CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-26-000-2021-00128-00 (67096) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Recurrentes: Oscar Coronel Callejas y otros Asunto: Decisión sobre la admisión del recurso El Despacho decide sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el apoderado de la parte actora, contra la sentencia proferida por la Subsección C, Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinte (2020), dentro del proceso de reparación directa No. 11001-33-36-038-2014-00191-01, promovido por Oscar Coronel Callejas y otros, contra la Nación - Fiscalía General de la Nación.
ANTECEDENTES 1. El diecinueve (19) de diciembre de dos mil doce (2012), los señores Oscar Coronel Callejas y Maribel Valero Rodríguez ꟷen nombre propio y de sus menores hijos Andry Nayely Coronel Valero y Oscar Alejandro Coronel Valeroꟷ, Orlando Coronel Trujillo, Elcida María Callejas de Coronel, Faride María Coronel Callejas, Disney Coronel Callejas, Mary Olinta Coronel Callejas, Numael Coronel Callejas, Digna Rosa Coronel Callejas, Misael Coronel Callejas y Elier Jesús Coronel Callejas, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, solicitaron que se declarara administrativamente responsable a la Nación - Fiscalía General de la Nación de los perjuicios ocasionados por la privación injusta de la libertad a la que, según su dicho, fue sometido el señor Oscar Coronel Callejas, en el marco de un proceso penal que se siguió en su contra por el delito de lavado de activos, proceso en el que a la postre fue absuelto en aplicación del principio de in dubio pro reo.
En consecuencia, solicitaron que se condenara a la entidad demandada al pago de perjuicios materiales y morales. 2. El seis (6) de octubre de dos mil diecisiete (2017), el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, profirió sentencia de primera instancia en la que declaró probada de oficio la excepción de culpa exclusiva de la víctima y negó las pretensiones de la demanda. 3.
Mediante escrito presentado el día veintitrés (23) de octubre de dos mil diecisiete (2017), la parte actora presentó recurso de apelación respecto de la decisión adoptada en primera instancia. 4. El veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinte (2020), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de segunda instancia mediante la cual confirmó la decisión proferida por el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá. Como sustento de su decisión, el Tribunal explicó que si bien la sentencia de unificación sobre privación injusta de la libertad proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el quince (15) de agosto de dos mil dieciocho (2018) ya no era aplicable, toda vez que aquella fue dejada sin efectos por un fallo de tutela, el juicio de imputación debía efectuarse acorde a los hechos probados, atendiendo lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-072 de 2018, esto es, teniendo en cuenta que ni la Constitución ni la ley establecieron un régimen de responsabilidad específico para los eventos de privación de la libertad y que, por tanto, el juez deberá analizar para cada caso si la medida privativa de la libertad fue apropiada, razonable y proporcionada.
Frente al asunto sub examine, el a quo indicó que la medida de aseguramiento resultaba procedente, ya que existían indicios graves en contra del señor Coronel Callejas, pues: “i) prestaba su cuenta y su tarjeta débito a otras personas para realizar operaciones de cambio de Bolívares, sin saber la procedencia de las divisas, ii) no conocía a ciencia cierta el nombre ni la identificación de las personas a las que le entregaba su número de cuenta y su tarjeta débito para el retiro de dichos dineros, y que iii) el sindicado no dio explicación valedera del giro del cheque a su cuenta, que finalmente llegó a parar a las cuentas del señor Bernardo Martínez Romero, conocido por la justicia como Narcotraficante”.
En ese sentido, para el Tribunal era razonable inferir que el Señor Coronel Callejas podía ser autor del delito de lavado de activos. Así, esa autoridad judicial concluyó que la privación de la libertad resultó ser imputable a la propia víctima, pues el daño tuvo causa efectiva y determinante en su conducta. Además, explicó que, tratándose de una absolución penal en aplicación del principio de in dubio pro reo, el título de imputación aplicable es la falla en el servicio, sin que se demostrara que en este caso la medida impuesta fue irrazonable, desproporcionada o arbitraria.
Esta decisión fue notificada el veintinueve (29) de enero de dos mil veintiuno (2021), en los términos previstos en el artículo 203 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 5. El cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021), el apoderado de la parte actora interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ante el Tribunal, siendo adicionado el diecisiete (17) de febrero del mismo año. Como fundamento de su solicitud, expone que se desconocieron o contrariaron dos sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado: i) la de quince (15) de agosto de dos mil dieciocho (2018), con radicado No. 66001-23-31-000-2010-00235-01 (46947), y ii) la de dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019), con radicado No. 73001-23-31-000-2009-00133-01 (44572).
Sobre la primera providencia, aduce que si bien el ad quem consideró que esta había sido dejada sin efectos por la Corte Constitucional ꟷen realidad fue la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estadoꟷ, a su juicio esa sentencia “contiene aspectos medulares, que debi[eron] tenerse en cuenta al emitir la providencia [impugnada]”, pues el fallo de tutela ordenó proferir una sentencia de reemplazo que valorara la culpa de la víctima sin violar la presunción de inocencia, con lo que, según su criterio, no perdieron vigencia estos dos postulados de la sentencia: “1.- ‘… Emerge, entonces, para quien se considere afectado o dañado con una acción u omisión de la administración, el deber de demostrar que el daño por el que reclama tiene la connotación de antijurídico; una vez estructurado éste, se podrá analizar la posibilidad de su imputación o no al Estado, conforme a los términos del artículo recién transcrito.
(90 Constitucional)…’ 2.- ‘… Respecto de las normas transcritas, la Sala ha considerado en varias oportunidades que cuando una persona privada de su libertad es absuelta porque el hecho investigado no existió, o porque éste no era constitutivo de delito, o éste no lo cometió el sindicado, o éste último queda libre en aplicación de la figura in dubio pro reo, o por preclusión de la investigación por demostrarse alguna causal de exoneración de responsabilidad penal, se configura un evento de detención injusta y, por tanto, procede la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado, en virtud del artículo 90 de la Constitución Política…’.” Con relación a la segunda sentencia de unificación, afirma que el caso que allí se analizó comparte los mismos fundamentos fácticos que el del señor Coronel Callejas y que, además, debía tenerse en cuenta que la víctima directa: i) tenía la calidad de comerciante, lo cual justificaba su presencia en el escenario fáctico para prestar su cuenta de ahorros y el cheque de una “suma irrisoria”; ii) debía ser juzgado en libertad, pues los “endebles y escasos” indicios construidos por la Fiscalía no ameritaban medida de aseguramiento; iii) desconocía tanto las actividades ilícitas que pudiera realizar la persona que le pidió prestada su cuenta y cheque, como la existencia de una red de lavado de activos; iv) no cometió ninguna conducta a título de culpa grave o dolo, pues se demostró ꟷal igual que en la sentencia de unificaciónꟷ que no tenía conocimiento de la comisión del delito, y v) no podían ser usadas en su contra las dificultades que tuvo en la diligencia de indagatoria en relación con el relato de los hechos, para construir a partir de ahí una culpa exclusiva de la víctima.
Como sustento general del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en ambos escritos expone que la sentencia del proceso de reparación directa constituyó un doble juzgamiento frente a la existencia de un fallo penal, cuando determinó que el sindicado actuó con culpa grave por el hecho de girar un cheque por la suma de tres millones seiscientos noventa mil pesos ($3.690.000), sin tener en cuenta que no se realizó con ánimo delictivo y que el delito de lavado de activos obedece a “enormes cantidades de dinero”.
Finalmente, insiste en que al señor Coronel Callejas se le debió juzgar en libertad, máxime cuando no representaba ningún peligro social, ni existía riesgo de que manipulara las pruebas y sin duda hubiera atendido los llamados de la justicia, con lo cual la valoración realizada por la Fiscalía sobrepasó los límites razonables, además de que no tuvo en cuenta que el cheque tenía un endoso con una firma y número de cédula inexistentes.
En suma, según su criterio, el juez administrativo no analizó minuciosamente las condiciones objetivas del proceso y la conducta procesal del ente acusador. 6. Mediante providencia del siete (7) de mayo de dos mil veintiuno (2021), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso formulado al entenderlo presentado en tiempo, cumplir con el requisito de la cuantía y haber sido sustentado con los escritos presentados ꟷen los cuales se designaron las partes, se indicó la providencia impugnada, la relación concreta, breve y sucinta de los hechos del litigio y la sentencia de unificación que se estima contrariadaꟷ.
En consecuencia, el Tribunal ordenó remitir el expediente a esta Corporación, decisión notificada por estado del dieciocho (18) de mayo de ese mismo año. CONSIDERACIONES Normatividad aplicable El Despacho advierte que, para resolver sobre la admisión de este recurso, la normativa aplicable es la establecida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con las modificaciones que introdujo la Ley 2080 de 25 de enero 2021, teniendo en cuenta que el recurso se interpuso cuando esta última legislación ya se había expedido.
Competencia Esta Sección es competente para conocer el presente recurso extraordinario de unificación jurisprudencial, como quiera que el proceso primigenio es una acción de reparación directa, conforme lo señala el artículo 259 del CPACA y el artículo 14 del Acuerdo 080 de 2019 ꟷReglamento Interno del Consejo de Estadoꟷ. Además, de acuerdo con lo contemplado en el artículo 125 ibídem, este Despacho es competente para pronunciarse acerca de su admisión. Procedencia y requisitos del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3.1.
De acuerdo con el artículo 256 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como finalidad asegurar la unidad en la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos tanto de las partes como de terceros que puedan resultar perjudicados con la providencia recurrida. 3.2. Este recurso procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los Tribunales Administrativos, bajo una única causal: que la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado.
En los términos del artículo 257 del CPACA, cuando la sentencia recurrida sea de contenido patrimonial y con ella se haya resuelto un proceso de reparación directa, el recurso procede cuando la cuantía de la condena o de las pretensiones, según el caso, supere los cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3.3.
En cuanto a la legitimación para su interposición, el artículo 260 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que puede ser promovido por las partes o por los terceros procesales que hayan resultado agraviados por la providencia recurrida, “quienes deberán actuar por medio de apoderado a quien se haya otorgado poder suficiente; sin embargo, no se requiere otorgamiento de nuevo poder”. 3.4.
Respecto de su trámite, el artículo 261 del CPACA establece que el recurso debe ser interpuesto y sustentado por escrito dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la providencia que se recurra, ante el Tribunal Administrativo que la profirió. Vencido este término, deberá concederse dentro de los cinco (5) días siguientes y se ordenará remitir el expediente al competente para continuar su trámite; en caso contrario, si no se hubiere interpuesto y sustentado en término, deberá rechazarse o declararse desierto, según el caso. 3.5.
Por su parte, el artículo 262 de ese mismo Código contempla los requisitos que debe cumplir el recurrente en el escrito mediante el cual lo formule y que deben ser verificados al momento de decidir su admisión: “ARTÍCULO 262. REQUISITOS DEL RECURSO. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá contener: 1. La designación de las partes. 2.
La indicación de la providencia impugnada. 3. La relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 4. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.” De acuerdo con el artículo 265 del CPACA, en caso de que no se cumplan estos requisitos deberá proferirse providencia en la cual se le conceda al recurrente un término de cinco (5) días para subsanar; si no lo hiciere, el recurso deberá ser rechazado y ordenarse la devolución del expediente al Tribunal de origen.
Esta misma decisión de rechazo deberá adoptarse cuando pese a haber sido concedido el recurso por el Tribunal, éste resulte improcedente y, se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso. Caso concreto Pues bien, examinado el expediente el Despacho encuentra que se cumple el primer requisito de procedencia del recurso extraordinario de unificación, toda vez que la sentencia contra la cual se dirige fue proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de reparación directa No. 11001-33-36-038-2014-00191-01 que promovió Oscar Coronel Callejas y su grupo familiar contra la Nación - Fiscalía General de la Nación. De otra parte, la cuantía de las pretensiones de la demanda supera los 450 SMMLV que exige la ley, de manera que se cumple también con este requisito previsto en el artículo 257 del CPACA.
Adicionalmente, en cuanto a la oportunidad, el Despacho encuentra que el recurso fue interpuesto y sustentado dentro de los términos previstos en la ley. En efecto, de acuerdo con el artículo 302 del Código General del Proceso y teniendo en cuenta que la sentencia de segunda instancia se notificó por correo electrónico el día veintinueve (29) de enero de dos mil veintiuno (2021), ella quedó ejecutoriada el tres (3) de febrero de dos mil veintiuno (2021), por lo que el término para formular el recurso corrió hasta el día diecisiete (17) de ese mismo mes y año. Como la parte recurrente lo presentó el día cuatro (4) de febrero del año en curso y después lo adicionó el diecisiete (17) del mismo mes, es claro que se cumplió con el término legal previsto en el artículo 261 del CPACA.
En cuanto a los requerimientos de forma para la presentación del recurso extraordinario de unificación jurisprudencial, previstos en el artículo 262 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo antes mencionado, el Despacho encuentra que si bien los recurrentes designaron las partes, indicaron la providencia impugnada, efectuaron la relación de los hechos en litigio y señalaron específicamente las dos sentencias de unificación que se estiman contrariadas ꟷla primera, de quince (15) de agosto de dos mil dieciocho (2018) con radicado No. 66001-23-31-000-2010-00235-01 (46947) y la segunda, de dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) con radicado No. 73001-23-31-000-2009-00133-01 (44572)ꟷ, lo cierto es que no es posible admitir y tramitar el recurso de la referencia pues, de una parte, se está alegando el desconocimiento de una sentencia que, como se reconoce en el mismo recurso, fue dejada sin efectos por una acción constitucional y, del otro, se pretende sustentar esta reclamación en la violación de otra providencia que claramente no es aplicable a este caso.
En efecto, el fallo del quince (15) de agosto de dos mil dieciocho (2018), proferido dentro del radicado interno 46947, a través del cual la Sección Tercera había unificado los criterios de responsabilidad estatal derivados de la privación injusta de la libertad, fue dejado sin efectos mediante la sentencia de tutela de quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019), expediente No. 11001-03-15-000-2019-00169-01, en cuya parte resolutiva se lee: “PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de Martha Lucía Ríos Cortés, Fidernando Sigifredo Rosero Gómez, Juan Diego Rosero Ríos, Michelle Andrea Ríos Ríos, Gustavo Ríos Velásquez;
Luz Stella, María Paula, Fernando, Fabián y Jairo Ríos Cortés; Mayra Yiset y Gustavo Ríos Salgado vulnerado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la sentencia objeto de tutela.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 15 de agosto de 2018 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso tramitado bajo el número de radicado No. 2011-00235-01 (46947) y ordenar a dicha autoridad judicial que, en el término de 30 días, profiriera un fallo de reemplazo en el que, al resolver el caso concreto y teniendo en cuenta las consideraciones que sustentan esta decisión valore la culpa de la víctima sin violar la presunción de inocencia de la accionante.” De acuerdo con lo establecido en el artículo 86 Superior, las órdenes de la acción de tutela son de inmediato cumplimiento, de manera que desde la adopción de la decisión de amparo la providencia de unificación desapareció del mundo jurídico y, por ende, dejó de producir efecto alguno. Así las cosas, para efectos de la admisión del presente recurso, el Despacho advierte que esa providencia de unificación, que se alega contrariada, no existe ni existía al momento en que se expidió la sentencia atacada, de manera que no se cumple el requisito establecido para la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues no solo no es posible garantizar la aplicación uniforme del derecho respecto de una sentencia que fue despojada de sus efectos, sino que tampoco es posible dar, a través de este mecanismo excepcional, un alcance al fallo de tutela distinto al fijado por el juez constitucional, tal y como lo pretende la parte actora al plantear una interpretación que condiciona los efectos de la decisión adoptada en sede de tutela y pretende la aplicación selectiva de reglas que, a su juicio, se derivaban de una providencia que desapareció del mundo jurídico.
Y, en lo que concierne al fallo de unificación de dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) con radicado interno No. 44572, mediante el cual la Sección Tercera unificó los criterios “en materia de indemnización del perjuicio material solicitado por quien fue privado injustamente de la libertad y su familia, criterios que serán aplicables también a los eventos en los cuales le corresponda al juzgador determinar la existencia y el monto de perjuicios materiales de la misma clase”, el Despacho advierte que esa providencia no es aplicable al presente asunto, habida cuenta que las reglas de unificación allí fijadas están llamadas a ser aplicadas a aquellos casos en los que se han dado por cumplidos los presupuestos de la responsabilidad estatal y procede la tasación de los perjuicios, lo cual no ocurrió en este caso en el que las instancias encontraron acreditada la culpa exclusiva y determinante de la víctima como eximente de responsabilidad y, en consecuencia, negaron el reconocimiento de indemnización alguna.
En ese sentido, no existe identidad de causa entre la sentencia señalada y el objeto del recurso. Lo que se evidencia es que la parte actora pretende plantear nuevamente los argumentos que fueron analizados y valorados en las instancias, convirtiendo el escenario extraordinario de este recurso en una tercera instancia que le permita reevaluar la controversia objeto de la litis presentada ante el contencioso administrativo en el medio de control de reparación directa.
No otra cosa puede concluirse al revisar los argumentos expuestos como fundamentación del recurso, los cuales están dirigidos a debatir las circunstancias y condiciones que dieron lugar a la privación de la libertad de la que fue objeto el señor Coronel Callejas y las razones y argumentos de la sentencia de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, es claro que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por Oscar Coronel Callejas y su grupo familiar debe ser rechazado de plano en los términos previstos en el parágrafo del artículo 265 del CPACA, pues no se trata de un yerro que la parte actora pueda subsanar sino de la improcedencia palmaria para admitir y tramitar el recurso presentado, pues éste se fundó, de un lado, en una sentencia de unificación ꟷla del quince (15) de agosto de dos mil dieciocho (2018), expediente 46947ꟷ que no estaba produciendo efectos al momento de la decisión de segunda instancia y, del otro, en una providencia ꟷla de dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) con radicado interno No. 44572ꟷ, que no resulta aplicable al caso concreto, en tanto las reglas allí fijadas se refieren a la liquidación de perjuicios y presuponen la existencia de una decisión condenatoria en contra del Estado, lo cual no ocurrió en el presente caso. 5.
Costas Teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se formuló en vigencia de la Ley 2080 de 2021, la cual modificó el artículo 265 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para este caso concreto procede la condena en costas a cargo del recurrente, pues el recurso se ha rechazado de plano por no fundamentarse directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial sino en una providencia que no está vigente y en otra que no era aplicable a esta causa.
Así, y de conformidad con el numeral 8 del Acuerdo No. PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, se condenará en costas a la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv) a la fecha de la presente providencia y a cargo de la parte recurrente. En mérito de lo expuesto, el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR DE PLANO el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia instaurado por el señor Oscar Coronel Callejas y otros, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinte (2020), dentro del proceso de reparación directa No. 11001-33-36-038-2014-00191-01.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte recurrente por la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv) a favor de la Nación - Fiscalía General de la Nación.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el proceso de la referencia dejando las constancias correspondientes en los sistemas de gestión judicial.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero P13