CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2023-00320-001 Actora: Rosiris Patricia Negrete Arce Demandados: Magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y Juez Cuarto (4º) Administrativo de Riohacha Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora Rosiris Patricia Negrete Arce contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y Juez Cuarto (4º) Administrativo de Riohacha, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La señora Rosiris Patricia Negrete Arce, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y Juez Cuarto (4º) Administrativo de Riohacha.
Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos los fallos de 3 de marzo y 9 de noviembre de 2022, emitidos por el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Riohacha y el Tribunal Administrativo de La Guajira, en su orden, por cuyo conducto se accedió parcialmente2 a las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el municipio de La Jagua del Pilar (La Guajira) [expediente 44001-33-40-001- 2017-00354-01] y se confirmó esa decisión, respectivamente; en su lugar, se 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 2 Toda vez que declaró de oficio probada la excepción de prescripción extintiva de la sanción moratoria reclamada por la tutelante por la falta de consignación de las cesantías correspondientes a los años 1998 a 2002.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00320-00 Rosiris Patricia Negrete Arce contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 2 ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia, en la que se acojan todas las súplicas formuladas en ese asunto contencioso-administrativo. 1.2 Hechos.
Relata la actora que fue «[…] vinculada mediante el Decreto […] 023 del 8 de abril de 1997, como Docente […] de URUMITA […], con fecha de posesión […]» (sic) de 9 siguiente; luego, fue incorporada a la planta de personal de La Jagua del Pilar, con efectos fiscales a partir del 1º de noviembre de 1998; y, finalmente, a partir del 1º de enero de 2003, la nombraron como maestra en propiedad del departamento de La Guajira.
Que, comoquiera que durante el lapso durante el cual estuvo vinculada con el municipio de La Jagua del Pilar nunca fue afiliada al «[…] FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO […]», el 24 de febrero de 2017 solicitó de dicho ente territorial el «[…] reconocimiento liquidación y pago de las Cesantías, Intereses de Cesantías y la correspondiente Sanción Moratoria de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 […]» (sic) de 1998 a 2002, lo que le fue negado, con oficio de 15 de marzo de 2017.
Dice que, por lo anterior, el 9 de octubre de 2017 acudió ante la jurisdicción contencioso-administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de La Jagua del Pilar (expediente 44001-33-40-001-2017-00354-01), del que conoció el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Riohacha que, con providencia de 3 de marzo de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, puesto que ordenó en su favor el pago de «[…] las cesantías anualizadas e intereses de cesantías [de los] los años 1998, -solo en el período 1 de noviembre a 31 de diciembre- [y] 1999 […] [a] 2002 […]», sin embargo, declaró de oficio probada la excepción de prescripción extintiva de «[…] la sanción moratoria reclamada por la consignación tardía de las cesantías anualizadas […]».
Que interpuso recurso de apelación contra la referida determinación judicial, desatado el 9 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de La Guajira, en el sentido de confirmarla, al estimar que sí era dable declarar la excepción de prescripción extintiva de la sanción moratoria por la consignación tardía del auxilio de cesantías correspondiente a los años 1998 a 2002.
Sostiene que la sentencia reprochada incurre en violación directa de la Constitución, porque para la época de presentación de la demanda existían dos interpretaciones al interior del Consejo de Estado sobre la forma como Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00320-00 Rosiris Patricia Negrete Arce contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 3 operaba la prescripción de la sanción moratoria por falta de pago de las cesantías anualizadas de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por tanto, los magistrados accionados debían «[…] aplicar el principio de in dubio pro operario en materia laboral […]», pero no lo hicieron.
Que también comporta desconocimiento del precedente, dado que inobservó «[…] las reglas respecto a los efectos en el tiempo que el […] Consejo de Estado determin[ó] en la Sentencia de Unificación […] CE-SUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020» (sic), por cuanto acogió la postura allí contenida de manera retroactiva, pese a que instauró la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho cuando aquella no se había dictado.
II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 27 de enero de 2023, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y Juez Cuarto (4º) Administrativo de Riohacha y dispuso vincular al señor alcalde de La Jagua del Pilar, en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira, a través de la ponente del fallo de 9 de noviembre de 2022, piden negar el amparo deprecado, puesto que «[…] la parte accionante alega que la sentencia [de] segunda instancia incurrió en desconocimiento del precedente y en defecto sustantivo por aplicar de manera retroactiva la Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020, dado que al momento de la presentación de la demanda existían dos interpretaciones de la forma de aplicar la prescripción de la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por lo que se debía aplicar el principio de in dubio pro operario en materia laboral, evidenciándose […] que no está conforme con la argumentación que realizó el Juez de primera instancia y el Tribunal al resolver la sentencia, como si se tratara de un recurso de apelación cuando […] ya se agotaron todas las instancias, donde se le garantizaron todas las garantías constitucionales […]». 2.1.2 El señor Juez Cuarto (4º) Administrativo de Riohacha aduce que la actora «[…] centra […] el debate jurídico sobre las decisiones adoptadas por Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00320-00 Rosiris Patricia Negrete Arce contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 4 los jueces idóneos para el caso [e] intenta encuadrarlas en causales de afectación a [sus] derechos fundamentales, para que con ello sea procedente efectuar tutela con ocasión a la actividad judicial […]». 2.1.3 El señor alcalde de La Jagua del Pilar guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la actora, quien aduce vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Cuestión preliminar.
En el asunto sub examine la accionante pide se dejen sin efectos los fallos de (i) 3 de marzo de 2022, a través del cual el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Riohacha accedió parcialmente a las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el municipio de La Jagua del Pilar (expediente 44001-33-40- 001-2017-00354-01); y (ii) 9 de noviembre siguiente, con el que el Tribunal Administrativo de La Guajira confirmó la anterior decisión. Sin embargo, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 9 de noviembre de 2022, por ser la que, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la de 3 de marzo de ese año, decidió de manera definitiva el mencionado proceso contencioso-administrativo. 3.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00320-00 Rosiris Patricia Negrete Arce contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 5 constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 9 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, por cuyo conducto se confirmó la de 3 de marzo de esa anualidad, con la que el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Riohacha accedió parcialmente3 a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró la accionante contra el municipio de La Jagua del Pilar (expediente 44001-33-40-001-2017-00354-01); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales. 3 Toda vez que declaró de oficio probada la excepción de prescripción extintiva de la sanción moratoria reclamada por la tutelante por la falta de consignación de las cesantías correspondientes a los años 1998 a 2002.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00320-00 Rosiris Patricia Negrete Arce contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 6 Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez.
(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (v) Que la actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00320-00 Rosiris Patricia Negrete Arce contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 7 adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales;
(vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones; (vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales4, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20125, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos6.
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 20147, proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron 4 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270- 01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 5 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 6 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7 Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00320-00 Rosiris Patricia Negrete Arce contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 8 el de inmediatez y subsidiariedad. 3.6 Caso concreto. Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la actora;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 24 de noviembre de 20228 y la solicitud de amparo se instauró el 24 de enero de 2023, es decir, dentro de un término prudencial (2 meses); y (v) la sentencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada desconocimiento del precedente, pues, pese a que la actora también alegó violación directa de la Constitución, su inconformidad se contrae a que el criterio planteado en la sentencia de unificación de 6 de agosto de 2020 del Consejo de Estado no era con el que se debía decidir el asunto de su interés, sino con el vigente en esta Corporación para la época de presentación de la demanda (9 de octubre de 2017), consistente en que había lugar a declarar la prescripción trienal en forma parcial y no extintiva de la sanción moratoria deprecada, lo cual le es más favorable, por lo que resulta procedente analizar tal argumento conforme a la primera de las mencionadas causales de procedencia de tutela contra providencia judicial, lo anterior en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial9. 3.6.1 Desconocimiento del precedente.
Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se 8 El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 17 de noviembre de 2022, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 21 siguiente, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA. 9 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00320-00 Rosiris Patricia Negrete Arce contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 9 trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia10, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo11 en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe12.
En el sub lite la actora sostiene que la providencia reprochada incurre en desconocimiento del precedente, habida cuenta de que decidió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 44001-33-40-001-2017- 00354-01 con fundamento en la sentencia de unificación «[…] CE-SUJ-SII- 022-2020 del 6 de agosto de 2020» del Consejo de Estado, pese a que esta no había sido proferida al momento de la presentación de la demanda ordinaria, época en la que existía un criterio al interior de la Corporación que le resultaba más favorable, lo que quebranta sus garantías superiores, puesto que, contrario a lo concluido por los magistrados accionados, sí había lugar a acceder al pago de la sanción moratoria por la no cancelación oportuna de sus cesantías, como lo solicitaba en esas diligencias.
Para desatar el presente asunto, cabe anotar que los maestros vinculados a partir del 1° de enero de 1990 gozan del régimen de cesantías anualizadas, prestación que a partir de la entrada en vigor de la Ley 344 de 1996, debe liquidarse de acuerdo con lo establecido por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, que prevé: Artículo 99. El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía tendrá las siguientes características: 1ª.
El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio 10 Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». 11 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 12 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00320-00 Rosiris Patricia Negrete Arce contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 10 de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. […] Conforme a la normativa transcrita se tiene entonces que los docentes oficiales que se vincularon a partir del 1° de enero de 1990 les es aplicable el régimen de cesantías anualizadas regulado por la Ley 50 de 1990, que dispone la realización de la liquidación anual de dicha prestación social, suma que deberá ser consignada en el respectivo fondo de cesantía, con anterioridad al 15 de febrero del año siguiente, so pena de que el empleador sea sancionado al pago de un día de salario por cada uno de retardo.
Precisamente, en lo atañedero a la aludida sanción, la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 25 de agosto de 201613, arribó a las siguientes conclusiones: 1.- Las cesantías anualizadas, son una prestación imprescriptible. Las cesantías definitivas sí están sometidas al fenómeno de la prescripción. 2.- La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal y la norma aplicable para ese efecto, es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. 3.- La fecha a partir de la cual procede la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas, es el momento mismo en que se produce la mora, es decir, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago. 4.- La fecha hasta la cual corre la mora, producto del incumplimiento en la consignación de las cesantías anualizadas, es aquella en que se produce la desvinculación del servicio. 5.- El salario a tener en cuenta para liquidar la indemnización moratoria es el que devenga el empleado en el momento en que se produce la mora, y cuando concurren dos o más periodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en 13 Expediente 08001-23-31-000-2011-00628-01(0528-14) CE-SUJ2-004-16, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00320-00 Rosiris Patricia Negrete Arce contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 11 que se genera un nuevo periodo de mora, en los términos previamente descritos. No obstante, con auto de 7 de noviembre de 2019, esta sección consideró necesario aclarar el alcance de la citada providencia, en atención a algunas inconsistencias entre las conclusiones adoptadas en lo relacionado con el cómputo del término prescriptivo de la sanción moratoria y la solución dada al caso allí tratado, por lo que seleccionó el expediente 08001-23-33-000-2013- 00666-01, con fines de unificar jurisprudencia, asunto en el cual profirió la sentencia CE-SUJ-SII-022-2020 de 6 de agosto de 2020, en la que fijó las siguientes reglas:
PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la Sección Segunda del Consejo de Estado, para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. ii) En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción. De conformidad con lo citado, el término de prescripción de que trata el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en el caso de la sanción por mora prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, debe computarse desde el primer día en que se cause el incumplimiento, de manera que si la exigibilidad de aquella penalidad se origina el 15 de febrero frente a las cesantías correspondientes a la anualidad inmediatamente anterior, la respectiva reclamación administrativa deberá ser presentada dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva.
Asimismo, en el caso de acumulación de anualidades, el término prescriptivo deberá contabilizarse de manera independiente por cada año. Por consiguiente, resulta claro que, por omitir consignar las cesantías en los términos previstos en el régimen anualizado, el empleador, como se dijo, Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00320-00 Rosiris Patricia Negrete Arce contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 12 tendría que pagar la sanción moratoria dispuesta en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, esto es, un día de salario por cada uno de retardo, la cual puede verse afectada por la prescripción de no ser reclamada dentro de los tres años siguientes a la fecha en que se origine.
Revisada la providencia reprochada, se observa que en esta se determinó, con base en las pruebas obrantes en el expediente ordinario, que (i) a la demandante le «[…] es aplicable el régimen de cesantías anualizadas regulado por la [L]ey 50 de 1990, que dispone la realización de la liquidación anual de dicha prestación social con pago de intereses […]», y (ii) el 24 de febrero de 2017 deprecó el reconocimiento «[…] de las cesantías anualizadas, intereses de cesantías y […] sanción moratoria […]» por el no giro oportuno del auxilio causado entre los años 1998 (del 1° de noviembre al 31 de diciembre) y 2002, época en la que laboró como docente para el municipio de La Jagua del Pilar (La Guajira).
Que, por tanto, el plazo con el que contaba la Administración para consignarle a la tutelante el auxilio de cesantías causado en 2002 vencía el 14 de febrero de 2003, de modo que la «[…] penalidad resultaba exigible a partir del 15 de febrero […] de 2003 y, asimismo, ocurría para el comienzo del cómputo del término de la prescripción extintiva para su reclamo, y comoquiera que ella presentó la respectiva solicitud el «[…] 24 de febrero de 2017 […], ya se había extinguido el derecho por ocurrencia de […]» dicho fenómeno (lo cual acaeció el 15 de febrero de 2006).
En ese orden de ideas, se tiene que a la accionante no le fueron consignadas por parte del empleador las cesantías correspondientes a los años 1998 a 2002 y los magistrados accionados, en relación con el reconocimiento de la sanción moratoria pretendida por la tardanza en la consignación de su prestación14, concluyeron que la exigibilidad de la mencionada penalidad acaeció a partir del 15 de febrero de 2003 (año siguiente al que se causó el último período de cesantías reclamado), dado que el día anterior se constituye en la fecha límite para el pago de ese emolumento, por consiguiente, la demandante podía formular la correspondiente reclamación hasta el 15 de febrero de 2006, sin embargo, lo hizo el 24 de febrero de 2017, es decir, cuando ya el aludido derecho estaba prescrito. 14 Pues dichas autoridades reconocieron que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas «[…] derivadas de la vinculación que sostuvo como docente adscrita a la planta de personal del […] municipio [de Albania], durante los años 2000 a 2002».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00320-00 Rosiris Patricia Negrete Arce contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 13 De igual manera, se evidencia que las autoridades accionadas sustentaron su decisión en el fallo de unificación CE-SUJ-SII-022-2020 de 6 de agosto de 2020 de la sección segunda de esta Corporación, en los siguientes términos: El Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE- SUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020, aclaró cual es la regla jurisprudencial que se debe implementar para aplicar la prescripción del derecho a la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, señalando: (i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990-, es desde su causación y exigibilidad, es decir, 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva.
(ii) Cuando se acumulen anualidades sucesivas de sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 por la ausencia de consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria correspondiente, so pena de su extinción. […] [La actora] afirma que con la expedición de la Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE- SUJ004 del 25 de agosto del año 2016, se generó una ambigüedad legal, puesto que se creó dos visiones respecto a la aplicación de la prescripción del derecho a la sanción moratorio de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, de la siguiente manera; un visón de prescripción total del derecho y otra visión de prescripción trienal del derecho, razón por la cual, alega que el a quo debía darle aplicación […] [a la] tesis más favorable […].
Frente a lo anterior, se debe indicar que atendiendo a esta confusión de la sentencia de unificación CE- SUJ004 del 25 de agosto del año 2016, el Consejo de Estado se vio obligado a proferir nuevamente una sentencia de unificación para consolidar el criterio de la prescripción total del derecho, profiriendo la Sentencia de Unificación Jurisprudencial CESUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020.
En este sentido, […] al momento de expedir la sentencia de primera instancia, ya existía un precedente judicial imperativo y aclaratorio de la ambigüedad legal en la aplicación de la prescripción del derecho a la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. […] Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00320-00 Rosiris Patricia Negrete Arce contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 14 [Ahora bien], la sentencia CE-SUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020, aplicó el efecto retrospectivo para todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en vía judicial, sin atentar contra la seguridad jurídica ni al debido proceso en el entendido que no existió un cambio jurisprudencial que dejara sin fundamento las pretensiones de la demanda, sino que aclar[ó] una ambigüedad existente sobre la prescripción total de la Sanción Moratoria de que trata el artículo 99 de la Lay 50 de 1990.
Con fundamento en lo expuesto, no se advierte trasgresión de los derechos constitucionales fundamentales de la accionante, por cuanto los magistrados accionados, contrario a lo planteado en este asunto, observaron el pronunciamiento de unificación vinculante para la época en la que se emitió la decisión reprochada, como lo era el de 6 de agosto de 2020, en el que se anotó, entre otras cosas, que la sanción moratoria contemplada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por ser autónoma, derivada de la falta de pago o consignación tardía de la mencionada prestación, es susceptible del fenómeno de la prescripción extintiva una vez se supera el término señalado en el artículo 15115 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, diferente es que hayan determinado que la actora perdió el derecho a reclamar la citada sanción, en virtud de que dejó trascurrir el lapso de 3 años fijado por la ley para tal propósito.
Cabe aclarar que la figura de la prescripción extintiva hace referencia a que la obtención de un derecho puede perderse con el paso del tiempo, es decir, por no ejercerlo oportunamente, puesto que se presume que su titular lo ha abandonado, premisa que corresponde al criterio fijado en la aludida sentencia de unificación; en esa medida, no es dable atribuirles a las autoridades accionadas desconocimiento del precedente ni de las garantías superiores de la actora, máxime cuando en su argumentación colmaron los criterios de suficiencia y transparencia en el deber de motivar las decisiones judiciales.
Por otro lado, el reparo consistente en que se aplicó de manera retroactiva el fallo de unificación de 6 de agosto de 2020 del Consejo de Estado, carece de asidero jurídico, dado que aquel fijó unas pautas para «[…] determinar el momento a partir del cual se contabiliza el término de prescripción para reclamar la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, por la no consignación de cesantías anualizadas», las cuales debían acogerse en el caso de la tutelante, comoquiera que en esa providencia se consignó, en relación con sus 15 «Artículo 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual». Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-00320-00 Rosiris Patricia Negrete Arce contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 15 efectos en el tiempo, que dichas «[…] reglas jurisprudenciales […] deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en vía judicial, dejando a salvo por cosa juzgada los conflictos decididos con antelación […]», como la controversia por ella expuesta ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que el fallo de 9 de noviembre de 2022 no incurre en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada desconocimiento del precedente, invocada en el escrito inicial, la Sala negará el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, invocados por la señora Rosiris Patricia Negrete Arce, por las razones expuestas en las consideraciones. 2º. Notifíquese esta decisión a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS