CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 3 de mayo de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-07713-01 Actor: Luz Marina Arango Valencia. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros. Tema Tutela contra providencia judicial – Nulidad y restablecimiento del derecho – Reliquidación de pensión con inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados.
Decisión: Confirma improcedencia (Falta de relevancia y subsidiariedad). FALLO SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Luz Marina Arango Valencia, en nombre propio, contra la sentencia de 4 de febrero de 2022, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, con ocasión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que la UGPP promovió en su contra.
I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: La extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, a través de la Resolución 15766 del 21 de agosto de 2003, reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a Luz Marina Arango Valencia en cuantía equivalente al 75% sobre el salario promedio de 8 años y 5 meses, en atención a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que laboró por más de 20 años, de los cuales más de 10 fueron al servicio de la Rama Judicial.
CAJANAL, a través de la Resolución 1539 del 30 de enero de 2004, dio cumplimiento al fallo de tutela del 8 de julio de 2003, proferido por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín, que ordenó la reliquidación de la referida prestación pensional con el 75% de la asignación más elevada devengada en el último año de servicios y con la inclusión de todos los factores salariales, aumentando así la cuantía de la prestación. El 3 de febrero de 2006, la interesada solicitó a la entidad pagadora la reliquidación de su pensión, petición que fue resuelta favorablemente en Resolución 33101 del 12 de julio de 2006; el 19 de mayo de 2008, solicitó nuevamente la liquidación de su pensión pero, a través de la Resolución 60005 del 9 de diciembre de 2008, la respuesta fue desfavorable, por lo que, contra ese pronunciamiento de la administración, promovió acción de tutela que fue resuelta por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, mediante la sentencia del 30 de mayo de 2008, con la que se ordenó reliquidar la pensión de vejez de la interesada con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios.
La entidad pagadora dio cumplimiento a la mencionada orden a través de la Resolución UGM 035543 del 27 de febrero de 2012. El 12 de abril de 2013, la UGPP presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho- Lesividad, en contra de Luz Marina Arango Valencia, con el fin de cuestionar la legalidad de la Resolución UGM 035543 del 27 de febrero de 2012, declarar que a la demandada no le asistía el derecho a la reliquidación en los términos ordenados en el fallo de tutela del 30 de mayo de 2008, y ordenar el reintegro de la totalidad de las sumas canceladas en virtud del acto demandado.
El conocimiento del asunto en primera instancia le correspondió al Juzgado Veintisiete Administrativo de Medellín el cual, mediante sentencia del 24 de febrero de 2017, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda al considerar que la estimación de la bonificación por servicios al momento del cálculo de la pensión debía hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% del valor percibido por ese concepto por lo que declaró la nulidad del acto atacado pero se abstuvo de ordenar el reintegro de las sumas de dinero pagadas de más. Inconforme con el pronunciamiento, la parte demandada interpuso recurso de apelación que fue desatado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la sentencia del 9 de julio de 2021, con la que confirmó lo resuelto por el A quo.
La UGPP acato la referida decisión, a través de la Resolución RDP 027443 del 14 de octubre de 2021. Argumentó la accionante que los derechos fundamentales invocados le fueron vulnerados por las autoridades judiciales accionadas al incurrir en vías de hecho, por lo siguiente: Las providencias censuradas son arbitrarias y contrarias al ordenamiento jurídico, ya que el pago de su pensión es un derecho adquirido a través de la sentencia de tutela del 30 de mayo de 2008, la cual se encuentra en firme y ejecutoriada; además de que «en cumplimiento de [tal decisión] se emitió fallo de parte de la entidad pagadora que también quedó en firme y ejecutoriado que se ha pagado [por] más de 9 años».
A raíz del reconocimiento pensional ha contraído distintas obligaciones económicas que necesita sufragar; y resaltó que con las decisiones a su favor «ya había adquirido una confiabilidad procesal [y] jurídica que da tranquilidad de vida al pensionado». El fallo emitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia no le fue notificado, sino que tuvo conocimiento de este el día que fue a retirar el dinero de su pensión, momento en el que advirtió que le habían consignado una suma menor.
Por lo anterior, se comunicó con la UGPP y esta le manifestó que expidió una resolución para dar cumplimiento a lo resuelto en el asunto de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 2013-00342-02, que fue notificada en la página web de esa entidad, siendo ese el motivo de la reducción del monto de su prestación. Al serle aplicable el régimen especial de los empleados judiciales, la pensión de vejez debía ser liquidada con el 100% del valor de la bonificación por servicios, que fue lo ordenado por el juez de tutela en el fallo del 30 de mayo de 2008.
Pretensión. Como consecuencia de lo anterior, solicitó: «[…] 1. Con fundamento en los hechos relacionados en precedencia, con el debido respeto, solicitó al Señor Juez, TUTELAR los Derechos Fundamentales vulnerados. 2. Que como como consecuencia dejar sin efecto la Sentencia de primera instancia del Juzgado 27 Administrativo de oralidad del Circuito de Medellín Sentencia N°. 072 de mayo 30 de 2008, y la de segunda instancia No. 172 del 9 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia Sala de Decisión mediante la cual confirmó sentencia de primera instancia y por el contrario que quede en firme la Resolución UGM 035543 del 27 de febrero de 2021, que reliquido mi pensión y que se dé estricto cumplimiento al fallo de tutela que reconoció mis derechos fundamentales, lo que conllevó al pago de bonificación que aumentó mi mesada pensional que ahora en forma irregular me desmejora tales sentencias y la Resolución emanada de La UGPP - FOPEP donde me desmejora mi pensión. mírese que es nula la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que no se agotado el requisito de procedibilidad teniendo en cuenta que la demanda no versaba contra acto fraudulento, sino por el contrario contra un acto de buena fe que desencadeno en un fallo de tutela. 3.
Que se ordene a LA UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONA Y PARFISCALES- UGPP, anular la resolución N° (sic) y como consecuencia se expida resolución basada en el cumplimiento del fallo de tutela como lo había hecho en su momento CJANAL, para que se me aumente de nuevo mi valor pensional como lo había percibido hasta el pasado 25 de agosto de 2021. 4.
Que se ordene anular y dejar son efecto alguno la Resolución N° rdp027443 del 14 de octubre de 2021. emanada por LA SUBDIRECCION DE DETERMINACION DE DERECHOS PENSIONALES […]» II. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante Auto del 2 de diciembre de 2021, en primera instancia se admitió la acción de tutela presentada por la señora Luz Marina Arango Valencia contra los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Antioquia, Juzgado Veintisiete Administrativo de Medellín y la UGPP ordenó su notificación como demandados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Juzgado Veintisiete Administrativo de Medellín. El titular del referido despacho judicial rindió informe sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela e hizo un recuento de las decisiones adoptadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de la presente acción y afirmó atenerse a lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la segunda instancia. 3.2.
UGPP. El subdirector de defensa judicial pensional de la entidad mencionada dio respuesta al escrito de tutela, pidiendo que declarar la improcedencia del amparo deprecado, en tanto: i). la parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto; ii). la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales, máxime cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa; y iii). en la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que, por el contrario, la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema de la reliquidación pensional, para determinar que en el proceso contencioso adelantado por la UGPP en contra de la señora Luz Marina Arango Valencia, no hay lugar a la reliquidación de la prestación, en los términos ordenados el Juez de tutela. 3.3.
El Tribunal Administrativo de Antioquia. Guardó silencio. IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 4 de febrero de 2022, declaró improcedencia la acción de tutela al considerar que: «[…] 5.5.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre la prohijada por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En punto de lo anterior, las denuncias acá formuladas están destinadas a plantear un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que impide estudiar el fondo del asunto. Así, en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 5.6.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 6.- En suma, los presupuestos de subsidiariedad y de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentran superados en este caso, lo que hace que la acción constitucional resulte improcedente. […]» V. ESCRITO DE IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la decisión del A quo, reiterando los argumentos de orden fáctico expuestos en el escrito de tutela inicial, especialmente, el relacionado con la configuración de un perjuicio irremediable.
VI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; y el caso concreto – falta de relevancia constitucional y subsidiariedad. 6.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el literal b) de los artículos 13 y 25 del Acuerdo No. 80 de 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 4 de febrero de 2022, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 6.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.» De las actuaciones surtidas en el proceso ordinario.
La UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, incoó demanda contra la aquí accionante, con radicado 2013-00342, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución UGM 035543 del 27 de febrero de 2012, a través de la cual se le reliquidó su pensión de jubilación en los términos ordenados en el fallo de tutela del 30 de mayo de 2008, y se ordenara el reintegro de la totalidad de las sumas canceladas en virtud del acto demandado.
Así, una vez surtidas las actuaciones pertinentes, el Juzgado Veintisiete Administrativo de Medellín profirió la sentencia del 24 de febrero de 2017 con la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que la estimación de la bonificación por servicios al momento del cálculo de la pensión debía hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% del valor percibido por ese concepto, en consideración a que su pago se hace de manera anual y la mesada pensional se calcula con la proporción mensual de los factores salariales devengados en el último año. Así, decidió anular la Resolución UGM 035543 del 27 de febrero de 2012.
Por otra parte, indicó que debido a que la demandante no acreditó que Arango Valencia hubiese actuado en contra de los postulados de la buena fe para lograr el pago de la bonificación en los términos que lo dispuso el juez de tutela, se abstuvo de ordenar el reintegro de las sumas de dinero pagadas de más. - Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandada interpuso recurso de apelación, con el argumento de que si la entidad estaba en desacuerdo con la sentencia de tutela que ordenó la reliquidación de la pensión, debió impugnarla en el curso del trámite de la acción constitucional, y no por este medio, pues la entidad acusa su propio acto lesivo, cuando el mismo es producto de un acto de ejecución de una sentencia que quedó en firme, dado que no fue recurrida, y sus efectos no pueden enervarse. - El recurso de apelación fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 9 de julio de 2021, confirmando lo resuelto por el A quo, al considerar que: «[…] De conformidad con los antecedentes jurisprudenciales señalados, es claro que la bonificación por servicios se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial.
El derecho a su reconocimiento se causa cada vez que aquel cumple un año de servicios y, por lo tanto, el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100%, ya que por un lado su pago se hace de manera anual y por otro, no existe disposición legal que consagre que este rubro en especial no pueda ser fragmentado para efectos de liquidar la pensión de jubilación. Contrario sensu, el referido Decreto 1160 de 1947, dispone expresamente que tratándose de bonificaciones que no tengan el carácter de mensuales -como la que se reclama- el promedio de la remuneración se obtendrá dividiendo el monto de dichas primas percibidas en el último año de servicio por doce (12), y sumando tal promedio a la última remuneración fija mensual.
Caso concreto En el caso sometido a consideración, la entidad demandada pretende se declare la nulidad de la Resolución No. UGM 035543 del 27 de febrero de 2012, mediante la cual se da cumplimiento a un fallo proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales- Caldas-, con fecha del 30 de mayo de 2008. En virtud a esta orden judicial se reliquida la pensión de la señora Luz Marina Arango Valencia con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios.
De conformidad con los argumentos ya expresados y las sentencias del Consejo de Estado es claro para esta Sala que el porcentaje para liquidar la bonificación por servicios prestados es en doceavas partes, y no en un monto equivalente al 100% como equivocadamente se ordenó en el acto administrativo demandado. Por lo tanto, habrá de confirmarse la declaratoria la nulidad de la actuación acusada dado que es contraria a las disposiciones normativas contenidas en los artículos 45 y 46 del Decreto 1042 de 1978 y el parágrafo 1 del artículo 6 del Decreto 1160 de 1947.
Del análisis efectuado con antelación salta a la vista que las normas sobre la bonificación por servicios prevén que [e]sta se causa de forma anualizada, de la misma forma como sucede con las primas de navidad y vacaciones, las cuales para efectos del ingreso base de liquidación pensional, se dividen en doceavas partes. […] La Sala, en consecuencia, acoge los argumentos expuestos por el H. Consejo de Estado, además, porque si bien la Resolución No. UGM 035543 del 27 de febrero de 2012, fue proferida en cumplimiento de una sentencia, es claro que la misma fue impartida en un trámite de tutela, que resulta ser de distinta naturaleza al presente medio de control, lo cual hace que sea posible interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción contenciosa, quien es la competente para estudiar la legalidad de los actos administrativos, tal y como lo ha expuesto la Alta Corporación, no siendo posible predicarse, en consecuencia, que en cabeza de la señora Luz Marina Arango Valencia existe un derecho adquirido porque no se impugnó la sentencia de tutela, dado que dicho reconocimiento no tiene soporte normativo, pues vulnera el ordenamiento constitucional y legal vigente […]». 6.3.
Requisitos de procedencia general. 6.3.1. De la relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración alegada en el caso concreto. Al respecto, se observa que la parte actora, si bien identifica como desconocido su derecho fundamental al debido proceso con ocasión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, que la UGPP adelantó en su contra, a través de la cual se confirmó la decisión de acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni la relación causa - efecto en que hace consistir la vulneración alegada, en especial, la afectación de bienes ius fundamentales.
Así, lo único que se observa en el escrito de tutela y el de impugnación es que reitera los argumentos de orden fáctico y jurídico expuestos en el libelo demandatorio con los que contestó la demanda de nulidad y restablecimiento en la modalidad de lesividad y el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia, sin expresar ningún sustento nuevo o diferencial que refute las consideraciones allí expuestas, además de efectuar razonamientos relacionados con el indebido análisis de los supuestos fácticos y jurídicos que conforman el asunto para concluir, según su dicho, que en el caso concreto su prestación pensional se debía efectuar con inclusión de la prima de servicios en un 100% y no por doceavas.
Ahora, al revisar la motivación efectuada en el escrito inicial y el de impugnación, se observa que la parte actora se limitó a insistir en un examen de legalidad con énfasis en cuestiones de valoración probatoria, argumento de defensa que, tal como se lee del contenido mismo del pronunciamiento cuestionado, ya fue objeto de análisis al accederse parcialmente a las súplicas del libelo introductorio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad en el que el Tribunal Administrativo de Antioquia concluyó que la bonificación por servicios al momento del cálculo de la pensión debía hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% del valor percibido por ese concepto, en consideración a que su pago se hace de manera anual y la mesada pensional se calcula con la proporción mensual de los factores salariales devengados en el último año y, de otro lado, abstenerse de ordenar el reintegro de las sumas de dinero pagadas de más, en tanto no se comprobó una conducta de mala fe.
Dicho lo anterior, la Sala advierte que si bien la decisión adoptada por la autoridad accionada no satisface las pretensiones de la parte demandante, no se puede asumir que aquella es contraria a sus intereses, pues, finalmente, la providencia se sustento en la normatividad y jurisprudencia aplicables para analizar los supuestos que hacían parte del asunto para arribar a la conclusión mencionada; y, no por ello puede entenderse que se le está vulnerando derecho fundamental alguno y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica constitucionalmente hablando el porqué de ese decir, pues, se repite, el juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos de legalidad propios del juez natural del asunto.
Al respecto, se recuerda que la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, ante su inconformidad por las decisiones adoptadas por el juez natural del asunto. 6.3.2.
De la subsidiariedad en el caso concreto. De conformidad con la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional y esta Corporación, para que la acción de tutela proceda debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la subsidiariedad. De conformidad con el artículo 86 constitucional se dispone que: « […]
ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.(Subrayado por la Sala) […]» Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 «[…] por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en su artículo 6 dispone: «[…] ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]».
La subsidiariedad de la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental. Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía. Respecto a la procedencia de la acción de tutela cuando existe otros mecanismos de defensa judicial la Corte Constitucional, señaló: «[…] Como se ha expresado, cuando se pretende controvertir mediante la acción de tutela una decisión judicial, los requisitos generales de procedencia se hacen más exigentes pues (i) la persona que se considera afectada por una actuación judicial tiene, al interior del proceso, diferentes vías para defender sus derechos y (ii) no es el propósito de la acción de tutela el que se produzca una invasión de competencias por parte del juez constitucional, frente a las demás autoridades judiciales.
Para la Corte es claro que al juez natural corresponde el estudio detallado de todos los elementos normativos y fácticos discutidos mediante un proceso judicial, a través de un amplio debate probatorio y de la interpretación y aplicación de las cláusulas legales involucradas en el conflicto. Al segundo, en cambio, sólo le corresponde conocer de violaciones o amenazas a los derechos fundamentales derivadas de las actuaciones judiciales, sin involucrarse en las controversias propias del litigio y, además, sólo en caso de que hayan sido alegadas al interior del proceso sin éxito.
Esta restricción en la actuación del juez de tutela es una consecuencia de la obligación del peticionario de actuar diligentemente y agotar todos los recursos judiciales existentes al interior del proceso para la defensa de sus derechos como requisito previo a la interposición de la acción de tutela, salvo que medien circunstancias de fuerza mayor que le corresponde alegar y demostrar al peticionario [ ]» En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación han señalado reiteradamente que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de las mismas, resulta factible acudir a la acción constitucional.
Una vez establecidas las actuaciones relevantes en el presente asunto, es pertinente precisar que, en cuanto a la inconformidad relacionada con la indebida notificación de la sentencia del 9 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, esta debió ser planteada por la accionante a través del incidente de nulidad preceptuado en el artículo 209 de la Ley 1437 de 2011, trámite que resultaba idóneo para corregir el yerro denunciado.
En todo caso, de considerarlo procedente y existir una justificación con la suficiente virtualidad la parte actora está en la posibilidad de plantear tales supuestos ante el Juez natural del asunto a través del Recurso Extraordinario de Revisión, en los términos de los artículos 248 y 250 de la Ley 1437 de 2011, que señalan: «Artículo 248.Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.» «Artículo 250.Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. [..:]» En cuanto al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa como mecanismo de defensa idóneo y eficaz y la falta de subsidiariedad en asuntos de contornos similares, la Corte Constitucional, en Sentencia SU – 026 de 2021, sostuvo lo siguiente: «[…] 5.1.
En la sentencia C-520 de 2009, al estudiar una demanda contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 46 de 1998, la Corte Constitucional se refirió a la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de revisión en el ordenamiento jurídico colombiano. Expuso que este recurso, previsto por el legislador en la jurisdicción ordinaria –civil, penal y laboral– y la jurisdicción contencioso-administrativa[36], es una excepción al principio de cosa juzgada de las sentencias ejecutoriadas, pues busca “enmendar los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, así como restituir el derecho del afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico”[37]. 5.2.
El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo de defensa que fue creado para deshacer las sentencias ejecutoriadas cuando se tiene conocimiento de falencias que llevaron al juez a emitir un fallo contrario al derecho.[38] En ocasiones, es necesario dejar sin valor una sentencia ejecutoriada “debido a que, por circunstancias no conocidas en el momento de adoptar la decisión, o acaecidas con posterioridad a la decisión, se revela que ésta se fundó en un error, fraude o ilicitud”[39].
Este recurso, entonces, constituye una excepción necesaria al principio de cosa juzgada, en la media en que busca restablecer la justicia material al anular una sentencia ilegítima y ordenar emitir un nuevo fallo acorde con el ordenamiento jurídico. 5.3. En la sentencia C-450 de 2015, esta Corporación reiteró que el recurso de revisión es una herramienta para restituir los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del afectado a través de una nueva sentencia. Sin embargo, debido a su naturaleza excepcional, el legislador limitó su ejercicio al cumplimiento de unas causales taxativas de procedencia. Al respecto, este fallo señaló: “La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana.
La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria, sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas. Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada, y por ello las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”[40] […] 5.5.
Respecto de la tipología y comprensión particular de estas causales, el Consejo de Estado precisó que, a excepción del numeral 4°, ninguno de los numerales que posibilitan la revisión extraordinaria apuntan a reabrir el debate jurídico ni refutan el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley. Por el contrario, las causales cuestionan puntualmente las irregularidades procesales y probatorias que afectaron la integridad de la decisión y vulneraron los derechos de las partes.
Al respecto, dicha autoridad judicial expuso que “las causales de los numerales 5 y 8 son de índole procesal, mientras que las causales de los numerales 1, 2, 3, 6 y 7 recaen sobre aspectos que atañen a la validez o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión” [41]. 5.6. Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.
De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”[42]. 5.7. Estas similitudes entre los dos mecanismos de defensa han llevado a la Corte Constitucional a establecer la siguiente subregla de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “[E]l recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico.
Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.”[43] 5.8.
Dicho de otro modo, la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.
En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión”[44]. […]» De acuerdo con la normativa y la jurisprudencia en cita, se tiene que la Sentencia del 9 de julio de 2021, hoy acusada, fue proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y contra la misma no procede recurso alguno; además, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión, a la luz de los motivos en que la parte actora sustenta las vías de hecho alegadas, podría configurarse una posible nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso adelantado en su contra.
Dicho lo anterior, sea lo primero indicar que la exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico. Es decir, se persigue que, en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política.
Es decir, para que el Juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; de otro lado, esta Sala de decisión no encuentra mérito siquiera para considerar un amparo transitorio, en tanto la situación económica de la parte actora, no configura, per se, un perjuicio irremediable, en tanto no se encuentra acreditada una situación particular y de indefensión que requiera ser conjurada con urgencia sobre cualquier mecanismo de defensa con el que cuenta la tutelante.
De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia general de la acción de tutela contra providencia judicial de la relevancia constitucional ni identificación razonable de los hechos vulneradores y subsidiariedad; razón por la cual, la Sala CONFIRMARÁ la decisión del a quo de declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Luz Marina Arango Valencia contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y otros.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 4 de febrero de 2022, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Luz Marina Arango Valencia, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.