CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante JOSÉ FLAMINIO LÓPEZ VERA Demandada UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Liquidación de aportes.

Caducidad facultad de fiscalización. Base gravable independientes SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante y la apelación adhesiva presentada por la demandada, contra la sentencia del 27 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió1: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Liquidación Oficial No. RDO-2021-00414 del 18 de marzo de 2021, mediante la cual determinó la conducta de omisión en el Sistema de Pensión e inexactitud en salud a cargo del actor por los períodos de enero a diciembre del año 2014; y de la Resolución No. RDC-2021-01438 del 2 de junio de 2021, que resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho se ORDENA a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social: • Eliminar los ajustes por omisión en el pago de aportes al Sistema de la Protección Social en el subsistema de pensión por los periodos de enero a septiembre de 2014. • Eliminar los ajustes por mora en el pago de aportes al Sistema de la Protección Social en el subsistema de salud por los periodos de febrero y mayo de 2014.

TERCERO: Por no haberse causado, no se condena en costas.

CUARTO: NOTIFICAR por correo electrónico la presente providencia a los siguientes correos electrónicos informados por las partes: (…).

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.”

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previo requerimiento para declarar y/o corregir nro. RCD 2019-02040 del 27 de septiembre de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), profirió la resolución RDO 2021-00414 del 18 de marzo de 2021, por medio de la cual liquidó los aportes a salud y pensión a cargo del demandante por los períodos de enero a diciembre de 2014 por mora, inexactitud y omisión; así mismo lo sancionó por las dos últimas conductas. 1 Samai del Tribunal.

Índice 24. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contra la anterior decisión se presentó recurso de reconsideración, el cual fue resuelto en la resolución RDC 2021-01438 del 2 de junio de 2021, en el sentido de confirmar la liquidación, con excepción de la sanción por inexactitud, la cual se modificó en consideración a los pagos realizados por el aportante2.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3: “2.1. Se declare la nulidad de la Resolución No RDO-2021-00414 del 18 de marzo de 2021, por medio de la cual la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales, profirió liquidación oficial a mi representado por inexactitud, mora y omisión en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Seguridad Social Integral por los periodos de enero a diciembre de 2014. 1.1.

(sic) Se declare la nulidad de la Resolución No RDC-2021-01438 del 02 de junio de 2021: por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO-2021-00414 del 18 de marzo de 2021. 1.2.

(sic) Como consecuencia de la nulidad de la Resolución No RDC-2021-00414 del 18 de marzo de 2021 y Resolución RDC-2021-01438 del 02 de junio de 2021, se reestablezcan los derechos de mi defendido, bajo el entendido que no tiene obligación de realizar aportes al Sistema de Seguridad Social Integral – SSSI., como trabajadora (sic) independiente. 1.3.

(sic) Como consecuencia de la nulidad de la Resolución No RDO-2021-00414 del 18 de marzo de 2021 y Resolución RDC-2021-01438 del 02 de junio de 2021, se reestablezcan los derechos de mi representado, bajo el entendido que no procede la sanción por las conductas de inexactitud ni omisión, al no encontrarse obligado a realizar aportes al Sistema de Seguridad Social Integral- SSSI.” A los anteriores efectos, el demandante invocó como violados los artículos 2, 6, 29 y 363 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011.

Los argumentos de nulidad se resumen de la siguiente manera: 1. Infracción de las normas en las que debería fundarse Indicó que la UGPP fundamentó la obligación de aportar de los independientes en el artículo 19 de la Ley 100 de 1993, empero el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 establece las presunciones de capacidad de pago y de ingresos, de las que se derivan dos reglas: i) la reglamentación de los ingresos, y ii) si de la aplicación de dicha reglamentación existen diferencias entre los valores declarados en la renta y los aportes estos últimos deben ser ajustados.

Sin embargo, la conclusión a la que llegó la UGPP de considerar que los aportes al sistema de seguridad social deben guardar coherencia con los ingresos declarados ante la DIAN es incorrecta, pues de ser así se ordenaría que los independientes 2 Los antecedentes administrativos pueden ser consultados en el Samai del Tribunal. Índice 9. 19_RECIBE MEMORIALES_ANTECEDENTESADMINIS(.zip).zip NroActua9. 3 Samai del Tribunal Índice 2.

Expediente digital. PDF demanda. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pagaran las cotizaciones sobre los ingresos declarados en renta, sin que fuera necesaria reglamentar un sistema de presunción de ingresos.

Sostuvo que desde la Ley 100 de 1993 el legislador ha considerado importante establecer un sistema de presunción de ingresos que no sea confiscatorio y se ajuste a los principios de justicia, equidad, capacidad contributiva y progresividad. En consecuencia, “(i)si existía la obligación de mi poderdante de aportar, (ii) que el sistema sobre el cual debe realizar los aportes no existe, en consecuencia, hasta tanto no se regule el deber consiste en aportar sobre un salario mínimo, cualquier otra interpretación atenta contra los principios descritos.”4 2.

Firmeza de las autodeclaraciones y caducidad de la facultad sancionatoria Adujo que el requerimiento para declarar y/o corregir fue notificado el 3 de octubre de 2019, es decir, 5 años después de la presentación de planillas PILA, las cuales constituyen declaraciones tributarias. De ahí que las autoliquidaciones se encontraban en firme y había ocurrido la caducidad de la facultad sancionatoria por parte de la UGPP.

Sostuvo que el Decreto 3033 de 2013 consagra las conductas por las cuales se da inicio al proceso de fiscalización por parte de la UGPP, y que frente a estas se pueden proferir liquidaciones oficiales de revisión o de aforo, de manera que las autodeclaraciones adquieren firmeza con el paso del tiempo dependiendo de la conducta imputada y la ley aplicable.

Así, según el artículo 714 del Estatuto Tributario, cuando se persiga la de inexactitud, la administración solo cuenta con el plazo de 2 años para su revisión; mientras que las de omisión y mora el término es de 5 años por disposición del artículo 717 ibidem. Explicó que del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 se destacaba lo siguiente: i) las acciones sancionatorias y de determinación inician con la emisión del requerimiento de información o el pliego de cargos, siempre que se emitan dentro de los 5 años siguientes a la comisión de la conducta; ii) el pliego de cargos es el requerimiento especial dentro del proceso sancionatorio; iii) el requerimiento de información en el proceso de determinación es el requerimiento especial; iv) luego de emitir el pliego de cargos, la UGPP tiene 6 meses para emitir la resolución sancionatoria; v) en el proceso de determinación no existe término alguno para que la entidad emita el siguiente acto administrativo, es decir, el requerimiento para declarar y/o corregir.

En consecuencia, darle aplicación al mencionado artículo sería confiscatorio, pues implicaría la ausencia de un término o plazo para que la UGPP iniciara el proceso de fiscalización. A manera de ejemplo, dijo que, “si la administración en el año 2018 requiere información por el período 2013 (5 años antes), interrumpiendo con ello la caducidad de su acción de fiscalización, estaría facultada por la ley para emitir el siguiente acto dentro del proceso de determinación en cualquier tiempo”, lo que a su vez daría lugar a extender las acciones de fiscalización, causando intereses a la tasa más alta de usura y en detrimento de los derechos de los aportantes.

En ese contexto, la demandada no podía valerse de los errores del legislador, quien equiparó el pliego de cargos con el requerimiento de información, confundiendo un 4 Indicó que la sentencia del 25 de noviembre de 2019 proferida por el Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta (exp 2018-00378-00), acoge los argumentos planteados al respecto.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requerimiento especial con un acto de trámite, por ende, sus actos no podían estar fundamentados en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, “salvo que en ellos se sancionaran las conductas de mora y omisión”.

Agregó que si bien la Ley 1819 de 2016 amplió a 3 años el término de firmeza, como las planillas aquí discutidas son de 2014, debía observarse la norma anterior, es decir, un plazo de 2 años. En consecuencia, el requerimiento especial debía notificarse a más tardar en enero de 2019, pero se llevó a cabo el 3 de octubre de ese año, configurándose la firmeza para la conducta de inexactitud.

Solicitó la aplicación de la jurisprudencia que al efecto se ha proferido5. 3. Falsa motivación Manifestó que la UGPP construyó un sistema de presunción de ingresos mediante el cual estableció el deber de cotizar a salud y pensiones por el tope de los 25 SMMLV, lo cual era errado. Además, aplicaba parcialmente el artículo 135 de la Ley 1735 de 2015, que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-219 de 2019 y, en virtud del principio de no retroactividad de la ley tributaria, era improcedente aplicar el mencionado artículo.

Oposición de la demanda La entidad accionada controvirtió las pretensiones de la demanda por lo siguiente6. Frente al primer cargo expuso que por mandato de los artículos 15, 153 y 157 de la Ley 100 de 1993, 33 de la Ley 1438 de 2011 y 2.1.4.1 del Decreto 780 de 2016, los trabajadores independientes, incluidos los rentistas de capital, propietarios de empresas y, en general, las personas naturales residentes en el territorio nacional, con capacidad de pago deben afiliarse al sistema de seguridad social.

A su vez, la base gravable para estos sujetos atendía a los ingresos efectivamente percibidos de conformidad con el artículo 1 del Decreto 510 de 2003. Adujo que en la liquidación oficial se informó el marco normativo que delimitaba la obligación a cargo del demandante. Además, destacó que el actor no estaba afiliado en calidad de independiente en todos los períodos y el pago de aportes realizado fue por valores menores, lo que originó la fiscalización por las conductas de omisión, mora e inexactitud.

Precisó que la sentencia del Juzgado 41 Administrativo de Bogotá, no constituía un precedente jurisprudencial en razón a la jerarquía del despacho, y se encontraba pendiente de decisión el recurso de apelación. Además, varias sentencias de ese juzgado fueron revocadas en segunda instancia, por lo que no constituían una decisión vinculante.

En cuanto al segundo cargo indicó que, según el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, la UGPP contaba con el término de 5 años para adelantar las acciones de determinación de las contribuciones al sistema de la protección social, y como los períodos fiscalizados son los meses de enero a diciembre de 2014, dicho plazo se 5 Citó las sentencias de la Corte Constitucional C-250 de 2012 y C-634 de 2011; y del Consejo de Estado, del 15 de septiembre de 2016, exp. 2012-00524-01; el fallo del Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, del 27 de septiembre de 2017, exp. 2016-00239-00; y del Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá, exp. 2016-00273-00, providencia del 30 de noviembre de 2017. 6 Samai.

Índice 9. Expediente digital. PDF contestación. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interrumpió con la notificación del requerimiento de información el 17 de septiembre de 2016. Explicó que no era posible aplicar el artículo 714 del Estatuto Tributario, puesto que regula aspectos sustancialmente diferentes a las contribuciones parafiscales, y en todo caso, la firmeza de las declaraciones no fue contemplada por el legislador, ni siquiera con la Ley 1607 de 2012, pues allí lo que se estableció fue un término de caducidad para iniciar las facultades de fiscalización. Precisó que la ausencia de un término para proferir el requerimiento para declarar y/o corregir una vez notificado el de información, no vulneraba los derechos al debido proceso, confianza legítima, seguridad jurídica en razón a la liquidación de intereses moratorios a la tasa de usura más alta, comoquiera que la imposición de estos se derivaba de las conductas de omisión, mora e inexactitud en que incurría el aportante, pero no dependían del tiempo que se tomara la administración en proferir el acto aludido.

Adujo que en las sentencias de los jueces administrativos invocadas se analizaron períodos diferentes, para las cuales no existía norma especial, lo que conllevó la aplicación del artículo 714 del Estatuto Tributario por remisión expresa de la Ley 1151 de 2007 y, además, no se encontraban en firme porque fueron objeto de apelación. En todo caso, para el año 2014 debía aplicarse el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.

Sobre el tercer cargo sostuvo que no era cierto la determinación de la obligación con fundamento en el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 y la constitución de un sistema de presunción de ingresos, puesto que se trataba de una norma proferida con posterioridad al período fiscalizado, lo que, imposibilitaba su aplicación por el principio de irretroactividad.

A esto se suma que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional. En todo caso, el IBC de los trabajadores independientes correspondía a los ingresos efectivamente percibidos, esto es, aquellos que resultaran de la depuración de las expensas necesarias. Puso de presente que la entidad lo que sí hizo fue aplicar el esquema de presunción de costos del artículo 244 de la Ley 1955 de 2019 y la resolución Nro. 1400 de 2019, lo que conllevó la depuración de la base gravable.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda por lo siguiente7: 1. Firmeza Precisó que la PILA es el formulario mediante el cual las personas naturales o jurídicas liquidan y pagan sus aportes al sistema, por lo que gozaban del carácter de autoliquidación privada y por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 le eran aplicables las normas relativas a las declaraciones tributarias en lo pertinente.

Así mismo, su fecha de presentación determinaba el momento desde el cual empezaba a correr su firmeza y el marco jurídico aplicable para el efecto, de modo 7 Samai del Tribunal. Índice 24. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, si ello ocurrió en vigencia de la Ley 1151 de 2007, debía observarse lo previsto en el Estatuto Tributario.

Como en este caso las declaraciones del actor eran del año 2014, lo procedente era aplicar el término de 5 años fijado en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012. Precisó que para el subsistema de pensión el actor estaba en la conducta de omisión, por lo que la UGPP podía notificar el requerimiento para declarar y/o corregir hasta los meses de enero a diciembre del año 2019, respectivamente, lo cual ocurrió el 3 de octubre de ese año. En ese orden, para los períodos fiscalizados de enero a septiembre de 2014 la entidad había perdido competencia para adelantar el proceso de determinación. Para los meses posteriores, esto es octubre a diciembre, el requerimiento para declarar y/o corregir se notificó oportunamente dentro de los 5 años, en razón a la fecha límite de presentación de las declaraciones privadas previstas en el artículo 24 del Decreto 1406 de 1999, que para el caso del demandante era el quinto día hábil del mes.

En cuanto a salud, advirtió que para febrero, mayo y diciembre no se encontraron planillas presentadas por el actor, por lo que el término de firmeza debía contarse desde que el aportante debía declarar y no lo hizo, según el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012. De modo que, al notificarse el requerimiento para declarar y/o corregir el 3 de octubre de 2019, la UGPP perdió competencia para determinar los aportes solo de febrero y mayo.

Sin embargo, lo mismo no ocurrió frente a los demás períodos del año 2014, incluido el de diciembre, comoquiera que desde la fecha de presentación de las autodeclaraciones (26 de octubre de 2016 y 18 de noviembre del mismo año para el mes de junio) y la notificación del requerimiento para declarar y/o corregir no trascurrieron los 5 años.

Bajo esas consideraciones declaró la nulidad parcial de los actos demandados, ordenó a la UGPP eliminar los ajustes por omisión en el pago de aportes al sistema de pensión por los meses de enero a septiembre de 2014, así como los ajustes por mora en salud respecto de febrero y mayo del mismo año. 2. IBC. Ley 1753 de 2015 Advirtió que en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración la UGPP determinó el IBC tomando los ingresos percibidos por el aportante en cada uno de los períodos y descontó los costos que le fueron más favorables entre los aceptados con las pruebas allegadas y los del esquema de presunción de costos.

Dicho resultado fue sometido al límite del salario mínimo y el tope de los 25 SMMLV para los casos en que correspondía. En ese sentido, no era cierto que la UGPP aplicó la base de cotización prevista en el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. Comoquiera que el demandante no controvirtió el ejercicio dispuesto por la demandada en los actos acusados para la determinación del IBC, sino que se limitó a discutir la aplicación de una norma específica (que fue declarada inexequible), mantuvo los aportes a pensión para los meses de octubre, noviembre y diciembre, así como lo liquidado a salud en “enero, marzo, abril, junio, julio, agosto, septiembre, octubre y noviembre”.

Finalmente, no condenó en costas por no encontrarlas causadas en el proceso. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación El demandante apeló la decisión de primera instancia por lo que pasa a exponerse8: 1.

IBC trabajadores independientes. Si bien el a quo hizo un recuento histórico de la normativa aplicable al pago de los aportes al sistema de seguridad social, omitió tener en cuenta la intención del legislador al regular la materia, dando un alcance que “no logra cubrir los requisitos constitucionales para determinar la procedibilidad de la legalidad de un método de pago de tributos”.

Así, en el fallo no se tuvo en cuenta la inexistencia de un método claro, preciso y cierto para el pago de los aportes hasta el 2015, momento para el cual se expidió la Ley 1753 que en su artículo 135 intentó suplir ese vacío normativo, y luego con la expedición de la Ley 1955 de 2019. Precisó que no discutía la obligación de aportar al sistema, pues reconocía que quienes percibieran ingresos se presumían con capacidad de pago, pero con las leyes 100 de 1993, 1122 de 2007 y 1438 de 2011, se conminó al Gobierno Nacional para reglamentar dicha presunción, lo que ocurrió solo con la expedición de la Ley 1753 de 2015.

De manera que, para el año 2014 no existía un método para establecer el IBC de los independientes, distintos de los contratistas de prestación de servicios, especialmente cuando se hacía bajo el sistema de presunción de ingresos. 2. Prorrateo ingresos de la declaración de renta. Exclusión de costos y gastos Sostuvo que el Tribunal le reconoció valor probatorio a la declaración de renta en cuanto a los ingresos, pero desconoció esa “misma cualidad” para los costos y gastos.

Refirió que la UGPP contaba con competencia para utilizar dicho medio de prueba para verificar la debida cotización de aportes al sistema, sin embargo, ninguna norma la facultó para tomar esa información y dividirla en 12 períodos, pues ello vulnera el principio de seguridad jurídica. Además, ese ejercicio pasaba por alto que lo percibido por el actor fue variable.

Indicó que la presunción de ingresos de la Ley 1438 de 2011 no especificó si hacía referencia a los ingresos brutos o a la renta líquida gravable. Esta norma tampoco facultó a la demandada para “llenar lagunas” y mensualizar los ingresos sin tener en cuenta el momento en que se causaron. Consideró que los actos demandados “se encontrarían parcialmente con apego a la ley si se analizan desde la perspectiva del artículo 135 de la Ley 1753, el cual no era vigente para el periodo fiscalizado, cabe aclarar, que esto en cuanto a las tarifas, más aún seguirían viciados de nulidad por el prorrateo.” Puso de presente que, pese a que la situación anterior no fue puesta en consideración desde la demanda, lo cierto era que su argumentación es de carácter constitucional, y en ese sentido, debía ser estudiada en segunda instancia al momento de analizarse la legalidad de los actos demandados. 8 Samai del Tribunal.

Índice 27. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Error de interpretación De conformidad con los artículos 742 y 745 del Estatuto Tributario, la determinación de los impuestos debía hacerse conforme a los hechos que aparecieran probados en el proceso administrativo; y toda duda que existiera debía ser resuelta a favor del contribuyente.

No obstante, dichas disposiciones fueron ignoradas en el proceso de fiscalización porque no era un hecho probado la percepción de ingresos por los valores determinados por la UGPP en los meses fiscalizados. Reconoció que, si bien percibió un monto cierto, este se pudo haber causado en porcentajes diferentes por período. Adujo que no era su deber probar la mensualización de los ingresos, cuando éstos fueron tomados abruptamente de la declaración de renta, luego, ante la ausencia de hechos probados se debía establecer la condición más beneficiosa, la cual consistía en el pago de los tributos parafiscales sobre ingresos declarados por una sola vez, pues aplicando la sana lógica estos fueron percibidos en una sola oportunidad. 4.

Falso juicio de legalidad Indicó que el Tribunal realizó una indebida interpretación al equiparar el pliego de cargos con el requerimiento de información, confundiendo así un requerimiento especial con un acto de trámite, y por ello los actos demandados no podían tener como fundamento el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, salvo que en ellos se sancionara por las conductas de mora y omisión. Como en este caso se fiscalizó el año 2014 por inexactitud, mora y omisión, las autodeclaraciones presentadas por el actor quedaron en firme durante los meses de enero a diciembre de 2016.

Manifestó que más allá de referirse a la caducidad de la acción de fiscalización, el pilar argumentativo de la demanda se refería a la firmeza de las autodeclaraciones, no obstante, el fallo de primera instancia desestimó la naturaleza tributaria de las contribuciones al sistema de seguridad social, y que la ley estableció la periodicidad en términos mensuales, los mecanismos de pago de las PILA y la metodología. Así, darle aplicación exegética al artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, sería confiscatorio, porque implicaría la ausencia de un término o plazo dentro del cual la entidad pudiera iniciar el proceso de fiscalización, más allá de tratarse de un tema de caducidad de la acción de fiscalización. La demandada presentó apelación adhesiva9 Sostuvo que los períodos fiscalizados se encontraban cobijados por el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, el cual prescribió que contaba con el término de 5 años para desplegar las facultades de determinación de los aportes parafiscales, de manera que dicho plazo fenecería en el 2019.

Sin embargo, dicho término se interrumpió con la notificación del requerimiento de información el 17 de septiembre de 2016. Advirtió que el proceso de fiscalización iniciaba con el primer requerimiento de información enviado a los aportantes, pues así lo consagra el artículo 1 del Decreto Ley 169 de 2008. 9 Samai del Tribunal. Índice 33 Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que no compartía la decisión del Tribunal de aplicar el artículo 714 del Estatuto Tributario, porque esa norma reguló aspectos procedimentales diferentes a las etapas que el legislador previó para las contribuciones parafiscales, de manera que excedían su naturaleza.

Manifestó que la firmeza no fue prevista para las planillas de liquidación de aportes, ni siquiera con la expedición de la Ley 1607 de 2012, pues allí únicamente se dispuso un término de 5 años para iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de los aportes al sistema de seguridad social. De manera que, como en este caso, la UGPP notificó el requerimiento de información dentro de los 3 años siguientes a la fecha de la conducta fiscalizada, debía entenderse que la actuación estaba enmarcada en el término temporal establecido en la norma.

Adujo que en ningún momento verificó la declaración de renta del demandante ni su firmeza. Así mismo, destacó que la Constitución Política de 1991, la jurisprudencia y la doctrina han coincidido en que en las acciones que involucran el recaudo de sumas que por ley están destinada al reconocimiento de prestaciones de carácter vitalicio, no es viable aplicar el fenómeno de la prescripción de la acción de cobro de los aportes, más aún cuando sus actores no podían sustraerse de su reconocimiento y pago.

Puso de presente que, en caso de aceptar la firmeza de las planillas, debía tenerse en cuenta que la liquidación oficial se trataba de un acto mixto, en el cual se determinaba la totalidad de las conductas fiscalizadas descritas en el Decreto 3033 de 2013, por tanto, no podía compararse con las demás decisiones expedidas por la DIAN. Solicitó aplicar el principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Constitución Política; pues ante cualquier duda en las situaciones planteadas o insuficiencia de las pruebas allegadas al proceso, debía interpretarse la norma a favor de los trabajadores, buscando con ello el amparo de sus derechos relacionados con las contribuciones parafiscales.

Finalmente, solicitó no condenar en costas a la entidad porque el asunto era de interés público. Oposición a la apelación Las partes guardaron silencio. Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público tampoco se pronunció. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como cuestión previa se precisa que al desintegrarse el cuórum decisorio de este fallo, mediante acta del 17 de julio de 202510, se designó como conjuez al doctor Julio Roberto Piza Rodríguez. 10 Samai, índice 14 Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico Le corresponde a la Sala resolver los recursos de apelación presentados por las partes contra la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de las resoluciones RDO 2021-00414 del 18 de marzo de 2021 y RDC 2021-01438 del 2 de junio del mismo año, por medio de las cuales se determinaron los aportes a cargo del demandante y se le sancionó por omisión e inexactitud.

Inicialmente se advierte que en el escrito de apelación en el cargo segundo el demandante señala que la UGPP no contaba con competencia para tomar la información de la declaración de renta y dividirla en los 12 períodos fiscalizados, ejercicio que pasaba por alto la variabilidad en la percepción de ingresos. Además, así como tomaba en cuenta lo percibido, lo mismo debía ocurrir con los costos y gastos para efectos de la determinación del IBC.

A su vez, en el cargo tercero plantea que la demandada desconoció los artículos 742 y 745 del Estatuto Tributario, según los cuales la determinación de los impuestos debía ajustarse a los hechos probados en el proceso y toda duda al respecto debía ser resuelta a favor del contribuyente; lo anterior por cuanto no fue un hecho cierto la percepción de ingresos en los términos establecidos por la entidad en los meses discutidos.

Y, en todo caso, no era su deber probar la percepción del dinero, menos cuando los valores fueron tomados abruptamente de su declaración de renta. En su recurso de apelación, la UGPP también solicitó la aplicación del principio de favorabilidad del artículo 53 de la Constitución Política, comoquiera que, ante las dudas o insuficiencia probatoria en el trámite de fiscalización, debían ser resueltas a favor de los trabajadores.

Sin embargo, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre los anteriores señalamientos, comoquiera que se tratan de argumentos nuevos que solo fueron puestos en conocimiento con la presentación del recurso de apelación. Al respecto, ha sido constante la jurisprudencia en señalar que no le es permitido a las partes la inclusión en sede de apelación de cargos y argumentos novedosos, desconocidos y ausentes a lo largo del debate judicial, pues supone el planteamiento de asuntos que no han sido objeto de controversia, siendo este un requisito de las normas que regulan el derecho procesal administrativo y las garantías del debido proceso11.

Precisado lo anterior, y de conformidad con los reparos expuestos por las partes, en esta instancia corresponde resolver: i) la competencia temporal de la UGPP para expedir los actos demandados; y ii) la regulación de la base gravable. Análisis del caso concreto 1. Caducidad de la facultad de fiscalización de la UGPP En este caso se tiene que el Tribunal explicó que para pensión el actor incurrió en la conducta de omisión, por lo que de acuerdo con el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, la UGPP tenía plazo para notificar el requerimiento para declarar y/o corregir hasta los meses de enero a diciembre de 2019, plazo que debía contarse a partir de la fecha en que debió declarar y no lo hizo.

Como en efecto, dicho acto quedó 11 Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia del 22 de abril de 2021, exp 25427, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, reiterada en fallo del 10 de agosto de 2023, exp 27306 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co notificado el 3 de octubre de 2019, la entidad perdió competencia para adelantar el proceso de fiscalización para los períodos de enero a septiembre de 2014, atendiendo la fecha límite de presentación de las liquidaciones.

En cuanto a salud, consideró que, para los períodos de enero, marzo, abril, junio, julio, agosto, septiembre, octubre y noviembre, la UGPP desplegó sus facultades dentro del término de los 5 años en razón a la fecha de presentación de las planillas (26 de octubre y 18 de noviembre de 2016). Para los meses de febrero, mayo y diciembre, como no existían autoliquidaciones, el término debía contarse a partir de la fecha en que debía declarar y no lo hizo.

Por ende, al haberse notificado el requerimiento el 3 de octubre de 2019, para los períodos de febrero y mayo también la UGPP perdió competencia para su fiscalización. Bajo esas consideraciones, declaró la nulidad parcial de los actos demandados, ordenando la eliminación de los ajustes por omisión en el pago de los aportes a pensión de enero a septiembre de 2014, y los ajustes por mora en salud de febrero y mayo del mismo año. El demandante señala que el Tribunal desatendió la caducidad de la facultad de fiscalización de la UGPP al equiparar el pliego de cargos con el requerimiento de información, confundiendo así un requerimiento especial con un acto de trámite, de manera que su actuación no podía estar fundamentada en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, salvo que se sancionara al contribuyente por las conductas de mora y omisión. Además, la aplicación de dicha norma sería confiscatorio, pues implicaría la ausencia de un término o el plazo dentro del cual la entidad pudiera iniciar el proceso de determinación. Precisó que, en todo caso, más allá de discutir la caducidad de la acción de fiscalización, el fundamento de su discusión era la firmeza de las declaraciones privadas.

Por su parte la demandada señala que para los períodos fiscalizados debía observarse el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, el cual prescribió que la entidad contaba con el término de 5 años para iniciar sus facultades de determinación de los aportes parafiscales, de manera que dicho plazo fenecía en el 2019, pero como el requerimiento de información se notificó el 17 de septiembre de 2016, debía entenderse que se interrumpido dicho plazo y se actuó correctamente.

Sostuvo que era improcedente la aplicación del artículo 714 del Estatuto Tributario, porque se trataba de una norma que regulaba asuntos sustancialmente diferentes a las contribuciones parafiscales. De igual manera, el legislador no previó un límite en el tiempo para la potestad fiscalizadora de la entidad, y que solo fue hasta la Ley 1607 de 2012 que dispuso el término de 5 años para iniciar las actuaciones de determinación y sancionatorias, También adujo que, para las acciones que involucraran el recaudo de sumas que por ley están destinadas al reconocimiento de prestaciones de carácter vitalicio, no era procedente aplicar el fenómeno de la prescripción. Además, la liquidación oficial se trataba de un acto mixto, por tanto, no podía compararse con las decisiones expedidas por la DIAN.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con los argumentos expuestos por las partes, se destaca que no discuten la diferenciación de los subsistemas, conductas y el momento a partir del cual se realiza el conteo del término de los 5 años para la caducidad de la facultad de fiscalización en las condiciones que lo hizo el Tribunal, así como tampoco se presentaron reparos en cuanto a las fechas de presentación de las planillas.

Así las cosas, en primer lugar, se debe precisar que esta Sala12 ya analizó si el término para la revisión de las autoliquidaciones previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario era aplicable a los denuncios presentados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012. Al efecto, se consideró que las leyes que regulan las formas para reclamar derechos deben aplicarse hacía el futuro una vez sean promulgadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188713, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso.

Por lo anterior, la Sala fijó su criterio en el sentido que “aunque las actuaciones tendientes a la determinación oficial hubiesen iniciado bajo la Ley 1607 de 2012, el término de caducidad que debe observar la autoridad para iniciar el procedimiento de revisión de las autoliquidaciones de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, es el previsto en el artículo 714 del ET si la declaración, o la última corrección, se presentó con anterioridad al 26 de diciembre de 2012, fecha de entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012, la cual dispuso un nuevo término que alcanza tanto a las situaciones de omisión de la afiliación, como a las de inexactitud en la autoliquidación o las infracciones que corresponda.”14 En ese contexto, es claro el criterio de la Sala según el cual resulta aplicable a las planillas de autoliquidación de las contribuciones al Sistema de la Seguridad Social y Parafiscales el artículo 714 del Estatuto Tributario, siempre y cuando éstas hayan sido presentadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012.

La mencionada Ley 1607 de 2012, al determinar la competencia para la determinación y el cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social, en su artículo 178 parágrafo segundo, dispuso que la entidad podría iniciar las acciones de determinación de los aportes dentro de los 5 años siguientes contados desde el momento de ocurrencia de la conducta fiscalizada.

Así dice la norma: “ARTÍCULO 178. COMPETENCIA PARA LA DETERMINACIÓN Y EL COBRO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. La UGPP será la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las administradoras (…)

PARÁGRAFO 2 o. La UGPP podrá iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con la notificación del Requerimiento de Información o del pliego de cargos, dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable.

En los casos en que se presente la declaración de manera extemporánea o se corrija la declaración inicialmente presentada, el término de caducidad se contará desde el momento de la presentación de la declaración extemporánea o corregida.” 12 Sobre la firmeza de períodos de 2013 en adelante se pueden consultar las sentencias del 27 de abril, 31 de agosto de 2023, y 11 de octubre de 2023; exps. 27118, 26697 y 26709, respectivamente, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Así como el fallo del 24 de octubre de 2022, exp. 26538, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 13 “ARTICULO 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. (…)” 14 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 19 de agosto de 2021, exp 25086, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comoquiera que los períodos fiscalizados son de 2014 debía observarse el término dispuesto en la mencionada Ley 1607 de 2012, tal como lo hizo el Tribunal, sin que sea necesario referirse a los argumentos expuestos en los recursos de apelación sobre el artículo 714 del Estatuto Tributario.

Ahora bien, ambas partes discuten el acto con el cual se debe interrumpir el conteo del término de los 5 años con que cuenta la UGPP para desplegar sus facultades de fiscalización. Al respecto, debe repararse que en criterio mayoritario de la Sala “la interpretación sistemática de la Ley 1607 de 2012, parágrafo 2º de los artículos 178 y 180, resulta determinante para concluir que, el acto que tiene la aptitud para impedir la caducidad de la potestad de gestión de la demandada, es el acto preparatorio previsto por la Ley, esto es, el requerimiento para declarar y/o corregir.”15 De esta manera, el acto que tuvo en cuenta el a quo para el conteo del plazo de los 5 años, se encuentra ajustado a derecho y, en ese sentido, no prosperan los reparos propuestos por las partes al respecto.

Igualmente se observa que en el recurso de apelación la UGPP expuso que por disposición de la Constitución Política y en criterio de la jurisprudencia y doctrina, no era aplicable el fenómeno de la prescripción al recaudo de aportes, sin embargo, la Sección ha señalado que, si bien el derecho a la pensión y a reclamar su liquidación no prescribe, “esa imprescriptibilidad se predica de la pensión, no de las prestaciones periódicas o mesadas no reclamadas en los plazos legales”.16 Además, se precisa que este argumento es contradictorio por cuanto la demandada afirma que está sujeta al artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 en tanto establece 5 años para iniciar las acciones de fiscalización y, posteriormente indica que no es aplicable el fenómeno de la prescripción al recaudo de los aportes.

Conforme con lo expuesto, no prosperan los reparos propuestos para desvirtuar la nulidad decretada por el Tribunal, por lo que se debe confirmar el asunto. 2. Regulación. Base gravable Desde la demanda el actor sostiene la falta de regulación de un sistema claro y preciso que regulara la base de cotización. Con el recurso de apelación reitera esta tesis y sostiene que dicha falencia solo fue subsanada con la expedición de la Ley 1753 de 2015 y, posteriormente con la Ley 1955 de 2019.

Para resolver, se pone de presente que la base gravable de los independientes sin contrato de prestación de servicios ya ha sido objeto de pronunciamiento por esta Sala, razón por la cual se reiterará el precedente que al respecto se ha fijado17. En cuanto al IBC para el subsistema de pensión, éste se encuentra definido en los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 3 y 6 de la Ley 797 de 2003, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 15.

AFILIADOS. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones PARÁGRAFO 1o. En el caso de los trabajadores independientes se aplicarán los siguientes principios: 15 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 19 de julio de 2023, exp. 26571, C.P. Wilson Ramos Girón. 16 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 30 de septiembre de 2021, exp 25313, C.P. Milton Chaves García, reiterada el 26 de julio de 2023, exp. 27241, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 17 Consejo de Estado.

Sección Cuarta, sentencia del14 de septiembre de 2023, exp. 26001, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Reiterada en sentencia del 7 de marzo de 2024, exp. 26882 de la misma consejera. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) El ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá́ guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado.

De tal manera que aquellos que posean capacidad económica suficiente, efectúen los aportes de solidaridad previstos en esta ley (…)” “ARTÍCULO. 19.- BASE DE COTIZACIÓN DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES. Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos.

Cuando se trate de personas que el Gobierno Nacional haya determinado que deban ser subsidiadas temporalmente en sus aportes, deberán cubrir la diferencia entre la totalidad del aporte y el subsidio recibido. En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”. (resaltos fuera del texto) A su vez, según con el artículo 1 del Decreto 510 de 2003 “se entienden por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado, aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal, Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario.” De conformidad con ello, en la sentencia que aquí se reitera se precisó que si bien el inciso primero de esa disposición hace referencia inicialmente a las personas naturales con contratos de prestación de servicios, lo cierto es que lo pretendido es reglamentar el artículo 15 de la mencionada Ley 100 de 1993, “el cual como se citó anteriormente, hace referencia a los trabajadores independientes y a los ingresos efectivamente percibidos, de ahí que lo dispuesto en el reglamento cobija a todos los trabajadores independientes sean o no contratistas.” Ahora, el artículo 107 del Estatuto Tributario permite deducir las expensas realizadas en el ejercicio de la actividad económica, así: “ARTÍCULO 107.

LAS EXPENSAS NECESARIAS SON DEDUCIBLES. Son deducibles las expensas realizadas durante el año o período gravable en el desarrollo de cualquier actividad productora de renta, siempre que tenga relación de causalidad con las actividades productoras de renta y que sean necesarias y proporcionadas de acuerdo con cada actividad. La necesidad y proporcionalidad de las expensas debe determinarse con criterio comercial, teniendo en cuentas las normalmente acostumbradas en cada actividad y las limitaciones establecidas en los artículos siguientes” Así mismo, el artículo 3 del Decreto 510 citado se refirió a los límites de cotización, por lo que los aportes no pueden ser inferiores a 1 SMLMV ni superar los 25 salarios, rango que también resulta aplicable al subsistema de salud.

Sobre este punto la Sala, en la sentencia reiterada se refirió a la facultad reglamentaria, especialmente en materia tributaria, señalando que no goza de un ámbito de regulación autónomo y que el ejecutivo no “puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador”18.

Sobre la base de pensión manifestó lo siguiente: “Así mismo, al estudiar la legalidad de varios actos referentes a los aportes de trabajadores independientes con contratos de prestación de servicios, tales como el mencionado Decreto 510 de 2003, el Decreto 1703 de 2003 y la Circular Conjunta 00001 de 2004, la Sala determinó lo siguiente: 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 24 de febrero de 2015, exp. 20998, C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterado en sentencias del 4 de diciembre de 2019, exp. 23781 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y del 14 de septiembre de 2023, exp. 26001, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Como se observa, la base de cotización al sistema de pensiones, tratándose de trabajadores vinculados por contrato de servicios fue definida directamente por el legislador, luego el Gobierno Nacional puede en ejercicio de su facultad reglamentaria (art. 189 [11] C.P.), expedir los actos que permitan el desarrollo de la ley, siempre que al hacerlo no restrinja o exceda los límites previstos por el legislador en las disposiciones transcritas”19.

Además, sobre la circular demandada en dicho proceso, en la que se hace referencia al 40% del valor bruto mensualizado del contrato proporcional a los ingresos devengados, la Sala consideró que este último concepto “debe ser objeto de reglamentación, pues si la ley no define con exactitud los ingresos que sirven de base para la cotización, resulta válido que sea a través del reglamento que se haga tal definición, respetando los límites legales20” Esta misma premisa aplica para este caso, puesto que cuando el legislador hizo referencia a “ingresos efectivamente percibidos por el afiliado” no los definió, de ahí que el ejecutivo estaba facultado para reglamentar la materia, como efectivamente lo hizo en el parágrafo citado, sin que ello implique asumir competencias que no le corresponden”.

Frente al ingreso base de cotización en materia de salud, la Sala hizo referencia al parágrafo 2º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, que dispuso: “para efectos de cálculo de la base de cotización de los trabajadores independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos.

Así mismo, la periodicidad de la cotización para estos trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos”. Siguiendo con el precedente reiterado, para la determinación del IBC, el tema fue decantado así: “En cumplimiento de lo anterior [parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1193], mediante el artículo 4 del Decreto 1070 de 199521 se dispuso que era competencia de la Superintendencia Nacional de Salud establecer el sistema de presunción de ingresos, lo que llevó a la expedición de la Resolución Nro. 9 de 1996.

Posteriormente, el Decreto 806 de 1998, vigente para el año 2014, en su artículo 66 reglamentó la base de cotización para este tipo de trabajadores en los siguientes términos: “Artículo 66. Base de cotización de los trabajadores independientes. La base de cotización para los trabajadores independientes será determinada sobre los ingresos que calcule la EPS de acuerdo con el sistema de presunción de ingresos definido por la Superintendencia Nacional de Salud.

En ningún caso el monto de la cotización de los trabajadores independientes podrá ser inferior al equivalente al 12% de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes”. De igual forma, el Decreto 1406 de 1999 señaló: “ARTICULO

25. INGRESO BASE DE COTIZACION PARA TRABAJADORES INDEPENDIENTES AFILIADOS AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-SGSSS. Las entidades promotoras de salud-EPS deberán, al momento de la afiliación, aplicar con suma diligencia a los trabajadores independientes los cuestionarios que, con el fin de determinar las bases presuntas mínimas de los aportes que dichos trabajadores deben efectuar al SGSSS, han establecido los órganos de control o aquellos que sean establecidos en el futuro.

En todo caso, cuando los ingresos reales del trabajador independiente sean superiores a los que resulten de la aplicación de las presunciones sobre bases mínimas, los aportes de dicho trabajador deberán hacerse con base en los ingresos reales. Para tal efecto, los trabajadores independientes que deseen afiliarse al SGSSS deberán presentar una declaración anual, en la cual informen a la EPS, de manera anticipada, el Ingreso Base de Cotización que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente. 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de octubre de 2006, exp. 15399 C.P. Ligia López Díaz 20 Ibidem 21 Decreto 1070 de 1995.

Artículo 4. Las Entidades Promotoras de Salud, podrán continuar ofreciendo el Plan Obligatorio de salud del régimen contributivo a los trabajadores independientes que venían cotizando sobre un ingreso entre uno y dos salarios mínimos mensuales legales vigentes, que se hubieren afiliado con anterioridad al 20 de abril de 1995. La Superintendencia Nacional de Salud establecerá el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes, el cual deberá ser utilizado por las Entidades Promotoras de Salud para determinar la base de cotización. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuando el trabajador independiente no presente su declaración de Ingreso Base de Cotización dentro de los plazos previstos en el presente decreto, se presumirá que el Ingreso Base de Cotización para el período será el declarado en el año inmediatamente anterior, aumentado en un porcentaje igual al reajuste del salario mínimo legal vigente.

En todo caso, dicho Ingreso Base de Cotización no será inferior a la base mínima legal que corresponda”. (resaltos de la Sala) Finalmente, la Ley 1438 de 2011, en su artículo 33, consagró una presunción de capacidad de pago y de ingresos así: “ARTÍCULO

33. PRESUNCIÓN DE CAPACIDAD DE PAGO Y DE INGRESOS. Se presume con capacidad de pago y, en consecuencia, están obligados a afiliarse al Régimen Contributivo o podrán ser afiliados oficiosamente: 33.1 Las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio. 33.2 Quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al Régimen Contributivo. 33.3 Quienes cumplan con otros indicadores que establezca el Gobierno Nacional.

Lo anterior, sin perjuicio de poder ser clasificado como elegible al subsidio por medio del Sisbén, de acuerdo con las normas sobre la materia. El Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas. En caso de existir diferencias entre los valores declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y los aportes al sistema estos últimos deberán ser ajustados”.

(resaltos fuera del texto) Por lo anterior se establece que las declaraciones tributarias, como las de renta, son un indicador de ingresos, lo cual permite evidenciar la capacidad de pago y su obligación de aportar al sistema, aun en el evento de que no existiera un sistema de presunción de ingresos”. Así las cosas, sobre la base de cotización de los trabajadores independientes sin prestación de servicios, la Sala concluyó que el IBC “tanto para salud como para pensión se compone de los ingresos percibidos por el trabajador independiente, teniendo límites de cotización inferior y superior (entre 1 y 25 SMLMV), y en todo caso, el mismo legislador ha señalado que estos deben corresponder a los ingresos reales, de ahí que aun cuando se haya cotizado bajo ingresos presuntos o se omitiera la obligación, deben ajustarse a los declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)” Se tiene entonces, para el año 2014 esta clase de trabajadores independientes, entre los cuales se encuentra el demandante22, sí contaban con una base determinada por el ordenamiento jurídico para realizar sus aportes al Sistema de Seguridad Social.

No prospera el cargo. Conclusión Dado que ninguno de los argumentos propuestos en los recursos de apelación prosperó, se impone a esta Sala confirmar la sentencia de primera instancia. Costas Al respecto, la Sala se abstendrá de su imposición comoquiera que prosperaron parcialmente las pretensiones de la demanda, conforme al numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 22 En la liquidación oficial se lee que la actividad del actor corresponde al “Transporte de carga por carretera CIIU No. 4923” Radicado: 25000-23-37-000-2021-00557-01 (29735) Demandante: José Flaminio López Vera 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia proferida el 27 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salvamento parcial de voto (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador