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25000234200020180247001Consejo de Estado · Sección Segunda (Subsección B)Sentencia2022-09-05

Radicación interna: 4611-2022 · LEY 1437 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar

Actor: Sully Amparo Del Carmen Pededa Mosquera·Demandado: Unidad Administrativa Especial De Gestion Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion S

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo del Carmen Cepeda1 Mosquera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 Temas: Pensión gracia – Tiempos válidos para el reconocimiento SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad del auto ADP 006706 del 18 de mayo de 2016, por medio del cual la UGPP manifestó que «no habrá lugar por parte de esta entidad a emitir nuevamente un pronunciamiento respecto al reconocimiento 1 Si bien en la plataforma Samai aparece escrito Pededa, lo cierto es que en las copias del registro civil y de la cédula de ciudadanía indica que el apellido es Cepeda. 2 En adelante UGPP. 3 En lo sucesivo CPACA 2 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera de una pensión gracia»4.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que i) se declarara que tiene derecho a la pensión reclamada desde el cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir a partir del 28 de abril de 2013, en cuantía de $1’649.023 y ii) se ordenara el reconocimiento y el pago de los reajustes previstos en la Ley 71 de 1988, así como de todas las mesadas pensionales atrasadas, en virtud del artículo 187 del CPACA, la indemnización moratoria y la condena en costas. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Sully Amparo del Carmen Cepeda Mosquera nació el 9 de octubre de 1949, por lo que adquirió el estatus pensional el 28 de abril de 2013, cuando cumplió 20 años de servicio como docente. - Acreditó los siguientes tiempos de servicio: i) desde el 3 de enero de 1970 hasta el 30 de agosto de 1973, por 3 años, 7 meses y 28 días, de orden territorial ii) desde el 10 de julio de 1990 hasta el 9 de julio de 1996, por 6 años, de orden nacional y iii) desde el 10 de julio de 1996 hasta el 5 de enero de 2015, por 18 años, 6 meses, de orden territorial. - Mediante la Resolución 6144 del 26 de diciembre de 1995, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, el Distrito Capital de Bogotá fue certificado para la prestación del servicio educativo.

Como consecuencia de lo anterior, a partir del 10 de julio de 1996 su vinculación del orden nacional mutó a territorial. - El 26 de febrero de 2016 solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue negada a través del Auto ADP 006706 del 18 de mayo de 2016, en el que resolvió que «no habrá lugar por parte de esta entidad a emitir nuevamente un pronunciamiento respecto al reconocimiento de una pensión gracia». - En contra del anterior auto no se concedieron recursos, de manera que se agotó la actuación administrativa. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903, 1, 2, 3 y 4 de 4 Índice 2 de Samai, actuación ED_DEMANDA_2500023420002018(.rar) NroActua 2. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928, 3 de la Ley 37 de 1933, 1 de la Ley 24 de 1947, 4 de la Ley 4 de 1966, 1 y 10 de la Ley 43 de 1975, 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley 2277 de 1979, 1, 15 de la Ley 91 de 1989, 2, 3, 4, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993, 14 de la Ley 100 de 1993, 7, 34, 37, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001, 42 y 80 de la Ley 1437 de 2011, 5 del Decreto Reglamentario 1743 de 1966, Decreto 001233 del 30 de diciembre de 2002 proferido por el gobernador del Atlántico.

En cuanto al concepto de violación, expuso que el acto demandado infringió de manera directa las normas de rango constitucional y legal, al incurrir en falsa motivación, por cuanto desconoció el proceso de descentralización de la educación previsto en la Ley 60 de 1993, que generó que mutaran los vínculos laborales, tal como ocurrió en el presente asunto.

