CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 05001233300020200381801 Recurso de apelación contra la sentencia de 16 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia Actor: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ TESIS: DE LA INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS COMO CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJALES.

NO SE CONFIGURA POR HABERSE RECONOCIDO EL PAGO DE HONORARIOS POR LA ASISTENCIA COMPROBADA A SESIONES PLENARIAS EXTRAORDINARIAS CITADAS POR EL ALCALDE MUNICIPAL SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por los accionados, a través de apoderado, contra la sentencia de 16 de diciembre de 2020, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se decretó la pérdida de investidura de los concejales del municipio de Valdivia (Antioquia), señores JOSÉ ABELARDO ESCUDERO ORTIZ, DAVISON ANDRÉS JARAMILLO BERNAL, JULIÁN CAMILO ARROYAVE GUZMÁN, JOSÉ ELÍAS ORTIZ HOYOS, DIANA ISABEL VALENCIA LOPERA, JORGE ALBERTO OCAMPO ORTIZ Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 y CRISTIAN OBERLI RODRÍGUEZ SOTO, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2016-2019.

I.- ANTECEDENTES I.1.- El ciudadano JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ, actuando en nombre propio, solicitó decretar la pérdida de la investidura de los concejales del municipio de Valdivia (Antioquia), señores JOSÉ ABELARDO ESCUDERO ORTIZ, DAVISON ANDRÉS JARAMILLO BERNAL, JULIÁN CAMILO ARROYAVE GUZMÁN, JOSÉ ELÍAS ORTIZ HOYOS, DIANA ISABEL VALENCIA LOPERA, JORGE ALBERTO OCAMPO ORTIZ y CRISTIAN OBERLI RODRÍGUEZ SOTO, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2016-2019, al considerar que incurrieron en la causal de pérdida de investidura establecida en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 de 2 de junio de 19941, y 48, numeral 4, de la Ley 617 de 6 de octubre de 20002, esto es, por indebida destinación de dineros públicos. 1 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 2 “Por la cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994, el decreto extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 I.2.- En apoyo de su pretensión el solicitante adujo, en síntesis, los siguientes fundamentos de hecho y de derecho de la causal de pérdida de investidura invocada: Indicó que los señores JOSÉ ABELARDO ESCUDERO ORTIZ, JULIÁN CAMILO ARROYAVE GUZMÁN, JOSÉ ELÍAS ORTIZ HOYOS, DIANA ISABEL VALENCIA LOPERA y JORGE ALBERTO OCAMPO ORTIZ, resultaron elegidos concejales del municipio de Valdivia (Antioquia), para el período constitucional 2016-2019, respecto de los cuales tomaron posesión. Señaló que si bien los señores DAVISON ANDRÉS JARAMILLO BERNAL y CRISTIÁN OBERLI RODRÍGUEZ SOTO, no resultaron elegidos concejales del municipio, ocuparon las curules y se posesionaron como tales para el referido período, entre el 1º de mayo y el 15 de agosto de 2018, como consecuencia de vacantes absolutas.

Sostuvo que el alcalde del municipio de Valdivia (Antioquia), mediante Decreto núm. 050 de 15 de junio de 2018, convocó al Concejo Municipal a sesiones extraordinarias a partir del 19 de ese mes y año, con el objeto de estudiar y aprobar el proyecto de Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Acuerdo núm. 038 de 29 de junio de 2018, “[…] POR EL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE VALDIVIA PARA QUE ADQUIERA UN CUPO DE ENDEUDAMIENTO Y LA CELEBRACIÓN DE UN CONTRATO EMPRÉSTITO Y/O CRÉDITO PÚBLICO, PARA LA FINANCIACIÓN DEL PROYECTO DE INVERSIÓN DENOMINADO CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS NUEVAS EN EL MUNICIPIO DE VALDIVIA […]”.

Agregó que el anterior acto fue aclarado mediante Decreto núm. 051 de 2018, en el sentido de precisar que las fechas de inicio y clausura de las sesiones extraordinarias serían los días 19 de junio y 5 de julio de 2018, respectivamente. Sostuvo que el Concejo Municipal se instaló y celebró las sesiones extraordinarias en las fechas referidas, durante las cuales el presidente de la Corporación repartió el proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018, el cual correspondió en primer debate a la Comisión Segunda o de Presupuesto, precedida por el señor JOSÉ ABELARDO ESCUDERO ORTIZ “[…] por auto designación que él hiciera […]”.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Refirió que en el Acta núm. 27 de 29 de junio de 2018, quedó consignado que la Comisión Segunda del Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), estaba integrada por los concejales JOSÉ ABELARDO ESCUDERO ORTIZ, JOSÉ ELÍAS ORTIZ HOYOS, JORGE ALBERTO OCAMPO ORTÍZ y DIANA ISABEL VALENCIA LOPERA, quienes por unanimidad negaron el proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018 y ordenaron su archivo en los términos del artículo 653 de la Ley 136.

Manifestó que la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), mediante Resolución núm. 099 de 5 de julio de 2018, ordenó el reconocimiento y pago de honorarios a favor de todos los concejales de la Corporación con ocasión de la asistencia a ocho (8) sesiones plenarias, hecho que le resulta insólito y constitutivo del delito de peculado por apropiación, porque “[…] en realidad no hubo ni una sola sesión plenaria de las sesiones extraordinarias (…) dado que por unanimidad de los miembros de la comisión de 3 “[…] Artículo 65.

Reconocimiento de derechos. Los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. Así mismo, tienen derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida y a la atención médico-asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales.

Las resoluciones que para efecto de reconocimiento de honorarios expidan las mesas directivas de los concejos, serán publicadas en los medios oficiales de información existentes en el respectivo municipio o distrito. Cualquier ciudadano o persona podrá impugnarlas, y la autoridad competente, según el caso, dará curso a la investigación o proceso correspondiente […]”.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 presupuesto, fue votado negativamente el proyecto de acuerdo pluricitado, en el primer debate de la comisión y sin que hubiese sido apelado.

Tanto la comisión segunda de presupuesto, a la cual asistieron los miembros de la misma señalados en el hecho 5 de esta demanda, como los restantes tres miembros demandados (DAVINSON ANDRÉS JARAMILLO BERNAL, JULIÁN CAMILO ARROYAVE GUZMÁN y CRISTIÁN OBERLI RODRÍGUEZ SOTO), que no hacían parte de la misma, participaron activamente en la discusión y decisión del proyecto de acuerdo núm. 038 de 2018, precisando que todas las sesiones que se llevaron a cabo fueron todas de comisión para primer debate dicho (sic) proyecto de acuerdo, sin que válidamente los 7 miembros demandados en pérdida de investidura, hayan asistido a las sesiones plenarias que fueron ordenadas en pago por el presidente de la Corporación […] y que fueron efectivamente cobradas por los 7 demandados ante la Secretaría de Hacienda […]”.

Añadió que pese a que las reuniones de comisión en sesiones extraordinarias no son susceptibles de pago, conforme con lo previsto en el artículo 65, de la Ley 136, los accionados cobraron ocho (8) sesiones plenarias que, desde su perspectiva, no se llevaron a cabo por cuanto el proyecto objeto de estudio ya había Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 sido negado y archivado en primer debate por la Comisión Segunda.

Señaló que la Secretaría de Hacienda del Municipio de Valdivia (Antioquia), expidió certificado de disponibilidad presupuestal para el reconocimiento y pago de los referidos honorarios, debido a la solicitud formulada por el señor JOSÉ ABELARDO ESCUDERO ORTIZ, en su condición de presidente del Concejo Municipal y ordenador del gasto, quien a pesar de que se le advirtió la irregularidad insistió en el pago.

Destacó que la Resolución núm. 099 de 2018 y el Acta núm. 027 de ese año, en su sentir, dan cuenta que la Comisión Segunda del Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), se reunió por una sola vez para decidir la suerte del proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018, sesión en la que solo podían participar los miembros de esa Comisión sin derecho a remuneración por concepto de honorarios por no tratarse de una sesión plenaria ni intervenir los demás integrantes de la Corporación. Por último, señaló que la Secretaría de Hacienda del Municipio de Valdivia (Antioquia), certificó el pago de los referidos honorarios a Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 los concejales mediante transferencia electrónica a las cuentas inscritas por éstos ante esa dependencia. I.3.- Los concejales, actuando en nombre propio, presentaron escrito conjunto de contestación en el que se opusieron a la pretensión de la solicitud bajo el argumento de que los actos de ordenación, reconocimiento y pago de los honorarios equivalentes a ocho (8) sesiones extraordinarias en las que participaron en los meses de junio y julio de 2018, no representaron violación a la Constitución Política, a la ley ni al reglamento interno del Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia).

Luego de relacionar la convocatoria a las sesiones extraordinarias que dan lugar a la solicitud de la referencia, precisaron que la Comisión Segunda o de Presupuesto no estaba conformada por cuatro (4) sino por cinco (5) integrantes del Concejo Municipal, los enunciados por el solicitante y el señor JULIÁN CAMILO ARROYAVE GUZMÁN, quien no asistió a la reunión de 29 de junio de 2018.

Sostuvieron que les llamó la atención que el solicitante, quien tuvo pleno acceso a toda la documentación relacionada en el caso Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 concreto, toda vez que fungió como asesor jurídico de la Alcaldía Municipal de Valdivia (Antioquia) para la época de los hechos y hasta el 31 de diciembre de 2019, promoviera la acción de la referencia, luego de transcurridos dos años, teniendo como fundamento la sindicación de que los concejales están incursos en el delito de peculado por apropiación, respecto del cual no se ha presentado ninguna denuncia formal ante las autoridades competentes.

Indicaron que el solicitante desconoce el contenido de las actas de órdenes del día y de cada sesión elaboradas en el Concejo Municipal durante las sesiones extraordinarias controvertidas, así como los audios de éstas, reuniones en las cuales él participó en representación del Municipio de Valdivia (Antioquia) y tuvo conocimiento de sus desarrollos.

Agregaron que las ocho (8) sesiones plenarias fueron siempre de estudio, corrección y búsqueda de claridad del proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018, a las cuales asistieron los once (11) miembros del Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), comparecencia que, en sus criterios, dio lugar a que la Mesa Directiva de la Corporación ordenara reconocer y pagar los honorarios por cada sesión plenaria Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 a la que asistieron “[…] sin que sea un requisito que en estas se decida o no un proyecto de acuerdo como lo pretende indicar la demanda, como queriendo decir que si no hay decisión no hay pago (…), fue mucho el tiempo invertido por todos los Concejales en estudiar y conocer a fondo el proyecto que fue propuesto por el ejecutivo municipal en el mes de junio de dos mil dieciocho (2018, y repetimos, en sesiones plenarias se desarrollaron todas estas actividades (…).

El debate, después de toda esa información recibida y la investigación y averiguaciones desplegadas por los concejales, se hizo en la comisión permanente respectiva y allí encontraron serios reparos de orden legal que aconsejaban no aprobar dicho proyecto […]”. Agregaron que no se dan los presupuestos para acceder a la solicitud, pues no obraron con dolo alguno, malicia, ‘dañina intensión’ y asistieron a las ocho (8) sesiones plenarias por las que se les pagaron los honorarios de ley.

Finalmente, adujeron que de conformidad con la jurisprudencia de la Corporación4, la causal de pérdida de investidura endilgada no se 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de marzo de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 13001-23-33-000-2016-01107-01. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 configura toda vez que los dineros con los que se les pagaron los honorarios por las sesiones cuestionadas, presupuestalmente están destinados para ello y devienen de una situación fáctica comprobada, por tanto “[…] al ser nuestra conducta acorde al ordenamiento jurídico y el Reglamento del Concejo Municipal de Valdivia, al haber recibido unos dineros provenientes del erario público como producto de una actividad que como servidores públicos cumplimos a cabalidad5, al no haber en nuestra conducta malicia o dañina intensión o culpa grave o gravísima, al no acompañarnos en ningún momento hacerle daño al Municipio o apropiarnos de sus recursos económicos, no se tipifica entonces la causal escogida […]”.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal, a través de sentencia de 16 de diciembre de 2020, decretó la pérdida de investidura de los accionados, para lo cual, luego de relacionar el acervo probatorio allegado y recaudado en debida forma en el expediente, de referirse a la naturaleza jurídica de la acción de pérdida de investidura, así como de la causal alegada por el solicitante, mencionó que el aspecto objetivo o de 5 Asistir puntualmente a todas las sesiones plenarias a la (sic) que fuimos convocados y citados por la autoridad competente.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 materialidad de la conducta se encontraba debidamente acreditado por cuanto los concejales participaron de unas sesiones extraordinarias convocadas por el alcalde del municipio de Valdivia (Antioquia), para estudiar un solo proyecto de acuerdo, el cual, por su contenido económico, fue repartido a la Comisión Permanente encargada de los temas presupuestales y una vez votado fue negado en primer debate.

Adujo que, por esta razón, no había lugar a segundo debate o plenaria y, como fue archivado, “[…] evidentemente no se llevó a cabo ninguna sesión de plenaria, no obstante lo cual, los concejales demandados cobraron y les fueron pagados honorarios por un total de ocho sesiones plenarias, -siete sesiones por uno de los concejales-, que, como se lleva dicho no tuvieron lugar, con lo cual, quienes así obraron defraudaron el pacto político que con su elección a esa dignidad se había generado entre el elector y el elegido […]”.

Seguidamente se pronunció sobre la acreditación de la condición de concejales, respecto de los cuales estimó que para el período indicado en la solicitud éstos se encontraban revestidos de tal condición. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Indicó que de acuerdo con el oficio núm. 120.3.7.006 de 1o. de diciembre de 2020, suscrito por el secretario de Recursos Financieros del municipio de Valdivia (Antioquia), se acreditó que para la época de los hechos eran once (11) los concejales que integraban el Concejo Municipal, esto es, los siete (7) accionados y los señores JHON FREDY PULGARÍN CUARTAS, RUBÉN DARÍO ZAPATA CARDONA, CLAUDIA PATRICIA PERIAÑEZ PARRA y FREDY ALBERTO BARRIENTOS GÓMEZ, de los cuales, solo los accionados cobraron y recibieron los honorarios por unas supuestas sesiones plenarias, pues estos últimos cuatro (4) pese a que también asistieron a dichas sesiones, se solicitó el pago de éstas y se les giró el respectivo cheque, manifestaron por escrito que renunciaban a ellos, “[…] en definitiva, ni los cobraron ni los recibieron ni hicieron efectivos los cheques que se habían emitido […], con lo cual no se materializó la conducta consistente en la indebida destinación de dineros públicos, porque, por lo menos en principio, y tan solo porque no recibieron suma alguna no se cumple el presupuesto exigido por la causal que es efectivamente se haya afectado el presupuesto del Estado […]”.

Precisó que la Ley 136 establece que: i) las sesiones de los concejos distritales y municipales son de dos especiales: ordinarias Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 y extraordinarias, ii) los debates requeridos para que un proyecto sea acuerdo deben superar dos debates, los cuales deben verificarse en días distintos, uno a nivel de comisión y otro en plenaria, debiendo superar un condicionamiento de carácter temporal que es: aprobado el proyecto de acuerdo en la comisión solo podrá ser sometido al conocimiento de la plenaria pasados tres (3) días, y iii) los miembros de los concejos municipales tienen derecho al reconocimiento de honorarios, por su asistencia comprobada, a las sesiones plenarias, ordinarias o extraordinarias; no obstante, la Ley 617 prevé que no toda las reuniones plenarias dan derecho a remuneración y, por tanto, fijó un tope máximo.

Explicó que los concejos de los municipios de sexta categoría, como es el caso de Valdivia (Antioquia), si bien pueden llevar a cabo hasta 160 sesiones plenarias, solo hay lugar a la remuneración de hasta 70 sesiones y, asimismo, solo hay lugar a remunerar hasta 20 días sesiones plenarias extraordinarias aunque el alcalde convoque otras.

Agregó que de acuerdo con lo previsto en los artículos 23, 67 y 73 de la Ley 136, el Concejo de Valdivia (Antioquia), solo podía examinar el proyecto de acuerdo para el cual fue convocado sin Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 poder ocuparse en otro asunto, que una vez presentado éste al Secretaria de dicho organismo debía repartirlo a la comisión correspondiente para surtir primer debate, correspondiéndole al presidente de la Corporación designar un ponente para ambos debates, sin necesidad de convocar al concejo para presenciar el reparto del documento.

Ahora, el primer debate se da en comisión, en el cual el proyecto puede ser aprobado, en cuyo caso pasaría a sesión plenaria a segundo debate, reunión esta última que es la que genera remuneración de honorarios para los concejales que asistan efectivamente a las mismas y, “[…] las sesiones de comisión nunca, en ningún caso, se remuneran con honorarios […] si bien no generan honorarios si generan gastos de transporte […] a los concejales que residan en las zonas rurales […]”.

No obstante, si el proyecto de Acuerdo es negado en primer debate, se debe archivar sin que se generen honorarios de ninguna especie, que fue lo que ocurrió con el proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018. Añadió que la ley es muy clara en señalar que el estudio de cualquier proyecto de acuerdo se lleva a cabo en un primer momento procesal en comisión donde se surte el primer debate, Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 por tanto, no es posible “[…] trastocar las categorías jurídicas para por esa vía tener que aceptar que el PRIMER DEBATE a un proyecto de acuerdo lo dé la Plenaria del Concejo, tan solo para generarle honorarios a los concejales que participen […]”.

Insistió en que en el caso sub examine estaba demostrada la tipicidad de la conducta desde el punto de vista objetivo puesto que los concejales gestionaron el reconocimiento y pago y percibieron efectivamente una remuneración por concepto de honorarios por su asistencia a unas sesiones de plenaria del Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia) que nunca se llevaron a cabo, toda vez que el único proyecto de acuerdo para el cual fueron convocados no superó el primer debate y por tanto fue archivado “[…] sin que jurídicamente hubiera habido lugar a pasar el tema del estudio del referido proyecto de Acuerdo a la Plenaria del cabildo, la cual nunca entró en funcionamiento […], no se dio el presupuesto legal necesario habilitando la causación de honorarios, los cuales por ser dineros públicos, al ser gestionados, reconocidos, cobrados y percibidos en beneficio propio se dio una indebida destinación de esos recursos públicos […]”.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Respecto del aspecto subjetivo precisó que comoquiera que la pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad se requiere de la demostración del elemento de culpabilidad, bien se a título de dolo o culpa grave, presupuesto que de acuerdo con la jurisprudencia6 del Consejo de Estado, la culpabilidad de los concejales fue la dolosa por cuanto éstos se enriquecieron injustamente haciéndose pagar unos honorarios a los que no tenían derecho.

Sostuvo que según lo previsto en la Ley 136 y el Acuerdo núm. 034 de 28 de febrero de 2018, “Por medio del cual se expide el reglamento interno del Concejo Municipal de Valdivia, Antioquia, y se deroga el Acuerdo Municipal núm. 041 del 27 de noviembre de 2013”, las reuniones que se realicen con desconocimiento de las disposiciones legales son inválidas (artículo 7º) y solo hay lugar al reconocimiento de honorarios cuando el concejo sea convocado y citado válidamente a sesión plenaria ordinaria o extraordinaria (artículo 8º). 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de diciembre de 2019, C.P. Rocío Araújo Oñate, número único de radicación 11001-03-15- 000-2019-00771-01.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Destacó que el Concejo de Valdivia (Antioquia) tenía claro que el acto de convocatoria a las sesiones extraordinarias debía indicar con exactitud las fechas de inicio y de clausura de éstas; no obstante, como el Decreto 050 de 2018 omitió señalar la de clausura no se le podía dar aplicación a dicho acto, situación que fue reconocida por los concejales en el escrito de contestación de la solicitud en el que señalaron que ante tal omisión le sugirieron al alcalde municipal expedir un nuevo acto en el que indicará la fecha de terminación de esas sesiones.

Sostuvo que el decreto de convocatoria de las sesiones extraordinarias era irregular, contrario al reglamento interno y solo podían ser llevadas a cabo con la expedición del Decreto núm. 051 de 2018, que citó al Concejo a partir del 19 de junio y hasta el 5 de julio de ese año, razón por la que consideró que la única sesión que se llevó a cabo válidamente fue la de la Comisión Segunda celebrada el 29 de junio, consignada en el Acta núm. 027, en la cual no se aprobó el proyecto de Acuerdo, con una votación de 4 votos en contra y ninguno de aprobación, de manera tal que al no llevarse a cabo ninguna sesión plenaria en el trámite del proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018, no podía gestionarse ni percibirse ni Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 recibir ningún concejal valor alguno por concepto de asistencia a sesiones plenarias.

Adujo que, como todos los concejales participaron en el estudio, discusión, análisis y aprobación del reglamento interno del Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), tema del cual se habían ocupado de forma muy reciente, -28 de febrero de 2018-, no se les podía endilgar culpa grave sino dolo debido a que conocían lo que estaban haciendo y “[…] sí encauzaron su condición hacia el logro de un rendimiento personal absolutamente irregular, y más allá de eso, defraudaron el Tesoro Público del Estado […]”, presupuesto que tomaba fuerza si se tenía en cuenta que cuatro (4) de los once (11) integrantes del Concejo de Valdivia (Antioquia), esto es, los concejales CLAUDIA PATRICIA PERIAÑEZ PARRA, JHON FREDY PULGARÍN CUARTAS, RUBÉN DARÍO ZAPATA CARDONA y FREDDY ALBERTO BARRIENTOS GÓMEZ, que también participaron de las sesiones extraordinarias y gestionaron los pagos de los honorarios cuestionados, renunciaron “[…] al pago de honorarios que fueron ordenados por la mesa directiva mediante la resolución 099 del 05 de julio de 2018, por concepto de la asistencia a sesiones extraordinarias del mes de junio de 2018, convocadas mediante decretos números 050 y 051 de 2018 […]”.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN Los concejales, actuando a través de apoderado judicial, interpusieron recurso de apelación contra la referida sentencia, en el que solicitaron revocar la decisión del a quo y, en su lugar, proferir un fallo sin responsabilidad o absolutorio en el que se niegue la pretensión de la solicitud de pérdida de investidura, con fundamento en los siguientes argumentos: En lo que tiene que ver con el dolo imputado, señalan que la forma de actuar en las sesiones extraordinarias cuestionadas es la manera como tradicionalmente actúa el Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), en situaciones similares durante muchos años, razón por la cual ni obraron con el fin de obtener fraudulentamente el pago de unos honorarios, sino que, por el contrario, siempre actuaron de buena fe y creyendo que su proceder consultaba el principio de legalidad.

Sostienen que en las actas de los órdenes del día de los años 20117, 20168, 20179 y 201910, se describen las actuaciones de 7 23 y 26 de agosto de 2011. 8 2 de agosto de 2016. 9 20 de junio de 2017. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 sesiones ordinarias y extraordinarias en las que se indica que en sesión plenaria se da la designación del concejal ponente de cada proyecto de acuerdo, puesto a consideración de la Corporación; y que en esa misma reunión se dispone el estudio por parte del Concejo en pleno del respectivo documento.

Anotan que los anteriores documentos ratifican la forma de actuar del Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), respecto del manejo que se le da a los proyectos de acuerdo; y que si bien la sentencia de primera instancia indica que no es la más ‘ortodoxa’, lo cierto es que sí es indicativa de que obedece a una forma de conducta “[…] a una manera de trabajar que ellos de la mejor buena fe consideraban que era la correcta, a que estaba apegada a la ley y sirve también para confirmar […] que en el trámite que le dieron al proyecto de acuerdo 038 de 2018, no fue insular o que se inventaron para ese preciso momento y así poder cobrar el valor de los honorarios de las sesiones plenarias […]”.

Insisten en que como su actuar en el trámite del proyecto de acuerdo cuestionado fue el tradicional impartido en otros proyectos, resulta genuino, desprovisto de malicia o dañina intención. 10 7 de mayo de 2019. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Aducen que la sentencia de primera instancia erige un indicio grave de responsabilidad en contra de los concejales, en el hecho de que desde el 26 de julio de 2018, la Secretaría de Hacienda del municipio de Valdivia (Antioquia), devolvió las cuentas que disponían el pago de los honorarios de los concejales por las sesiones extraordinarias; sin embargo, ello no sucedió pues ni al presidente del Concejo Municipal ni a los demás miembros de la mesa directiva ni a los demás concejales les fue entregado el referido oficio.

Estiman que el Tribunal debió resolver tres situaciones jurídicas distintas a saber: i) la actuación del señor LUIS FERNANDO MUNERA CHAVARRÍA, Secretario del Concejo de Valdivia (Antioquia), quien proyectó los órdenes del día, los llamados a lista, las actas de comisión y de plenaria y las resoluciones con las que se ordenó el pago de los honorarios cuestionados; ii) los señores JOSÉ ABELARDO EXCUDERO ORTIZ, JHON FREDY PULGARÍN y DAVINSON ANDRÉS JARAMILLO, integrantes de la Mesa Directiva, quienes con sus firmas ordenaron los pagos y señalaron la forma de actuar en plenarias en las sesiones de junio y julio de 2018; y, iii) los señores JULIÁN CAMILO ARROYAVE GUZMÁN, JOSÉ ELÍAS ORTIZ HOYOS, DIANA ISABEL VALENCIA Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 LOPERA, JORGE ALBERTO OCAMPO ORTIZ y CRISTIÁN OBERLI RODRÍGUEZ SOTO, quienes no tomaron ninguna decisión, no ordenaron ni dispusieron de recurso alguno, no ostentaban autoridad administrativa al interior a la Corporación, no emitieron certificación alguna sino que obedecieron y acataron con sumisión los llamados de la mesa directiva, acudieron cumplidamente a las convocatorias hechas y participaron con seriedad en las sesiones, actuaron sin malicia y con la convicción de que estaban actuando conforme a la ley, sujetos respecto de quienes no encuadra la adecuación de la tipificación de disponer indebidamente de recursos públicos, pues ni material ni jurídicamente lo hicieron sino que se limitaron a acatar el llamado de la mesa directiva para participar de las sesiones extraordinarias controvertidas.

Agregan que si bien en la solicitud de la referencia se señala que las sesiones extraordinarias llevadas a cabo entre el 19 de junio y el 4 de julio de 2018, fueron de comisión, razón por la que ninguna reunión podía ser cobrada ni pagada por virtud de la ley, el parágrafo 4º, del artículo 2º, de la Ley 2075 de 8 de enero de Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 202111, prevé el pago de dichas sesiones a las que asistan los concejales, recibiendo el mismo valor de una sesión ordinaria, normativa que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 29 de la Constitución Política, es más favorable a los accionados.

Concluyen que el factor subjetivo de la culpabilidad obra en favor de los concejales al actuar en los hechos investigados sin culpa alguna y mucho menos con dolo o la intención inequívoca de disponer indebidamente de dineros del erario, que sobrevino el fenómeno de favorabilidad con la entrada en vigencia de la Ley 2075 que permite el pago de las sesiones de comisión; y que en caso de no estar de acuerdo con lo anterior, se revoque la sanción impuesta a los cabildantes JULIÁN CAMILO ARROYAVE GUZMÁN, JOSÉ ELÍAS ORTIZ HOYOS, DIANA ISABEL VALENCIA LOPERA, JORGE ALBERTO OCAMPO ORTIZ y CRISTIÁN OBERLI RODRÍGUEZ SOTO, frente a quienes no se tipifica la conducta endilgada toda vez que no tenían dignidad alguna al interior del Concejo.

IV.- TRASLADO DEL RECURSO DE APELACIÓN 11 “Por medio de la cual se modifica el régimen vigente para la liquidación de honorarios de los concejales de los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría y se adoptan medidas en seguridad social y se promueve el derecho al trabajo digno”. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 El traslado del recurso de apelación, previsto en el artículo 14, numeral 3, de la Ley 1881, fue descorrido así: IV.1.- El solicitante, a través del memorial radicado el 21 de mayo de 2021, indica que debe confirmarse la sentencia de primera instancia, por cuanto se demostró con certeza, a través de las pruebas allegadas, que los honorarios cobrados se pagaron efectivamente a los concejales sin que se hubieran realizado las sesiones plenarias, pues el proyecto de Acuerdo por el cual se convocaron las sesiones extraordinarias fue negado en primer debate por la Comisión Segunda, criterio que se sustentó en un marco legal y jurisprudencial adecuado y acorde con los hechos y fundamentos invocados en la solicitud.

IV.2.- El agente del Ministerio Público guardó silencio en esta instancia. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si los concejales municipales de Valdivia (Antioquia), señores JOSÉ ABELARDO ESCUDERO Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 ORTIZ, DAVISON ANDRÉS JARAMILLO BERNAL, JULIÁN CAMILO ARROYAVE GUZMÁN, JOSÉ ELÍAS ORTIZ HOYOS, DIANA ISABEL VALENCIA LOPERA, JORGE ALBERTO OCAMPO ORTIZ y CRISTIAN OBERLI RODRÍGUEZ SOTO, incurrieron en la comisión de la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos, prevista en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 y 48, numeral 4, de la Ley 617, a partir de la expedición de la Resolución núm. 099 de 05 de julio de 2018, mediante la cual la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), ordenó el reconocimiento y pago de honorarios a favor de los concejales accionados, por haber asistido a ocho (8) sesiones plenarias en las que se votó el proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018.

V.2.- De la indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de investidura de concejal12 Con relación a la controversia sometida al estudio de la Sala, se advierte que la causal de pérdida de investidura que se invoca en la 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, sentencias de 10 de diciembre de 2021, número único de radicación 50001233300020200008001; 23 de julio de 2021, número único de radicación 50001233300020200002101; y de 29 de marzo de 2019, número único de radicación 66001233300020180024601.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 presente solicitud es la prevista en los artículos 55, numeral 3, de la Ley 136 y 48, numeral 4, de la Ley 617, cuyo tenor es el siguiente: “[…] Ley 136 Artículo 55.

Pérdida de la investidura de Concejal. Los concejales perderán su investidura por: (…) 3. Por indebida destinación de dineros públicos […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). “[…] Ley 617 Artículo 48. Pérdida de investidura de Diputados, Concejales Municipales y Distritales y de Miembros de Juntas Administradoras Locales.

Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…) 4. Por indebida destinación de dineros públicos […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). Como los elementos que estructuran esta causal no se encuentran desarrollados en la Constitución ni en las normas legales que las ordenan, resulta pertinente acudir al sentido y alcance con los que esta Corporación la ha tratado de forma reiterada.

En sentencia de 3 de octubre de 2000, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con relación a los congresistas, pertinente también para los restantes miembros de corporaciones públicas de elección popular, como los concejales, precisó: Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 “[ ] La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes casos: a. Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; b. Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; c. Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. d. Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas. f. Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. g. Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros […]”13 (Negrillas y subrayas fuera de texto).

De igual forma, ha explicado que: “[…] Esta norma, como sucede con las demás causales de pérdida de investidura, tampoco describe la conducta. No obstante, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado ha delimitado los presupuestos para que se configure. En este sentido, como su denominación lo indica, se realiza cuando un congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.

Bien puede utilizarlos o dirigirlos a actividades o propósitos no autorizados; o a aquéllos que estando autorizados no correspondan a la finalidad asignada; o a cometidos prohibidos, entre otros. En estos términos, la Sala Plena, en sentencia del 7 de junio de 2012, señaló que, aunque la causal no está definida en el 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de octubre de 2000, Expedientes AC-10529 y AC-10968, consejero ponente Darío Quiñones Pinilla.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 ordenamiento jurídico, se configura cuando la destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no está definida en la Constitución ni en las normas legales que rigen el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

Es, entonces, pertinente consignar el sentido y alcance con que esta Corporación le ha definido. La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el concejal destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos […]”14 (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Respecto a los elementos constitutivos de este tipo disciplinario, la Sala Plena, en sentencia del 6 de marzo de 200315 también señaló: “[…] Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. ‘En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos’ […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de junio de 2012, número único de radicación 73001233100020100035201, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sentencia de 6 de marzo de 2003, número único de radicación 2000123310002002100701, consejera ponente Olga Inés Navarrete Barrero.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 De allí que, para que la causal se configure es necesario que el Congresista, en su condición de servidor público, distorsione o cambie el cometido estatal consagrado en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o que estando autorizados sean diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o haya destinado o utilizado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o hubiere pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.

En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala Plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin.

La Sentencia del 1 de noviembre de 200516 señaló: “[…] Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el num. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin […]” En el primero –como se exige para las demás causales por las que se puede demandar la pérdida de investidura- es necesario, que el sujeto activo que la agota ostente la calidad de Congresista y precisamente que en esa condición ejerza competencias para las que fue investido.

El segundo elemento, consiste en el fin de la conducta, es decir que al ejercer las competencias propias de su investidura: i) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquéllos que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados; ii) aplique tales dineros a 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de noviembre de 2005, número único de radicación 11001031500020040167300, consejero ponente Tarsicio Cáceres Toro.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; iii) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o iv) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceras personas, etc. […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

A su turno, esta Sección, siguiendo los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha expresado, frente a la configuración de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos que: “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en distintas oportunidades al sentido y alcance que esta causal tiene. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia 30 de mayo de 2000 (Expediente núm. AC-9877, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “[…] está en el hecho de que el Congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas […]”.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 Esta postura ha sido objeto de múltiples reiteraciones por la misma Sala Plena de lo Contencioso Administrativo17 y también por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1º de julio de 2004 (Expediente núm. 2003-00194, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 9 de noviembre de 2006 (Expediente núm. 2005-01133, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), 16 de julio de 2009 (Expediente núm. 2008-00700, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón) 14 de diciembre de 2009 (Expediente núm. 2009-00012 (Expediente núm. 2009-00012, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), 3 de noviembre de 2011 (Expediente núm. 2011-00009, Consejera ponente María Elizabeth García González) y 1º de agosto de 2013 (Expediente núm. 2012-00151, Consejera ponente María Elizabeth García González) […]”18 (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Con fundamento en el marco normativo y en el desarrollo jurisprudencial citado anteriormente, se tiene que los dineros públicos son “[…] todos aquellos que provienen de una actividad económica del Estado y se integran al ciclo presupuestal con el propósito de ser redistribuidos para la satisfacción de las necesidades que demanda el interés general […]”19, por lo que, en el mismo sentido, los eventos en que se puede configurar su 17 En sentencias de 20 de junio de 2000 (Expediente núm. 9876); de 6 de marzo de 2001 (Expediente núm. AC-11854) y de 17 de julio de 2001 (Expediente núm. 0063-01). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 4 de septiembre de 2014, número único de radicación 63001233300020130014801 (PI), consejero ponente Guillermo Vargas Ayala; de 6 de septiembre de 2018, número único de radicación 70001233300020180001901(PI), consejera ponente María Elizabeth García González; de 28 de julio de 2016, número único de radicación 15001233300020150073901(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de marzo de 2017, número único de radicación 11001031500020150011100, consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 indebida destinación20 son aquellos en los que un miembro de la corporación pública territorial de elección popular los asigna para: i) Cubrir objetos, actividades o propósitos no autorizados. ii) Costear objetos, actividades o propósitos que sí están autorizados, pero que son diferentes a aquellos para los cuales están previamente asignados. iii) Sufragar objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. iv) Pagar por materias innecesarias o injustificadas. v) Cuando la destinación de los dineros públicos tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. vi) Y, cuando la destinación de los dineros públicos tiene la finalidad de derivar un beneficio, no necesariamente económico, en su favor o en el de terceros. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de marzo de 2018, número único de radicación 13001233300020160110701(PI), consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Para tales efectos, no es indispensable que el miembro de la corporación pública territorial de elección popular sea ordenador del gasto, pues lo importante es que adelante actuaciones certeras o utilice instrumentos idóneos para cambiar la destinación de los dineros públicos21.

V.3.- Del derecho de los concejales a percibir honorarios por la asistencia comprobada a sesiones ordinarias y extraordinarias22 Los concejales tienen derecho a percibir honorarios por su asistencia comprobada a sesiones ordinarias o extraordinarias, según se desprende del contenido de los artículos 312 de la Constitución Política, precepto interpretado armónicamente con los artículos 65 y 66 de la Ley 136, y el artículo 58 de la Ley 617.

Las normas citadas son del siguiente tenor: […] Artículo 312, Constitucional. Modificado por el art. 5, Acto Legislativo 01 de 2007. <El nuevo texto es el siguiente> En cada municipio habrá una corporación político- 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de abril de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-01062-00, consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter. 22 Capítulos extraídos y citados, in extenso, de: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 21 de mayo de 2021, número único de radicación 50001-23-33-000-2020-00758-01, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés y de 10 de febrero de 2022, número único de radicación 70001233300020210001501, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva.

Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal. La ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos. La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones.

Su aceptación de cualquier empleo público constituye falta absoluta […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). […] Artículo 65, Ley 136. Reconocimiento de derechos. Los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. Así mismo, tienen derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida y a la atención médico- asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales.

Las resoluciones que para efecto de reconocimiento de honorarios expidan las mesas directivas de los concejos, serán publicadas en los medios oficiales de información existentes en el respectivo municipio o distrito. Cualquier ciudadano o persona podrá impugnarlas, y la autoridad competente, según el caso, dará curso a la investigación o proceso correspondiente […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

“[…] Artículo 66, Ley 136. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1368 de 2009. El nuevo texto es el siguiente23:> Atendiendo la categorización establecida 23 La redacción original del texto de la Ley 136 de 1994 ha sido objeto de numerosas modificaciones por la Ley 617 de 2000, la Ley 1148 de 2007, la Ley 1368 de 2009 y, más recientemente, la Ley 2075 de 2021.

El texto de la Ley 1368 de 2009 corresponde a la redacción vigente al momento de ocurrencia de los hechos que dio origen a la demanda de pérdida de investidura. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 en la Ley 617 de 2000, el valor de los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales será el señalado en la siguiente tabla: Categoría Honorarios por sesión Especial $ 347.334 Primera $ 294.300 Segunda $ 212.727 Tercera $ 170.641 Cuarta $ 142.748 Quinta $ 114.967 Sexta $ 86.862 A partir del primero (1o) de enero de 2010, cada año los honorarios señalados en la tabla anterior se incrementarán en un porcentaje equivalente a la variación del IPC durante el año inmediatamente anterior.

En los municipios de categoría especial, primera y segunda, se pagarán anualmente ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año. En los municipios de categorías tercera a sexta, se pagarán anualmente setenta (70) sesiones ordinarias y hasta veinte (20) sesiones extraordinarias al año. Parágrafo 1o.

Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992. Parágrafo 2o. Se exceptúan del presente artículo los concejales de la ciudad de Bogotá, por cuanto el Decreto-ley 1421 de 1993, regula la materia […] (Negrillas y subrayas fuera de texto).

“[…] Artículo 58, Ley 617. Honorarios y seguros de concejales. A los concejales se les reconocerán honorarios por su asistencia a las sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a los de aquellas. Por cada sesión a la que concurran, sus honorarios serán iguales a la remuneración mensual del alcalde mayor dividida por veinte (20).

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 En todo caso el monto de los honorarios mensuales de los concejales no excederá la remuneración mensual del alcalde mayor. También tendrán derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida equivalente a trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales y a un seguro de salud.

El alcalde contratará con una compañía autorizada los seguros correspondientes. Cuando ocurran faltas absolutas, quienes llenen las vacantes correspondientes tendrán derecho a los beneficios a que se refiere este artículo, desde el momento de su posesión y hasta que concluya el período respectivo. El pago de los honorarios y de las primas de los seguros aquí previstos estará a cargo del Fondo Rotatorio del Concejo […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

En este mismo sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación expresó lo siguiente: […] 1. La Ley 136 de 1994 contempla los honorarios para los concejales como un incentivo por su labor, sin que constituyan remuneración de carácter laboral, y señaló límites para su reconocimiento. Sin embargo, para que los concejales tengan derecho al pago completo de los honorarios que se les reconozcan es necesario que asistan a las sesiones plenarias para las cuales sean convocados; en caso contrario, deberá reconocérseles una suma proporcional a las sesiones plenarias a que efectivamente asistieron en cada mes, sin perjuicio de la correspondiente sanción disciplinaria a que haya lugar. 2.

El derecho al pago de honorarios corresponde a la asistencia de los concejales a las sesiones plenarias de los períodos ordinarios o extraordinarios. 3. Si los concejales asisten a tiempo a una convocatoria para una sesión plenaria del concejo, realizada de conformidad con el reglamento interno, pero ella no se lleva a cabo por razones ajenas a su voluntad, de este hecho debe dejarse la correspondiente constancia por el secretario del concejo según el mismo reglamento (art. 31 ibídem).

En este caso, la Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 asistencia debidamente comprobada se computará para el pago de los honorarios. 4. El artículo 23, parágrafo 1º, de la Ley 136 de 1994 dispone claramente que cada período ordinario "podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo concejo"; de manera que la prórroga de las sesiones de los concejos municipales está autorizada por la ley hasta por diez días. 5.

El artículo 65, inciso final, de la Ley 136 de 1994 autoriza a las mesas directivas de los concejos para reconocer los honorarios de los concejales, siempre que sean ordenados previamente por acuerdos y estén incluidos en los correspondientes presupuestos de gastos. Los pertinentes actos administrativos, una vez en firme, son obligatorios sin más requisitos y no requieren, por lo mismo, autorización del alcalde. 6.

Según los principios generales, contra los actos administrativos particulares, que pongan término a un proceso o actuación administrativa, proceden los recursos de la vía gubernativa, prescritos por los artículos 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, salvo excepción legal. En este orden de ideas, contra las resoluciones relativas al reconocimiento de honorarios a los concejales, expedidas por las mesas directivas de los concejos, sólo procede el recurso de reposición -porque no tienen superior jerárquico-, que los interesados pueden o no interponer.

Previa decisión del recurso de reposición o directamente pueden impugnar esos actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. Además, cualquier persona, mediante acción pública o popular de nulidad, puede controvertir esos actos, en interés público general, ante la misma jurisdicción […]”24 (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que en virtud de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 136, los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto con radicación núm. 631 de 24 de agosto de 1994, consejero ponente Humberto Mora Osejo.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y su remuneración y la validez de las convocatorias y de las sesiones25.

Esta Sección, entonces, en reiterada jurisprudencia26 ha considerado que el derecho de los concejales al reconocimiento de honorarios se deriva de su asistencia comprobada a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquellas, puesto que: […] De los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial citados surge la inequívoca consideración que el derecho de los concejales al reconocimiento de honorarios se deriva de su asistencia comprobada a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquellas.

(…) Con sujeción a lo establecido en el artículo 312 de la Carta Política, y en los artículos 65 de la Ley 136 de 1994 y 58 de la Ley 617 de 2000, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas, de la que se haga depender la causación del respectivo derecho. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de febrero de 2022, número único de radicación 70001233300020210001501, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez. 26 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 2018, número único de radicación 25000-23-42- 000-2017-04038-01, consejera ponente María Elizabeth García González; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de julio de 2018, número único de radicación 25000-23-42-000-2017-04041-01, consejero ponente Oswaldo Giraldo López; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de mayo de 2021, número único de radicación 50001-23-33-000-2020-00758-01, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 Para la Sala, el análisis del acervo probatorio que obra dentro del expediente permite concluir que el presupuesto constitucional y legal que se exige para el reconocimiento de honorarios a quienes ostentan la condición de concejales, se encuentra satisfecho pues está acreditado con las actas de las sesiones del concejo municipal de El Colegio – Cundinamarca, con los registros de asistencia a las mismas y, con la certificación allegada por el Presidente de dicha Corporación, que el señor Manuel Ignacio Trujillo Rodríguez, en su condición de Concejal, asistió a las sesiones extraordinarias realizadas los días 8, 11 y 14 de marzo de 2016, así como a la sesión ordinaria que se celebró el 9 de mayo de 2016, en las cuales participó en la discusión de aspectos relacionados con el nombramiento del Personero Municipal y en la votación que en ellas se realizó. Vistas, así las cosas, el concejal Manuel Ignacio Trujillo Rodríguez, por haber asistido a las sesiones previamente referenciadas, sí tenía derecho a recibir, como contraprestación, los honorarios que en efecto le fueron reconocidos por la Secretaría de Hacienda del Municipio de El Colegio – Cundinamarca, mediante las Resoluciones nros. 027 de marzo 14 y 040 de mayo 31 de 2016.

Honorarios que se pagan con recursos presupuestados como gastos de funcionamiento de los Concejos y que se ubican dentro del concepto jurídico de “dineros públicos” conformados por los impuestos, las tasas, las contribuciones y los recursos de capital, los cuales deben cumplir con la destinación prevista en el respectivo Presupuesto, de conformidad con el mandato del artículo 345 de la Constitución Política […]27 (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Así lo determinó también la Corte Constitucional al considerar: 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 218, radicado: 25000 2342 000 2017 04038 01, actora: Glory Estefanny Ortega Guerrero, demandado: concejal del municipio de El Colegio, MP: María Elizabeth García González.

Este criterio fue reiterado en posterior sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número de radicado: 25000-23-42-000-2017-04041-01, actora: Glory Estefanny Ortega Guerrero, demandado: Juan Carlos Sosa Reyes, MP: Oswaldo Giraldo López. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 “[…] 5.

Sobre el régimen laboral y prestacional de los concejales municipales, el artículo 312 de la Constitución Política señala en sus incisos segundo y tercero que “los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos” y que “la ley podrá determinarlos casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a las sesiones”. “En desarrollo de las anteriores disposiciones superiores, el artículo 65 de la Ley 136 de 1994 prescribe que los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias […]”. […] Con sujeción a lo establecido en el artículo 312 de la Carta Política, y en los artículos 65 de la Ley 136 de 1994 y 58 de la Ley 617 de 2000, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas, de la que se haga depender la causación del respectivo derecho […]”28.

En este sentido, a las mesas directivas les corresponde expedir las resoluciones para efectos del reconocimiento de los honorarios, actos administrativos que deben ser publicados en los medios oficiales existentes en el respectivo municipio o distrito, con el fin de que cualquier ciudadano pueda impugnarlos, en cuyo caso, la autoridad competente debe dar trámite a la investigación correspondiente.

Del contenido de las normas y jurisprudencia transcritas, es dable colegir las siguientes reglas para la verificación del correcto 28 Sentencia C-043 de 28 de enero de 2003, Referencia: expediente D-4169, Magistrado Ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 reconocimiento de honorarios a los concejales, por la asistencia demostrada a sesiones ordinarias y extraordinarias: (i) El reconocimiento de honorarios a los concejales se causa por su asistencia comprobada a sesiones plenarias y de comisiones permanentes que se lleven a cabo en días distintos a los de aquellas, tanto ordinarias como extraordinarias, sin que la Ley establezca otra condición de la que se haga depender la causación del respectivo derecho;

(ii) el pago se hace con cargo a los respectivos presupuestos municipales o distritales; (iii) el valor de los honorarios varía dependiendo de la categoría del municipio al que pertenecen; (iv) tales pagos resultan incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público, excepto en aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales;

(v) las resoluciones que para el reconocimiento de honorarios expidan las mesas directivas de los concejos deben ser publicadas en los medios oficiales de información existentes en el respectivo municipio o distrito y cualquier ciudadano o persona puede impugnarlas, en cuyo caso, la autoridad competente debe dar curso a la investigación o procedimiento administrativo correspondiente, y (vi) la ley estableció un número máximo de sesiones ordinarias y extraordinarias que deben celebrar los concejos y que dan lugar al Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43 reconocimiento del pago de honorarios dependiendo de su categorización. V.4.- Del caso concreto Los señores JOSÉ ABELARDO ESCUDERO ORTIZ, JULIÁN CAMILO ARROYAVE GUZMÁN, JOSÉ ELÍAS ORTIZ HOYOS, DIANA ISABEL VALENCIA LOPERA y JORGE ALBERTO OCAMPO ORTIZ, fueron elegidos concejales del municipio de Valdivia (Antioquia), para el período constitucional 2016-2019, según consta en el Formulario E-26 CON de 27 de octubre de 2015.

El señor CRISTIAN OBERLI RODRÍGUEZ SOTO se posesionó como concejal municipal de Valdivia (Antioquia), para el período constitucional 2016-2019, según consta en Acta núm. 016 de 24 de mayo de 2016, luego de haber sido llamado a ocupar la curul que dejó vacante el concejal SERGIO ELÍAS GÓMEZ JIMÉNEZ, quien renunció de forma irrevocable al cargo.

Por su parte, el señor DAVISON ANDRÉS JARAMILLO BERNAL se posesionó como concejal municipal de Valdivia (Antioquia), para el período constitucional 2016-2019, según consta en Acta núm. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 003 de 13 de febrero de 2018, luego de haber sido llamado a ocupar la curul que dejó vacante la concejal LEIDY JOHANA MARTÍNEZ FLÓREZ, quien renunció a su cargo.

Y, de igual forma, obra el Oficio núm. 120.3.7.006 de 1o. de diciembre de 2020, suscrito por el secretario de Recursos Financieros del municipio de Valdivia (Antioquia), en el que consta que dentro de los concejales que conformaban ese cabildo durante la época de los hechos, -junio y julio de 2018-, aparecen los siete accionados en la presente solicitud.

Frente a los restantes concejales del municipio de Valdivia (Antioquia), elegidos para período constitucional 2016-2019, señores JHON FREDY PULGARIN CUARTAS, RUBÉN DARÍO ZAPATA CARDONA, CLAUDIA PATRICIA PERIAÑEZ PARRA y FREDY ALBERTO BARRIENTOS GÓMEZ, el Tribunal determinó que si bien asistieron a las mismas sesiones, se solicitó su pago y se les giró el respectivo cheque, éstos renunciaron a tales honorarios y, en definitiva, ni los cobraron ni los recibieron ni hicieron efectivos los cheques que se habían emitido a su nombre, con lo que no se materializó la conducta consistente en la indebida Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 destinación de dineros públicos, circunstancia que, por demás, no fue objeto de la impugnación. Precisado lo anterior, la Sala advierte que de las pruebas recaudadas en el expediente obra:.- Copia del Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018 “[…] Por el cual se autoriza al alcalde municipal de Valdivia para que adquiera un cupo de endeudamiento y la celebración de un contrato de empréstito y/o crédito público, para la financiación del proyecto de inversión denominado Construcción de viviendas nuevas en el municipio de Valdivia y se dictan otras […]”..- Copia del Decreto núm. 050 de 15 de junio de 2018, expedido por el alcalde municipal de Valdivia (Antioquia), “[…] Por medio del cual se convoca al Honorable Concejo municipal a sesiones extraordinarias […]”, a partir de 19 de junio de 2019, para la aprobación del proyecto de acuerdo para realizar un empréstito para la construcción de viviendas de interés social, como quiera que en las sesiones ordinarias de mayo de 2018 se inició su estudio y se requirió efectuar unas correcciones que fueron subsanadas, haciéndose necesario viabilizar dicho proyecto y dar cumplimiento Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46 al Plan de Desarrollo Municipal ‘JUNTOS POR VALDIVIA 2016-2019’; y a través del Decreto núm. 051 de 28 de junio de 2018, expedido por el alcalde municipal de Valdivia (Antioquia), se complementó el Decreto núm. 050 de 15 de junio de 2018, en el sentido de fijar como fecha límite de tales sesiones extraordinarias, el 5 de julio de 2018..- Copia del oficio S.G.G-0120-2018 de 18 de junio de 2018, por medio del cual el alcalde municipal de Valdivia (Antioquia) remitió al presidente del Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia) el Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018, para ser estudiado en las sesiones extraordinarias, con la exposición de motivos de dicho proyecto de acuerdo..- Copia del Acta núm. 01 de 19 de junio de 2018, mediante la cual el Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia) en pleno y el alcalde de ese municipio, en sesión plenaria extraordinaria, instalaron el período de sesiones extraordinarias del mes de junio de 2018.

En ésta, tomó la palabra el alcalde municipal de Valdivia (Antioquia), señor JONÁS DARÍO HENAO CARDONA, quien le manifestó al cabildo que citó a extraordinarias por la necesidad de la construcción de estas viviendas, a lo que el presidente de la Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47 corporación, concejal JOSÉ ABELARDO ESCUDERO ORTIZ, le agradeció al burgomaestre y le expresó que el estudio del proyecto lo iban a articular con él, y si sus ocupaciones no lo permitían, con sus funcionarios..- Copia del Acta núm. 02 de 20 de junio de 2018, mediante la cual el Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), en sesión plenaria extraordinaria, designó ponente para el referido Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018 “[…] POR EL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE VALDIVIA PARA QUE ADQUIERA UN CUPO DE ENDEUDAMIENTO Y LA CELEBRACIÓN DE UN CONTRATO DE EMPRÉSTITO Y/O CRÉDITO PÚBLICO, PARA LA FINANCIACIÓN DEL PROYECTO DE INVERSIÓN DENOMINADO: CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS NUEVAS EN EL MUNICIPIO DE VALDIVIA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES […]”, correspondiéndole al presidente de la corporación, concejal JOSÉ ABELARDO ESCUDERO ORTIZ.

El tercer punto del orden del día se denominó y desarrolló como el “[…] Primer día de estudio en plenaria del proyecto de acuerdo N° 038 de 2018 […]’, y se dejó constancia, entre otros aspectos, de lo siguiente: “[…] El señor presidente y ponente del proyecto de acuerdo 038, procede entonces a realizar lectura al contenido del Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 proyecto de acuerdo, así mismo a la exposición de motivos y a los anexos que acompañan el proyecto.

Durante la lectura se percataron de varias inconsistencias, la ilegibilidad de los anexos no permitió que se realizara un análisis más objetivo del proyecto, se encontraron cifras que no correspondían con la realidad o lo que se pretende hacer en el lote de las viviendas. En vista de estos inconvenientes el señor alcalde le manifiesta a los concejales que para que tengan una mejor comprensión del proyecto y se realicen las correcciones necesarias, nuevamente pasara el proyecto corregido y bien legible, para que de esta forma puedan hacer un estudio más eficiente del proyecto, ya que en verdad hay documentos que no se pueden leer porque no se alcanza a observar su contenido […]”..- Copia del Acta núm. 03 de 21 de junio de 2018, mediante la cual el Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), en sesión plenaria extraordinaria, en el segundo punto del orden del día adelantó el “[…] Segundo día de estudio en plenaria del proyecto de acuerdo N° 038 de 2018 […]”, para lo cual se dejó constancia, entre otros, de lo siguiente: “[…] Ya con el proyecto corregido y nuevamente presentado comienza dando lectura al contenido, el cual fue corregido y es mucho más legible y claro, tanto así que se adicionaron imágenes muy nítidas y en 3D, de las viviendas que se pretenden construir, pero de igual forma encuentran inconsistencias en cuanto a los siguiente: en la página 11, en el documento que trata sobre el objeto de la disponibilidad, ésta no fue corregida y continua con un error en cuanto al área a construir.

La señora tesorera expresa que no se verifico esta parte, pero que de inmediato hace la corrección en cuanto a las medidas. El señor presidente también hace mención que, con relación a la certificación expedida por la empresa de servicios públicos, tampoco hay coherencia con el área a construir, es diferente a todas las demás, por lo tanto, expresa que parece que no hay Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49 articulación entre las diferentes secretarias, ya que cada una da una medida diferente del área del proyecto y las viviendas […]”..- Copia del Acta núm. 04 de 22 de junio de 2018, mediante la cual el Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), en sesión plenaria extraordinaria, en el segundo punto del orden del día adelantó el “[…] Tercer día de estudio en plenaria del proyecto de acuerdo N° 038 de 2018, visita al lote Villa Alba, con el acompañamiento del Secretario de Planeación Didier López Alarcón y el arquitecto Carlos Arturo Herrera Mosquera […]” para lo cual se dejó constancia, entre otros aspectos, de lo siguiente: “[…] Toma la palabra el señor presidente y saluda a todos los honorables concejales acto seguido le sugiere a los concejales realizar el desplazamiento hacia el sector villa alba, donde está ubicado el terreno donde se pretende construir las viviendas.

Estando en el lote, hacen la verificación de la extensión del terreno, son dos terrazas, una con 22 metros de ancho y 48 metros de largo mirando hacia la carretera, dice el arquitecto Carlos que hay que entrar en la montaña 20 metros más. Para poder organizar el espacio que se necesita. El secretario de planeación hace entrega a cada concejal de una hoja que contiene gráficamente cómo van a quedar ubicadas las viviendas en ambas terrazas, se observa que están de forma enumerada y en bloques, lo anterior para una mejor comprensión por parte de los concejales […]”.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.- Copia del Acta núm. 005 de 25 de junio de 2018, mediante la cual el Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), en sesión plenaria extraordinaria, en el segundo punto del orden del día adelantó el “[…] Cuarto día de estudio en plenaria del proyecto de acuerdo 038, con el acompañamiento de la señora MARLENY ZAPATA HERRERA – tesorera municipal y el señor alcalde JONÁS DARÍO HENAO CARDONA […]” para lo cual se dejó constancia, entre otros aspectos, de lo siguiente: “[…] Toma la palabra el señor presidente y saluda a todos los honorables concejales y a los invitados.

Expresa que el objetivo del día de hoy es conocer el impacto que tendrá el proyecto en el marco fiscal de mediano plazo ya que el crédito es a 5 años, y también para hacer claridad en cuanto a la inquietud del señor Julián Camilo Arroyave. Toma la palabra la señora tesorera y dice que todo está enmarcado en dos partes, hace mención de la ley que regula el marco fiscal de mediano plazo, el marco fiscal de mediano plazo está por 10 años, y uno de sus propósitos es la planificación financiera de la entidad territorial, también hay unos componentes, como el plan financiero metas y medidas superávit primerio, la relación de los pasivos exigibles, como tal este marco fiscal de mediano plazo está vigente, lo único que se incorpora es la actualización del IPC, cada año […]”..- Copia del Acta núm. 006 de 26 de junio de 2018, mediante la cual el Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), en sesión plenaria extraordinaria, en el segundo punto del orden del día adelantó el “[…] Quinto día de estudio en plenaria del proyecto de acuerdo 038, teniendo en cuenta el EOT y el Plan de Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51 Desarrollo 2016-2019 […]” para lo cual se dejó constancia, entre otros aspectos, de lo siguiente: “[…] Toma la palabra el señor presidente y saluda a todos los honorables concejales y a los invitados.

Expresa que el objetivo del día de hoy es analizar el proyecto de acuerdo teniendo en cuenta el EOT y el Plan de Desarrollo Municipal […]”..- Copia del Acta núm. 007 de 27 de junio de 2018, mediante la cual el Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), en sesión plenaria extraordinaria, en el segundo y tercer punto del orden del día adelantó la “[…] Lectura de 4 actas pendientes […]” y se escuchó la “[…] Intervención del señor Alcalde, JONÁS DARÍO HENAO CARDONA, la secretaria de gobierno, ANA MARÍA URIBE ZULETA, la tesorera Municipal, MARLENY ZAPATA HERRERA, y la gerente de EMPVAL, MONICA BLANDÓN […]”, respectivamente, para lo cual se dejó constancia, entre otros aspectos, de lo siguiente: “[…] El señor secretario realiza lectura al acta número 001 instalación sesiones extraordinarias junio 2018, el señor presidente la somete a votación la cual fue aprobada por todos los concejales presentes.

El señor secretario realiza lectura al acta número 002, designación ponente proyecto de acuerdo 038, el señor presidente la somete a votación la cual fue aprobada por todos los concejales presentes. El señor secretario realiza lectura al acta número 003, primer día de estudio del proyecto de acuerdo 038, el señor presidente la somete a votación la cual fue aprobada por todos los concejales presentes.

El señor secretario realiza lectura al acta número 004, segundo día de estudio del proyecto de Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52 acuerdo 038, visita al lote donde se pretende construir las viviendas.

El señor presidente la somete a votación la cual fue aprobada por todos los concejales presentes. (…) Toma la palabra el señor presidente da a conocer lo siguiente, dice que en el reglamento interno artículo 118, parágrafo 2, dice que el decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que convoca el alcalde debe tratar sobre los proyectos que se van a estudiar y el período por el cual se convoca indicando la fecha de inicio y la fecha de clausura.

Entonces es pedirles aquí de forma verbal pero también lo haremos por escrito, que ustedes por favor nos envíen un nuevo acto administrativo donde se aclare el decreto y nos digan de que fecha y hasta que fecha va, para cumplir con lo estipulado en el reglamento interno y así darle mayor confiabilidad a estas sesiones que se han realizado hasta el día de hoy.

Lo otro es escucharlos de lo que quieran compartir con nosotros en esta mañana […]”. Luego de esa sesión plenaria extraordinaria de 27 de junio de 2018, aparece copia del Acta núm. 027 de 29 de junio de 2018, mediante la cual la ‘Comisión Segunda o de Presupuesto’ del Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), en primer debate, discutió y votó la ponencia desfavorable al Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018, presentada por el concejal JOSÉ ABELARDO ESCUDERO ORTIZ, quien expresó que: “[…] en el artículo segundo no hay claridad cuando se habla de pignorar los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones.

Si se está solicitando un cupo de endeudamiento por $2.179.176.540 millones de pesos, se está actuando en contravía del ACUERDO No. 004, (31 de mayo de 2016) POR LA CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL 2016 — 2019 “JUNTOS POR VALDIVIA” donde en el Plan Plurianual de Inversiones en el sector vivienda se proyectó que solo se solicitaría un crédito hasta por $ 400.000.000 Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53 millones de pesos.

Lo anterior significa que para que el alcalde pueda solicitar un cupo de endeudamiento superior a lo contemplado en este acuerdo debe solicitar una modificación al Acuerdo del Plan de desarrollo, ya que solo un acuerdo puede entrar a modificar o derogar otro acuerdo. De aprobarse el crédito solicitado el Concejo municipal sería cómplice de la desfinanciación de lo aprobado en el Plan de Desarrollo, ya que esta fue la proyección contemplada para los cuatro años.

Lo anterior está contemplado en la Ley 358 de 1997 […]”. Se dejó constancia que, puesta a consideración la aprobación del Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018 en primer debate de la comisión, éste no fue aprobado con la siguiente votación: cero (0) votos a favor y cuatro (4) en contra. En esta sesión de comisión participaron los concejales JOSÉ ABELARDO ESCUDERO ORTIZ, JOSÉ ELÍAS ORTIZ HOYOS, JORGE ALBERTO OCAMPO ORTIZ y DIANA ISABEL VALENCIA LOPERA, y estuvo ausente el señor concejal JULIÁN CAMILO ARROYAVE GUZMÁN. Finalmente, se tiene copia del Acta núm. 008 de 04 de julio de 2018, mediante la cual el Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), en sesión plenaria extraordinaria, en el tercer, cuarto y quinto punto del orden del día adelantó la “[…] Lectura de actas pendientes […]”, se llevó a cabo la “[…] Clausura de las sesiones extraordinarias citadas a través de decreto No.51 del 28 de junio de 2018, por medio del cual se establece el Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54 alcance del Decreto 50 de 2018, que convocó al honorable concejo municipal a sesiones extraordinarias, clausura que será realizada por el señor alcalde JONÁS DARÍO HENAO CARDONA […]”, y se hizo la “[…] Lectura de comunicaciones […]”, respectivamente, y se dejó constancia, entre otros aspectos, de lo siguiente: “[…] El señor secretario realiza lectura de las siguientes actas, 005, 006 y 007, el señor presidente somete una a una a consideración de la plenaria, las cuales fueron aprobadas una a una por todos los concejales presentes.

(…) Pidamos el favor a la administración municipal, si el alcalde va a hacer presencia, o si designó en alguno de los secretarios de despacho para hacer la clausura de las sesiones extraordinarias del mes de junio de 2018, el señor secretario manifiesta que al averiguar nadie va a venir a realizar la clausura de las sesiones extraordinarias, entonces el señor presidente manifiesta lo siguiente: que en vista de que la administración municipal ninguno va a venir a realizar la clausura entonces me corresponde a mi determinar la clausura de las sesiones para las cuales fuimos citados, agradecerles a cada uno de ustedes por habernos acompañado durante este proceso de sesiones donde se hizo el estudio, análisis y debate del proyecto de acuerdo por el cual fuimos citados relacionado con el empréstito y del cual pues a continuación daremos a conocer el acta elaborada por la comisión. No queda más que declarar estas sesiones clausuradas y continuar señor secretario con el orden del día y la lectura del acta de comisión. (…) El señor secretario procede a realizar lectura, al acta de la comisión segunda o de presupuesto de la siguiente forma: Acta no. 027, comisión segunda o de presupuesto, Siendo las 3:00 de la tarde del 29 de junio de 2018, se reunió la Comisión Segunda o de Presupuesto en el Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55 Honorable Concejo Municipal de Valdivia Antioquia, para dar primer debate al proyecto de Acuerdo 038, "POR EL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE VALDIVIA PARA QUE ADQUIERA UN CUPO DE ENDEUDAMIENTO Y LA CELEBRACION DE UN CONTRATO DE EMPRESTITO Y/0 CREDITO PUBLICO, PARA LA FINANCIACION DEL PROYECTO DE INVERSION DENOMINADO CONSTRUCCION DE VIVIENDAS NUEVAS EN EL MUNICIPIO DE VALDIVIA Y SE DICTAN OTRAS".

(…) Habiendo suficiente ilustración del proyecto, se pone a consideración la aprobación del proyecto de acuerdo en primer debate de la comisión, el cual no fue aprobado. La votación fue la siguiente, 0 Votos a favor y 4 en contra del proyecto, habiendo dado primer debate en los términos legales. (…) Nuevamente y para dejar pues constancia en la grabación, entonces el proyecto de acuerdo no pasa en comisión, por lo tanto según lo contempla el reglamento interno no llega a la plenaria, en el acta se deja constancia de los argumentos jurídicos y técnicos, como los personales expresados por los 4 de los 5 integrantes de la comisión y por lo tanto no es que se tenga en contra de la administración o que se quiera torpedear su gestión, sino que hay razones válidas de peso, tal como lo argumenté en mi exposición, si se pretende lograr un cupo de endeudamiento superior al que se dejó planeado en el plan de desarrollo pues se debe solicitar mediante acuerdo que es la única figura que permite la modificación o el cambio de otro proyecto de acuerdo, continuemos entonces señor secretario con el orden del día […]”.

Reposa, a su vez, (i) copia de la Resolución núm. 099 de 5 de julio de 2018, “[…] Por medio de la cual se reconoce un pago […]”, a través de la cual la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia) ordenó el reconocimiento y pago de los honorarios a los concejales JOSÉ ABELARDO ESCUDERO ORTIZ, JHON FREDY PULGARÍN CUARTAS, DAVINSON ANDRÉS JARAMILLO BERNAL, RUBÉN DARÍO ZAPATA CARDONA, JULIÁN CAMILO Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56 ARROYAVE GUZMÁN, DIANA ISABEL VALENCIA LOPERA, JORGE ALBERTO OCAMPO ORTIZ, CRISTIAN OBERLI RODRÍGUEZ SOTO, CLAUDIA PATRICIA PERIAÑEZ PARRA, FREDY ALBERTO BARRIENTOS GÓMEZ y JOSÉ ELÍAS ORTIZ HOYOS;

(ii) copia de la solicitud de expedición de Certificado de Disponibilidad Presupuestal, presentada por el presidente del Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia) de 5 de julio de 2018, para el pago de los honorarios a los concejales por las sesiones extraordinarias del mes de junio de 2018; (iii) copia del oficio núm. 060/2018 de 19 de julio de 2018, suscrito por el presidente del Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), solicitando a la Tesorera Municipal el pago de los honorarios causados por las sesiones extraordinarias de junio de 2018;

(iv) copia del Certificado de Disponibilidad Presupuestal CDP núm. 00525 de 25 de julio de 2018, por la suma de $10.374.094,00, expedido por el alcalde municipal de Valdivia (Antioquia) como ordenador del gasto y la Tesorera Municipal; (v) copia del Certificado de Registro y Compromiso Presupuestal CRP núm. 00532 de 25 de julio de 2018, por la suma de $10.374.094 expedido por el alcalde municipal de Valdivia (Antioquia) como ordenador del gasto y la Tesorera Municipal;

(vi) copia del Comprobante de Egreso CE núm. 00962 de 25 de julio de 2018, por la suma de $10.374.094, expedido por el Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57 alcalde municipal de Valdivia (Antioquia) y la Tesorera Municipal; y (vii) copia de la Orden de Pago OP núm. 00933 de 25 de julio de 2018, por la suma de $10.374.094, suscrita por el alcalde municipal de Valdivia (Antioquia), la Tesorera Municipal y el presidente del Concejo Municipal, por concepto de pago de los honorarios a los concejales por el período de sesiones extraordinarias del mes de junio 2018.

Y, por último, copia de certificado expedido por la secretaria de Hacienda del municipio de Valdivia (Antioquia), señora MARLENY ZAPATA HERRERA, en el que hace constar el nombre de los concejales que cobraron los honorarios por las sesiones extraordinarias llevadas a cabo entre el 19 de junio y el 5 de julio de 2018 y reconocidas por la Mesa Directiva del Concejo municipal de Valdivia, mediante la Resolución núm. 099 de 5 de julio de 2018, en el que aparecen todos los accionados en el caso concreto, así: “[…] LA SECRETARIA DE HACIENDA DEL MUNICIPIO DE VALDIVIA CERTIFICA QUE: El concejo municipal se reunió extraordinariamente, por citación que le hiciera el Alcalde, mediante decretos 050 y 051 de 2018, para debatir y decidir sobre el proyecto de Acuerdo N° 038 de 2018, “POR EL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE VALDIVIA PARA QUE ADQUIERA UN CUPO DE Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58 ENDEUDAMIENTO Y LA CELEBRACIÓN DE UN CONTRATO DE EMPRÉSTITO Y/O CRÉDITO PÚBLICO, PARA LA FINANCIACIÓN DEL PROYECTO DE INVERSIÓN DENOMINADO: CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS NUEVAS EN EL MUNICIPIO DE VALDIVIA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, razón por la cual, una vez terminado el período de sesiones extraordinarias, llevadas a cabo entre el 19 de junio y el 5 de julio de 2018, la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Valdivia, mediante resolución N° 099 del 5 de julio de 2018, procedió a ordenar el pago de los honorarios a favor de los concejales que a continuación se relacionan: NOMBRE DEL CONCEJAL CÉDULA NÚMERO DE SESIONES EN PAGO VALOR PAGADO POR CADA SESIÓN TOTAL PAGADO JOSÉ ABELARDO ESCUDERO ORTIZ 3.652.6 8 $120.62 965.032 DAVINSON ANDRÉS JARAMILLO 1.045.079.9 8 $120.62 965.032 JULIÁN CAMILO ARROYAVE GUZMÁN 1.045.079.3 8 $120.62 965.032 JOSÉ ELÍAS ORTIZ HOYOS 3.650.3 8 $120.62 965.032 DIANA ISABEL VALENCIA LOPERA 22.189.1 8 $120.62 965.032 JORGE ALBERTO OCAMPO ORTIZ 15.296.2 7 $120.62 844.403 CRISTIAN OBERLI RODRÍGUEZ SOTO 15.296.0 8 $120.62 965.032 TOTAL 55 $120.62 $6.634.595 Así mismo, aunque se ordenó el pago de honorarios para otros cuatro concejales, estos renunciaron al cobro allí ordenado, quienes a la fecha no han hecho cobro algún (sic), según desistimiento escrito con radicados internos 0328, 0329, 0333, 0326 de julio de 2018, ellos son: NOMBRE DEL CONCEJAL CÉDULA NÚMERO DE SESIONES EN PAGO VALOR PAGADO POR CADA SESIÓN TOTAL PAGADO JHON FREDY PULGARÍN CUARTAS 70.541.0 8 $0 $0 FREDY ALBERTO BARRIENTOS GÓMEZ 3.650.1 8 $0 $0 CLAUDIA PATRICIA PERIAÑEZ PARRA 1.045.076.8 7 $0 $0 RUBÉN DARÍO ZAPATA CARDONA 15.295.2 8 $0 $0 Finalmente, se certifica que el pago de honorarios se efectuó mediante cheque, girado a nombre de cada uno de los concejales que realizaron el cobro, teniendo como prueba de ello la relación de concejales anexa a la resolución 099 de Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59 2018 y en la que se plasmó la firma de quienes recibieron el pago por dicho concepto.

Cordialmente, Firmado MARLENY ZAPATA HERRERA Secretaria de Hacienda […]”. Contrario a lo sostenido por el Tribunal en la providencia objeto de apelación, la Sala, con fundamento en todo el acervo probatorio recopilado en el asunto bajo examen, logra evidenciar, sin lugar a dudas, que los concejales accionados sí asistieron a las sesiones plenarias extraordinarias convocadas por el alcalde municipal de Valdivia (Antioquia), -a través de los Decretos 050 de 15 de junio y 051 de 28 de junio de 2018-, y que debían tener lugar entre el 19 de junio y 5 de julio de 2018, lo cual ocurrió, oportunamente, el 19, 20, 21, 22, 25, 26 y 27 de junio y 4 de julio de 2018, para un total de ocho (8) sesiones plenarias extraordinarias, que tenían por objeto estudiar y discutir el Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018 “[…] Por el cual se autoriza al alcalde municipal de Valdivia para que adquiera un cupo de endeudamiento y la celebración de un contrato de empréstito y/o crédito público, para la financiación del proyecto de inversión denominado Construcción de viviendas nuevas en el municipio de Valdivia y se dictan otras […]”.

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60 El concejal JORGE ALBERTO OCAMPO ORTIZ estuvo ausente en la primera de las sesiones plenarias extraordinarias, según consta en el Acta núm. 01 de 19 de junio de 2018, razón por la que le fueron reconocidos y pagados los honorarios de siete (7) reuniones; los demás accionados asistieron a la totalidad de las ocho (8) sesiones plenarias extraordinarias, como se pudo comprobar en el plenario y, por lo mismo, sí tenían derecho a percibir los respectivos honorarios, habida cuenta que el único requisito exigido para tal fin es la asistencia comprobada a las sesiones.

A diferencia de las sesiones ordinarias, las extraordinarias son aquellas que no se efectúan por derecho propio sino por iniciativa del alcalde del municipio y tienen como propósito someter a estudio y debate los asuntos previstos en el decreto de la convocatoria, sin perjuicio del control político que por mandato constitucional se puede ejercer en cualquier tiempo29, todo lo cual se constató en las 29 Por así disponerlo el artículo 138 de la Constitución Política que regula las reglas de funcionamiento del Congreso de la República.

Sobre este tópico, la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 565 de 1997 al referirse a la categorización de las sesiones ordinarias y extraordinarias del Congreso de la República ha señalado: «Las primeras, a las que se refiere el artículo 138 de la Carta Política, tienen lugar por derecho propio - es decir, que no dependen de la convocación o citación por parte del Gobierno ni de otro órgano y que no exigen siquiera la presencia del Presidente de la República en su instalación para que puedan llevarse a cabo válidamente (art. 139 C.P.)- y se extienden durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura.

El primer período principia el 20 de julio y termina el 16 de diciembre y el segundo comienza el 16 de marzo del año siguiente, para culminar el 20 de junio. Durante estas sesiones el Congreso puede ejercer la plenitud de sus atribuciones constitucionales, es decir, ejercer el Poder Constituyente derivado, la función legislativa y el control político sobre los actos de la administración. Las sesiones extraordinarias se efectúan, en cambio, no por Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61 actuaciones desplegadas por los concejales en el caso concreto, quienes en sus reuniones plenarias siempre abordaron el estudio, discusión y negación final del Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018, para autorizarle un cupo de endeudamiento al alcalde municipal, así como la celebración de un contrato de empréstito y/o crédito público para financiar la construcción de viviendas nuevas en la jurisdicción de ese ente territorial.

En síntesis, en la sesión plenaria extraordinaria de 19 de junio de 2018, se instaló el período de sesiones extraordinarias convocadas por el alcalde municipal de Valdivia (Antioquia), que de manera personal la instaló e indicó el objeto e importancia que para la administración representaba el estudio del Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018, documento en el que se consignó que “[…] se actuará en sesión plenaria en el estudio de ese proyecto de acuerdo […]”; en la sesión plenaria extraordinaria de 20 de junio de 2018, además del reparto o designación del ponente del Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018, se adelantó el primer estudio al mismo; en la sesión plenaria extraordinaria de 21 de junio de 2018, la iniciativa y el impulso de los congresistas ni por derecho propio, sino, por fuera del tiempo de las ordinarias, por la convocación que haga el Ejecutivo mediante decreto, y, en tal evento, el Congreso únicamente puede ocuparse en el estudio y decisión de aquellos asuntos que el Presidente señale en el Decreto convocatorio, sin perjuicio del control político que, por expresa disposición del artículo 138 de la Carta, "podrá ejercer en todo tiempo"» (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62 con el Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018 corregido, intervino la secretaria de Hacienda Municipal; en la sesión plenaria extraordinaria de 22 de junio de 2018, todos los concejales visitaron los predios donde se tenía proyectado construir las viviendas para las cuales se solicitó la autorización del empréstito incluido en el Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018; en la sesión plenaria extraordinaria de 25 de junio de 2018, estuvieron presentes el alcalde y la secretaria de Hacienda Municipal, explicando el marco fiscal de mediano plazo y toda la situación económica y financiera del municipio de Valdivia (Antioquia), a raíz del impacto del Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018; en la sesión plenaria de 26 de junio de 2018, nuevamente asistieron el alcalde y la secretaria de Hacienda Municipal, en cuyo desarrollo se dirigieron a todos los concejales en aras de obtener la viabilidad del Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018; en sesión plenaria extraordinaria de 27 de junio de 2018, se le sugirió al alcalde municipal que mediante decreto fijará la fecha de clausura de las sesiones extraordinarias del Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018, debido a que en el acto de convocatoria no se indicó y adicionalmente se aprobó “[…] por parte de la plenaria del Concejo, el contenido de las actas número 001, 002, 003 y 004 […]”; y en sesión plenaria extraordinaria de 4 de julio de 2018, se aprobaron Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63 las actas número 005, 006 y 007 por el concejo, se conoció el informe de debate que la Comisión Segunda o de Presupuesto dio al proyecto de Acuerdo núm. 0038 de 2018 y se invitó al alcalde y demás funcionarios de esa dependencia al acto de clausura, quienes no asistieron ante la molestia por la negativa del Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018.

De cualquier forma, y a partir de la reiterada jurisprudencia de la Sala, al Juez no le es procedente establecer la invalidez o improductividad de las sesiones ordinarias o extraordinarias, en la medida que constan en actas que gozan de presunción de legalidad y dicho aspecto no está relacionado directa e inescindiblemente con la causal de indebida destinación de dineros públicos por el pago de honorarios a los concejales, por lo que, en aras de desvirtuarla, los cabildantes deberán demostrar la asistencia a aquellas sesiones por las cuales recibieron el pago de honorarios.

En virtud de lo anterior, no les asistió razón al solicitante y al Tribunal al considerar que una vez negado el Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018 en sesión de la Comisión Segunda o de Presupuesto’ del Concejo Municipal de Valdivia (Antioquia), en primer debate, no podía reconocerse el pago de honorarios por Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64 concepto de las sesiones plenarias extraordinarias que habían tenido ocurrencia con anterioridad, esto es, el 19, 20, 21, 22, 25, 26 y 27 de junio, así como tampoco a la posterior, de 4 de julio de 2018, porque solo en las reuniones de comisión podía adelantarse el análisis y estudio del citado proyecto, pues dejaron de lado que, - si bien en la sesión de comisión se efectuó la votación correspondiente al primer debate-, a las sesiones plenarias extraordinarias asistieron todos los accionados y en éstas se adelantaron las discusiones preparatorias, cuestionamientos e indagaciones frente a la materia, visitas a los predios del proyecto de vivienda, reuniones deliberatorias con el alcalde municipal y sus secretarios y demás ajustes del proyecto de acuerdo, sin que resulte como requisito exclusivo que en éstas tenga que votarse formalmente un proyecto como único criterio para proceder al pago de honorarios.

En síntesis, con el reconocimiento y pago de los honorarios a los accionados por su asistencia comprobada a las ocho (8) sesiones plenarias extraordinarias citadas por el alcalde municipal de Valdivia (Antioquia), con el objeto de discutir la aprobación del Proyecto de Acuerdo núm. 038 de 2018, lo que tuvo ocurrencia el 19, 20, 21, 22, 25, 26 y 27 de junio y 4 de julio de 2018, los concejales no Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65 incurrieron en la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos, como quiera que no cubrieron objetos, actividades o propósitos no autorizados; no costearon objetos, actividades o propósitos que sí estuvieran autorizados, pero que son diferentes a aquellos para los cuales están previamente asignados; no sufragaron objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento; no pagaron por materias innecesarias o injustificadas; no destinaron los dineros públicos con la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y tampoco destinaron dineros públicos con la finalidad de derivar un beneficio, no necesariamente económico, en su favor o en el de terceros.

La Sala, por lo tanto, al no encontrar probado el elemento objetivo de la causal de indebida destinación de dineros públicos, lo que impide continuar con el abordaje del elemento subjetivo, procederá a revocar la sentencia apelada que decretó la pérdida de investidura de los concejales accionados y, como consecuencia de ello, denegará la solicitud de desinvestidura de los concejales, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2020 03818 01 Solicitante: JESÚS ALONSO ARROYAVE PÉREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 16 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, DENEGAR la solicitud de pérdida de investidura de los concejales accionados.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de febrero de 2022. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