Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Myriam Díaz de Pérez Temas: Causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La bonificación de actividad judicial como factor salarial a partir del 1.º de enero de 2009. SENTENCIA __________________________________________________________________ Cumplidas las etapas procesales previstas en los artículos 253, 254 y 255 del CPACA, aplicables por remisión expresa del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala procede a decidir de fondo la acción especial de revisión de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda2 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP, por conducto de apoderada judicial, solicitó revocar la sentencia del 29 de noviembre de 2013 expedida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 08001 33 31 007 2008 00398 01, a través de la cual se confirmó el fallo de primera instancia dictado por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Barranquilla, que accedió a las pretensiones deprecadas por la señora Myriam Díaz de Pérez.

Como consecuencia de lo anterior, pidió declarar que a la accionada no le asiste el derecho a que su pensión se reliquide con la inclusión de la bonificación por 1 En adelante UGPP. 2 Folios 201 al 221 del expediente de la acción especial de revisión. 2 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP actividad judicial, comoquiera que, para el momento en que se liquidó la prestación, tal concepto no constituía factor salarial. 1.1.2.

Hechos La apoderada de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 31 de marzo de 2005, la extinta Cajanal, E. I. C. E., expidió la Resolución 010995 del 31 de marzo de 2005, por medio de la cual le reconoció a la señora Myriam Díaz de Pérez una pensión de vejez conforme al Decreto 546 de 1971, pero con el 75 % del salario promedio de 9 años y 6 meses, en virtud de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en cuantía de $ 2.998.540,75 COP, efectiva a partir del 1.º de octubre de 2003.

Sin embargo, la condicionó a demostrar el retiro efectivo del servicio. ii) Contra el acto administrativo mencionado, la hoy demandada interpuso acción de tutela con el fin de que se le ampararan sus derechos a la vida digna, al mínimo vital, al debido proceso, a la seguridad social y a «los derechos adquiridos», la cual fue resuelta, de manera favorable, por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Barranquilla, en el sentido de ordenar a Cajanal reliquidar su pensión. iii) El 8 de mayo de 2007, la referida entidad –en cumplimiento de la decisión de amparo– profirió la Resolución 18079, a través de la cual reliquidó la pensión de vejez de la señora Díaz de Pérez con el 75 % de la asignación mensual más elevada que hubiere percibido durante el último año de servicio, incluyendo los factores de asignación básica, prima especial de servicios, bonificación de servicios y prima de vacaciones.

Dicha orden elevó la prestación a $ 3.108.473 COP, efectiva a partir del 1.º de octubre de 2003, pero aún condicionada a demostrar el retiro del servicio oficial. iv) El 16 de octubre de 2009, Cajanal emitió la Resolución 51193, a través de la cual reliquidó nuevamente la prestación de la demandada, con el 75 % de lo percibido durante el último año de servicios, incluyendo los factores de asignación básica, prima especial de servicios, bonificación de servicios y prima de vacaciones, lo cual elevó la prestación a $ 3.880.781,01 COP, efectiva a partir del 1.º de marzo de 2007 (fecha en que se acreditó el retiro del servicio). 3 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP v) A pesar de lo anterior, la señora Myriam Díaz de Pérez acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo e interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 85 del CCA), con el objeto de obtener la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores que constituyen salario para los empleados de la Rama Judicial, en especial, de la bonificación por actividad judicial. vi) El 13 de julio de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Barranquilla accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad parcial de la Resolución 51193 del 16 de octubre de 2009 y ordenar la reliquidación de la mesada pensional de la entonces accionante, tomando en cuenta el 75 % del promedio de la asignación mensual más elevada que ella devengó durante el último año de servicio como empleada de la Rama Judicial (juez de la República), con la inclusión de la bonificación por actividad judicial, a partir del 28 de febrero de 2007. vii) El 29 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo del Atlántico desató el recurso de apelación que interpuso Cajanal contra el fallo de primera instancia, y lo confirmó en su totalidad. viii) El 2 de octubre de 2015, la UGPP expidió la Resolución RDP 040803, en la que dio cumplimiento a las órdenes judiciales mencionadas, aumentando la mesada pensional de la señora Myriam Díaz de Pérez a la suma de $ 4.595.221 COP, efectiva desde el 1.º de marzo de 2007. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión3 El Tribunal Administrativo del Atlántico –Subsección de Descongestión– profirió la sentencia del 29 de noviembre de 2013, a través de la cual confirmó el fallo emitido el 13 de julio de 2013 por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Barranquilla, que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Myriam Díaz de Pérez con la inclusión de la bonificación de actividad judicial.

Para tal efecto, el ad quem argumentó lo siguiente: 3 Folios 189 al 195 ibidem. 4 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP i) Está claro que la accionante es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ende, también es acreedora del régimen especial de la Rama Judicial señalado en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978. ii) Se debe incluir como factor salarial, con efectos pensionales, la bonificación de actividad judicial consagrada en los Decretos 3131 de 2005, 403 de 2006 y 3900 de 2008, ya que esta fue percibida de manera usual por la señora Díaz de Pérez.

Por tanto, ha de tenerse en cuenta el artículo 12 del Decreto 717 de 1978 según el cual «constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios». iii) No obstante, se deben descontar los aportes correspondientes a los factores sobre los cuáles no se haya efectuado la deducción legal, en procura de no lesionar las finanzas del Estado, en especial, aquellas con las cuáles se financian las pensiones de los colombianos. Como sustento de lo anterior, citó las sentencias del 29 de abril de 2010,4 31 de enero de 20085 y 17 de marzo de 2011,6 proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 1.2.

La causal de revisión invocada7 La apoderada de la entidad recurrente indicó que la sentencia impugnada extraordinariamente se encuentra inmersa en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, grosso modo, por las siguientes razones: i) Si bien es cierto que la señora Myriam Díaz de Pérez devengó durante el último año de servicios prestados (lapso transcurrido entre el 28 de febrero de 2006 y el 28 de febrero de 2007) la bonificación de actividad judicial semestral, también lo es que dicho emolumento no constituyó factor salarial para efectos pensionales 4 Proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, bajo el radicado 25000 23 25 000 2004 02732 01 (1731-07), con ponencia del magistrado Luis Rafael Vergara Quintero. 5 Proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, bajo el radicado 25000 23 25 000 2004 05999 01 (1454-07) con ponencia del magistrado Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 6 Proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, bajo el radicado 13001 23 31 000 2006 00577 01 (1559-10), con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila. 7 Folios 205 a 219 del expediente de la acción especial de revisión. 5 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP sino hasta el 1.º de enero de 2009, por virtud del Decreto 3900 del 7 de octubre de 2008. ii) Por lo tanto, y en vista de que la pensión de la accionada se liquidó antes del 1.º de enero de 2009, no había lugar a incluir dicho emolumento para constituir el IBL pensional. iii) Se le dio un alcance desacertado a la norma, pues se le otorgó efectos retroactivos a la referida bonificación, cuando lo correcto era tener de presente que esta solo tiene carácter salarial para liquidar las pensiones que se reconozcan a partir del 2009. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión La parte demandada8 y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».9 Así mismo, es oportuno señalar que conforme a los artículos 6.º –numeral 6– del Decreto 575 de 2013 y 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP está legitimada para la interposición de este recurso, teniendo en cuenta que se le asigna la función de 8 La señora Myriam Díaz de Pérez fue notificada personalmente de la presente acción el 12 de septiembre de 2022 (índice 46 de SAMAI), a través de mensaje de datos enviado al correo electrónico mimadeperez@hotmail.com.

Dicha dirección fue allegada por la apoderada de la UGPP en el memorial visible en el índice 42 ibidem. 9 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 6 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 427 de 2016. 2.2.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión quedó en firme el 17 de enero de 201410 y la acción especial de revisión se interpuso el 31 de agosto de 2016,11 por lo que es dable concluir que se radicó dentro del término establecido en la ley. 2.3.

El problema jurídico Consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, proferida el 29 de noviembre de 2013, se encuentra inmersa o no en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.4.

Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la posibilidad de que el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, según sus competencias, revisen las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Así mismo, 10 Folio 620, revés, del expediente 08001 33 31 007 2008 00398 01, allegado en calidad de préstamo. Para tal efecto, téngase en cuenta que el fallo del 29 de noviembre de 2013 se notificó por edicto fijado entre el 19 de diciembre de ese año –por 3 días– hasta el 14 de enero de 2014 (tomando en consideración la vacancia judicial que ocurrió entre el 20 de diciembre de 2013 y el 11 de enero de 2014).

Por lo tanto, la providencia quedó ejecutoriada el 17 de enero siguiente. 11 Folio 221, revés, del expediente de la acción especial de revisión. 7 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP dicho mecanismo procederá cuando la mesada pensional se haya otorgado como resultado de una transacción o conciliación. Por su parte, en cuanto a las entidades legitimadas para su interposición, la precitada norma establece que la acción especial estará a cargo del Gobierno nacional (a través de los Ministerios del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público), del contralor general de la República y del procurador general de la Nación. De igual modo, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia SU-427 de 2016,12 habilitó a las administradoras encargadas de reconocer prestaciones periódicas para impetrarla.

A su turno, la mencionada disposición dispuso que la acción especial se adelantará conforme a las normas que regulan el recurso extraordinario de revisión, que, para el caso de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Ahora, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han establecido que la referida acción presenta aspectos que lo particularizan del recurso extraordinario de revisión propiamente dicho, por las siguientes razones: i) Son susceptibles del recurso no solo las sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno nacional –por conducto de los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público–, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las administradoras públicas que conceden las pensiones. iii) Respecto a su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar 12 En la mencionada sentencia se dijo lo siguiente: «( ) frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero». 8 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita analizar de nuevo sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde, respectivamente. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Por otra parte, vale advertir que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, en la que reiteró13 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,14 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el 13 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 14 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 9 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

Con referencia a las causales de procedencia, el aludido artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos en específico: el primero, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. No obstante, lo anterior no es óbice para que las entidades legitimadas también invoquen las causales taxativas que trae el artículo 250 del CPACA.

Pese a ello, para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el Legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.4.2.

La bonificación por actividad judicial En desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4.ª de 1992, el presidente de la República, a través del Decreto 3131 de 8 de septiembre de 2005, creó una bonificación de actividad judicial que se pagará semestralmente el 30 de junio y 30 de diciembre de cada año –sin carácter prestacional ni salarial– para los funcionarios públicos que ejerzan en propiedad, entre otros, el cargo de juez del circuito, así: Artículo 1°.

Modificado por el art. 1, Decreto Nacional 3382 de 2005. A partir del 30 de junio de 2005, créase una bonificación de actividad judicial, sin carácter salarial, que se pagará semestralmente el 30 de junio y 30 de diciembre de cada año, como un reconocimiento económico al buen desempeño de los funcionarios que ejerzan en propiedad los siguientes empleos: […] • Juez del Circuito. 10 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP […] En las mismas condiciones, tendrán derecho a percibir esta bonificación de actividad judicial, los Procuradores Judiciales I que desempeñen el cargo en propiedad y que actúen de manera permanente como Agentes del Ministerio Público ante los servidores que ocupan los empleos señalados en este artículo.

Artículo 2°. La bonificación de actividad judicial de que trata el presente decreto no constituye factor salarial ni prestacional y no se tendrá en cuenta para determinar elementos salariales o prestaciones sociales. (Negrillas fuera del texto original) Sin embargo, la referida bonificación fue modificada por el Decreto 3382 del 23 de septiembre de 200515 y ajustada por los Decretos 403 de 2006,16 632 de 200717 y 671 de 2008.18 No obstante, siguió siendo un emolumento sin connotación salarial y prestacional.

A su turno, esta corporación, en la sentencia del 19 de junio de 2008, expediente 0867-06, consejero ponente Jaime Moreno García, al estudiar una demanda de nulidad de la expresión «sin carácter salarial», contenida en el inciso 1.° del artículo 1.° del Decreto 3131 de 2005 que creó la pluricitada bonificación de actividad judicial, señaló lo siguiente: En el presente caso, los argumentos de la demanda se contraen fundamentalmente a la extralimitación del Gobierno pero en cuanto declaró que la bonificación de actividad judicial no constituye factor salarial ni prestacional, 15 «Por el cual se modifica el Decreto 3131 de 2005».

Artículo 1. «Modifícase el artículo 1° del Decreto 3131 de 2005, en el sentido de que la bonificación de actividad judicial, será reconocida a quienes ocupan los empleos allí señalados, cualquiera que sea su forma de vinculación» (Resalta la Sala). 16 «Por el cual se reajusta la bonificación de actividad judicial para jueces y fiscales».

Artículo 1. «A partir del 1° de enero de 2006, reajústase el valor de la bonificación de actividad judicial, sin carácter salarial, de que tratan los Decretos 3131 y 3382 de 2005, así: […]. En las mismas condiciones, tendrán derecho a percibir esta bonificación de actividad judicial, los Procuradores Judiciales I que desempeñen el cargo y que actúen de manera permanente como Agentes del Ministerio Público ante los servidores que ocupan los empleos señalados en este artículo». 16 «Por el cual se reajusta la bonificación de actividad judicial para jueces y fiscales».

Artículo 1. «A partir del 1° de enero de 2007, reajústase el valor de la bonificación de actividad judicial, sin carácter salarial, de que tratan los Decretos 3131 y 3382 de 2005, así: […]. En las mismas condiciones, tendrán derecho a percibir esta bonificación de actividad judicial, los Procuradores Judiciales 1 que desempeñen el cargo y que actúen de manera permanente como Agentes del Ministerio Público ante los servidores que ocupan los empleos señalados en este artículo». 18 «Por el cual se reajusta la bonificación de actividad judicial para jueces y fiscales».

Artículo 1. «A partir del 1° de enero de 2008, reajústase el valor de la bonificación de actividad judicial, sin carácter salarial, de que tratan los Decretos 3131 y 3382 de 2005, así: […] En las mismas condiciones, tendrán derecho a percibir esta bonificación de actividad judicial, los Procuradores Judiciales I que desempeñen el cargo y que actúen de manera permanente como Agentes del Ministerio Público ante los servidores que ocupan los empleos señalados en este artículo». 11 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP cargo que no fue examinado en la sentencia citada19 por no haber sido formulado en la demanda.

Por tal razón, no se presenta la excepción de cosa juzgada y procede examinar el fondo del asunto planteado. [ ] Es corriente que cuando el legislador varía las condiciones salariales o prestacionales de los empleados, deja a salvo los derechos adquiridos, pero aun cuando no se diga expresamente, debe entenderse que ello es así: [ ] Pero lo que no puede jurídicamente aceptarse es que a título general y abstracto los magistrados, los abogados, fiscales y jueces tengan derecho adquirido a la intangibilidad de una legislación. [ ]Conforme a lo expuesto, considera la Sala que las normas acusadas, al señalar que la bonificación de actividad judicial no tendría carácter salarial ni prestacional, no desconocieron ningún derecho adquirido ni violaron las disposiciones legales y constitucionales citadas en la demanda.

Ahora bien, según el demandante la bonificación por actividad judicial es, a la luz de lo normado por los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo, un componente de la remuneración que tiene todas las características esenciales del salario, por lo que no le es permitido a la Administración suprimirle el carácter salarial.

Para la Sala no es de recibo tal razonamiento porque, contrario a lo afirmado por el actor, la bonificación de actividad judicial fue creada precisamente para mejorar el salario, es decir se trata de una suma adicional a la asignación básica, constituida, desde un principio, sin carácter salarial. Por ello resulta desacertado que se alegue una desmejora del mismo, y no puede concebirse que una disposición que tiene como finalidad mejorar las condiciones económicas de un trabajador pueda lesionar y desmejorar el derecho al trabajo.

Así las cosas, no existe una situación jurídica consolidada, por cuanto la bonificación especial no existía con anterioridad a la Ley 4ª de 1992, y además, porque las normas acusadas fueron expedidas dentro de las facultades del Gobierno, de acuerdo con los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, declarados exequibles por la Corte Constitucional.

Los argumentos expuestos llevan a la Sala a concluir que las normas demandadas permanecen incólumes a los reproches del actor y así lo declarará. Con posterioridad, el Gobierno nacional expidió el Decreto 3900 del 7 de octubre de 2008, «Por el cual se modifica la bonificación de actividad judicial», en los siguientes términos: Artículo 1°.

A partir del 1° de enero de 2009, la bonificación de actividad judicial creada mediante decreto 3131 de 2005, modificada por el decreto 3382 de 2005 y ajustada mediante decretos 403 de 2006, 632 de 2007 y 671 de 2008 19 Sentencia de 12 de marzo de 2008, expediente 10241-05, C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren 12 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP para jueces, fiscales y procuradores judiciales 1, constituirá factor para efectos de determinar el ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones, y de acuerdo con la ley 797 de 2003, para cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Artículo 2°. El presente Decreto deroga a partir del 1° de enero de 2009 el artículo 2° del Decreto 3131 de 2005 y demás disposiciones que le sean contrarias. (Se resalta) De acuerdo con lo expuesto en líneas anteriores, se tiene que al existir pronunciamiento judicial respecto de la legalidad del carácter «no salarial» de la bonificación por actividad judicial en vigencia del Decreto 3131 de 2005, no procede su inclusión como factor salarial o prestacional con anterioridad al 1.º de enero de 2009, momento a partir del cual el Gobierno nacional le confirió tal connotación. A idénticas conclusiones han arribado las Subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencias del 27 de febrero de 2014,20 del 2 de febrero de 2017,21 y del 2 de mayo de 2019,22 entre otras,23 en las que se precisó que la bonificación de actividad judicial no se aplica como factor salarial o prestacional antes del 1.° de enero de 2009, fecha a partir de la cual entró en vigencia el Decreto 3900 de 2008.

En líneas generales, los pronunciamientos han sido en los siguientes términos: El carácter de bonificación por actividad judicial cambió a partir del 1 de enero de 2009, por expresa disposición del Decreto 3900 de octubre de 2008, según el cual constituye factor para determinar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en salud y pensión. Al existir pronunciamiento judicial respecto a la legalidad del carácter «no salarial» de la bonificación por actividad judicial en vigencia del Decreto 3131 de 2005, no es viable su inclusión como factor salarial o prestacional antes del 1 de enero de 2009, fecha a partir de la cual el Gobierno Nacional le confirió tal connotación. Así pues, la bonificación por actividad judicial que devengó la demandante en el año 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. M.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez.

Radicado 1896- 13. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado 3568-15. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado 3706- 13 23 Además, ver las siguientes providencias: i) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 10 de septiembre de 2020, proferida dentro del expediente 23001 23 31 000 2011 00355 01 (3158-16), M. P. William Hernández Gómez; ii) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 25 de febrero de 2021, proferida dentro del expediente 68001 23 33 000 2013 00927 02 (0893-17) M. P. Rafael Francisco Suárez Vargas; iii) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 3 de noviembre de 2022, proferida dentro del expediente 25000 23 42 000 2014 01994 01, M. P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 13 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP 2007, no constituye factor salarial para determinar el ingreso base de liquidación pensional porque el artículo 1 del Decreto 3131 de 2005, que esta Corporación encontró ajustado a la ley por los cargos analizados, no le otorgó ese carácter.

Sólo constituye factor salarial y prestacional a partir del 1 de enero de 2009 por expresa disposición legal. (Negritas fuera del texto original) No obstante, es del caso precisar que, para el asunto sub judice, en la fecha en la que se profirió la sentencia objeto de revisión –29 de noviembre de 2013 – era imperante la tesis de que, para los empleados de la Rama Judicial que fueran beneficiarios del régimen especial de que trata el Decreto 546 de 1971, el IBL para efectos pensionales debía computarse «[a]demás de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, [de] todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios», por disposición expresa del artículo 12 del Decreto 717 de 1978.

Por ende, tal posición fue aplicada por esta Sección en diversos casos de contornos fácticos y jurídicos similares al que hoy ocupa la atención de la Sala.24 Sobre este punto, vale la pena traer a colación la sentencia del 1.º de marzo de 2012,25 en la cual se dispuso lo siguiente: Del análisis de la norma [artículo 12 del Decreto 717 de 1978] se concluye que allí no hay una enumeración taxativa de los factores salariales que se deben tener en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión, pues, se dispone que además constituye salario toda suma que de manera habitual y periódica reciba el funcionario o empleado y que corresponda a la retribución de sus servicios.

De lo consignado en precedencia, se concluye que no existe la menor duda acerca de que a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público, se les debe reconocer y liquidar la pensión de jubilación con el 75% de salario más elevado devengado en el último año de servicio; y en lo relacionado con los factores de salarios que se deben tener en cuenta en el ingreso base de liquidación, tampoco existe duda que deben ser todos aquellos percibidos de manera habitual y periódica como retribución del servicio prestado.

Es decir, la lista que trae el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, no es taxativa sino meramente enunciativa. 24 Ver, además de las indicadas en los pies de página 4 y 5 ut supra, las siguientes providencias: i) Sentencia del 18 de mayo de 2011, con radicado 50001 23 31 000 2006 00945 01 (1854-09), M.P., Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; ii) Sentencia del 1.º de marzo de 2012, con radicado 25000 23 25 000 2006 01296 01, M.P., Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; iii) Sentencia del 12 de marzo de 2013, con radicado 50001 23 31 000 2010 00580 01 (1436-12), M. P., Alfonso Vargas Rincón; iv) Sentencia 31 de octubre de 2013, con radicado 25000 23 25 000 2011 01171 01 (0951-13), M P., Bertha Lucía Ramírez de Páez. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 1.º de marzo de 2012, proferida bajo el radicado 25000 23 25 000 2006 01296 01 (0981-08), con ponencia del magistrado Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 14 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP […] Sobre el salario y factores salariales devengados por el actor, en el proceso consta que en el último año de servicio devengó lo siguiente: Sueldo Básico, Prima Especial de Servicios Mensual, Bonificación por Compensación Mensual, Bonificación por Servicios, Prima de Vacaciones y Prima de Navidad, Prima de Servicios y que en el año 2005 le pagaron la Bonificación por Gestión Judicial del año 2004.

Igualmente consta que se le hicieron los descuentos de ley (fl.157 y 158). […] En el sub judice, la Sala considera que si el actor devengó la Bonificación por Compensación, la Prima de Servicios y la Prima de Vacaciones, estos factores deben ser incluidos en el ingreso base de liquidación de la pensión, en aplicación del principio contenido en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978 en el que se establece que, además, de la asignación básica mensual que fija la ley para la remuneración de cada empleo, también constituyen factores de salario todas aquellas sumas que de manera habitual y periódica percibe el funcionario o empleado como retribución de los servicios prestados.

Y como del análisis de la prueba documental aportada al proceso, se establece que el actor percibió los factores que reclama en su escrito de apelación, se concluye que tiene derecho a ellos y, por tanto, se ordenará su inclusión en el ingreso base de liquidación. […] (Negritas fuera del texto) En síntesis, se itera que a pesar de que hoy en día está claro que la bonificación de actividad judicial, prevista en el Decreto 3131 de 2005, no adquirió la connotación de factor salarial sino hasta el 1.º de enero de 2009 (por virtud del Decreto 3900 de 2008), lo cierto es que las providencias que se hayan fundado en la referida tesis antes del 2014, constituyen sentencias razonables y debidamente sustentadas, las cuáles son incólumes por estar cobijadas por el fenómeno de cosa juzgada. 2.5.

El caso concreto. Análisis de la Sala En el asunto sub judice, la UGPP formuló acción especial de revisión contra la sentencia del 29 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, bajo el supuesto de que dicha providencia está inmersa en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la señora Myriam Díaz de Pérez no tenía derecho a que se le reliquidara su pensión de vejez con la inclusión de la bonificación de actividad judicial, ya que si bien esta fue percibida por ella durante el último año de servicios prestados (lapso transcurrido entre el 28 de febrero de 2006 y el 28 de febrero de 2007), lo cierto es que tal 15 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP emolumento solo se consideró como factor salarial para efectos prestacionales a partir del 1.º de enero de 2009.

Pues bien, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: i) El Tribunal Administrativo del Atlántico –en la sentencia a revisar– confirmó en su totalidad el fallo de primera instancia emitido por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Barranquilla, que declaró la nulidad parcial de la Resolución 51193 del 16 de octubre de 2008 proferida por Cajanal, y, como consecuencia de ello, ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Myriam Díaz de Pérez con la inclusión de la bonificación de actividad judicial, a partir del 28 de febrero de 2007.

Para tal fin, el ad quem concluyó, a grandes rasgos, que la hoy accionada tenía derecho al reajuste de su mesada pensional teniendo en cuenta el mencionado emolumento, pues aunque la bonificación de actividad judicial fue creada por el Decreto 3131 de 2005 sin carácter salarial, lo cierto es que, por disposición del artículo 12 del Decreto 717 de 1978, «constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios».

Por ende, y comoquiera que la mentada bonificación la percibió la señora Myriam Díaz de manera usual y periódica, esta debía tomarse para constituir el IBL de su pensión de vejez. Así mismo, sustentó su decisión conforme a las sentencias del 31 de enero de 200826 y del 29 de abril de 2010,27 proferidas por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente, a través de las cuáles se llegó a la siguiente conclusión: De acuerdo con lo anterior, debe darse aplicación al principio general y por ello ha de entenderse que la “asignación mensual más elevada” para determinar la base de la liquidación de la pensión mensual de jubilación de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público incluye tanto la 26 Proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, bajo el radicado 25000 23 25 000 2004 05999 01 (1454-07) con ponencia del magistrado Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 27 Proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, bajo el radicado 25000 23 25 000 2004 02732 01 (1731-07), con ponencia del magistrado Luis Rafael Vergara Quintero. 16 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP asignación básica mensual fijada por la ley para el empleo y todas las sumas que habitual y periódicamente reciba como retribución de sus servicios.

Así, constituyen en este caso factores salariales, todos aquellos expresamente señalados por los Decretos 717 - artículo 12 - y 911 de 1978 artículo 4º; además, como quedó dicho, las mismas disposiciones preceptuaron claramente que además de la asignación básica mensual legal para cada empleo, constituyen factores de salario “todas las sumas que habitual y periódicamente” reciba el servidor a título de retribución por sus servicios. ii) En este sentido, tal y como se explicó en el numeral 2.4.2., ut supra, la pluricitada bonificación de actividad judicial solo adquirió la connotación de factor salarial a partir del 1.º de enero de 2009, en virtud del Decreto 3900 del 7 de octubre de 2008, por lo que, antes de dicha fecha, no podía contabilizarse para efectos pensionales; sin embargo, y comoquiera que la tesis que imperaba para la fecha en que se profirió la sentencia objeto de revisión –29 de noviembre de 2013– era la de incluir todos los emolumentos percibidos habitual y periódicamente, el ad quem, en virtud de su autonomía judicial, optó por aplicarla en beneficio de la accionante, sin que dicha situación sea causal para infirmar la providencia impugnada, pues fue una decisión razonable y debidamente sustentada en el precedente aplicable para tal momento. iii) Por lo anterior, toda vez que la señora Myriam Díaz de Pérez devengó la pluricitada bonificación de actividad judicial durante el último año de servicios prestados (lapso transcurrido entre el 28 de febrero de 2006 y el 28 de febrero de 2007),28 era prudente, para ese tiempo, incluirla en el IBL para liquidar su pensión de vejez, tal como lo estableció el tribunal de segunda instancia. iv) Así las cosas, y en vista de que la señora Myriam Díaz de Pérez se retiró del servicio el 1.º de marzo de 2007,29 y durante el último año de servicio (transcurrido entre el 28 de febrero de 2006 y el 28 de febrero de 2007)30 percibió semestralmente 28 Folio 39 del expediente 08001 33 31 007 2008 00398 00, allegado en calidad de préstamo.

Certificado del 10 de abril de 2007, expedido por el jefe de recursos humanos de la Dirección Seccional de la Administración Judicial de Barranquilla. 29 Folio 249 ibidem. Resolución de Sala Plena 778 del 8 de febrero de 2007, proferida por la Sala Plena del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Barranquilla, a través de la cual se le aceptó la renuncia a la señora Myriam Díaz de Pérez como juez primero laboral del Circuito de Barranquilla, a partir del 1.º de marzo de 2007. 30 Folio 39 ibidem.

Certificación del 10 de abril de 2007, emitida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Barranquilla. 17 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP la referida bonificación de actividad judicial, esta no debió incluirse en la liquidación de su pensión de vejez porque para tal fecha no constituía factor salarial.

Por consiguiente, y en consonancia con la jurisprudencia relativa a la materia objeto de estudio, la Sala declarará infundada la acción especial de revisión de la referencia, toda vez que la sentencia del 29 de noviembre de 2013 del Tribunal Administrativo del Atlántico no está inmersa en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 4.

De la condena en costas Con fundamento en el inciso 2.° del artículo 188 del CPACA, en el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal y jurisprudencial para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 5.

Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, pues no se configuró la causal señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico del 29 de 18 Radicación: 11001 03 25 000 2016 00828 00 (3849-2016) Demandante: UGPP noviembre de 2013, emitida en el proceso 08001 33 31 007 2008 00398 00, por las razones indicadas en precedencia. Segundo. Sin condena en costas.

Tercero. Devolver al despacho de origen el expediente 08001 33 31 007 2008 00398 01, allegado en calidad de préstamo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.