Asimismo, el artículo de la Ley 60 de 1993 estipuló que los docentes nacionales y nacionalizados se incorporarán a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad, con el régimen pensional de la Ley 91 de 1989, el cual será compatible con pensional o cualquier otra clase de remuneración. La educación fue descentralizada de manera gradual en todo el territorio colombiano y para el distrito capital se hizo efectiva a través de la Resolución 6144 del 26 de diciembre de 1996 y del acta de entrega por parte de la nación al distrito suscrita el 10 de julio de 1996, es decir que desde esa última fecha la vinculación de la demandante mutó a distrital. 1.2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos5: - La demandante estuvo vinculada como docente nacionalizada entre el 3 de enero de 1970 y el 30 de agosto de 1973 y con vinculación nacional entre el 10 de julio de 1990 y el 1º de diciembre de 2015. Además, en el expediente administrativo obran las resoluciones 1249 del 26 de mayo de 2006 y 4214 del 22 de octubre de 2007 emitidas por la Secretaría de Educación de Bogotá, con las que se sancionó a la demandante con suspensión por 90 días, por lo tanto, no tenía derecho al reconocimiento pensional. - Las resoluciones demandadas estuvieron ajustadas a la normativa vigente para la pensión requerida, comoquiera que acceder a su reconocimiento sin reunir el requisito de 20 años de servicio en calidad de docente territorial o nacionalizado 5 Índice 2 de Samai, actuación ED_DEMANDA_2500023420002018(.rar) NroActua 2. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera implicaría un desconocimiento de los parámetros legales atinentes a las circunstancias fácticas y jurídicas del presente asunto.

Propuso como excepciones de falta de requisitos pensionales o inexistencia de la obligación y de prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A en sentencia del 2 de diciembre de 20216, negó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos: - Sully Amparo del Carmen Cepeda Mosquera trabajó como docente de primaria nacionalizada, en propiedad, desde el 3 de enero de 1970 hasta el 30 de agosto de 1973 y de secundaria nacional, en propiedad, desde el 10 de julio de 1990 hasta el 5 de enero de 2015. - No tiene asidero jurídico lo afirmado por la demandante, en cuanto a la mutación de la vinculación ejercida desde el 10 de julio de 1990, comoquiera que la descentralización de la educación no implicó que los docentes que tuvieran la calidad de nacionales adquirieran los beneficios previstos en las leyes que regulan la pensión gracia, como la naturaleza de territoriales o nacionalizados.

Por cuanto esa prestación se eliminó a través de la Ley 91 de 1989, norma que solo dejó a salvo las expectativas de los docentes departamentales, regionales y municipales que ingresaron en el proceso de nacionalización dispuesto en la Ley 43 de 1975. - Si bien la demandante fue vinculada como docente nacionalizada desde el 3 de enero de 1970 hasta el 30 de agosto de 1973, es decir previo a la promulgación de la Ley 91 de 1989, lo cierto es que el tiempo laborado no es suficiente para el reconocimiento pensional.

Lo pretendido con la pensión gracia fue equiparar la desigualdad existente entre los docentes territoriales y los nacionales, en virtud de la descentralización de la educación, la demandante pasó en iguales condiciones a ser parte de la entidad territorial, sin que se pudieran desmejorar sus condiciones salariales o prestacionales, tal como lo afirmó el Consejo de Estado en la sentencia del 16 de mayo de 20197. 1.4.

El recurso de apelación 6 Índice 2 de Samai, actuación ED_DEMANDA_2500023420002018(.rar) NroActua 2. 7 Radicación 66001-23-33-000-2016-00165-01 (1997-18). 5 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera Sully Amparo del Carmen Cepeda Mosquera interpuso recurso de apelación y expuso los siguientes argumentos8: - El tribunal de primera instancia desconoció que desde el 10 de julio de 1996 su vínculo laboral mutó de nacional a distrital, con ocasión del fenómeno de la descentralización que le otorgó autonomía a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, lo que implicaba la participación en rentas nacionales, el ejercicio de competencias, la administración de los recursos, el establecimiento de tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y la capacidad para gobernarse por autoridades propias.

De manera que el fallo objetado vulneró los artículos 1, 285, 286, 287, 356 y 357 de la Constitución Política y las leyes 43 de 1975, 60 de 1993 y 715 de 2001. En virtud de la Ley 60 de 1993 se presentó una sustitución patronal que operó desde la nación hacia los departamentos, distritos y luego desde los departamentos hacia los municipios certificados.

Aunque en el caso de algunas capitales, la descentralización no pasó por los departamentos, sino que operó directamente hacia aquellas, es decir los maestros nacionales pasaron a ser distritales. - De otra parte, la desigualdad salarial terminó con el Decreto Ley 2277 de 1979, al indicar que los salarios se definirían según el grado del escalafón, que sería único para todos los educadores del país, como los de primaria, secundaria, normales y los cargos administrativos de la enseñanza, de manera que la ley no condicionó la vigencia de la pensión gracia a la existencia de un régimen de igualdad salarial. 1.5.

Intervenciones en segunda instancia Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6. El Ministerio Público El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2021, en la primera instancia, con fundamento en que el tiempo comprendido entre el 10 de julio de 1996 y el 5 de enero de 2015 no puede tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la 8 Índice 2 de Samai, actuación ED_DEMANDA_2500023420002018(.rar) NroActua 2. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera pensión gracia, puesto que la docente prestó su servicio en virtud de una vinculación del orden nacional9. 2.

Consideraciones 2.1. Problema jurídico ¿La vinculación como docente nacional que ostentó Sully Amparo del Carmen Cepeda Mosquera mutó a territorial, con ocasión del proceso de descentralización y de certificación de la educación? Y si la anterior respuesta es afirmativa ¿Ese tiempo puede ser computado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia? Finalmente, si ¿Sully Amparo del Carmen Cepeda Mosquera acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con el régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? 2.3.

Marco normativo 2.3.1. Sobre la pensión gracia y su compatibilidad con la pensión de jubilación La pensión gracia La Ley 114 de 191310 creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.

En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación11 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, 9 Índice 2 de Samai, actuación ED_DEMANDA_2500023420002018(.rar) NroActua 2. 10 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».

Posteriormente, las Leyes 116 de 192812 y 37 de 193313, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así14: «El numeral 3º.

Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197515 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198916, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200017 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de 12 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 13 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 15 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 16 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 17 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 8 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.

Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala18 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198919 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original). 18 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 9 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201820, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».

En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202221, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».22 20 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03- 15-000-2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.

No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4. Caso concreto 2.4.1. Hechos probados En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 11 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera - Sully Amparo del Carmen Cepeda Mosquera nació el 9 de octubre de 194923. - El 10 de julio de 1990 se posesionò, ante el Ministerio de Educación Nacional, en el cargo de profesora de tiempo completo, en el área de comercio, en el INEM Santiago Pérez de Bogotá24. - El 11 de octubre de 2002 solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; la cual fue negada por Cajanal, mediante la Resolución 16775 del 2 de septiembre de 200325. - El 10 de septiembre de 2002, la Secretaría de Educación del Chocó certificó que la docente prestó su servicio desde el 3 de enero de 1970 hasta el 30 de agosto de 1973, en el nivel de primaria en el plantel San Pablo Adentro, por 3 años, 7 meses y 27 días26. - El 27 de enero de 2010, el profesional especializado de la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante el formato único para expedición del certificado de historia laboral indicó que prestó su servicio como docente de secundaria, en propiedad, con vinculación de orden nacional, en el IED Fabio Lozano Simonelli desde el 10 de julio de 1990 hasta, al menos, la fecha de expedición de este documento.

El 1º de noviembre de 2009 fue revocado el acto administrativo de ascenso, por la sanción ordenada en su contra27. - El 28 de abril de 2010 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, pero la UGPP negó tal requerimiento, por la imposibilidad de computar tiempo laborado con vinculación nacional, mediante la Resolución PAP 008895 del 12 agosto de 2010, decisión que fue confirmada a través de la resolución PAP 26233 del 16 noviembre de 201028. - A través de la Resolución 34429 del 29 de julio de 2013, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia y confirmó la decisión mediante la Resolución RDP 043744 del 20 de septiembre de 201329 - El 18 de mayo de 2016, mediante el Auto ADP 006706 la UGPP ordenó el archivo de la solicitud presentada por el 26 de febrero de ese año, con fundamento en que 23 Índice 2 de Samai, actuación ED_DEMANDA_2500023420002018(.rar) NroActua 2., obra copia del registro civil. 24 Índice 2 de Samai, actuación ED_DEMANDA_2500023420002018(.rar) NroActua 2. 25 Índice 2 de Samai, actuación ED_DEMANDA_2500023420002018(.rar) NroActua 2. 26 Índice 2 de Samai, actuación ED_DEMANDA_2500023420002018(.rar) NroActua 2. 27 Índice 2 de Samai, actuación ED_DEMANDA_2500023420002018(.rar) NroActua 2. 28 Índice 2 de Samai, actuación ED_DEMANDA_2500023420002018(.rar) NroActua 2. 29 Índice 2 de Samai, actuación ED_DEMANDA_2500023420002018(.rar) NroActua 2. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera «[…] Que mediante la resolución No. 16775 del 02 de septiembre de 2003 la extinta CAJANAL negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora CEPEDA MOSQUERA SULLY AMPARO DEL CARMEN… Que mediante Resolución No. 11223 del 31 de mayo de 2004 se aceptó cuota parte pensional respecto a la solicitud incoada por el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO REGIONAL BOGOTA con el fin de reconocer una pensión de jubilación a favor de la señora CEPEDA MOSQUERA SULLY AMPARO DEL CARMEN.

Que mediante resolución No. PAP 8895 del 12 de agosto de 2010 se negó el reconocimiento de una pensión… gracia por tiempos nacionales. Que mediante resolución No. PAP 26233 del 16 de noviembre de 2010 se resolvió un recurso de reposición contra la resolución No. PAP 8895 del 12 de agosto de 2010, confirmándola en todas y cada una de sus partes.

Que mediante Resolución No. RDP 34429 del 29 de julio de 2013, se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora CEPEDA MOSQUERA SULLY AMPARO DEL CARMEN… Que mediante Resolución No. RDP 039896 del 29 de agosto de 2013, se resolvió un recurso de reposición en contra de la resolución 34429 del 29 de julio de 2013, el cual se confirmó en todas sus partes.

Que mediante resolución No. RDP 043744 del 20 de septiembre de 2013 se resolvió un recurso de apelación contra la resolución No. RDP 34429 del 29 de julio de 2013 confirmándola en todas y cada una de sus partes… Así las cosas, se reitera que la petición de reconocimiento de una pensión gracia fue resuelta de fondo y de manera integral por intermedio de la Resoluciones relacionadas anteriormente… en consideración que a los elementos de juicio que obran en el expediente administrativo no hacen varias la decisión tomada en dichas resoluciones, no habrá lugar por parte de esta entidad a emitir nuevamente un pronunciamiento respecto al reconocimiento de la pensión gracia30 (sic). 2.5.

Análisis sustancial De la valoración probatoria, la Sala encuentra acreditado que la demandante prestó sus servicios como docente en los siguientes periodos: i) con vinculación territorial desde el 3 de enero de 1970 hasta el 30 de agosto de 1973, en el nivel de primaria en el plantel San Pablo Adentro, por 3 años, 7 meses y 27 y ii) con vinculación nacional desde el 10 de julio de 1990 hasta, al menos, el 27 de enero de 2010, fecha del certificado expedido por de la Secretaría de Educación de Bogotá. Por lo anterior el Tribunal de primera instancia encontró que no se acreditó el requisito de haber prestado 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial y negó las pretensiones de la demanda.

Por su parte, la recurrente manifestó que desde el 10 de julio de 1996 su vínculo laboral mutó de nacional a distrital, con ocasión del fenómeno de la descentralización de la educación. Al respecto, esta Subsección encuentra pertinente apreciar que el mencionado proceso de certificación en educación del distrito capital, no modificó la naturaleza 30 Índice 2 de Samai, actuación denominada «ED_ONEDRIVE_20211025(.ZIP) NroActua 2». 13 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera nacional con la que nació el vínculo de la demandante el 10 de julio de 1990.

En ese sentido, la Ley 60 de 1993, de manera expresa señaló «[e]l régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones».

En efecto, se advierte que la voluntad del legislador no fue modificar la naturaleza del vínculo de los docentes que con ocasión del proceso de descentralización fueron incorporados en las plantas territoriales, lo anterior se sustenta en el hecho de que en las disposiciones que regularon el mencionado proceso mantuvo la distinción entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales.

En esa línea el Decreto 196 de 199531, en su artículo 2, reiteró dicha clasificación y definió a los docentes nacionales y nacionalizados como «aquellos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993». En este sentido, resulta claro que la vinculación ostentada por Sully Amparo del Carmen Cepeda Mosquera entre el 10 de julio de 1990 hasta, al menos, el 27 de enero de 2010, fecha en la cual fue expedido el certificado por de la Secretaría de Educación de Bogotá, fue de carácter nacional.

De manera que le asiste razón al tribunal de primera instancia al no encontrar acreditada la prestación del servicio como docente durante 20 años en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, municipal o distrital. Por cuanto, solo los periodos laborados entre 1970 y 1973 resultan válidos para el cómputo cuya finalidad corresponde al reconocimiento de la pensión gracia, al estar vinculada como docente nacionalizada; sin embargo, no son suficientes para el cumplimiento del requisito exigido por la normativa.

Ahora en cuanto al plantel educativo para el cual fue nombrada, el INEM Santiago Pérez de Bogotá, la Sala advierte que mediante el Decreto 1962 de 1969 fueron creados los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada INEM, dentro del programa de modernización, especialidad y extensión de la cobertura educativa en el país, los cuales estarían a cargo del Ministerio de Educación Nacional, «Artículo 1º Establécese en el país la enseñanza media diversificada entendida como la etapa posterior a la educación elemental y durante la cual el alumno tiene oportunidad de formarse integralmente, a la vez que puede elegir entre varias áreas de estudio, la que más se ajuste a sus necesidades, intereses y habilidades.

Así, el alumno podrá ingresar a la universidad o desempeñar más efectivamente una determinada función en su comunidad… 31 «por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.» 14 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera Artículo 3º El programa de educación media diversificada se desarrollará en los institutos nacionales de educación media diversificada (INEN) y en los demás establecimientos que el Ministerio de Educación autorice para ello».

Por su parte, la jurisprudencia de esta Corporación32 ha sostenido que las plantas de personal docente adscritas a los Institutos de Educación Media Diversificada ostentan el carácter nacional, debido a su dependencia al Ministerio de Educación Nacional, al respecto manifestó siguiente: «Da cuenta el plenario que el petente cumplió los 50 años de edad el 12 de febrero de 1990 (fl. 13).

Ahora, conforme a la certificación obrante a folio 16 del expediente, se evidencia que el señor José Jesús Jaramillo Díaz prestó sus servicios en el INEM “José Félix de Restrepo” de Medellín, desde el 9 de febrero de 1972 hasta el 30 de diciembre del 2003, Establecimiento Educativo cuya planta de personal sin duda alguna depende del Ministerio de Educación, de donde se concluye el carácter nacional del personal docente adscrito a ella.

En efecto, los establecimientos educativos de esta naturaleza, fueron creados por el Gobierno Nacional mediante Decreto No. 1962 de 1969, dentro de un programa de modernización, especialidad y extensión de la cobertura educativa en el país, como Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada, programa a cargo del Ministerio de Educación Nacional, a quien correspondía su dirección, coordinación y financiamiento con cargo a los recursos de la Nación, razón por la que las plantas de personal docente adscritas a dichas instituciones ostentan el carácter nacional, en virtud del origen de los recursos que las sustentan»33 (Resalta la Sala).

Sobre el particular, se concluye que si bien la demandante prestó sus servicios como docente nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo cierto es que la vinculación comprendida desde el 10 de julio de 1990, no es válida para acceder al reconocimiento de la prestación, por su carácter nacional, el cual resulta incompatible con la naturaleza de la pensión gracia, que fue concebida exclusivamente para los docentes territoriales y nacionalizados, en virtud de las condiciones salariales desfavorables que aquellos enfrentaban para la época de la promulgación de las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928.

De lo anterior se colige que en virtud de la Ley 91 de 1989 los docentes que presten su servicio en instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, en tanto acrediten todos los requisitos 32 Sentencias del 26 de marzo de 2009, expediente 050012331000200603490-01 (2356-2008) y del 31 de enero de 2008 expediente 05001233100020040024501 (1221-2007), proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación. 33 Sentencia del 26 de marzo de 2009, expediente 050012331000200603490-01 (2356-2008) proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera previstos por el legislador y comoquiera que en el presente asunto no fue cumplido el requisito de haber laborado por 20 años en entidades territoriales, municipales, distritales o nacionalizadas, la Sala confirmará la sentencia objetada. 2.6 Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma34.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Sully Amparo del Carmen Cepeda Mosquera no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia por no 34 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 16 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02470-01 (4611-2022) Demandante: Sully Amparo Del Carmen Cepeda Mosquera acreditar el requisito de haber ejercido como docente territorial o nacionalizada durante 20 años o más. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 2 de diciembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda incoada por Sully Amparo del Carmen Cepeda Mosquera con la UGPP, según las razones expuestas en la presente providencia. Segundo. Sin condena en costas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. (VMTL)