la sentencia del Tribunal administrativo de Sucre en su sentencia de fecha once (11) de agosto de dos mil veintiunos (2021), por ser manifiestamente contraria al orden constitucional y legal 3.

En esta medida se le ordene a emitir nueva sentencia que tengan en cuenta las pruebas y el precedente jurisprudencial citado arriba, sobre todo la sentencia de unificación CE-SUJ2-004-16 proferida el 25 de agosto de 2016, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente No. 08001-23-31-000-2011- 00628-01(0528-14) y la sentencia SU 098 de 2018, de la Corte Constitucional […]”. 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández 8.

El actor señaló que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto fáctico y en la causal de violación directa de la Constitución, toda vez que a su juicio: “[…] incurrieron en violación directa de la Constitución, pues desconocieron el principio de interpretación conforme a la Constitución y de favorabilidad en materia laboral consagrado en el artículo 53 Superior, al negar el reconocimiento de la sanción moratoria por la consignación de las cesantías al FONDO NACONAL DE MAGISTERIO, pues, en forma injustificada ante interpretaciones razonables sobre la norma que consagra esta prestación, eligieron la menos favorable para el docente. […]”. 9.

Afirmó que las autoridades judiciales demandadas desconocieron la sentencia de unificación CE-SUJ2-004-16, proferida el 25 de agosto de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se fijaron las reglas sobre el régimen anualizado de las cesantías, según las cuales (i) las cesantías anualizadas son una prestación imprescriptible;

(ii) las cesantías definitivas están sometidas a prescripción, y (iii) lo concerniente a la sanción por mora en el pago o consignación de las cesantías. 10. Adujo que las autoridades judiciales demandadas desconocieron la sentencia SU 098 de 2018, proferida por la Corte Constitucional, la cual: “[…] señaló que, en virtud del principio de favorabilidad en materia laboral, es procedente aplicar lo dispuesto en el numeral 3o del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales, ya que la Ley 91 de 1989 no contempla de manera expresa sanción por la no consignación de las cesantías en el FOMAG[…]”.

“[…] En este orden de ideas como sigo vinculado como docente activo al Magisterio nacional, por lo tanto, se concluye que a partir del 15 de febrero de 2001 se generó a favor del SUSCRITO DOCENTE la sanción moratoria de que trata la Ley 50 de 1990, según lo dispuesto por la sentencia SU-098 de 2019 proferida por la Corte Constitucional. […]”. 11.

Señaló que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo, comoquiera que a su juicio: “[…] las dos instancias dentro de citado proceso de control de NULIDAD Y RESTABLECIMEINTO DEL DERECHO desconocen protuberantemente las citadas normas donde se determina en forma clara, que los docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados mediante convenios por la Nación – Ministerio de Educación Nacional, serían afiliados al citado fondo bajo el régimen 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández establecido en la Ley 91 de 1989 y sus decretos reglamentarios y demás disposiciones que lo modifiquen, lo cual el municipio de Corozal, nunca hizo durante el tiempo que estuvo a cargo de la planta de personal del Municipio, en el caso que nos ocupa para los 1999, 2000,2001,y 2002.

Además, en su artículo 5 la citada norma, determinó que se debía respetar el régimen prestacional que tuvieran los docentes al momento de su vinculación, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7, el reconocimiento de las cesantías y los intereses sobre las mismas quedaba a cargo de la entidad territorial, cuando se incumpliera la obligación de afiliar al docente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que es lo que pasa en el caso concreto del suscrito, y eso es lo que mi abogada solicitó en forma clara en la demanda. […] A pesar de que los jueces adoptaron una postura razonable y se encuentra justificada desde el punto de vista legal, este entendimiento excluyó otra posible interpretación de la normativa general que consagra la sanción moratoria por la no consignación de cesantías de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990. […]” Actuación 12.

La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de 30 de septiembre de 2021; i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Sucre y al Juez Cuarto Administrativo oral del Circuito de Sincelejo; iii) vinculó al Alcalde del Municipio de Corozal - Sucre, en calidad de tercero con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular; y iv) ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Informe de la parte demandada y del tercero con interés legítimo 13. El Tribunal Administrativo de Sucre adujo que las pretensiones del amparo constitucional eran improcedentes, toda vez que, a su juicio: “[…] en el caso concreto, no se reúnen los elementos antes descritos, pues, el trámite adelantado por este Tribunal, a través de su Sala Primera de Decisión Oral en el proceso objeto de tutela, NO vulneró ningún derecho fundamental, pues, se aplicó la normatividad y jurisprudencia que se consideró plausible tal y como puede leerse en la correspondiente sentencia, entendiéndose por el contrario, que con la acción incoada lo que se pretende es generar una instancia más de discusión, a sabiendas que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, ni puede convertirse en una instancia más, pues, de 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández permitir tal posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales, de ahí que deba rechazarse por improcedente, pues, una decisión en contrario, atentaría contra los principios constitucionales de autonomía e independencia de los Jueces de la República y de aquel, según el cual, en las decisiones judiciales, los Jueces, solo están sometidos al imperio de la ley. […]” 14.

El Alcalde del Municipio de Corozal - Sucre, solicitó negar la solicitud de amparo comoquiera que: “[…] el que no se le haya concedido lo pretendido, no da lugar a que se considere el quebrantamiento o vulneración de Superiores Derechos. El acceso a la justicia no es garantía de que se conceda lo pretendido, pues corresponde al juez, decidir sobre lo confrontado y puesto a su consideración con el allegado soporte probatorio, el cual ha de resolver desde su visión razonable, técnica y jurídica. […]”. 15.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Juez Cuarto Administrativo oral del Circuito de Sincelejo guardaron silencio en esta etapa procesal. La sentencia impugnada 16. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 8 de noviembre de 2021, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia. […]”. 17. Como fundamento de su decisión, consideró que: “[…] El juzgado de primera instancia negó las pretensiones (i) porque la petición de reconocimiento de las cesantías no se ajustaba a los requisitos para solicitar su pago parcial, de conformidad con la Ley 50 de 1990, por lo cual declaró de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demandada, sin perjuicio de que el demandante las reclamara al final de la relación laboral, y (ii) respecto de la sanción por mora, concluyó que se configuró el fenómeno de la prescripción. El Tribunal Administrativo del Sucre, al resolver el recurso de apelación, confirmó la sentencia del juzgado y desde el momento en que fijó el problema jurídico sostuvo que la razón recaía en que «la sustentación del recurso de apelación no guarda relación con los fundamentos jurídicos que edificaron la sentencia, los mismos, que sirvieron como sustento normativo para encauzar coherentemente lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro de la primera instancia» 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández En esa línea de pensamiento y a largo de la motivación, el tribunal indicó que el escrito de apelación no cumplía con el requisito de congruencia y, además, que la variación de los cargos y argumentos propuestos en la apelación le impedía examinar la sentencia apelada porque, en síntesis, no correspondían a un «desacuerdo genuino» con la decisión. Así las cosas, en criterio de la Sala, tal como se anticipó, esta tutela carece de relevancia constitucional, toda vez que los argumentos del accionante no guardan conexidad con los fundamentos de la sentencia de segunda instancia que dio fin al proceso ordinario.

Si se repara nuevamente en los motivos alegados en sede de tutela, se puede constatar que, esencialmente, reiteran la posición primigenia del actor dentro del litigio: que le asiste el derecho a que se le reconozcan las cesantías causadas durante el período 2000-2002, además de la sanción por mora. Y aún si el accionante tuviera razón, pasó por alto que el tribunal no se pronunció directamente frente a los argumentos de fondo del conflicto; por el contrario, sostuvo que los motivos de la apelación eran incongruentes y no constituían una verdadera censura contra la sentencia primera instancia, entre otras razones, porque se modificó el concepto de violación y se propusieron elementos nuevos que no fueron discutidos con la autoridad ni en la demanda inicial.

El demandante, en su afán de insistir en que le asistía el derecho sustancial reclamado en el medio de control ordinario, no hizo un examen juicioso y detallado de las providencias para develar los supuestos defectos cometidos. De hecho, la tutela soslaya los verdaderos motivos del tribunal y distorsiona las decisiones de instancia. De un lado, el señor Tovar Hernández sostiene que el tribunal confirmó la sentencia apelada por las mismas razones del a quo, cuando de ninguna manera ocurrió ese hecho.

El Tribunal, se insiste, se fincó en la ausencia de congruencia de la apelación con la sentencia y, por consiguiente, la tutela debió encaminarse a derruir y atacar esos razonamientos, para descartar y rebatir la tesis de que la apelación fue insuficiente, incongruente e inconexa o, incluso, que el tribunal omitió resolver todos los argumentos propuestos en la apelación. Tampoco es de recibo el argumento según el cual la sentencia de primera instancia sostuvo que no eran claras las pretensiones de las cesantías reclamadas, pues lo que se afirmó fue que el demandante no cumplía con los requisitos para que se le reconocieran las cesantías parciales, de conformidad con la Ley 50 de 1990.

Así pues, acertadas o no las decisiones, lo que debió atacarse fueron los motivos que ofreció el tribunal para decidir la apelación de la sentencia y no reiterar y adicionar los argumentos de la demanda. Justamente, ese mismo reproche que advirtió la sentencia de segunda instancia de la deficiencia en la apelación, valga redundar, acertado o no, es el que constata la Sala entre la sentencia de segunda instancia y la solicitud de tutela. […]”.

(Resaltado por la Sala). La impugnación 18. El actor impugnó la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para lo cual, indicó lo siguiente: 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández “[…] hay que reiterar que en la apelación en sede del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho no es que se haya propuestos “elementos nuevos que no fueron discutidos con la autoridad ni en la demanda inicial”, sino que son aspectos que refuerzan aún más los derechos que se estaban reclamando, en el caso de las cesantías no consignadas hasta el día de hoy por el MUNICIPIO DE COROZAL-SUCRE, de los años 1999, 2000, 2001 y 2002 y por ende el reconocimiento y pago de la consecuente sanción moratoria al suscrito docente. […]”.

“[…] el JUZGADO CUARTO ADMINMISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE EN SUS FALLOS, desconocen las pruebas contundentes; tales como el oficio de fecha 6 de febrero de 2014 donde la entidad demandada negó lo solicitado, expedido por el Alcalde, en el que aceptó que dichos docentes a partir del 1 de enero de 2003 pasaron a ser manejados por el Departamento de Sucre, con fundamento en la Ley 715 de 2001 (fl. 12); no obstante, en el mismo documento se afirmó, que con base en certificado que expidió la Secretaría General, Administrativa y de Gobierno del municipio, para la fecha en la que se expidió ese oficio, no se había hecho el reconocimiento de las cesantías de los docentes relacionados en la petición. […]”. […] Lo inmediatamente expuesto está debidamente probado, pero las dos instancias accionadas desconocen y no valoran esas pruebas y con ello incurren defecto factico.

“[…] la primera instancia dentro de esta acción de tutela igualmente incurre con todo respeto en un exceso de ritualismo para declarar la improcedencia de esta acción de tutela, pues, como es posible que el mismo fallo deja de lado, que a pesar de tener la razón (derecho sustancial), solo se concentra en la formalidad, para desconocer un derecho de un trabajador, cuyas garantías están determinadas en el art.53 de la C.N., y en el bloque de constitucionalidad.

(los tratados de la OIT). […]”. 19. Teniendo en cuenta lo anterior solicitó: “[…] 1. Se revoque la sentencia de primera instancia de fecha ocho (8) de noviembre de dos mil veintiunos (2021), y notificada el 17 de noviembre de 2021, proferida por la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, 2. Se me ampare los derechos FUNDAMENTALES A EL DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y AL TRABAJO. 3.

En consecuencia, se ordene se deje sin efecto las sentencias del Juzgado CUARTO Administrativo del circuito de Sincelejo, de fecha dieciséis (16) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), como la sentencia del Tribunal administrativo de Sucre en su sentencia de fecha once (11) de agosto de dos mil veintiunos (2021), por ser manifiestamente contraria al orden constitucional y legal 4.

En esta medida se le ordene a emitir nueva sentencia que tengan en cuenta las pruebas y el precedente jurisprudencial citado arriba, sobre todo la sentencia de unificación CE-SUJ2-004-16 proferida el 25 de agosto de 2016, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente No. 08001-23-31-000-2011- 00628- 01(0528-14) y la sentencia SU 098 de 2018, de la Corte Constitucional […]”. 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 20. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20183 y con el artículo 13 Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20194, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 21. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 22. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de relevancia constitucional. 23.

Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 2 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1,2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela" 3 “por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado” 4 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al trabajo; vi) procediendo posteriormente a vii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 24.Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena5, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 25. Esta Sección adoptó6 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20057, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 26.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 7 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 27.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”8 que encaje en dichos parámetros. 28.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 29.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 30. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito de relevancia 8 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández constitucional.

Acerca del requisito de la relevancia constitucional 31. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201410, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional.

La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [11]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[12]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [13].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[14]. 10 Ut supra página 6. [11] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [12] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [13] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [14] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.

En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.

Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [15].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [16]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [17]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [15] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [16] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [17] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 32.

De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado18: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”19 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”20 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 33.

En ese orden de ideas, el requisito de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, y esa presunta afectación no tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico, ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de 18 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.

Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 19Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 20 Ibidem. 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández tutela contra providencias judiciales; y iii) cuando se demuestra que el amparo presentado no se utiliza como una instancia procesal adicional.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 34.Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 35.Atendiendo a que, la Corte Constitucional21 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”. 21 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 36.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 37.Atendiendo a que, la Corte Constitucional22 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al trabajo 38. Visto el artículo 25 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas […]”. 39.

Ahora bien, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental al trabajo ha dicho lo siguiente23: “[…] En repetidas ocasiones la Corte ha sostenido que el derecho al trabajo es un derecho fundamental consagrado como principio rector del Estado social de derecho 22 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 23 Corte Constitucional, sentencia T-611 de 8 de junio de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 20 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández y como objetivo primordial de la organización política.

Al ser fundamental el derecho al trabajo debe ser reconocido como un atributo inalienable de la personalidad jurídica; un derecho inherente al ser humano que lo dignifica en la medida en que a través de él la persona y la sociedad en la que ella se desenvuelve logran su perfeccionamiento. Sin el ejercicio de ese derecho el individuo no podría existir dignamente, pues es con el trabajo que se proporciona los medios indispensables para su congrua subsistencia y además desarrolla su potencial creativo y de servicio a la comunidad.

El derecho al trabajo es la actividad que lo pone en contacto productivo con su entorno. El reconocimiento del carácter de fundamentalidad del derecho al trabajo se refleja en la especial consagración que la Carta Política hace tanto en el sentido de protección subjetiva con la enumeración de principios mínimos que limitan el ejercicio legislativo (artículo 53) y con el reconocimiento expreso de la responsabilidad del Estado en la promoción de políticas de pleno empleo (artículo 334) […]”.

Análisis del caso concreto 40. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 41. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el actor en su respectivo escrito de tutela y el escrito de impugnación. Acervo y análisis probatorios 42.Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 42.1.

Copia en medio digital del expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 700013333004201400159-00. 21 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández Solución del caso concreto Análisis del posible incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional 43.Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. 44.El actor señaló que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto fáctico y en la causal de violación directa de la Constitución, toda vez que a su juicio: “[…] incurrieron en violación directa de la Constitución, pues desconocieron el principio de interpretación conforme a la Constitución y de favorabilidad en materia laboral consagrado en el artículo 53 Superior, al negar el reconocimiento de la sanción moratoria por la consignación de las cesantías al FONDO NACONAL DE MAGISTERIO, pues, en forma injustificada ante interpretaciones razonables sobre la norma que consagra esta prestación, eligieron la menos favorable para el docente. […]”. 45.Afirmó que las autoridades judiciales demandadas desconocieron la sentencia de unificación CE-SUJ2-004-16, proferida el 25 de agosto de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se fijaron las reglas sobre el régimen anualizado de las cesantías, según las cuales (i) las cesantías anualizadas son una prestación imprescriptible;

(ii) las cesantías definitivas están sometidas a prescripción, y (iii) lo concerniente a la sanción por mora en el pago o consignación de las cesantías. 46.Adujo que las autoridades judiciales demandadas desconocieron la sentencia SU 098 de 2018, proferida por la Corte Constitucional, la cual: “[…] señaló que, en virtud del principio de favorabilidad en materia laboral, es procedente aplicar lo dispuesto en el numeral 3o del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales, ya que la Ley 91 de 1989 no contempla de manera expresa sanción por la no consignación de las cesantías en el FOMAG[…]”.

“[…] En este orden de ideas como sigo vinculado como docente activo al Magisterio nacional, por lo tanto, se concluye que a partir del 15 de febrero de 2001 se generó 22 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández a favor del SUSCRITO DOCENTE la sanción moratoria de que trata la Ley 50 de 1990, según lo dispuesto por la sentencia SU-098 de 2019 proferida por la Corte Constitucional. […]”. 47.Señaló que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo, comoquiera que a su juicio: “[…] las dos instancias dentro de citado proceso de control de NULIDAD Y RESTABLECIMEINTO DEL DERECHO desconocen protuberantemente las citadas normas donde se determina en forma clara, que los docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados mediante convenios por la Nación – Ministerio de Educación Nacional, serían afiliados al citado fondo bajo el régimen establecido en la Ley 91 de 1989 y sus decretos reglamentarios y demás disposiciones que lo modifiquen, lo cual el municipio de Corozal, nunca hizo durante el tiempo que estuvo a cargo de la planta de personal del Municipio, en el caso que nos ocupa para los 1999, 2000,2001,y 2002.

Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por el actor ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad accionada incurrió en la vulneración de derechos fundamentales. 49.Además de lo anterior, para la Sala, el actor plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente legal y económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia 23 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 50.

Al respecto, la Corte Constitucional24 ha señalado: “[…] en el caso planteado se tiene que el asunto que se discute tiene un marcado carácter patrimonial, pues lo que está discusión es el pago de un derecho de crédito que se deriva a la imposición de una sanción pecuniaria por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio a la sociedad comercial Ponce León S. A. Ingenieros Consultores-en liquidación, lo que excluiría de plano la relevancia constitucional del asunto y, por lo tanto, la posibilidad de acudir a la tutela para proteger los derechos que la entidad tutelante considera afectados. […]”.

(Resaltado por la Sala). 51. Asimismo, es preciso indicar que, en ese mismo sentido, la Sección Primera de esta Corporación, en reiterados pronunciamientos25, y en especial, en la sentencia proferida el 3 de mayo de 2019 señaló lo siguiente: “[…] La Sala comparte dicho enfoque, en atención a que en el caso sub judice no se cumplió con el requisito atinente a la relevancia constitucional de la controversia; motivo por el cual, no es posible ni mucho menos procedente estudiarla de fondo.

Ello toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales y, de índole económica, que por cierto ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso ejecutivo con radicado 47001-33-33-006-2015-00370-0126, por parte de los jueces naturales de conocimiento de la acción ejecutiva correspondiente.

Sin embargo, no se puede olvidar que el instituto de la tutela contra providencias judiciales no busca proporcionar a los sujetos procesales de un juicio ordinario una tercera instancia, sino un mecanismo de protección y garantía de sus derechos fundamentales, eventualmente lesionados por un pronunciamiento judicial. De aquí que su procedencia sea excepcional27, toda vez que lo contrario atentaría contra la autonomía de los funcionarios judiciales, la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada, sin más28. 24 Corte Constitucional, sentencia T-136 de 27 de marzo de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de diciembre de 2018, exp.

No. 11001-03-15-000-2018-03770-00 (AC). Actor: Ariel Ramiro Novoa Vargas. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-03772-00 (AC). Actor: María Eugenia García Chaparro y otro. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, exp.

No. 11001-03-15-000-2018-00808-00 (AC). Actor: Jaime Alfonso Castro Martínez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 15 de junio de 2018, exp. No. 11001-03-15-000-2018-01143-00 (AC). Actor: E.S.E. Hospital María Inmaculada. 26 Accionante: Francisco Rafael Palacio Valle. Accionado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta (Magdalena). 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de noviembre de 2016, radicación No. 11001-03-15-000-2016-02862-00.

Actor: Rosa Gómez Effer (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de noviembre de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2016-02244-00. Actor: Claudia Consuelo Mc’Lauchlin Cobaleda (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 24 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández En ese orden de ideas, con base en las consideraciones expuestas, y ante la inobservancia del requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional de la controversia, ésta Sala de Decisión confirmará en su totalidad la sentencia de tutela impugnada del 18 de marzo de 201929, mediante la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente la acción de amparo interpuesta por el señor Francisco Rafael Palacio Valle […]”. 52.

De igual manera, esta Sección en un reciente pronunciamiento al resolver un caso donde se discutía el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ocasionada por el retardo en la consignación de las cesantías, consideró que no se acreditaba el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional. En ese orden de ideas, expresó lo siguiente30: “[…] La señora Pacheco González insiste en que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la sentencia proferida el 10 de septiembre de 2020 por la Subsección B, Sección Segunda de esta Corporación, que negó el pago de la sanción moratoria ocasionada por el retardo en la consignación de las cesantías correspondiente a los años 1997 a 2003.

La Sala estima que le asiste razón al a quo cuando afirma que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, el debate propuesto por la aquí accionante carece de relevancia constitucional porque versa sobre un asunto meramente económico y cuya falta de reconocimiento no compromete ningún derecho fundamental, acorde con lo indicado por la Corte Constitucional en la citada sentencia de unificación SU- 573, al revocar los fallos de tutela proferidos por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que habían confirmado la decisión de primera instancia en la que se negaron los amparos.

La Sala recuerda que en el asunto analizado por la Corte, las accionantes solicitaron el amparo con el fin de controvertir las sentencias proferidas por la Subsección B, Sección Segunda, del Consejo de Estado, que, en el marco de los procesos de Nulidad y Restablecimiento del Derecho adelantados por las allí tutelantes, negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías prevista por el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996.

Para resolver, la Corte Constitucional consideró que el asunto no tenía relevancia constitucional y para el efecto explicó: “[…] 51. Teniendo en cuenta lo dicho, y en consideración a la especial carga interpretativa que debe asumir el juez de tutela cuando valora la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de Altas Cortes, para la Sala es claro que en esta oportunidad el asunto sub examine carece de relevancia constitucional.

Los accionantes consideran que, con las sentencias proferidas en el marco de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto les fue negada la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, prevista por el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, 29 Visible a folios 160 a 164 de la causa constitucional. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de julio de 2021, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-01425-01. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández reglamentada por el Decreto 1582 de 1998.

En esa medida, adujeron que las providencias impugnadas incurrieron en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, dado que la accionada no interpretó las normas legales “con un enfoque constitucional” y desconoció los pronunciamientos de la Corte Constitucional y Consejo de Estado, según los cuales tenían derecho al pago de la penalidad reclamada. 52.

Sin embargo, las supuestas irregularidades advertidas por los actores no cumplen con esta exigencia jurisprudencial, debido a que la controversia planteada: (i) versa sobre un asunto meramente legal, con una connotación patrimonial privada, (ii) que no tiene relación directa con la presunta afectación de un derecho fundamental, y (iii) busca reabrir el debate concluido por el juez ordinario, por cuanto no se advierte prima facie una actuación arbitraria o ilegítima de la autoridad judicial.

(…) 55. De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.

Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela […]”.

Cabe agregar que en la precitada sentencia de unificación 573 de 201931, la Corte Constitucional consideró que el requisito de relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la petición de amparo se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces […]”. 53. De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que si bien el actor enuncia la trasgresión de derechos fundamentales como el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y el trabajo, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico. 31 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 26 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández Conclusiones de la Sala 54.

Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 8 de noviembre de 2021, por medio del cual declaró improcedente el amparo de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 8 de noviembre de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del cual declaró improcedente el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de este fallo, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 27 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06540-01 Actor: Marceliano de Jesús Tovar Hernández CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado