CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre dos mil veinticuatro (2024) Expediente: 44001334000020140010501 (68.940) Demandante: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia TEMAS: Nulidad del contrato estatal - el juez tiene la facultad de declarar de oficio la nulidad del contrato, pero esta potestad se ejerce únicamente cuando el vicio que fundamenta la causal de nulidad es evidente y está plenamente demostrado – Delegación de funciones administrativas – no cualquier actividad relacionada con la gestión de impuestos implica el ejercicio de una función administrativa – liquidación judicial del contrato estatal – es procedente cuando el contrato terminó, está sujeto a liquidación, se solicita en las pretensiones y ni las partes ni la entidad lo liquidaron oportunamente Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira.
La controversia versa sobre la licitud del objeto de un contrato celebrado entre un municipio y un particular para adelantar gestiones orientadas a aumentar el recaudo del impuesto predial y la procedencia de la liquidación judicial del negocio jurídico. I. LA SENTENCIA IMPUGNADA 1. El 26 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de La Guajira profirió la siguiente decisión: “PRIMERO. DECLARAR de oficio la nulidad absoluta del contrato No. 001 de 2009 (incluyendo sus adiciones), suscrito entre el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social LTDA. y el municipio de Manaure (La Guajira), cuyo es objeto es “Prestar los servicios profesionales para el estudio, alinderación, avalúos y revisión ante la autoridad catastral para la programación de la liquidación y la gestión de giro ante la Nación de la cantidad justa, equivalente, a lo que el municipio de Manaure ha dejado de recaudar por concepto del impuesto predial unificado”, por las razones anotadas en la presente providencia.
SEGUNDO. Sin lugar a restituciones mutuas.
TERCERO. COMPULSAR COPIAS a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la República para que en el marco de sus competencias investiguen si a bien lo tienen y si no lo hubieren hecho, las presuntas irregularidades que pudieron existir en torno a la ejecución y modalidad de selección del contrato 001 de 2009 suscrito entre el municipio de Manaure (La Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 2 Guajira) y el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social LTDA.
CUARTO. CONDENAR en costas a la parte demandante y a favor de la parte demandada. Dichas costas comprenden la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el proceso, y las agencias en derecho. Para lo cual una vez en firme esta sentencia, por Secretaría liquídense las mismas siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 366 del Código General del Proceso y las tarifas establecidas en el Acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
Asimismo, se condena a título de agencias en derecho la suma correspondiente al 0.5% del valor de las pretensiones de la demanda.
QUINTO. Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones pertinentes y la devolución de los remanentes de gastos ordinarios a la parte demandante, si los hubiere.” 1 2. La anterior providencia resolvió la demanda presentada2 por el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social LTDA. (el “Observatorio” o el “contratista”) en contra del municipio de Manaure, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos de derecho son los siguientes: Pretensiones 3.
El demandante pidió que se liquide judicialmente el contrato y que, para el efecto, también se acceda a las siguientes pretensiones: II. 2.1. Que el Municipio de Manaure cancele al Observatorio $78.932.550, por concepto de la remuneración por los servicios del Contratista en el logro del incremento del Impuesto Predial Unificado que había dejado de recaudar el Municipio de Manaure por el Resguardo Indígena de la Comunidad Wayuu de la Alta y Media Guajira existente en su jurisdicción (…).
II. 2.2. Que (…) el Municipio de Manaure pague al Observatorio la suma de $2.196.890.701,20, "como remuneración por sus servicios" que conllevaron al Municipio al recaudo del Impuesto Predial Unificado en explotaciones minero energéticas, por el área construida de línea férrea y carretera de propiedad de Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S.A., o ante la eventualidad de no haber cobrado, se determine por el Despacho que el perjuicio de gran intensidad causado por la Administración Municipal a su propia Tesorería, al no haber continuado con el cobro de los tributos por valor de $14.645.938.008, se trasladó al Contratista cumplido, y en consecuencia, se le debe de pagar este perjuicio material causado (…).
II. 2.3. Que el Municipio de Manaure informe al Despacho sobre la facturación al IFI Concesión Salinas y sobre el recaudo por concepto de Impuesto Predial Unificado del predio registrado bajo la Matrícula Inmobiliaria número 210-23125 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Riohacha, si lo ha habido, a efectos de pagar al Observatorio la remuneración pactada del 15% de lo que antes había dejado de recaudar, o igualmente se determine por el Despacho que la Administración Municipal ha causado un gran perjuicio a su propia Tesorería, por no haber adelantado la gestión de cobro correspondiente, y por ende trasladó 1 Exp. digital, C.2, pp. 187-221. 2 La demanda se presentó el 30 de mayo de 2014 (Exp. digital, C.2, p.25).
Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 3 el perjuicio al Contratista cumplido; por lo que en consecuencia, deberá pagarle este perjuicio material causado (…). II. 2.4.
Que, acorde con el trabajo realizado y demostrado, el Municipio de Manaure presente al Despacho una fórmula de arreglo sobre la forma de pago de los trabajos realizados por el Observatorio, los mismos que permitieron un incremento en el Impuesto Predial Unificado, tanto de los avalúos catastrales que sirvieron de base para el incremento sustancial del Impuesto Predial del resguardo indígena existente en su jurisdicción, como de los que permitieron tener una facturación de gran intensidad por el Impuesto Predial de los terrenos dedicados a explotaciones mineras entre los años de 1.993 a 2.010, o su equivalencia en dineros por perjuicios causados, tanto en área de terreno y en área de construcción de Línea Férrea y Carretera, como de lo que resulte por uno u otro concepto del cobro de lo dejado de recaudar entre los años 1.981 a 1.992 por esos terrenos y construcciones, previa presentación de la certificación de servicios prestados emitida por el supervisor del contrato, en correspondencia con los dineros recaudados gracias a la gestión del contratista (Cláusula Sexta del Contrato).
II. 2.5. Que sobre los valores monetarios liquidados y deducidos a favor del Observatorio se calculen los intereses de mora causados desde el tiempo en que el Municipio de Manaure debió de pagar la remuneración pactada o los perjuicios materiales causados al Contratista, hasta que se haga efectivo el pago (…). II. 2.6. Que, en el acta de liquidación, después de acordados valores, ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar, consten los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que lleguen el Municipio de Manaure y el Observatorio, para poner fin a las divergencias presentadas y haya declaratoria de paz y salvo.
II. 2.7. Que al fallo que en derecho corresponda se le dé cumplimiento con fundamento en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes sobre la materia. II. 2.8. Que se condene en costas a la entidad demandada.” 3 Hechos 4. En apoyo de sus pretensiones, el demandante relató los siguientes hechos4: 5.
El 6 de enero de 2009, las partes suscribieron el contrato de prestación de servicios No. 001, en virtud del cual el contratista se obligó a “prestar los servicios profesionales para el estudio, alinderación, avalúos y revisión ante la autoridad catastral para la programación de la liquidación y la gestión de giro ante la Nación de la cantidad justa, equivalente a lo que el Municipio de Manaure ha dejado de percibir por concepto del Impuesto Predial Unificado en: 1°) el resguardo indígena existente en su jurisdicción, 2°) los terrenos dedicados a explotaciones mineroenergéticas”. 6.
En el contrato se pactó que el contratista tendría derecho a recibir una remuneración equivalente al 15% del aumento en el recaudo del impuesto predial sobre los terrenos del resguardo indígena de la comunidad Wayúu de la Alta y Media 3 Exp. digital, C.2, pp. 101-104. 4 Exp. digital, C.2, pp. 5-14. Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 4 Guajira y las áreas destinadas a explotaciones minero-energéticas, tomando como referencia las proyecciones de recaudo establecidas por el municipio para los años 2008 y 2009. 7.
La gestión del contratista resultó en un incremento del valor catastral del resguardo indígena, que pasó de $17.000 a $300.803 por hectárea, lo que incrementó la facturación anual del impuesto predial en $686’835.472. Asimismo, dicha gestión permitió que el área catastral del terreno se ajustara de 137.958 a 149.450 hectáreas, reflejando la extensión real del resguardo, y que el municipio solicitara al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) la incorporación de las construcciones existentes.
De acuerdo con lo pactado en el contrato, el Observatorio tenía derecho a un pago de $103’025.321 por estas gestiones, de los cuales aún se le deben $78’932.550. 8. Adicionalmente, el contratista gestionó la incorporación y avalúo catastral del inmueble de IFI Concesión Salina por un valor de $519’875.000. 9. El Observatorio también consiguió que el IGAC, por primera vez en 25 años, fijara el avalúo catastral de las construcciones de la línea férrea y la carretera de propiedad del Cerrejón, desde 1993 hasta 2010, lo que generó un cobro por concepto de impuesto predial de $14.645’938.008, del cual el contratista tiene derecho a recibir una única vez $2.196’890.701 (equivalente al 15%).
Además, el contratista logró que se iniciara el proceso de incorporación catastral del terreno sobre el que se construyeron la línea férrea y la carretera, con el objetivo de determinar los avalúos correspondientes al período comprendido entre 1981 y 2014. 10. El 15 de abril de 2010, el municipio emitió dos facturas para cobrar al Cerrejón el impuesto correspondiente a las vigencias fiscales de 1993 a 2009, calculado sobre el valor de la carretera y la línea férrea de su propiedad.
Además, el municipio inició el proceso de cobro coactivo de estas sumas. 11. El fundamento legal de estas facturas fue la Resolución 040 del 31 de diciembre de 2009 del IGAC, que ordenó modificaciones en el catastro municipal y estableció los avalúos catastrales de las áreas de construcción de la línea férrea y la carretera de Cerrejón. Sin embargo, mediante Resolución 022 del 9 de julio de 2010, el IGAC revocó el primer acto administrativo.
El demandante señaló que, como la Resolución estuvo vigente más de 6 meses, no hubo justificación para que el municipio suspendiera el cobro coactivo por esa revocatoria. 12. Finalmente, el contratista logró que mediante Resolución 0032 del 27 de diciembre de 2012, el IGAC estableciera que las sociedades del grupo Cerrejón son propietarias de la línea férrea y la carretera, por lo que tales construcciones deben ser inscritas catastralmente.
Además, solicitó la liquidación del contrato al municipio, pero no obtuvo respuesta y la entidad territorial tampoco lo liquidó unilateralmente. Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 5 Contestación de la demanda 13.
El municipio de Manaure se opuso a las pretensiones de la demanda e indicó que la entidad territorial no tiene ninguna obligación pendiente con el contratista5. Además, planteó que el medio de control caducó, aunque no justificó este señalamiento. 14. El municipio señaló que el contrato fue prorrogado en dos ocasiones, lo que extendió el plazo de ejecución a 34 meses en lugar de los 12 inicialmente pactados.
En este sentido, afirmó que se violó el principio presupuestal de anualidad, ya que los contratos con una duración superior a la vigencia fiscal requieren la aprobación de vigencias futuras, las cuales no fueron comprometidas. Además, sostuvo que no existieron causas que justificaran la prórroga del contrato más allá de la vigencia fiscal inicial. 15.
Finalmente, el municipio argumentó que la Ley 1386 de 2010 prohíbe la celebración de contratos que impliquen el recaudo de impuestos por parte de particulares. Adicionalmente, señaló que el contrato incluía una remuneración lesiva para la entidad territorial, ya que, a pesar de tratarse de una sola gestión, se compensaba al contratista dos veces mediante un porcentaje calculado sobre dos vigencias fiscales (2008 y 2009).
Alegatos en primera instancia 16. Surtida la etapa probatoria6, el contratista presentó alegatos de conclusión, en los que reiteró sus argumentos y afirmó que cumplió con las obligaciones contractuales, hecho que fue reconocido por el municipio en la contestación de la demanda y respaldado por la falta de objeciones a los informes presentados durante su ejecución. Asimismo, explicó que la prohibición establecida en la Ley 1386 de 2010 no era aplicable al caso concreto, ya que el municipio no delegó en el Observatorio funciones de administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones o imposición de sanciones relacionadas con el impuesto predial. 17.
El contratista sostuvo que solo el municipio tenía la potestad para cobrar el tributo. De igual forma, precisó que la falta de cobro del impuesto predial al Cerrejón y a IFI Concesión Salinas le generó un perjuicio, ya que el municipio no pagó la remuneración pactada del 15% sobre el incremento del recaudo. Afirmó que el ingreso tributario se considera causado desde el momento en que nace el derecho a exigir su pago, instante en el cual debe registrarse en la contabilidad del municipio.
Por tanto, argumentó que desde ese mismo momento es exigible la obligación de pagar su remuneración, independientemente de si el municipio efectúa o no el cobro. Finalmente, señaló que el hecho de que esos fondos no hayan ingresado al 5 Exp. digital, C.2, pp. 142-145. 6 En la audiencia inicial del 30 de noviembre de 2015 (Exp. digital, C2, pp. 199-201) se decretaron como pruebas las aportadas con la demanda y la contestación. Por solicitud del demandante se ofició al Municipio para que remitiera copia de todo el expediente administrativo asociado al contrato, que lo remitió debidamente, según consta en audiencia de pruebas del 9 de marzo de 2016 (Exp. digital, C2, pp. 258-269).
Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 6 patrimonio del municipio evidencia un incumplimiento de las obligaciones legales y contractuales de la entidad territorial7. 18.
El municipio demandado presentó sus alegatos argumentando que el Observatorio no probó que la entidad territorial hubiera recaudado sumas de dinero por su gestión, así que no hay ninguna remuneración pendiente a su favor8. 19. El Ministerio Público emitió un concepto en el que solicitó que se acojan las pretensiones del demandante, al considerar que existen suficientes pruebas que demuestran que el Observatorio cumplió el contrato.
Además, señaló que la presentación de dos facturas por parte del municipio al Cerrejón en mayo de 2010, una por un valor de $3.478’445.275 correspondiente a la carretera y otra por $12.540’506.020 relativa a la línea férrea, en las que se realizó un cobro retroactivo del impuesto predial entre 1993 y 2009, fue resultado del trabajo ejecutado del contratista.
El Ministerio Público también indicó que, dado que el contrato no ha sido liquidado, corresponde al juez llevar a cabo esta liquidación, en la cual se debe reconocer la remuneración derivada del incremento del recaudo del impuesto predial sobre terrenos dedicados a explotaciones minero-energéticas9. Los fundamentos de la sentencia impugnada 20.
Como fundamento de la decisión de declarar la nulidad absoluta del contrato y no ordenar restituciones mutuas, el Tribunal sostuvo que el municipio delegó en el contratista funciones de liquidación, gestión de cobro y recaudación del impuesto predial, las cuales son indelegables según lo establecido por la Ley 1386 de 201010. Además, el Tribunal señaló que, aunque el contrato se firmó antes de la entrada en vigor de esta ley, ésta ordenaba a las entidades estatales adoptar medidas legales para terminar los contratos en curso que contravinieran sus disposiciones, acción que el municipio no llevó a cabo. 21.
El Tribunal también señaló que en el contrato se delegaron válidamente al contratista algunas funciones administrativas, como efectuar gestiones ante el concejo de Manaure, el IGAC y el Ministerio de Hacienda. Sin embargo, afirmó que la delegación de estas funciones no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 111 de la Ley 489 de 1998, ya que se realizó mediante contratación directa en lugar de licitación pública y el contrato no incluyó las cláusulas excepcionales al derecho común. 22.
El Tribunal no ordenó las restituciones mutuas, aduciendo que no había prueba de que las prestaciones cumplidas por el contratista hubieran servido para satisfacer el interés público. 7 Exp. digital, C.2, pp. 311-332. 8 Exp. digital, C.2, pp. 279-280. 9 Exp. digital, C.2, pp. 278, 301-310. 10 Exp. digital, C.2, pp. 187-220. Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 7 II.
EL RECURSO DE APELACIÓN 23. El demandante pidió que se revoque la sentencia, argumentando que el Tribunal Administrativo no interpretó correctamente el objeto del contrato. Al respecto, señaló que los servicios prestados consistían en el estudio, alinderación, avalúos y revisión ante la autoridad catastral, por lo que el municipio no le delegó funciones administrativas.
El demandante también señaló que estas actividades servían para la programación de la liquidación y gestión de giro ante la Nación del impuesto predial, pero no suponían el traslado de una función administrativa. 24. El demandante indicó que los informes de gestión evidencian que su labor consistía en proyectar documentos para que el municipio los presentara ante otras autoridades, pero que él no los tramitaba directamente, por lo que no sustituyó a la entidad territorial en el ejercicio de sus funciones.
Concluyó señalando que su labor fue “brindar apoyo logístico, técnico y administrativo”, una actividad propia de una asesoría tributaria, lo cual no implica una vulneración de la prohibición de delegar funciones administrativas en esta materia. 25. Por otro lado, el demandante destacó que su gestión fue efectiva, como lo demuestran las facturas de cobro emitidas por el municipio al grupo Cerrejón por los impuestos prediales adeudados desde 1993.
Adicionalmente, indicó que en el expediente reposan certificaciones del supervisor del contrato sobre los servicios prestados, en las cuales se afirmó que la gestión del contratista determinó la actualización de los avalúos catastrales, lo cual incrementó los ingresos tributarios del municipio. 26. Por último, el demandante argumentó que al negar las restituciones mutuas el Tribunal valoró incorrectamente las pruebas, ya que ignoró el incremento anual de $686.835.472 en la facturación del impuesto predial debido al cambio de avalúo catastral del resguardo indígena, así como la expedición de facturas que impusieron al Cerrejón la obligación de pagar $16.018’951.295 por impuesto predial y otros conceptos. 27.
El municipio demandado no se pronunció respecto de la apelación. Dado que no se solicitaron pruebas, no se corrió traslado para alegar de conclusión11. El Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES El objeto de la apelación 28. En esta instancia, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo interpretó correctamente el objeto del contrato 001 de 2009 al concluir que se delegaron funciones administrativas al contratista en relación con la gestión del impuesto predial.
Si se establece que la celebración del contrato no implicó la delegación de funciones administrativas y que este no es nulo, la Sala procederá a estudiar la pretensión de liquidación judicial del contrato; en caso contrario, analizará 11 Artículo 247 del CPACA, numerales 5º y 6º. Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 8 lo relacionado con las restituciones mutuas derivadas de la anulación del negocio jurídico. 29.
Para resolver los problemas jurídicos que plantea el recurso de apelación, es necesario precisar cuáles eran las funciones administrativas relacionadas con el impuesto predial de titularidad del municipio de Manaure. A partir de este análisis, la Sala enfocará la valoración de los estudios previos, el contrato y los documentos que se generaron durante su ejecución para determinar si efectivamente, se delegaron funciones administrativas al contratista.
Las funciones administrativas de titularidad del municipio de Manaure en relación con el impuesto predial 30. El artículo 317 de la Constitución Política establece que solo los municipios tienen la facultad de gravar la propiedad inmueble. El impuesto predial unificado es un gravamen real que recae sobre los bienes raíces y su recaudo constituye una renta propia de las entidades territoriales.
Esto no significa que los elementos esenciales de la obligación tributaria no estén definidos en la ley. 31. En la fecha en que el municipio de Manaure y el Observatorio celebraron el contrato, los elementos del impuesto predial estaban regulados principalmente por la Ley 44 de 1990. De acuerdo con sus artículos 13 y 14, el hecho generador del impuesto consistía en la existencia del predio y en la propiedad o posesión ejercida sobre el mismo12.
Por otra parte, el artículo 2 determinaba que el sujeto activo de la obligación era el municipio donde se ubicaba el inmueble. 32. El sujeto pasivo del impuesto estaba parcialmente determinado en la ley, tal como lo reconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado13. Esto se debe a que la sujeción pasiva no se relaciona de manera exclusiva con la titularidad del derecho de propiedad, pues lo más relevante es la existencia del predio y no las características del sujeto que lo posee o ejerce el dominio.
Así, por ejemplo, la Ley 1430 de 2010, que entró en vigor durante la ejecución del contrato, estableció que también son sujetos pasivos del impuesto predial los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión. 33. En cuanto a los sujetos pasivos del impuesto, cabe resaltar que el artículo 44 de la Ley 44 de 1990, modificado por la Ley 223 de 1995, estableció que la Nación, con cargo a su presupuesto, debía girar anualmente a los municipios donde existieran resguardos indígenas las sumas equivalentes a lo que estos dejaban de percibir por concepto del impuesto predial unificado, según certificación del tesorero municipal.
De esta manera, aunque el hecho generador del tributo se verificara en relación con el resguardo indígena —predios de propiedad colectiva de comunidades indígenas14—, el pago era asumido por la Nación. Asimismo, dicha norma dispuso 12 La Ley 1430 de 2010, “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”, introdujo reformas en relación con los elementos de la obligación tributaria sustancial. 13 Corte Constitucional, sentencia C-517 de 2007.” C.E., Secc.
Cuarta, exp. 19220, marzo. 27/2014. 14 Según el artículo 21 del Decreto 2164 de 1995, vigente a la sazón, “los resguardos indígenas son propiedad colectiva de las comunidades indígenas en favor de las cuales se constituyen y conforme a los artículos 63 y 329 de la Constitución Política, tienen el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Los resguardos son una institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una o más comunidades indígenas, Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 9 que el IGAC debía formar los catastros correspondientes en el término de un año a partir de la vigencia de la Ley 223 de 1995, para facilitar la compensación económica de la Nación a los municipios. 34.
Finalmente, en relación con la base gravable, el artículo 3 de la Ley 44 de 1990 estableció que, por regla general, corresponde al avalúo catastral del inmueble. Además, el artículo 4 de la misma ley otorgó a los concejos municipales la responsabilidad de definir la tarifa del gravamen, estableciendo un rango entre el 1 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo. 35.
Como se desprende de esta breve caracterización, los ingresos derivados del recaudo del impuesto predial en el municipio de Manaure estaban estrechamente vinculados al avalúo catastral de los predios localizados en su jurisdicción. Esta relación se evidenciaba en el artículo 4 de la Resolución 255 de 1988 del IGAC — vigente al momento de la celebración del contrato—, el cual establecía que el aspecto fiscal del catastro consiste en la preparación y entrega a las tesorerías municipales de los avalúos sobre los cuales se aplica la tarifa del impuesto predial. 36.
A pesar de la relación existente entre el catastro y el recaudo del impuesto predial, el municipio de Manaure no es una autoridad catastral. La competencia para realizar el avalúo de los predios recaía en el IGAC, establecimiento público del orden nacional15. Además, de acuerdo con el artículo 6.5 del Decreto 2113 de 1992, vigente para la época de los hechos, el IGAC también tenía la función de reglamentar, formar, actualizar y conservar el catastro en todo el territorio nacional. 37.
La reglamentación del catastro se encontraba en la Resolución 2555 de 1998, la cual fue derogada durante la ejecución del contrato por la Resolución 070 de 2011. A pesar de esta transición normativa, ambas resoluciones atribuían al IGAC la competencia para la formación y actualización catastral. 38. La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a recopilar la información de terrenos y edificaciones, abarcando los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio16.
Este proceso concluye con la expedición de una resolución mediante la cual la autoridad catastral ordena la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y establece la vigencia del avalúo catastral17, que corresponde al valor de los predios determinado a partir de la suma que con un título de propiedad colectiva que goza de las garantías de la propiedad privada, poseen su territorio y se rigen para el manejo de éste y su vida interna por una organización autónoma amparada por el fuero indígena y su sistema normativo propio”. 15 Decreto 2113 de 1992, artículo 6: “Funciones del Instituto.
De conformidad con lo establecido en el artículo anterior, el Instituto tendrá las siguientes funciones: (…) 8. Servir como entidad de última instancia en la determinación del avalúo de los bienes inmuebles de interés para el Estado, en los términos en que disponga la Ley (…)”. 16 Resolución 2555 de 1988 del IGAC, artículo 28: “Formación Catastral.
Es el proceso por medio del cual se obtiene la información correspondiente a los predios de una unidad orgánica catastral o parte de ella, teniendo como base sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico, con el fin de lograr los objetivos generales del catastro.”; Resolución 070 de 2011 del IGAC, artículo 76: “Artículo 76. Formación catastral.
La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información de los terrenos y edificaciones, en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio. La información obtenida se registrará en la ficha predial y en los documentos gráficos, listados y formatos de control estadístico que diseñen las autoridades catastrales.
(…)”. 17 Resolución 2555 de 1988 del IGAC, artículo 87: “Clausura de la Formación. El proceso de formación termina con la resolución por medio de la cual el Jefe de la Oficina de Catastro, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados. (…)”; Resolución 070 de 2011 del IGAC, Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 10 del valor del terreno —según las zonas homogéneas geoeconómicas— y las construcciones y/o edificaciones18. 39.
La actualización de la formación catastral, consiste en un conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos previamente establecidos, revisando los aspectos físico y jurídico del catastro, y eliminando, en el componente económico, las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad19. Este proceso, que incluye la actualización del avalúo del predio y que, por ende, influye en la determinación de la base gravable del impuesto predial, concluye con la expedición de una resolución mediante la cual la autoridad catastral ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados y establece la vigencia fiscal de los avalúos resultantes20. 40.
En conclusión, en relación con la definición de los elementos de la obligación tributaria sustancial, el municipio, a través del concejo, podía determinar algunos elementos de la obligación tributaria sustancial, como los sujetos pasivos y las tarifas21. Sin embargo, en cuanto a la base gravable, el municipio no era titular de una función que le permitiera establecerla, ya que no tenía atribuciones como autoridad catastral y, por tanto, no estaba facultado para determinar el avalúo de los predios situados en su jurisdicción. 41.
En contraste, el municipio de Manaure sí desempeñaba funciones administrativas para (i) la liquidación del valor a pagar por cada sujeto pasivo del impuesto predial y (ii) el cobro de dichas sumas. La primera función estaba prevista en el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, posteriormente modificada por la Ley 1430 de 2010, que autorizó a los municipios a utilizar el sistema de facturación como medio para la liquidación oficial del impuesto predial.
La segunda función derivaba del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, el cual establecía que los municipios aplicarían los procedimientos previstos en el libro V del Estatuto Tributario Nacional para la artículo 96: “Clausura de la formación. El proceso de formación termina con la expedición de la resolución por medio de la cual la autoridad catastral, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y determina que la vigencia fiscal de los avalúos resultantes es el 1° de enero del año siguiente.” 18 Resolución 2555 de 1988 del IGAC, arts. 6 y 61;
Resolución 70 de 2011 del IGAC, arts. 8 y 87. 19 Resolución 2555 de 1988 del IGAC, artículo 88: “Actualización de la formación Catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, mediante la revisión de los elementos físico y jurídico del catastro y la eliminación en el elemento económico de las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario.”;
Resolución 070 de 2011 del IGAC, artículo 97: “Actualización de la formación catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario. 20 Resolución 70 de 2011 del IGAC, Artículo 104: “Clausura de la Actualización de la Formación Catastral.
El proceso de actualización de la formación catastral termina con la expedición de la resolución por medio de la cual la autoridad catastral, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y determina que la vigencia fiscal de los avalúos resultantes es el 1° de enero del año siguiente.
(…)”; Resolución 2555 de 1988 del IGAC, artículo 91: “Clausura de la Actualización de la Formación. La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual el Jefe de la Oficina de Catastro, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados.” 21 Constitución Política, artículo 313: “Corresponde a los concejos: (…) 4.
Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.”; Artículo 338: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.(…)” Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 11 administración y cobro de los impuestos que administraran, incluyendo la prerrogativa de cobrar coactivamente las deudas fiscales regulada en su título VIII. 42.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, relacionadas con las funciones y competencias del municipio en tres momentos diferentes, (i) la determinación de los elementos de la obligación tributaria sustancial, (ii) la liquidación del impuesto predial y (iii) el cobro de la deuda fiscal, la Sala analizará si el contrato celebrado entre el municipio de Manaure y el Observatorio realmente implicó la delegación de funciones administrativas.
El objeto del contrato celebrado entre el municipio y el Observatorio 43. Los estudios previos del contrato indicaron la necesidad de contratar a una persona natural o jurídica para llevar a cabo las gestiones que evitaran que el fisco municipal se viera afectado por las sumas que la Nación estaba pagando al municipio, equivalentes al impuesto predial que se dejaba de percibir debido a la existencia de los resguardos indígenas de la Alta y Media Guajira.
Según lo señalado en dichos estudios, esta afectación podía estar relacionada con la subvaloración de los predios de propiedad colectiva de las comunidades indígenas. 44. Para satisfacer esta necesidad, los estudios previos establecieron que el contratista tendría las siguientes obligaciones: (i) realizar la alinderación cartográfica de las áreas de resguardos indígenas y aquellas destinadas a actividades minero- energéticas;
(ii) gestionar ante el Gobierno Nacional la definición de un avalúo adecuado de los inmuebles sujetos al impuesto predial; (iii) elaborar una propuesta para el concejo con el fin de crear una nueva opción de pago del tributo e incrementar su tarifa en uno por mil; y (iv) preparar los soportes de la liquidación que se debía presentar ante el Ministerio de Hacienda por la existencia de los resguardos, así como adelantar la correspondiente “gestión de giro”22. 45.
El 6 de enero de 2009, el Observatorio y el municipio suscribieron el Contrato 001 de 2009. En la cláusula sobre el objeto se estableció que el contratista debía prestar servicios de “estudio, alinderación, avalúos y revisión ante la autoridad catastral” con el propósito de (i) programar la liquidación del impuesto predial sobre las áreas de resguardo indígena y los terrenos dedicados a explotaciones minero- energéticas y (ii) gestionar ante la Nación el giro de las sumas no recaudadas debido a la existencia de los resguardos.
En esta misma cláusula se enunciaron como obligaciones del contratista las cuatro (4) indicadas en los estudios previos23. Además, se especificó que la propuesta que debía elaborar el contratista para someter a consideración del concejo municipal consistía en (i) crear facilidades para el pago del impuesto, permitiendo su cancelación en cuotas;
(ii) incrementar la tarifa de gravamen en uno por mil; y, (iii) establecer como alternativa de liquidación del impuesto la declaración anual o el autoavalúo predial. 46. La cláusula segunda del contrato enunció obligaciones adicionales para el Observatorio: (i) coordinar operaciones con otras entidades públicas, especialmente 22 Exp. digital, C.2, pp. 35-38. 23 Exp. digital, C.2, pp. 40-44.
Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 12 con autoridades catastrales distintas al IGAC, para alcanzar los objetivos del contrato; (ii) disponer de un grupo interdisciplinario encargado de elaborar una liquidación que sirviera como soporte para la certificación que la tesorería municipal debía enviar a la Nación para el recaudo del impuesto sobre el resguardo;
(iii) gestionar el "logro de un avalúo" basado en diferentes criterios, incluyendo la importancia del territorio para la identidad cultural de la comunidad indígena; (iv) contribuir a la gestión del giro del impuesto por los territorios del resguardo que debía pagar la Nación; (v) programar la liquidación futura de estas sumas con variables definidas para aplicar la fórmula respectiva; y, (vi) presentar informes de gestión24. 47.
La Sala advierte que las obligaciones que el Observatorio asumió con el municipio tenían como objetivo incrementar sus ingresos tributarios a través de tres vías diferentes. Primero, mediante la actualización de las formaciones catastrales y los avalúos de los predios de propiedad colectiva de comunidades indígenas y de los predios destinados a actividades minero-energéticas.
Para lograrlo, el contratista debía alinderar estos predios y coordinar sus gestiones con otras autoridades catastrales distintas al IGAC. Segundo, a través de gestiones ante la Nación para recibir el pago del gravamen sobre los terrenos del resguardo indígena. En este sentido, el Observatorio debía elaborar una liquidación que sirviera como soporte para la certificación que el tesorero municipal debía remitir al Ministerio de Hacienda.
Tercero, mediante la elaboración de una propuesta de acuerdo para presentar al concejo municipal, con el propósito de incrementar la tarifa del impuesto y establecer mecanismos alternativos para la liquidación del impuesto predial, distintos al sistema de facturación. 48. El análisis del estudio previo y del contrato evidencia que el municipio no delegó al Observatorio las funciones de liquidación, cobro y recaudación del impuesto predial.
La entidad territorial no trasladó la función de liquidar el impuesto predial al contratista, ya que en el contrato no se le encomendó la elaboración, expedición o notificación de las facturas expedidas por el municipio, las cuales constituían el medio de liquidación del impuesto y, por su naturaleza, un acto administrativo definitivo.
Además, ninguno de los documentos que reposan en el expediente demuestra que el Observatorio hubiera realizado esta actividad. 49. En este punto, cabe agregar que el municipio tampoco trasladó al Observatorio la función de elaborar o expedir actos preparatorios o de trámite como parte del proceso de fiscalización a los contribuyentes.
No solo el contrato no contempló esa responsabilidad, sino que, debido al sistema de facturación del impuesto, que no incluía la declaración privada del contribuyente, no era necesario expedir emplazamientos para corregir ni requerimientos especiales. 50. Finalmente, el municipio no delegó al contratista la función de cobrar y recaudar el impuesto predial.
El contrato no estableció que el Observatorio pudiera expedir o proyectar documentos relacionados con el proceso de cobro coactivo de las deudas fiscales, tales como mandamientos de pago u oficios de embargo contra los deudores de la obligación tributaria. Además, tampoco se contempló que el contratista pudiera 24 Exp. digital, C.2, pp. 40-44.
Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 13 recibir, por cuenta del municipio, los pagos que los contribuyentes debían realizar por este gravamen. 51. La Sala considera que las actividades que el contratista se comprometió a ejecutar —y que efectivamente realizó en virtud del contrato— tampoco reflejan que el municipio le hubiera delegado funciones administrativas.
El Observatorio asumió obligaciones propias de un contrato de prestación de servicios, cuyo objetivo es fortalecer la gestión administrativa y el funcionamiento de las entidades públicas, sin que ello implique el traslado de funciones públicas. Este tipo de contratos busca proporcionar el soporte o acompañamiento necesario para cumplir con los objetivos de las entidades cuando, por sí solas y mediante sus medios ordinarios, no pueden satisfacer sus necesidades, debido a la complejidad de las actividades o a la necesidad de conocimientos especializados25. 52.
Para fundamentar esta conclusión, habrá de recordarse que la función administrativa es una especie del género de la función pública y que, por tanto, es inherente al poder del Estado. Esta noción abarca las actividades propias del Estado que no constituyen función legislativa ni jurisdiccional y que son atribuidas a las autoridades para ejecutar y aplicar la Constitución y la ley, así como para contribuir a la consecución de los fines estatales.
Como manifestación del poder público, la función administrativa se asigna por la ley a las autoridades y, por excepción, a los particulares, sin perjuicio de que las autoridades titulares de dicha función puedan delegarla en particulares conforme a la Constitución y la ley26. Sin embargo, no todas las funciones son delegables27 y la delegación no puede vaciar las competencias asignadas a las autoridades28. 25 Sobre el alcance de este tipo contractual, véase la sentencia de unificación proferida por esta Corporación: C.E. Secc.
Tercera, Exp. 41719, dic. 02/2013. La providencia precisa que, si bien tanto el contrato de prestación de servicios como el de consultoría implican labores intelectivas, el contrato de consultoría está revestido de una tipicidad estricta. Por tanto, solamente se estará ante un contrato de dicha naturaleza cuando el objeto comprenda “la realización de estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control o supervisión. Se incluyen dentro de este tipo aquellos contratos que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programas y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos”.
El objeto del contrato celebrado con el Observatorio no incluye ninguna de estas actividades; por lo tanto, no se califica como uno de consultoría. 26 Constitución Política, artículo 123: “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. // Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. // La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.”; artículo 209: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. // Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.” 27 “El primer criterio que restringe la atribución de funciones administrativas a particulares está dado por la asignación constitucional que en forma exclusiva y excluyente se haga de la referida función a determinada autoridad.
Pero no sólo la Constitución puede restringir la atribución de ciertas funciones administrativas a los particulares, sino que también la ley puede hacerlo. En efecto, si el constituyente dejó en manos del legislador el señalar las condiciones para el ejercicio de funciones administrativas por parte de los particulares, debe entenderse que el mismo legislador tiene atribuciones para restringir dicho ejercicio dentro de ciertos ámbitos”.
Corte Constitucional, sentencia C-866 de 1999. 28 La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la delegación en los siguientes términos: “Existe otra limitación que se deduce de las reglas constitucionales, en especial del artículo 6° de la Carta. Por lo cual las autoridades administrativas sólo pueden atribuir a los particulares el ejercicio de funciones jurídicamente suyas, no las de otros funcionarios.
La atribución de funciones administrativas tiene otro límite: la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga. En efecto, la atribución conferida al particular no puede llegar al extremo de que éste reemplace totalmente a la autoridad pública en el ejercicio de las funciones que le son propias.” Corte Constitucional, sentencia C-866 de 1999.
Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 14 Las actividades de alinderación y las gestiones ante autoridades públicas encaminadas a la formación y las actualizaciones catastrales 53.
La primera labor ejecutada por el contratista fue la alinderación cartográfica (i) del resguardo indígena de la comunidad Wayúu de la Alta y Media Guajira (1.328,9 hectáreas), (ii) de la línea férrea y de la carretera privada utilizadas para actividades de explotación minero-energéticas (237 hectáreas y una longitud de 9.496 metros de la línea férrea) y (iii) del terreno ocupado por IFI Concesión Salinas (272,3 hectáreas), registrado bajo la matrícula inmobiliaria número 210-23125 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Riohacha29. 54.
En relación con esta obligación del Observatorio, la Sala considera que no ocurrió la delegación de una función administrativa. En su sentido natural y obvio, la palabra alinderación designa la acción o efecto de señalar o marcar los límites de un terreno. El adecuado alinderamiento de los suelos es una actividad fundamental para determinar la jurisdicción a la que pertenece cada porción de terreno y su cabida real, lo cual se refleja en su inscripción catastral (a cargo del IGAC). 55.
La alinderación no es una actividad de titularidad exclusiva del Estado ni una función que la ley haya atribuido únicamente a funcionarios públicos. Los particulares también pueden realizar actividades de alinderación para efectos del catastro y para otros fines. Así, el artículo 63 de la Resolución 070 de 2011 del IGAC prevé que, cuando se presenten diferencias entre propietarios o poseedores de predios colindantes respecto del lindero, la discordancia se resolverá para los fines del catastro con la firma de un acta de acuerdo, la cual se hace constar en las fichas prediales.
En muchos casos, son los particulares quienes tienen un mayor interés en establecer los límites de sus inmuebles, como cuando realizan transacciones sobre ellos o subdividen un predio. Por tanto, no se trata de una función administrativa. 56. La segunda actividad realizada por el contratista fue la proyección de múltiples comunicaciones dirigidas a autoridades públicas.
El Observatorio redactó y proyectó las siguientes comunicaciones dirigidas al IGAC: - Comunicación del 11 de mayo de 2009 al director de la oficina territorial del IGAC en el departamento, en la que se solicitó información sobre si las franjas de terreno ocupadas por Cerrejón e IFI Concesión Salinas en jurisdicción del municipio de Manaure habían sido formadas catastralmente.
En caso negativo, solicitó su inscripción catastral. Aunque esta comunicación no fue firmada por el municipio, fue presentada como una solicitud por parte de un senador de la república 30. - Comunicación del 20 de mayo de 2009 al director general del IGAC. En este documento se destacó la compensación que los municipios reciben por el dinero que dejan de recaudar del impuesto predial unificado en los territorios de los resguardos indígenas.
Con fundamento en lo anterior, subrayó la relevancia de 29 Exp. digital, C.2 (4), pp. 63-64. 30 Exp. digital, C.2 (4), pp. 115-116. Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 15 actualizar las formaciones catastrales en los resguardos indígenas para todos los municipios, sugiriendo la celebración de un convenio entre el departamento de La Guajira y el IGAC para tal fin.
Aunque esta comunicación no fue firmada por el municipio de Manaure, fue presentada como una solicitud por parte de un senador de la república31. - Comunicación del 02 de julio de 2009 al director de la oficina territorial del IGAC en el departamento. Solicitó certificar el avalúo catastral de los predios que conforman el resguardo indígena.
En el escrito, se expuso el fundamento normativo que establece que el avalúo catastral es la base para que los municipios soliciten al Ministerio de Hacienda la compensación de los montos que dejan de recibir por concepto de impuesto predial en los territorios de los resguardos indígenas. Además, se adjuntó una tabla que identificaba todos los predios del resguardo y sus correspondientes construcciones.
Esta comunicación fue remitida por el municipio al IGAC y firmada por Katine Olarte Mejia, quien se desempeñaba como secretaria administrativa y financiera del municipio32. - Comunicación del 2 de julio de 2009 al director de la oficina territorial del IGAC en el departamento. En este escrito, se pidió la inscripción en el catastro de la franja de terreno donde se construyeron el ferrocarril y la carretera utilizados por Cerrejón para el transporte de carbón. Esta comunicación fue remitida por el municipio al IGAC y firmada por Katine Olarte Mejia, quien se desempeñaba como secretaria administrativa y financiera del municipio33. - Comunicación del 20 de agosto dirigida a asesora jurídica del IGAC.
En ella, se presentó un comparativo de los distintos valores que se asignaba a cada hectárea del mismo resguardo indígena en los avalúos catastrales de los municipios de La Guajira, con el objetivo de resaltar una notoria disparidad que requería un ajuste en la valoración catastral. La comunicación fue suscrita por un senador de la república34. - Comunicación del 20 de agosto dirigida al director del IGAC.
En este documento se hizo referencia a un foro sobre la explotación de carbón en La Guajira en el que se destacó el beneficio económico que Cerrejón obtenía gracias a la línea férrea. Con base en esta información, se reiteró al director del IGAC la importancia de inscribir en el catastro la franja del territorio ocupada por dicha infraestructura.
La comunicación fue suscrita por un senador de la república35. 57. Por otra parte, el Observatorio redactó una solicitud presentada ante el Presidente de la República por varios senadores, en la que se sugirió una homologación del valor catastral del resguardo indígena de la Comunidad Wayúu en los cinco municipios de La Guajira, así como la formación catastral de la franja de 31 Exp. digital, C.2 (4), pp. 124-125. 32 Exp. digital, C.2 (4), pp. 101-110. 33 Exp. digital, C.2 (4), pp. 111-114. 34 Exp. digital, C.2 (4), pp. 160-161. 35 Exp. digital, C.2 (4), pp. 162-163.
Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 16 terreno ocupada por Cerrejón en la que se construyeron la carretera y la línea férrea36. 58. Asimismo, el contratista proyectó un documento para que un senador solicitara al ministro de Minas y Energía un inventario de la infraestructura existente en la franja de terreno utilizada por Cerrejón para el transporte de carbón a lo largo del departamento.
El propósito de esta solicitud era determinar el área y valor de las construcciones, con el fin de establecer la base gravable del impuesto predial y efectuar un cobro retroactivo, ya que hasta ese momento no se había recaudado el gravamen sobre dichas áreas37. 59. El Observatorio también elaboró un documento para ser presentado ante el concejo municipal, con el objetivo de que esa corporación político-administrativa realizara los siguientes requerimientos: (i) al presidente de Cerrejón, solicitándole que informara a la Tesorería municipal la infraestructura existente en la franja de terreno donde se construyeron la carretera y la vía férrea, y que reportara dicha información ante el IGAC;
(ii) al director de INGEOMINAS, para que reconociera su responsabilidad en el pago del impuesto predial por la franja de terreno usufructuada por Cerrejón; y, (iii) al director del IGAC, para que inscriba catastralmente esa franja de terreno y realizara el avalúo correspondiente38. 60. Por último, el contratista redactó una petición dirigida al Ministerio del Interior y de Justicia solicitando que dicha entidad elevara una consulta a la Sala de Consulta y Servicio Civil.
La finalidad de la consulta era aclarar si las construcciones de personas naturales o jurídicas dentro de los límites del resguardo estaban exentas del impuesto predial, a pesar de tener un número de identificación catastral diferente. Esta cuestión era de gran importancia para el municipio, ya que más de 7.500 hectáreas pertenecientes a personas naturales y jurídicas estaban asentadas dentro del resguardo, según indicaba la misma petición. Además, la petición explicó que al crearse el resguardo indígena, algunos predios destinados a servicios públicos quedaron bajo una reserva, dentro de los cuales se construyeron la carretera y el ferrocarril utilizados por Cerrejón. Por tanto, era necesario determinar si ese terreno y las construcciones realizadas sobre la reserva estaban sujetos al impuesto predial, quién debía asumir el pago y desde qué año39. 61.
La descripción de este grupo de actividades demuestra que el Observatorio brindó soporte al municipio de Manaure en la preparación y redacción de documentos dirigidos a autoridades públicas, utilizando sus conocimientos especializados y la información cartográfica que había recolectado en la ejecución del contrato. Esa actividad no implicó el ejercicio de una función administrativa ni era una manifestación del poder público. 62.
En primer lugar, estas actividades no buscaban desplazar al municipio en el ejercicio de sus prerrogativas, sino brindar el soporte y acompañamiento necesario para el cumplimiento de los propósitos del municipio en cuanto al fortalecimiento de 36 Exp. digital, C.2 (4), pp. 164-165. 37 Exp. digital, C.2 (4), pp. 93-97; 98-100. 38 Exp. digital, C.2 (4), pp. 120-123. 39 Exp. digital, C.2 (4), pp. 117-119.
Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 17 su hacienda. Se consideró que la entidad territorial, por sí sola y a través de sus medios y mecanismos ordinarios, no podría adelantar todas estas actividades, ya que reclaman conocimientos especializados, como la proyección del documento con la justificación de la consulta que se pretendía elevar a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
En otras palabras, lejos de asumir el ejercicio de una función pública, las actividades del contratista se contrajeron a cumplir las prestaciones propias de un contrato de prestación de servicios para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad40. 63. En segundo lugar, las solicitudes que redactó el contratista para lograr la actualización de los avalúos catastrales no constituyen una actividad de titularidad exclusiva del Estado, ni una función que la ley haya atribuido únicamente a funcionarios públicos.
Sobre este punto, basta decir que el artículo 133 de la Resolución 070 de 2011 establece, como también lo hacía la Resolución 2555 de 1988, que el propietario o poseedor de un predio también puede solicitar la revisión del avalúo ante la autoridad catastral correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio. 64.
En conclusión, la elaboración de las comunicaciones y solicitudes ante autoridades públicas fue una actividad de apoyo a la gestión municipal encaminada a incrementar los ingresos por concepto del impuesto predial unificado. Esto no comportó el ejercicio de funciones administrativas, por lo que no hubo una delegación de las mismas con ocasión del contrato suscrito entre el municipio y el Observatorio. 65.
La tercera actividad desarrollada por el Observatorio fue la proyección de requerimientos de información a las compañías PDVSA, Centragas, Promigas, Ecopetrol, Chevron, Transelca y Electricaribe. El objetivo de dichos requerimientos era que estas compañías informaran al municipio sobre las construcciones realizadas y/o los predios que ocupaban dentro del área del resguardo indígena en jurisdicción del municipio de Manaure41.
El Observatorio también redactó un documento mediante el cual solicitó a Cerrejón reportar las características del terreno que ocupaba en su jurisdicción, así como una descripción de las construcciones existentes, con el fin de solicitar las actualizaciones catastrales necesarias42. Las comunicaciones fueron suscritas por la secretaria administrativa y financiera del municipio. 66.
La proyección de estos documentos tampoco implicó el ejercicio de una función administrativa. En primer lugar, estas solicitudes se formularon en el marco de las actividades de alinderación cartográfica y actualización catastral del resguardo indígena y de predios destinados a actividades de explotación minero-energéticas, sobre las cuales ya se concluyó que no involucraban el ejercicio de una función pública.
En segundo lugar, la proyección de estos documentos se enmarcó en el objeto general del contrato que consistía en brindar el soporte y acompañamiento necesario para el cumplimiento de los propósitos del municipio en cuanto al fortalecimiento de su hacienda. En tercer lugar, los documentos que redactó el contratista —respecto de los cuales no hay una norma que los atribuya de forma 40 Sobre el alcance de este tipo contractual, véase la sentencia de unificación proferida por esta Corporación: C.E. Secc.
Tercera, Exp. 41719, dic. 02/2013. 41 Exp. digital, C.2 (4), pp. 68-89. 42 Exp. digital, C.2 (4), pp. 90-92. Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 18 exclusiva a funcionarios públicos— no correspondían a actos administrativos tributarios definitivos o de trámite.
La información que se buscaba recabar con estos documentos no creaba, modificaba o extinguía una obligación tributaria sustancial para las compañías mencionadas, sino que servía como insumo para solicitar la actualización de las formaciones catastrales ante el IGAC. La elaboración de los soportes de la certificación que el municipio debía remitir al Ministerio de Hacienda 67.
En el primer informe de gestión presentado al municipio, se indicó que el Observatorio elaboró la liquidación para que el municipio, posteriormente, preparara la certificación que debía enviarse al Ministerio de Hacienda para obtener la compensación del impuesto predial sobre resguardo indígena43. En el expediente no reposa ese documento.
En todo caso, la Sala nota que esta obligación del Observatorio tampoco entrañó la delegación de una función administrativa. 68. Es claro que la elaboración de este documento, que tenía por finalidad servir como soporte para la expedición de la certificación que el municipio debían a la Nación según el artículo 44 de la Ley 44 de 1990, constituye una actividad relacionada con el funcionamiento de la entidad territorial.
Sin embargo, esto no implica que se trate del ejercicio de una función administrativa delegada44. Si fuera así, no se podría hacer una distinción entre la delegación de funciones administrativas y la ejecución de las actividades enmarcadas en el contrato de prestación de servicios regulado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 69.
Para trazar esta distinción, como ya se dijo, es importante considerar que, a diferencia del servicio público, que se manifiesta a través del desarrollo de una actividad prestacional, la función pública se manifiesta en potestades públicas que implican el uso de la autoridad inherente del Estado. En consecuencia, si el servicio prestado por el contratista implica el ejercicio de dichas potestades, como actos de coerción, la expedición de actos administrativos o el ejercicio de competencias específicas que la ley ha asignado exclusivamente a servidores públicos y dependencias del Estado45, entonces se habrá delegado una función administrativa46. 70.
En este caso, la preparación de un documento que servía de soporte, pero no sustituía la certificación que el municipio debía enviar a la Nación, no conlleva el ejercicio de una potestad pública. Además, no existe una norma jurídica que reservara exclusivamente a servidores públicos la elaboración de documentos auxiliares y de soporte para la emisión de la certificación por parte de la Tesorería 43 Exp. digital, C.2 (4), p. 66. 44 Al respecto, el Consejo de Estado en sede de unificación ha explicado que los contratos de prestación de servicios son “los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”.
C.E. Secc. Tercera, Exp. 41719, dic. 02/2013. 45 Sobre el particular, esta Subsección se ha pronunciado en los siguientes términos: “la razón por la que esas gestiones preliminares que, aparentemente, no se traducen en un poder decisorio frente al contribuyente, constituyen en todo caso función administrativa, es porque la ley ha definido competencias específicas, exclusivamente en cabeza de servidores públicos y dependencias del Estado” C.E., Secc.
Tercera, Exp. 56141, jul. 12/2024. 46 Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia C-094 de 2003 y C.E., SCSC, Concepto 2198 del 19 de noviembre de 2015. Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 19 municipal.
Por lo tanto, en relación con esta obligación del Observatorio, la Sala tampoco encuentra que haya operado la delegación de una función administrativa. Elaboración de proyecto de acuerdo para presentar ante el concejo municipal 71. En el expediente consta que el contratista elaboró el proyecto de acuerdo con el objetivo de modificar el estatuto de rentas del municipio de Manaure, específicamente en lo relacionado con el Título 1 – Rentas Municipales, Capítulo 1, Impuesto Predial Unificado.
Este proyecto, preparado para ser suscrito y presentado por el alcalde ante el concejo municipal, proponía dos modificaciones: (i) la implementación de una declaración anual del Impuesto Predial Unificado y (ii) incremento del rango de avalúos y de la tarifa “por mil” aplicable al gravamen, ajustando la base y la progresividad del tributo47. 72.
La Sala advierte que la obligación de elaborar un borrador de acuerdo para incrementar la tarifa del impuesto predial y definir reglas para implementar mecanismos de liquidación distintos al de facturación tampoco revela una delegación de funciones administrativas al Observatorio. La elaboración del proyecto normativo era una actividad de apoyo intelectual destinada a fortalecer la gestión de la alcaldía del municipio de Manaure en el ejercicio de la competencia prevista en el artículo 71 de la Ley 136 de 1994, sobre la presentación de proyectos de acuerdo al concejo municipal.
Esta actividad, que requería conocimientos especializados sobre los sistemas de determinación del impuesto predial que podían establecerse a nivel municipal, no implicaba el ejercicio de una función pública. Lo anterior, debido a que el contratista no sustituía ni desplazaba al alcalde en el ejercicio de su competencia de (i) definir el contenido final de la iniciativa y (ii) decidir si la presentaba, o no, a consideración del concejo municipal. 73.
Para terminar, la Sala estima pertinente indicar que en el quinto informe de gestión presentado en diciembre de 2011, el Observatorio indicó que había elaborado el borrador de una resolución de embargo contra IFI Concesión Salinas, debido al no pago de las obligaciones contenidas en la liquidación del impuesto predial del 6 de diciembre de 201048.
Sin embargo, en el expediente no reposa tal documento ni hay constancia del desarrollo de un procedimiento de cobro coactivo contra IFI Concesión Salinas que hubiera sido instrumentado por el Observatorio. Dado que el demandante no probó que se hubiera liquidado el impuesto predial a IFI Concesión Salinas por el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria no. 210-23125 ni el incremento en el monto del recaudo, no se accederá a la pretensión 2.3 de la demanda. 74.
Aunado a la falta de elementos probatorios, la Sala considera que la mención a esta actividad en uno de los informes de gestión no tiene, por sí sola, la virtualidad de estructurar un vicio de nulidad del contrato. Si el Observatorio efectivamente proyectó los documentos de un procedimiento de cobro coactivo contra IFI Concesión Salinas —lo cual no está plenamente acreditado en el expediente—, esto correspondería a una prestación ejecutada sin sustento en el contrato, ya que, como 47 Exp. digital, C.2 (4), pp. 126-145. 48 Exp. digital, C.2 (4), pp. 128-131 y Exp. digital, C.2, pp. 58-60.
Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 20 se concluyó al analizar el objeto del negocio jurídico, dicha obligación contractual no fue asumida por el contratista. Conclusión sobre la nulidad del contrato 75.
En conclusión, la Sala encuentra que, en virtud del contrato, el municipio de Manaure no delegó al contratista funciones administrativas tributarias, como las señaladas en la Ley 1386 de 2010. Tampoco se delegaron al Observatorio funciones administrativas de otra naturaleza. Por tanto, no se configuró una causal de nulidad del contrato por objeto ilícito o por violación de los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998. 76.
En la contestación de la demanda, el municipio señaló que se violó el principio de anualidad presupuestal, dado que no se comprometieron vigencias futuras a pesar de que, debido a las prórrogas pactadas, el plazo de ejecución del contrato se extendió por 34 meses. Sobre este punto, es necesario indicar que, por regla general, las entidades estatales solo pueden iniciar procesos de suscripción de contratos cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales49, y, para iniciar la ejecución del contrato, se requiere el registro presupuestal correspondiente50.
La disponibilidad presupuestal es exigible incluso en contratos cuyo precio es indeterminado pero determinable, como ocurre en este caso51. La ley exige la existencia de una disponibilidad presupuestal que respalde la obligación, ya que el contrato causará un gasto que debe estar cubierto por el presupuesto. 77. En el expediente no se encuentra ninguna documentación que acredite el registro presupuestal necesario para iniciar la ejecución del contrato en 2009.
Tampoco obran autorizaciones del concejo municipal para comprometer vigencias futuras ordinarias. El único documento que reposa en el expediente sobre el manejo presupuestal del contrato es el registro presupuestal 386, emitido en noviembre de 2011 por el municipio de Manaure para efectuar un pago de $19’468.906 al Observatorio por el incremento del recaudo derivado de las compensaciones efectuadas por la Nación al municipio52.
Según el documento, este registro se amparó en el certificado de disponibilidad 461. Sin embargo, en el expediente no hay información sobre la fecha en que fue emitido el certificado de disponibilidad ni hay evidencia de que se hubiera efectuado el pago de la suma de $19’468.906. 78. Más allá de la ausencia de pruebas que permitan apuntalar una conclusión clara sobre este punto, la Sala debe reiterar que el desconocimiento de las normas presupuestales que disciplinan el pago de las obligaciones dinerarias que surgen del contrato estatal no constituye una causal de nulidad absoluta, porque esa consecuencia no está prevista en Ley 80 de 1993 ni en las normas orgánicas del presupuesto53.
Esto se entiende sin perjuicio de que la transgresión de estas normas 49 Ley 80, art. 25.6. 50 Ley 1150 de 2007, art. 23. 51 C.E., Secc. Tercera, Sent. 2009-00269, Exp. 28.565, ago. 12/2014. 52 Exp. digital, C.2, p. 61 53 C.E., Secc. Tercera, Sent. 2009-00269, Exp. 28.565, ago. 12/2014. Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 21 pueda dar lugar a reproches disciplinarios para aquellos que los ejecutan, con posibles efectos presupuestales adversos para el ente territorial54. 79.
Finalmente, en la contestación de la demanda, el municipio de Manaure también señaló que el contrato incluía una remuneración lesiva para la entidad territorial, ya que, a pesar de tratarse de una sola gestión, se compensaba al contratista dos veces mediante un porcentaje calculado sobre dos vigencias fiscales diferentes (2008 y 2009).
Sobre este punto, es preciso aclarar que el municipio no formuló como excepción de mérito la nulidad absoluta de la cláusula de remuneración del contratista ni esta fue la razón por la cual el Tribunal declaró la nulidad del contrato. 80. De acuerdo con los artículos 1742 del Código Civil y 141 del CPACA, la Sala tiene la facultad de declarar de oficio la nulidad del contrato, pero esta potestad se ejerce únicamente cuando el vicio que fundamenta la causal de nulidad es evidente y está plenamente demostrado, lo cual no ocurre en este caso.
Las condiciones para que se causara la remuneración del contratista respecto de las estimaciones para los años 2008 y 2009 no eran las mismas. Esto se debe a que, en la fecha de celebración del contrato, ya había finalizado la vigencia del año 2008, se había causado el impuesto predial y se debían haber realizado las gestiones de cobro mediante la expedición de las facturas.
Por lo tanto, el incremento de los ingresos del municipio para esa vigencia no dependía únicamente de la actualización de los avalúos catastrales antes de la facturación del impuesto a los sujetos pasivos, sino también de actuaciones adicionales, como, por ejemplo, la reliquidación de estos en los casos en que fuera legalmente procedente.
Tanto es así que, como se verá más adelante, en el año gravable 2008 no se incrementaron los ingresos tributarios. 81. Además, la remuneración de los servicios prestados por el contratista en función de los mayores ingresos obtenidos por la entidad contratante no está prohibida por la ley; es decir, no tiene un objeto ilícito. La ley tampoco establece parámetros únicos sobre la proporcionalidad de una remuneración variable como la acordada en este caso, y en el expediente no existen estudios que permitan inferir que el porcentaje pactado superó injustificadamente los precios de mercado. 82.
En resumen, con excepción de los eventos en que se configure una nulidad, el juez del contrato no puede desconocer la obligatoriedad de lo pactado por las partes ante la simple alegación de una de ellas sobre la onerosidad de las prestaciones que asumió ab initio. Salvo precisas excepciones legales que no son aplicables en este caso55, las prestaciones que las partes acuerdan se consideran equivalentes según el artículo 1498 del Código Civil y este acuerdo es una ley tanto para ellas como para el juez, quien debe respetarlo de acuerdo con lo establecido en el artículo 1602 del mismo código56. 54 Ley 617 de 2000, artículo 80.
Restricción al apoyo financiero de la Nación. 55 Por ejemplo, las normas que regulan la rescisión del contrato por lesión enorme (Código Civil, arts. 1946 a 1954), el precio o canon del arrendamiento de vivienda urbana (Ley 820 de 2003, arts. 18 y 20) y el precio irrisorio (Código de Comercio, arts. 872 y 920). 56 “La nulidad de la estipulación cuyo cumplimiento se debate no es manifiesta o palmaria, en primer lugar, porque la obligación de pagar una comisión de éxito a un mandatario judicial no contraviene una norma imperativa, ni su pacto está prohibido por la ley; es decir, no tiene objeto ilícito9.
En segundo lugar, en el expediente no hay pruebas que permitan inferir que el motivo que indujo a pactar esta obligación vulnera una norma de orden público, o sea, no tiene causa ilícita10. Y, finalmente, tampoco hay prueba que se relacione con los hechos que estructuran las causales de nulidad previstas en el artículo 44 de la Ley 80 de 199311. 21.
Pero aun si se construyera una regla Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 22 83. Dado que las razones que Tribunal adujo para declarar nulo el contrato no están fundamentadas en las pruebas que reposan en el expediente y no se encuentra plenamente acreditada una causal de nulidad que sea palmaria, corresponde a la Sala estudiar las pretensiones del demandante en relación con la liquidación judicial.
Liquidación del contrato 84. Los presupuestos para liquidar judicialmente el contrato se cumplen, ya que: (i) el contrato terminó por vencimiento del plazo; (ii) se trata de un contrato sujeto a liquidación por ser de ejecución diferida, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993; (iii) las partes no liquidaron el contrato de mutuo acuerdo y la entidad tampoco lo liquidó unilateralmente en el término legal; y, (iv) el Observatorio solicitó la liquidación en las pretensiones de la demanda oportunamente radicada, indicando que había unos pagos pendientes a su favor.
En consecuencia, la Sala declarará judicialmente liquidado el contrato. 85. Para establecer el ajuste final de cuentas y determinar si efectivamente el municipio de Manaure adeuda alguna suma al Observatorio por los servicios prestados, la Sala analizará la forma de pago convenida por las partes y, posteriormente, estudiará si se produjo un incremento en el recaudo del impuesto predial debido a (i) la modificación del avalúo catastral del resguardo indígena y (ii) la formación catastral y actualización del avalúo de los predios dedicados a actividades minero-energéticas. 86.
La cláusula cuarta del contrato estableció que el contratista recibiría “como remuneración por sus servicios una suma porcentual equivalente a: 1) Quince por ciento (15%) sobre el valor recaudado que esté por encima del valor estimado por el Municipio en el 2.008 por ingreso de Impuesto Predial en el Resguardo Indígena y terrenos dedicados a explotaciones minero-energéticas. 2) Quince por ciento (15%) sobre el valor recaudado que esté por encima del valor estimado por el MUNICIPIO en el 2.009 por ingreso de Impuesto Predial en el Resguardo Indígena y terrenos dedicados a explotaciones minero-energéticas”. 87.
La redacción de la cláusula es clara en tres aspectos. En primer lugar, establece que la remuneración a la que tenía derecho el contratista se determinaba comparando, por un lado, la proyección o estimación del recaudo del impuesto predial y, por otro, el recaudo real o efectivo. 88. En segundo lugar, es clara en el sentido de que la remuneración a la que eventualmente tenía derecho el Observatorio se limitaba al aumento del recaudo por el impuesto predial causado en dos vigencias fiscales: 2008 y 2009.
Los “contratos adicionales” que suscribieron las partes no modificaron esta cláusula, ya que no agregaron servicios nuevos al objeto del contrato ni modificaron las vigencias fiscales que se tenían en cuenta para el cálculo de la remuneración, sino que únicamente prohibitiva a partir de principios legales, no sería procedente anular de oficio la cláusula 10ª del contrato12.
Por un lado, la ley no contempla parámetros únicos sobre la proporcionalidad de una comisión de éxito y en el expediente no obran estudios que permitan inferir que el porcentaje pactado (3%) superó injustificadamente los precios de mercado.” C.E., Secc. Tercera, Exp. 48860, abr. 23/2021. Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 23 prorrogaron el plazo para que el Observatorio culminara sus gestiones57.
Esta prórroga se justificó con el argumento de que, gracias a las gestiones del contratista, se habían actualizado los avalúos catastrales del resguardo indígena, pero el Ministerio de Hacienda no consideraba viable pagar de un año a otro un monto que superara el duplo del inicial, por lo que se consideró pertinente seguir contando con el acompañamiento del Observatorio58. 89.
En tercer lugar, la cláusula es clara en el sentido de que la remuneración del contratista se calculaba teniendo en cuenta el “valor recaudado” por la entidad territorial. Esta expresión denota que el nacimiento de la obligación dineraria para el municipio estaba sujeta, entre otras condiciones, a que los dineros ingresaran efectivamente a sus arcas, ya que, desde el punto de vista técnico-jurídico, el recaudo es el acopio efectivo de dinero que puede estar o no precedido de un cobro, sea este persuasivo o coactivo59.
Además, este es el significado común de la palabra recaudar, cuyo uso general denota la acción de “percibir dinero”60 90. La anterior interpretación es armónica con lo dispuesto en la cláusula sexta del contrato, así como con el literal E de los estudios previos. Estos dos documentos indican, respectivamente, que el municipio pagaría la remuneración al contratista siempre y cuando los “dineros recaudados ingresen”, y que el valor final del contrato dependería de “la labor de recaudo efectivo que adelante el contratista en cumplimiento del objeto del mismo61”. 91.
Con este contexto, la Sala pasa a pronunciarse sobre la remuneración del contratista por el recaudo del impuesto predial sobre inmuebles destinados a actividades de explotación minero-energéticas. 92. En relación con estos predios, la gestión del contratista se encaminó primordialmente a la inscripción y actualización de registros catastrales de territorios explotados por Cerrejón, en los que se construyeron una carretera privada y la línea férrea.
Sin embargo, para acreditar la existencia de una obligación dineraria a cargo del municipio, el Observatorio debía probar (i) cuál era la estimación del recaudo del municipio para las vigencias 2008 y 2009 y (ii) cuál fue el incremento que se produjo respecto de esta estimación en razón de los ingresos realmente recaudados por la entidad territorial.
La prueba de inscripciones en el catastro o de actualizaciones sobre avalúos no resulta suficiente, de cara a lo pactado por las partes, para demostrar que se verificó la condición suspensiva de la que pendía el pago del contratista. 93. En el expediente no hay prueba de cuáles sumas recaudó efectivamente el municipio por concepto del impuesto predial pagado por Cerrejón respecto de las vigencias de 2008 y 2009.
Por lo tanto, no se acreditó el nacimiento de una obligación dineraria a cargo del municipio que no haya sido satisfecha. 57 Exp. digital, C.2(4), p. 152 y 184. 58 Exp. digital, C.2(4), p. 181.. 59 C.E., SCSC, Concepto 2459 del 6 de abril de 2021. 60 Dicción de la Real Academia Española de la Lengua. https://dle.rae.es/recaudar 61 Exp. digital, C.2(4), p. 4.
Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 24 94. La Sala no desconoce que en el expediente reposan dos facturas expedidas por el municipio para cobrar a Cerrejón el impuesto predial de las vigencias 1993 a 2009 sobre la línea férrea y la carretera62.
Sin embargo, esto no es suficiente para considerar que se acreditó el nacimiento de una obligación dineraria para el municipio. El demandante no probó que las facturas se hayan efectivamente pagado. 95. Incluso si se aceptara que el devengo contable del ingreso —y no el recaudo efectivo del dinero— era una condición suficiente para que naciera la obligación dineraria a cargo del municipio, la Sala considera que el pago reclamado por el demandante no sería procedente.
Sin perder de vista que el Observatorio solo tenía derecho a un porcentaje del incremento del recaudo en las vigencias 2008 y 2009, lo cierto es que el expediente no está acreditado que las facturas para el cobro del impuesto, que constituyen auténticos actos administrativos, hubieran quedado en firme y que, por tanto, tuvieran la fuerza ejecutiva y ejecutoria que les es propia.
Por tanto, no se probó que hubiera nacido el derecho del municipio a exigir el pago de la deuda incluso contra la voluntad del contribuyente63. 96. De hecho, tal como lo reconoció el Observatorio en la demanda y está probado en el expediente, el 9 de julio de 2010, el IGAC expidió la Resolución 44-000-0022- 00064, mediante la cual revocó las resoluciones que efectuaron la inscripción catastral de la línea férrea y la carretera del Cerrejón. Estas resoluciones catastrales eran el fundamento de derecho de las facturas expedidas por la entidad territorial.
Como consecuencia de su revocatoria, los actos de cobro del impuesto predial perdieron su fuerza ejecutoria, ya que, en los términos del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo —vigente en ese entonces— sus fundamentos jurídicos desaparecieron. En conclusión, en relación con las gestiones adelantadas para incrementar el recaudo del impuesto sobre los predios explotados por Cerrejón, no está probado que se hubiera cumplido la condición para exigir al municipio el pago de la remuneración. Por estas mismas razones, no se accederá a la pretensión 2.4 de la demanda. 97.
La Sala pasa a pronunciarse sobre el recaudo del impuesto predial de los resguardos indígenas, el cual fue pagado directamente por la Nación a la entidad territorial en virtud del mecanismo de compensación consagrado en la Ley 44 de 1990. 98. En relación con la vigencia de 2008, no está probado que se haya aumentado el recaudo. En el expediente reposa una cuenta de cobro del Observatorio en la que se indicó que el valor estimado por el municipio para la vigencia de 2008 ascendía en total a $35’490.19265.
Por otra parte, se encuentra una certificación del tesorero municipal que indica que el valor “dejado de recaudar por concepto del impuesto predial (…) de los predios pertenecientes a los resguardos indígenas” para esa 62 Exp. digital, C. 2, pp. 50-51. 63 En este punto, vale la pena anotar que el numeral 4º del artículo 829 del Estatuto Tributario prevé una regla especial, pues indica que los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados cuando “los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”. 64 Exp. digital, C. 2, pp. 87-89. 65 Exp. digital, C. 2(4), pp. 178.
Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 25 misma vigencia fue de $35’490.19266. Además, el expediente contiene una certificación de servicios elaborada por el supervisor del contrato, en la que se indicó que, en el año 2009, a pesar de la actualización de los avalúos, debido a la limitación prevista en el artículo 6 de la Ley 44 de 199067, el municipio solo recibió el doble de lo recaudado en el año 2008: $70’980.385.
De lo anterior se infiere que, por la vigencia del 2008, el municipio recibió la misma suma que había estimado: $35’490.192. 99. Con respecto a la vigencia 2009, la Sala nota que en el expediente reposa un certificado del municipio que indica que, según lo aprobado en el Acuerdo 026 de 2008, para el año 2009 se presupuestó la suma de $63’500.000 en la cuenta 111001- 5 por concepto del impuesto predial y sobretasa ambiental68.
Además, obra una certificación del tesorero municipal que indica que el valor efectivamente “dejado de recaudar por concepto del impuesto predial (…) de los predios pertenecientes a los resguardos indígenas” en la vigencia 2009 fue de $70.980.38569, lo que genera una diferencia de $7.480.385. 100. La Sala no desconoce que, en la certificación de servicios elaborada por el supervisor del contrato, el municipio reconoció expresamente que gracias a la gestión del Observatorio, el avalúo catastral del resguardo indígena aumentó en $42.825’816.500.
Tomando como referencia esa base imponible, el recaudo del municipio, a través del mecanismo de compensación del Ministerio de Hacienda, habría sido de $685.213.064. Sin embargo, en el expediente está probado que el Ministerio de Hacienda, basándose en lo previsto en el artículo 6 de la Ley 44 de 1990, argumentó que solo podía girar hasta el doble de lo cancelado en la vigencia anterior (2008), razón por la cual únicamente transfirió a la entidad territorial $70.980.38570. 101.
La Sala tampoco pasa por alto que en el expediente reposa una constancia del pago realizado por el Ministerio de Hacienda al municipio para la vigencia de 2010 por compensación del impuesto predial del resguardo indígena71. Sin embargo, el Observatorio no tiene derecho a un porcentaje del aumento del recaudo que se produjo en esa vigencia. Como ya se indicó, la cláusula cuarta del contrato es clara en el sentido de que la remuneración a la que eventualmente tenía derecho el Observatorio se limitaba al aumento del recaudo por el impuesto predial causado en dos vigencias fiscales: 2008 y 2009. 66 En la nota a la columna denominada “vigencia avalúo” se indicó que el año fiscal correspondía al 2008.
Exp. digital, C. 2 (4), p. 171. Esta estimación es coincidente con la indicada por el Observatorio en la cuenta de cobro que envió en el año 2009. Exp. digital, C. 2 (4), p. 178. 67 Ley 44 de 1990, art. 6: “A partir del año en el cual entre en aplicación la formación catastral de los predios, en los términos de la Ley 14 de 1983, el Impuesto Predial Unificado resultante con base en el nuevo avalúo, no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, o del impuesto predial, según el caso.
La limitación prevista en este artículo no se aplicará para los predios que se incorporen por primera vez al catastro, ni para los terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. Tampoco se aplicará para los predios que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o edificación en él realizada”. 68 Exp. digital, C. 2, p. 45. 69 Exp. digital, C. 2 (4), p. 172. 70 Exp. digital, C. 2, pp. 58-60. 71 Exp. digital, C. 2 (4), p. 173.
Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 26 102. Al restar la estimación hecha por el municipio ($63.500.000) del valor efectivamente recaudado por concepto de impuesto predial y la sobretasa ambiental en la vigencia de 2009 ($70.980.385), se obtiene una diferencia de $7.480.385.
Sobre esta diferencia se calcula la remuneración del contratista, que equivale al 15%, es decir, $1.122.05872. 103. Finalmente, la Sala debe pronunciarse sobre el gravamen del predio explotado por IFI Concesión Salinas73. En el expediente no reposa ninguna prueba del monto pagado al municipio por concepto del impuesto predial causado sobre el inmueble inscrito bajo la matrícula inmobiliaria número 210-23125 en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Riohacha, donde, según el demandante, se explotaba el yacimiento de sal.
Esta es una razón suficiente para negar el pago pretendido por el demandante, ya que este tenía la carga de probar el monto efectivamente recaudado y el incremento respecto de las estimaciones de las vigencias 2008 y 2009. 104. En resumen, como resultado de la liquidación del contrato, la Sala reconocerá — parcialmente— el pago solicitado en la pretensión II-2.1 de la demanda por un monto de $1.122.058.
Ahora bien, en la pretensión 2.5 de la demanda, el Observatorio pidió que se liquiden intereses de mora sobre las sumas adeudadas por el municipio. Como ya se indicó, la obligación dineraria a cargo de la entidad territorial nacía en el momento en que se cumpliera la condición de que se recaudara una suma mayor a la estimada para la vigencia fiscal de 2009.
Sin embargo, en el contrato no se fijó un plazo suspensivo para el pago una vez causada la obligación. Por lo tanto, de acuerdo con el numeral 3º del artículo 1608 del Código Civil y el artículo 94 del Código General del Proceso (CGP), la liquidación de los intereses de mora se hará a partir del día siguiente al 17 de septiembre de 2014, fecha de notificación del auto admisorio de la demanda.
Dado que las partes no pactaron una tasa de interés moratorio74, según lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado. 72 La estimación del municipio y el monto efectivamente recaudado comprenden el impuesto predial y la sobretasa ambiental, la cual se creó con fundamento en lo previsto en el inciso segundo del artículo 317 de la Constitución Política: “La ley destinará un porcentaje de estos tributos que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”.
A nivel legal, la sobretasa se fijó en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993: “Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%.
(…) Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial”. Según lo indicado en la sentencia C-1096 de 2001, esta sobretasa no es un impuesto diferente al predial que grave la propiedad raíz. En palabras de la Corte, lo que la Constitución permite excepcionalmente es la existencia de participaciones o recargos en favor de las entidades mencionadas (Corporación Autónomas Regionales), pero no de un impuesto nuevo.
Por no tratarse de un impuesto nuevo, el valor total de los montos certificados por el municipio (predial y sobretasa ambiental) se tiene en cuenta para calcular el aumento del recaudo. 73 Según el artículo 12 del Código de Minas, Ley 685 de 2001, “pertenecen al Estado, como bienes fiscales concesibles, la sal marina y las vertientes de agua salada cuya concentración sea superior a seis (6) grados B del areómetro de Beaumé. La exploración y explotación de los yacimientos y depósitos de sal gema, sal marina y vertientes de agua salada, se hará sometida al régimen común de la concesión regulada por este Código”. 74 Exp. digital, C. 2, pp. 106-112.
Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 27 105. De conformidad con lo anterior, el monto pendiente de pago a cargo del municipio y en favor del contratista asciende a $3’784.322.
Una vez pagada esta suma, las partes estarán a paz y salvo. Costas 106. De acuerdo con el artículo 188 del CPACA, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CGP75. 107. Según el numeral 5º del artículo 365 del CGP, en caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. En este caso, la Sala encuentra que la alzada prosperó; sin embargo, la Sala accedió solo parcialmente a lo pedido por el demandante.
En la demanda, la pretensión de mayor valor (2.2) se tasó en $2.196’890.70176, mientras que la suma reconocida en esta 75 El proceso inició con posterioridad al 2 de julio de 2012. Por tanto, se rige por el CPACA de acuerdo con su artículo 206. 76 Exp. digital, C.2, p.3. Valor histórico Mes de IPC final IPC final IPC inicial (septiembre de 2014) Valor actualizado 1.122.058 $ dic-14 82,47 82,01 1.128.352 $ 1.122.058 $ dic-15 88,05 82,01 1.204.697 $ 1.122.058 $ dic-16 93,11 82,01 1.273.928 $ 1.122.058 $ dic-17 96,92 82,01 1.326.056 $ 1.122.058 $ dic-18 100 82,01 1.368.197 $ 1.122.058 $ dic-19 103,8 82,01 1.420.188 $ 1.122.058 $ dic-20 105,48 82,01 1.443.174 $ 1.122.058 $ dic-21 111,41 82,01 1.524.308 $ 1.122.058 $ dic-22 126,03 82,01 1.724.338 $ 1.122.058 $ dic-23 137,72 82,01 1.884.280 $ 1.122.058 $ oct-24 144,02 82,01 1.970.477 $ Inicio Final Días Interés moratorio anual pactado Interés proporcional Capital (actualizado) Intereses moratorios periodo Intereses acumulados 18/09/2014 31/12/2014 105 12,00% 3,45% 1.128.351,70 $ 38.951,32 38.951,32 1/01/2015 31/12/2015 365 12,00% 12,00% 1.204.697,07 $ 144.563,65 183.514,97 1/01/2016 31/12/2016 366 12,00% 12,03% 1.273.927,82 $ 153.290,16 336.805,13 1/01/2017 31/12/2017 365 12,00% 12,00% 1.326.056,11 $ 159.126,73 495.931,86 1/01/2018 31/12/2018 365 12,00% 12,00% 1.368.196,56 $ 164.183,59 660.115,45 1/01/2019 31/12/2019 365 12,00% 12,00% 1.420.188,03 $ 170.422,56 830.538,02 1/01/2020 31/12/2020 366 12,00% 12,03% 1.443.173,73 $ 173.655,32 1.004.193,33 1/01/2021 31/12/2021 365 12,00% 12,00% 1.524.307,79 $ 182.916,93 1.187.110,27 1/01/2022 31/12/2022 365 12,00% 12,00% 1.724.338,13 $ 206.920,58 1.394.030,84 1/01/2023 31/12/2023 365 12,00% 12,00% 1.884.280,30 $ 226.113,64 1.620.144,48 1/01/2024 25/10/2024 299 12,00% 9,83% 1.970.476,69 $ 193.700,56 1.813.845,04 Condena por este concepto a favor de la parte actora Valor histórico actualizado $1’970.477 Intereses moratorios $1’813.845 Total $3’784.322 Radicación: 44001334000020140010501 (68.940) Actor: Observatorio de coyuntura económica, política, ambiental y social LTDA. Demandado: Municipio de Manaure Referencia: Controversias contractuales 28 sentencia equivale tan solo a $3’784.322.
Por lo tanto, la Sala se abstendrá de condenar en costas. IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira el 26 de octubre de 2021.
SEGUNDO: DECLARAR liquidado el Contrato 001 de 2009, suscrito entre el municipio de Manaure y el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social LTDA., en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Como consecuencia de ello, CONDENAR al municipio de Manaure a pagar al Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social LTDA. la suma de tres millones setecientos ochenta y cuatro mil trescientos veintidós pesos moneda corriente ($3’784.322).
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Con aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF