CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., 17 de septiembre de 2025 Número de radicación: 11001-03-06-000-2025-00009-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San Francisco De Asís de Quibdó, hoy liquidada y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y departamento del Chocó. Asunto: autoridad competente para el reconocimiento y pago de un bono pensional, ante la ausencia de soportes de pago que acrediten cotizaciones a Cajanal.

Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212 procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 1.

Según consta en la certificación electrónica de tiempos laborados (CETIL)4, 202302891680010000210001, expedida el 1° de febrero de 2023, por la Gobernación del Chocó (entidad certificadora) el señor Manuel Elías Cristancho Olier laboró en el antiguo Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó, en el período comprendido entre el 1° de enero de 1971 al 31 de marzo de 1972. 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 110010306000202500009 que reposa en SAMAI. 4 Se advierte que, en concordancia con lo certificado en este CETIL, la solicitud de Colfondos para que la Sala determine la autoridad competente para el reconocimiento y pago del bono pensional del señor Cristancho Olier, se circunscribe al período comprendido entre el 1° de enero de 1971 al 31 de marzo de 1972.

Por lo tanto, el conflicto se resuelve teniendo en cuenta estas fechas. No obstante, se advierte que, según certificación CETIL núm. 202402891680010000040009, expedido el 20 de febrero de 2024, el señor Cristancho Olier laboró en la entidad hospitalaria en período comprendido entre el 01 de abril de 1971 y el 22 de julio de 1973. 11001-03-06-000-2025-00009-00 2.

En fecha no determinada, en documento que obra en el expediente de esta actuación5, Colfondos SA solicitó a la UGPP el envío de las planillas de pago de aportes realizados a Cajanal, por el período en el que el señor Manuel Elías Cristancho Olier laboró en la ESE Hospital San Francisco De Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó. 3.

En respuesta del 23 de noviembre de 2023, la UGPP informó a Colfondos SA que: […] consultada la base de datos de RECIBOS DE CAJA y PLANILLAS DE AUTOLIQUIDACIÓN (SECCIONAL CHOCO) donde está ubicada la entidad ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASIS QUIBDO - CHOCO con NIT 891.680.047, en los periodos comprendidos del 01/01/1971 al 31/03/1972, y realizada la revisión de la documentación física en 992 folios, se encontró 1 soporte correspondiente a los periodos solicitados […].

Sin embargo, precisó que no es posible identificar al beneficiario de los aportes consignados. 4. El 8 de noviembre de 2023, Colfondos SA solicitó a la ESE Hospital San Francisco De Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó, que procediera a efectuar el reconocimiento del cupón de bono pensional en favor del señor Manuel Elías Cristancho Olier por el periodo comprendido entre el 1° de enero de 1971 al 31 de marzo de 1972. 5.

El 11 de enero de 2024, la ESE Hospital San Francisco De Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó, manifestó no ser competente para reconocer y pagar tiempos de servicios laborados por el señor Cristancho Olier. Lo anterior, debido a que estos «son responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues dichos aportes ya fueron girados a la extinguida Cajanal». 6.

El 10 de enero de 2024, Colfondos SA solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le informara si la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, «se encuentra asumida por la NACIÓN y para qué períodos en caso [de] que sí lo esté». 7. En respuesta del 31 de enero de 2024, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público informó que existe una inconsistencia respecto de la información certificada por la Gobernación del Chocó en el CETIL 2023028916800100002100016, respecto de los tiempos laborados por el señor Cristancho Olier, comprendidos entre el 1° de enero de 1971 al 31 de marzo de 1972.

Lo anterior, teniendo en cuenta que, al consultar en el sistema de bonos pensionales, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público observó que la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó, se 5 En el expediente digital del presente asunto no obra copia de la solicitud de Colfondos S.A. a la UGPP; sin embargo, la citada administradora de pensiones, en su escrito de proposición del conflicto, asegura que realizó dicha solicitud.

Además, al expediente fue allegada la respuesta emitida por la UGPP a Colfondos, del 23 de noviembre de 2023. 6 Expedido el 1° de febrero de 2023, entidad certificadora, Gobernación del Chocó. 11001-03-06-000-2025-00009-00 encuentra como cotizante a Cajanal para el período comprendido entre el 1° de abril de 1972 y el 30 de junio de 2009; por lo que, con el fin de incluir otros períodos como tiempos laborados y cotizados por el señor Cristancho Olier, se requieren los documentos que soporten el pago de cotizaciones realizadas por el citado hospital a Cajanal.

Finalizó su informe advirtiendo que, el deber de suministrar los soportes de aquellos aportes hechos a Cajanal, para reconstruir la historia laboral del señor Manuel Elías Cristancho Olier, no es competencia de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sino que está a cargo del empleador. 8. El señor Manuel Elías Cristancho Olier interpuso acción de tutela7 en contra de Colfondos SA y la UGPP.

El 29 de mayo de 2024, el Juzgado 55 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, en providencia de la fecha, resolvió lo siguiente:

SEGUNDO. TUTELAR los derechos al debido proceso y seguridad social del señor MANUEL ELÍAS CRISTANCHO OLIER […] ORDENAR a la Doctora ÁNGELA CAROLINA AMAYA VARGAS Jefe de la OFICINA DE BONOS PENSIONALES del MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, Al Doctor LUCIANO GRISALES LONDOÑO Director General de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE PENSIONES Y PARAFISCALES - UGPP y a la Doctora MARCELA GIRALDO GARCÍA Presidenta de la ADMINSITRADORA DE PENSIONES Y CESANTÍAS COLFONDOS SA (o quienes hagan su veces) que si aún no lo han hecho y en el término de veinte (20) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente providencia, so pena de la sanción de multa por desacato, procedan de manera conjunta y coordinada, realicen dentro de sus competencias las actuaciones administrativas para que se expida el bono pensional conforme al certificado CETIL N° 202402891680010000040009 expedido en Quibdó el 20 de enero del presente año a nombre del señor MANUEL ELÍAS CRISTANCHO OLIER CC 8315477, con cargo a la UGPP. 9.

El 10 de julio de 2024, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, adicionó la sentencia de tutela referida en el numeral anterior, para incluir a la ESE Hospital San Francisco De Asís De Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó, entre las entidades que debía adelantar de forma coordinada las gestiones para validar y actualizar, todos los aspectos relacionados con la historia laboral del accionante Manuel Elías Cristancho Olier, «durante el período de abril de 1971 a marzo de 1972».

Adicionalmente, resolvió la sentencia: 7 El señor Manuel Elías Cristancho Olier solicitó «ordenar a la UNIDAD DE GESTION PENSIONAL Y PARAFISCAL – UGPP, reconocer el periodo comprendido del 1° de abril del año 1971 hasta el 30 de agosto del año 1973 del HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASIS DE QUIBDO ESE., para que este sea incluido en el Bono Pensional del señor MANUEL ELIAS CRISTANCHO OLIER.

Ordenar a COLFONDOS S.A. PENSIONES Y CESANTÍAS, incluir los tiempos laborados por el señor MANUEL ELIAS CRISTANCHO OLIER en el HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASIS DE QUIBDO para así continuar con el trámite de Reconstrucción de Historia Laboral para que obtenga la prestación económica a la que tenga derecho.» 11001-03-06-000-2025-00009-00 Las entidades accionadas, en materia de sus competencias, deberán realizar la búsqueda en sus archivos de los soportes de pago, planillas de autoliquidación u otro documento que demuestre las cotizaciones efectuadas ante CAJANAL del afiliado, ello con el fin de consolidar, si hubiere lugar, la expedición del bono pensional.

De no acreditarse algún pago del período de abril de 1971 a marzo de 1972, las entidades accionadas están facultadas para iniciar las acciones legales que corresponda. [Subraya la Sala]. 10. El 18 de diciembre de 2024, Colfondos SA solicitó a la Sala dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó, la UGPP y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en relación con «la entidad competente para definir el reconocimiento del bono pensional del Señor CRISTANCHO OLIER», por el período laborado en el antiguo Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, comprendido entre el 1° de enero de 1971 y el 31 de marzo de 19728.

II. ACTUACIÓN PROCESAL La Secretaría de la Sala fijó edicto núm. 8 por el término de cinco días, desde el 24 de enero hasta el 30 de enero de 2025, para la presentación de alegatos o consideraciones por parte de las autoridades involucradas y las personas interesadas en el trámite del conflicto. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021.

Según constancia secretarial del 22 de enero de 2025, se comunicó sobre el inicio de este trámite a la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó, a la UGPP, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al señor Manuel Elías Cristancho Olier, a Colfondos SA y al señor Juan Fernando Granados, apoderado de Colfondos SA Según consta en informe secretarial del 31 de enero de 2025, la UGPP, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó presentaron alegatos.

Por su parte, los particulares interesados guardaron silencio. A través de Auto para mejor proveer del 17 de marzo de 2025, se ordenó la vinculación al departamento del Chocó al presente asunto. Asimismo, se les pidió a las autoridades en conflicto presentar sus consideraciones en relación con su competencia para suministrar la información relativa a los aportes a pensión que presuntamente se hicieron a Cajanal.

Finalmente, se le solicitó información relevante a la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó sobre la creación y naturaleza jurídica de la entidad9. 8 Período que guarda relación con el CETIL 202302891680010000210001, expedido el 1° de febrero de 2023. 9 Puntualmente, se le pidió a la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, información respecto al acto mediante el cual fue creado el Hospital Departamental San Francisco de Asís, y su naturaleza jurídica antes de convertirse en ESE y en el mismo sentido, el acto mediante el cual, la ESE Hospital Departamental San Francisco de Asís obtuvo personería jurídica. 11001-03-06-000-2025-00009-00 Según consta en informe secretarial del 28 de marzo de 2025, la UGPP y la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada10, presentaron consideraciones.

Las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. Luego, mediante informe secretarial del 1° de abril del 2025, se informó al despacho que el departamento del Chocó presentó consideraciones. A través de Auto para mejor proveer del 15 de mayo de 2025, se requirió a la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó y a Colfondos para que allegaran a la Sala, la decisión de tutela emitida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, de la que se hacía mención en el expediente.

De igual manera, se reiteró la solicitud al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que presentara sus consideraciones frente a su competencia con respecto al suministro de la información sobre los aportes a pensión que presuntamente se hicieron a Cajanal. Asimismo, se ofició al departamento del Chocó, para que remitiera información sobre la creación y naturaleza jurídica de la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó, por tratarse de información relevante para resolver el asunto.

Consta en informe secretarial del 29 de mayo de 2025, que el departamento del Chocó presentó memoriales, y las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. Luego, a través de informe secretarial del 3 de junio de 2025, se informó que la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó presentó memoriales.

En las respuestas del departamento del Chocó y la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó se advirtió de una acción de tutela relacionada con el asunto objeto de conflicto. Sin embargo, no se anexaron las respectivas decisiones de tutela, por lo que se hizo necesario solicitar tal información. A través de Auto para mejor proveer del 17 de julio de 2025, se requirió dicha información a la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó, a Colfondos SA y al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. En informe secretarial del 28 de julio de 2025, se informó al despacho que la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Colfondos SA y la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidado, remanentes a cargo del departamento del Chocó presentaron consideraciones. 10 El 26 de marzo de 2025, la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, certificó que no encontró copia de acto administrativo mediante el cual se creó tal entidad y «en consecuencia corre la misma suerte el documento mediante el cual adquiere personería jurídica».

Y que, lo que sí encontró fue copia de la Ordenanza 021 de 1997 «mediante de la cual se crea la ESE HOSPITAL SAN FRANCISCO DE ASÍS como empresa social del estado» 11001-03-06-000-2025-00009-00 III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES11 1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Mediante escrito del 29 de enero de 2025, aclaró que, si bien encontró una planilla de pago a Cajanal, a nombre de la entidad empleadora ESE Hospital San Francisco De Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó no es posible identificar al beneficiario de los aportes consignados.

Indicó que, al realizar consulta en la web de emisión de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito público, no se advierte registro alguno con cargo correspondiente al señor Manuel Elías Cristancho Olier. Manifestó que, en virtud del artículo 264 del Código Sustantivo del Trabajo, el deber de conservar las historias laborales está a cargo de los empleadores, por lo cual, la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó es responsable de remitir los soportes requeridos para la expedición del bono pensional a favor del señor del señor Cristancho Olier.

Frente a este punto, alegó que no existe norma que le atribuya expresamente la competencia para expedir o modificar certificados cetiles expedidos por entidades empleadoras del orden territorial, ni trasladar aportes que no fueron recibidos por Cajanal. Finalmente indicó que, conforme al artículo 121 de la Ley 100 de 1993, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es la autoridad competente para conocer y resolver la solicitud de bono pensional en favor del señor Manuel Elías Cristancho Olier, por los períodos laborados entre el 01/01/1971 al 31/03/1972 en la ESE Hospital San Francisco De Asís de Quibdó, hoy liquidada.

Sin embargo, planteó que debe ser la entidad hospitalaria, en su calidad de empleador, la responsable del pago en caso de ausencia de información que demuestre el pago de las obligaciones a Cajanal. 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. A través de escrito de alegatos del 29 de enero de 2025, esta autoridad manifestó que el señor Manuel Elías Cristancho Olier tiene derecho a que se emita en nombre suyo un bono pensional tipo A, modalidad 2, por haberse trasladado al régimen de ahorro individual con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y tener una historia laboral de cotización al ISS o a cajas públicas superior a 150 semanas.

Manifestó que el estado actual del bono pensional del señor MANUEL ELIAS CRISTANCHO OLIER es el de LIQUIDACION PROVISIONAL, el cual «NO CONSTITUYE una “situación jurídica concreta » [Subrayas en el texto original]. 11 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto que reposa en SAMAI. 11001-03-06-000-2025-00009-00 Indicó que esa autoridad presume que la razón por la cual Colfondos SA no ha podido culminar el trámite del bono pensional en favor del señor Manuel Elías Cristancho Olier, radica en el hecho de que existe una inconsistencia en el CETIL del 20 de febrero de 2024, expedido por la Gobernación del Chocó, debido a que el sistema de la Oficina de Bonos Pensionales del ministerio «ha arrojado el siguiente mensaje de error 4438: “ENTIDAD NO ESTA ASUMIDA POR LA NACION O EXISTEN PERIODOS NO ASUMIDOS POR LA NACION”».

Sostuvo que debe ser la Gobernación del Chocó o en su defecto Colfondos SA, los responsables de remitir al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los soportes que demuestren que el empleador efectivamente realizó el pago de los aportes de sus trabajadores a Cajanal. Esto, en razón a que la base de datos del ministerio demuestra que la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó no está registrada como cotizante a Cajanal para el período en que el señor Cristancho Olier prestó sus servicios en el citado hospital.

Adicionalmente manifestó que esa autoridad debe solicitar el envío de los soportes de pago a Cajanal para «poder eventualmente “entrar a responder”» por los tiempos laborados por Cristancho Olier, ante la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó. Finalmente señaló: Se recuerda que en este caso, se trata de RECURSOS PUBLICOS los cuales la Oficina de Bonos Pensionales (OBP) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público está en la “obligación” de defender y bajo esta premisa, NO puede ser aceptable desde ningún punto de vista, que por el simple hecho que una entidad “manifieste en una certificación” que hizo aportes a Cajanal (sin que exista prueba de ello), la Nación se vea avocada a responder y/o a asumir los mismos dentro de un bono pensional, librando con ello de toda responsabilidad al empleador que NO HA LOGRADO COMPROBAR que efectivamente realizó los pagos por concepto de aportes a pensión de sus trabajadores ante la entidad de previsión que “asegura” haberlos realizado. [Subrayas en el texto original] 3.

ESE Hospital San Francisco De Asís de Quibdó, hoy liquidada. En escrito de alegatos del 29 de enero de 2025, esta autoridad manifestó que existe una inconsistencia en la historia laboral del peticionario, porque de conformidad con el certificado CETIL, para los períodos por él laborados entre abril de 1971 y marzo de 1972 los aportes a pensión se hicieron a Cajanal.

Sin embargo, no hay soportes de dichos pagos; de manera que, en su análisis, sería Colfondos SA y la UGPP, las autoridades responsables de la custodia de la historia laboral, «el primero, porque es donde hoy en día se encuentra afiliado el accionante y tiene la obligación de mantener actualizada su base de datos […], el segundo, por cuanto, asumió las facultades misionales que tenía CAJANAL» Indicó que, si bien al empleador le asistió el deber funcional de salvaguardar la historia del señor Cristancho Olier, no es menos cierto que el deber principal recae sobre 11001-03-06-000-2025-00009-00 Colfondos SA y en corresponsabilidad con la UGPP en representación de Cajanal.

Adicionalmente, expuso que para la fecha de los aportes que son objeto del conflicto, ese hospital realizaba aportes de manera masiva, no individualizada. Por otra parte, en respuesta al Auto para mejor proveer del 17 de marzo de 2025, esta autoridad manifestó que la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución 01862 del 5 de julio de 2016, ordenó la Liquidación Forzosa Administrativa de la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada.

El 10 de julio de 2020, el exagente liquidador declaró la terminación de la existencia legal de la entidad hospitalaria. Posterior a estos eventos, se hizo entrega de los remanentes del liquidado hospital al departamento del Chocó. 4. Departamento del Chocó Mediante escrito del 31 de marzo de 2025, esa autoridad informó que, a partir de que la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó hizo el cierre de su proceso de liquidación a través de la Resolución 141, se hizo la entrega formal de la información financiera, jurídica, archivo, relación de historias laborales a la Gobernación del Chocó; y que, finalizado el proceso de entrega, esa autoridad se encargó de administrar y salvaguardar toda la información referente al hospital, actuando como su representante legal.

Indicó que para la época en que el señor Manuel Elías Cristancho Olier estuvo vinculado al hospital, la certificación correspondiente era expedida por el gerente de turno, no obstante, la información que se suministró a través del CETIL y que fue firmado por la jefe de talento humano del departamento del Chocó tiene su sustento en el proceso de entrega realizado a esa autoridad, ya que la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó se encontraba en proceso de liquidación. Con lo anterior, señaló entonces, que esa autoridad expidió el certificado del tiempo laborado por el señor Cristancho Olier, únicamente en atención al proceso de entrega y en consideración a que el hospital no contaba con personería jurídica para realizar dicho trámite; por lo que finalmente solicita su desvinculación del presente asunto.

IV. CONSIDERACIONES 1. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo. 11001-03-06-000-2025-00009-00 En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) dos autoridades en conflicto, esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) son del orden nacional; y el departamento del Chocó es del orden territorial; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, esto es, tramitar la solicitud de reconocimiento del bono pensional del Señor Manuel Elías Cristancho Olier, por el tiempo que laboró en la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, durante el periodo comprendido entre 1° de enero de 1971 y el 31 de marzo de 1972, esto, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal por dicho periodo; iii) todas negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación correspondiente. 2.

Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva12. 3.

Aclaración previa. La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.

Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto Revisados los argumentos de las autoridades en conflicto y demás documentación que obra en el expediente, se encuentra que el problema jurídico en el presente asunto consiste en determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Manuel Elías Cristancho Olier, por el período comprendido entre el 1° de enero de 1971 y el 31 de marzo de 1972, tiempo durante el cual laboró en el Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, esto, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal por dicho periodo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021. 12 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones 11001-03-06-000-2025-00009-00 La UGPP afirma que la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó es la autoridad competente para remitir los soportes de los aportes que se hicieran a Cajanal; esto, en virtud del artículo 264 del Código Sustantivo del Trabajo.

Asimismo, frente a la solicitud para conocer y resolver la solicitud del bono pensional al que eventualmente tiene derecho el señor Cristancho Olier, considera que la autoridad competente para este fin es el Ministerio de Hacienda. Para la ESE Hospital San Francisco de Asís, hoy liquidada, en el eventual caso en que esa autoridad adeudara aportes del señor Manuel Elías Cristancho Olier, sería «responsabilidad de Colfondos y la UGPP presentarse al respectivo proceso de liquidación, reconocimiento y graduación de ese pasivo».

Por su parte, el departamento del Chocó manifiesta que esa autoridad expidió el CETIL del señor Cristancho Olier, exclusivamente en atención del proceso de entrega de la información que le hiciera la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó, conforme a su proceso de liquidación; y, en virtud de que tal entidad hospitalaria no contaba con personería jurídica para expedir el mencionado CETIL.

A su turno, el Ministerio de Hacienda indicó que debe ser la Gobernación del Chocó o en su defecto Colfondos SA, los responsables de remitir al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los soportes que demuestren que el empleador efectivamente realizó el pago de los aportes de sus trabajadores a Cajanal, para determinar si procede que el ministerio asuma la solicitud de reconocimiento del bono pensional.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos del sistema nacional de salud. Reiteración; ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración; iii) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la UGPP. Reiteración; iv) El deber de los empleadores de conservar la información laboral.

Reiteración; v) Los bonos pensionales. Reiteración y; vi) Caso concreto. 5. Análisis y consideraciones jurídicas 5. Consideraciones de fondo 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración13 Decreto Ley 2470 de 196814 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00; decisión del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001- 03-06-000- 2019-00041-00, decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019- 00213-00. 14 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 11001-03-06-000-2025-00009-00 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º).

Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°). Al definir los niveles del sistema15, el legislador extraordinario dejó la dirección del sistema, su organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local con las instituciones y dependencias que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales; adicionalmente, a este nivel local se le asignó la competencia de ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. La Ley 9ª de 197316 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública.

En concreto, dichas facultades se otorgaron para: i) adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público; ii) suprimir, fusionar, sustituir o reformar las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del sector salud; iii) dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud; iv) determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, y 15 Decreto Ley 2470 de 1968.

Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio. //Artículo 5º.

El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. 16 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 11001-03-06-000-2025-00009-00 v) elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.

De igual forma, en ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197517 El artículo 1° de este decreto definió nuevamente el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».

Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).

Igualmente, definió, para efectos del sistema nacional de salud, qué se debía entender por subsistemas nacionales de inversión, información, planeación, suministros y personal; por entidades adscritas al sistema y por entidades vinculadas al sistema (artículo 2). Indicó que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».

También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).

Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). 17 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones». 11001-03-06-000-2025-00009-00 A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).

Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 350 de 197518 Mediante este decreto se definió la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud, como organismos básicos para la dirección del sistema nacional de salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, e hizo remisión expresa sobre varios de estos asuntos a lo señalado en el Decreto 056 de 1975.

Adicionalmente, determinó la organización y funcionamiento de las Unidades Regionales de Salud. Decreto Ley 356 de 197519 Este decreto estableció el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud. Estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al sistema nacional de salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).

Los planes y programas que elaboraban y desarrollaban las entidades adscritas debían ser integrados a los planes nacionales, seccionales y regionales de salud (artículo 3) y sus actividades debían someterse a las disposiciones que regulaban los subsistemas nacionales de inversión, suministros, planeación, información, personal y de las demás disposiciones que se implementaran para el desarrollo del sistema (artículo 4).

Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al sistema nacional de salud en el respectivo nivel las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6). 18 Decreto Ley 350 de 1975 (4 de marzo), «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales». 19 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud». 11001-03-06-000-2025-00009-00 De otro lado, indicó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al sistema nacional de salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).

Señaló que las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al sistema debían cumplir con una serie de obligaciones, entre otras: i) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema nacional de salud sus planes y programas de salud, ii) someter a la aprobación de los organismos del sistema los proyectos de inversión, dotación e investigación en salud, iii) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema el proyecto anual de presupuesto cuando la entidad reciba aportes del Estado, iv) vincular su personal de acuerdo con las normas técnicas del estatuto de personal de salud (artículo 12).

En su junta directiva debía existir representación del Ministerio de Salud Pública y del Jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo (artículo 13). Estas instituciones de utilidad común y las demás sin ánimo de lucro que estuvieran vinculadas al sistema seguían rigiéndose por sus propios estatutos, los cuales debían ser ajustados a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).

Estableció las diferentes categorías de hospitales para la organización de los niveles de atención médica, así: hospital universitario, hospital regional y hospital local (artículo 17). Y, prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).

Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). Decreto Ley 694 de 197520 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles -creados por ley, ordenanza o acuerdo-, y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia.

Les confirió la categoría de empleados públicos a aquellas personas que prestaban sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas, dándoles la posibilidad a aquellas personas que 20 Decreto Ley 694 de 1975 (14 de abril) «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud». 11001-03-06-000-2025-00009-00 tuviesen la calidad de trabajadores oficiales a la entrada en vigencia del decreto de conservar tal calidad (artículo 2).

Respecto a las entidades vinculadas al sistema nacional de salud, les condicionó la posibilidad de recibir aportes del Estado a la obligación de adaptar su régimen de administración de personal a los principios básicos del Decreto 694 y su reglamento (artículo 8). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración21 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad22, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.

Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud. Ley 10 de 199023 Esta ley dispuso lo siguiente: i) La salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º); ii) Definió el sistema en torno a los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación; iii) Señaló que lo conformaban «el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud»; iv) Sujetó las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud; 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001- 03-06-000-2019- 00213-00. 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 23 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.

Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 11001-03-06-000-2025-00009-00 v) Ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).

También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.

De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación. Ley 60 de 199324 Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) Definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; ii) Estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) Adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional;

En especial, estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3. La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Reiteración25 24 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión de 11 de agosto de 2019. Rad. 11001- 03-06-000-2019-00040-00(C). Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. Nº 11001-03-06-000-2013-00378-00. Citada también dentro del conflicto con Rad. 11001- 03-06-000-2015-00149-00. Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil Nos. 11001-03- 06-000-2016-00029-00 y 11001-03-06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256-00, 11001-03- 06-000-2019-00021-00. 11001-03-06-000-2025-00009-00 En decisiones precedentes26, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado efectuó un importante análisis sobre la liquidación de Cajanal y la distribución de competencias con la UGPP.

En dichos pronunciamientos, la Sala anotó que la Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6 de 194527 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente28.

Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199829, y en materia pensional, se le encomendó continuar «[…]con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4º ibidem). 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. Nº 11001- 03-06-000-2013-00378-00. Citada también dentro del conflicto con Rad. 11001-03-06-000-2015-00149-00. Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil Nos. 11001-03-06-000-2016-00029-00 y 11001-03-06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256-00, 11001-03-06-000-2019-00021-00. 27 Artículo. 18.

El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior. La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. 28 Artículo 17. 29 Artículo. 1°. Naturaleza jurídica.

La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase.

Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla "Cajanal. […]. 11001-03-06-000-2025-00009-00 Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15530 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 200931, se ordenó la supresión y liquidación de Cajanal.

En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: (i) La Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. en Liquidación, adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen al materia (artículo 3º, inciso segundo).

(ii) CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 (artículo 3º, inciso segundo, aparte final). 30 Artículo 155.

De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.

Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.

Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.

(Se subraya). 31 Artículo. 1. SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.

Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación. […]. En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado. 11001-03-06-000-2025-00009-00 (iii) La Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS…” (artículo 4º).

(Subraya la Sala). Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

En materia pensional, la Ley 1151 atribuyó a la citada unidad […] el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 […]. [Resalta la Sala].

De conformidad con el texto transcrito, observa la Sala que la misma ley otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200832. Por su parte, el artículo 1º, numeral 1º de dicho decreto dispuso que es función de la UGPP: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.

De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. [Se destaca]. La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009, y luego modificada por el Decreto 575 de 2013, de acuerdo con el cual, el objeto de la entidad incluye: 32 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 11001-03-06-000-2025-00009-00 […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando»33.

Asimismo, la Sala recuerda que mediante el Decreto 4269 de 2011, se distribuyeron unas competencias entre Cajanal en Liquidación y a la UGPP. El artículo 1º del citado decreto34 dispuso: Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en los siguientes términos: 1.

Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.

A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2. Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP-.

Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de Cajanal EICE en liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. En lo relacionado, específicamente, con la actividad judicial, la Sala ha señalado que el sucesor procesal de la extinta Cajanal, para efectos relacionados con las pensiones y otras prestaciones que estaban a cargo de dicha entidad, es la UGPP, quien está llamada a asumir los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida caja de 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto de competencias 11001-03-06-000-2013- 00378-00. 34 «[P]or el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales” 11001-03-06-000-2025-00009-00 previsión, tal como lo dispuso el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011. Finalmente, mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 201335, el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación declaró la extinción de la personería jurídica de Cajanal y, en consecuencia, finalizó el proceso de liquidación de dicha caja, a partir de las cero horas del 12 de junio de 2013.

Por lo tanto, la Sala identificó en su momento, las siguientes reglas de competencia frente a las reclamaciones pensionales realizadas a la UGPP36: i) La competencia para conocer de las solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas a partir del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP, mientras que aquellas que fueron presentadas antes de esta fecha quedaron radicadas en Cajanal E.I.C.E. ii) En lo referente a la defensa judicial de la entidad, la competencia para atender los procesos judiciales de carácter pensional que se encontraban en curso a la fecha de liquidación de Cajanal E.I.C.E. esto es, al 11 de junio de 2013, fue asignada a la UGPP. iii) Mutatis mutandis, las condenas y obligaciones que se derivan de los procesos que fueron decididos y ejecutoriados antes de la liquidación de Cajanal E.I.C.E., fueron radicados en la extinta entidad.

De acuerdo con todo lo anterior, las reclamaciones por solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas a partir del 8 noviembre de 2011 son de competencia de la UGPP. De hecho, la UGPP asumió íntegramente las competencias misionales que antes eran de Cajanal, a partir de la extinción de su personería jurídica, declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, fecha en la que, por disposición legal y reglamentaria, es esa entidad la que asumió las competencias misionales y procesales que eran antes de Cajanal.

A su vez, el artículo 121 de la Ley 100 de 199337 dispuso que le corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el reconocimiento, expedición y pago de los bonos pensionales, cuando estos sean responsabilidad del Instituto de los Seguros Sociales, la 35 Resolución 4911 del 11 de junio de 2013. Por medio de la cual se declara terminado el proceso de liquidación de Cajanal EICE en liquidación. 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Decisión del 26 de octubre de 2016, Conflicto negativo de competencias administrativas Radicación núm.11001-03-06-000-2016-00093-00. 37 Artículo 21 de la Ley 100 de 1991: Bonos Pensionales y Cuotas Partes a Cargo de la Nación. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado Bono Pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades. […]. 11001-03-06-000-2025-00009-00 Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), o cualesquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el fondo de pensiones públicas del nivel nacional.

Esta función fue reglamentada por el Decreto 1748 de 1995, artículo 4638, que estableció que la Oficina de Obligaciones Pensionales u Oficina de Bonos pensionales sería la directamente responsable de liquidar, expedir y administrar los bonos pensionales emitidos por la Nación. Ahora bien, en virtud del artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, el reconocimiento y pago de un bono pensional que esté a cargo de la Nación requiere que el empleador pruebe que efectivamente se realizaron las cotizaciones a Cajanal.

En caso de no aportar las pruebas de dichas cotizaciones corresponderá al empleador responder por el pago del bono pensional al que hay lugar. Así lo indica la norma:

ARTÍCULO 2. 2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones. Sí hubiere varios, por aquel con quien el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto. La cuota parte a cargo de cada empleador o entidad pagadora de pensiones, es proporcional al correspondiente tiempo de servicios o aportes, sea o no simultáneo con otros tiempos de servicios o aportes.

La Nación asumirá la emisión y absorberá las cuotas partes de todos los empleadores que aportaban a cajas o fondos sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto.

PARÁGRAFO. El tiempo de servicio oficial que el empleador certifique haber cotizado a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), para el reconocimiento de prestaciones, sólo se contabilizará por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) si obra el correspondiente soporte de pago en los archivos de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el respectivo traslado de aportes.

En el reconocimiento de la indemnización sustitutiva por parte Colpensiones podrá incluir los aportes corroborados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), siempre que la Unidad remita los recursos para tal efecto. 38 Modificado parcialmente en su inciso 2 por el artículo 19 del Decreto 1513 de 1998. 11001-03-06-000-2025-00009-00 En cualquier caso, de no existir evidencia del pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (Cajanal), si el empleador o quien haga sus veces garantiza la financiación de estos tiempos a través del pago del bono pensional, el traslado de aportes o el pago del cálculo actuarial por omisión, según corresponda, las semanas se convalidarán para el reconocimiento de la prestación solicitada. 5.4.

El deber de los empleadores de conservar la información laboral. Reiteración39 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las entidades de naturaleza pública o privada que cuentan con bancos de datos o archivos públicos están en la obligación de actualizar y rectificar constantemente la información que en ellos se consigna, así como de ponerla a disposición de sus titulares, y garantizar el acceso a esa información, con las restricciones que la Constitución y la ley establecen40.

En cuanto al manejo de archivos, la Ley 594 de 200041, en su artículo 4, destaca entre los principios generales de esa función el de contar con «documentación organizada, en tal forma que la información institucional sea recuperable para uso de la administración en el servicio al ciudadano y como fuente de la historia», a fin de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Destaca la ley, en ese mismo artículo, que los archivos son importantes, «porque los documentos que los conforman son imprescindibles para la toma de decisiones basadas en antecedentes», y en el artículo 27 de ese compendio normativo se determina que «todas las personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos, y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley».

Finalmente, la misma ley señala que los «servidores públicos son responsables de la organización, conservación, uso y manejo de los documentos» y que las autoridades responsables de los archivos públicos y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas, así como el acceso de las personas a los archivos de documentos públicos.

Se trata de disposiciones normativas que permiten concluir que existe una obligación para los administradores de archivos públicos y privados, en el sentido de actualizar, a partir de las posibilidades existentes y de la función constitucional que desempeñan y soportan, la información que custodian y administran, toda vez que ésta permite el goce efectivo de otros derechos por parte de los titulares de la información42. 39 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión de 30 de julio de 2025. Rad. 11001-03- 06-000-2025-00302-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 6 de agosto de 2025. Rad. 11001-03-06-000-2025-00314-00. 40 Ver la sentencia T-470 del 2019 y otras previas como la T-443 de 1994 y C-567 de 1997. 41 «Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones». 42 Ver la sentencia T-470 del 2019. 11001-03-06-000-2025-00009-00 En materia laboral, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada43, los empleadores y las entidades administradoras de pensiones deben conservar indefinidamente la información laboral de sus trabajadores.

Si bien existen normas sustantivas que determinan ese deber en la legislación laboral44, una «interpretación coherente con la protección especial del trabajo señalada en el artículo 25 de la Constitución, así como los derechos que se desprenden de la información contenida en los certificados laborales, supone la existencia general de un deber del empleador en ese sentido».

En ese orden, la Corte Constitucional ha considerado que la obligación del empleador de conservar los soportes de la relación laboral «debe ser entendida como un derecho del trabajador que no prescribe, es decir, que sin importar el tiempo transcurrido desde la desvinculación del trabajador hasta el día en el que solicite la certificación laboral tiene derecho a que su empleador se la expida».45 Lo anterior, en consideración a que al empleador le corresponde manejar de manera diligente esa información y mantener actualizados los datos correspondientes a la relación laboral de sus empleados, por lo que debe cumplir con la obligación de expedir las constancias que correspondan sobre la prestación del servicio de sus trabajadores y debe implementar mecanismos apropiados para la guarda de la información institucional, en especial, aquella relacionada con las materias laborales del personal a su servicio46.

Se trata, en todo caso, como bien lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, de una labor de diligencia de la administración con respecto a la historia laboral47 del empleado por parte de las entidades públicas y privadas, que se constituye en uno de los objetos del derecho fundamental al habeas data48. En cuanto a la responsabilidad frente a la historia laboral del trabajador o afiliado, debe señalarse que, tal y como lo indica la sentencia T-083 de 2023 de la Corte Constitucional, y lo previamente señalado, esta es un instrumento determinante en el archivo y manejo 43 Ibidem. 44 Artículo 264 CST.

Archivos de las empresas. 1. Las empresas obligadas al pago de la jubilación deben conservar en sus archivos los datos que permitan establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus trabajadores y los salarios devengados. // 2. Cuando los archivos hayan desaparecido o cuando no sea posible probar con ellos el tiempo de servicio o el salario, es admisible para aprobarlos cualquiera otra prueba reconocida por la ley, la que debe producirse ante el juez del Trabajo competente, a solicitud escrita del interesado y con intervención de la empresa respectiva. 45 Corte Constitucional.

Sentencia T-926 de 2013. 46 Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 1997. 47 Según la jurisprudencia constitucional en el historial laboral de un empleado se encuentra registrada toda la información, positiva o negativa, relacionada con su hoja de vida, desempeño en el ejercicio de funciones tales como reconocimientos, llamados de atención, suspensiones.

Así mismo, la historia laboral contiene la información referente al tiempo laborado, las cotizaciones a la seguridad social, los periodos de vacaciones disfrutados o pendientes, el registro de sus cesantías, nombramientos, ascensos, traslados, retiros, incapacidades, comisiones de trabajo, entre otros datos indispensables para el goce de las prestaciones laborales que nuestro ordenamiento concede al trabajador. 48 Corte Constitucional.

Sentencia T-718 de 2005 y T-317 de 2004 11001-03-06-000-2025-00009-00 de datos, pues el reconocimiento o denegación de las prestaciones pensionales49 depende, en gran medida, de dicha historia. Sobre esa base, la historia laboral crea obligaciones para todos los involucrados, puesto que «tanto el empleador, como las administradoras de pensiones son responsables de almacenar correctamente la información que reposa en su poder sobre la historia laboral de una persona.

Ello, de manera que los ciudadanos interesados puedan acceder oportunamente a esta, presentar correcciones o solicitar certificaciones para realizar trámites legales»50. Así las cosas, el empleador y/o los fondos de pensiones deben colaborar en la construcción de la historia laboral y disponer de la información pertinente, para que el afiliado tenga acceso a ella.

Por lo tanto, ante las inconsistencias o errores que surjan en dicha historia, «las consecuencias desfavorables [no] pueden trasladarse sin más a los afiliados»51 [Énfasis de la Sala], puesto que los empleadores, los fondos de pensiones y las entidades involucradas tienen la obligación de consignar información cierta, precisa, fidedigna y actualizada en las historias laborales, de modo que se garantice el derecho al habeas data de los beneficiarios.

En ese orden, están obligados a brindar respuestas oportunas y completas a las solicitudes de información, corrección y/o actualización de la historia laboral que expresen los afiliados al Sistema. Ello implica, además, «la obligación de respeto del acto propio, que se torna en una protección al trabajador»52. La jurisprudencia constitucional ha indicado, en consecuencia, que, cuando surgen diferencias o reclamos en la historia laboral, la carga de la prueba sobre la exactitud o veracidad de los datos que obran en ella no puede serle exigible, a priori, al beneficiario, sino que recae sobre las administradoras de pensiones o los empleadores, según el caso, puesto que la desorganización, la no sistematización de los datos o el descuido no pueden repercutir negativamente y sin más en los derechos del trabajador.

De manera que, solo razones justificadas y debidamente sustentadas ante el afiliado o trabajador pueden llevar a la modificación de la información contenida, prima facie, en su historia laboral53. Así las cosas, comparte la Sala la premisa de que los errores de los involucrados en el manejo de la historia laboral de un extrabajador no pueden ser imputables sin más al beneficiario, sin afectar su derecho al habeas data, y con él, eventualmente, sus derechos prestacionales.

A ese respecto, la Corte Constitucional ha considerado, además, que las entidades que forman parte del Sistema General de Pensiones vulneran el derecho al debido proceso administrativo cuando exigen al solicitante «el cumplimiento de requisitos formales que 49 Ibid. 50 Corte Constitucional, Sentencia T-463 de 2017. 51 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. 52 Corte Constitucional, Sentencia SU-405 de 2021. 53 Ibid. 11001-03-06-000-2025-00009-00 constituyen obstáculos irrazonables y desproporcionados»54 en su contra, que hacen imposible, de cualquier modo, su acceso a los derechos sociales.

Por lo tanto, es claro que las entidades públicas encargadas o responsables del tratamiento de datos personales tienen deberes y obligaciones en el manejo de las historias laborales. Por ello, es exigible su diligencia ante la necesidad de corrección y/o actualización de la historia laboral que soliciten los afiliados al Sistema, o ante los ajustes o acuerdos que se den entre entidades al interior del sistema frente al manejo de los soportes o constancias de pago correspondientes, sin que esas situaciones o inconsistencias impliquen para los beneficiarios cargas desproporcionadas e irrazonables que, incluso, involucren la afectación de su debido proceso administrativo y de sus derechos pensionales.

Ahora bien, en lo concierne a las certificaciones de la historia laboral con destino a la emisión de bonos pensionales, CETIL, lo cierto es que de acuerdo con el Decreto 726 de 2018, la entidad responsable de administrar ese certificado es la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con el artículo 2.2.9.2.2.555 del decreto en mención. No obstante, según el artículo 2.2.9.2.2.10, relacionado con la corrección de las certificaciones, solo la entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados56 puede corregirlas registrando previamente los motivos que dieron origen a la modificación. En lo concerniente al manejo en sí de los datos contenidos en el CETIL, el decreto enunciado determina un requerimiento de veracidad y certeza del dato y una responsabilidad de los empleadores para el efecto, acorde a los parágrafos del artículo 2.2.9.2.2.857, como garantía del derecho al habeas data determinado en el artículo 2.2.9.2.2.12. 54 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-247 de 2021 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 55 Artículo 2.2.9.2.2.5. Administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL). El administrador del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) será la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP), que estará encargada de definir los lineamientos para la implementación del Sistema CETIL, así como de la operación del mismo y ejercerá las funciones de coordinación y apoyo técnico entre las diferentes entidades que requieran del sistema.

La Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) definirá y diseñará los módulos necesarios para el adecuado funcionamiento del Sistema CETIL. [Énfasis de la Sala] 56 Entidad certificadora: Entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales y para el financiamiento de las mismas. 57 […] Parágrafo 2°.

Todas las certificaciones expedidas a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), tendrán un mecanismo que las dotes de autenticidad, integridad y certeza, debiendo emplear para ello la firma digital, cuyos costos serán asumidos por cada entidad certificadora. //Parágrafo 3°. Por la veracidad de la información contenida en la certificación, responden civil, fiscal y administrativamente, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar, los empleadores, y en general, cualquiera que haya certificado vinculación laboral y de salarios. //Parágrafo 4°.

El funcionario competente para la expedición de certificaciones deberá acreditar tal calidad ante la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) de acuerdo con los lineamientos que dicha Oficina establezca. 11001-03-06-000-2025-00009-00 Finalmente, según el artículo 2.2.9.2.2.11., la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP) puede efectuar procesos de auditoría a las certificaciones, relacionadas con el contenido y calidad de la información que incluyan las entidades en el certificado. 6.

Caso concreto De conformidad con los documentos allegados al expediente y la normativa analizada previamente, respecto de la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor del señor Manuel Elías Cristancho Olier, por el período comprendido entre el 1° de enero de 1971 y el 31 de marzo de 1972, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal por dicho periodo, la Sala concluye lo siguiente: i) Advierte la Sala que la autoridad que debe responder prima facie por los documentos y archivos relacionados con el pago de los aportes pensionales realizados a Cajanal, correspondientes al señor Manuel Elías Cristancho Olier, debe ser la autoridad empleadora. ii) Ahora bien, teniendo en cuenta la relevancia que en el presente caso tiene el empleador del señor Manuel Elías Cristancho Olier, durante el período comprendido entre el 1° de enero de 1971 y el 31 de marzo de 1972, se debe resaltar que, de la información que obra en el expediente de la presente actuación se advierte que el antiguo Hospital San Francisco de Asís de Quibdó (Chocó) adquirió personería jurídica como empresa social del Estado a partir de la Ordenanza 021 del 10 de agosto de 1997, mediante la cual, la Asamblea Departamental del Chocó transformó dicha entidad hospitalaria en empresa social del Estado así: Artículo 1º.

Reestructuración. Transfórmese el HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASIS de QUIBDÓ, a partir de la vigencia de la presente Ordenanza, en una Empresa Social del Estado, entendida como una categoría especial de entidad pública descentralizada del orden Departamental, dotada de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y presupuestal, adscrita a la Secretaría Departamental de Salud del Chocó e integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud y sometida al régimen jurídico previsto en el capítulo III, artículos 194, 195 y 197 de la Ley 100 de 1993.

Al respecto se debe señalar que, no obstante las reiteradas solicitudes realizadas por el despacho ponente a las partes en conflicto, no se allegaron al expediente de esta actuación los documentos de creación del Hospital Departamental San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada. Solo se allegó la Ordenanza 021 del 10 de agosto de 1997, mediante la cual la Asamblea Departamental del Chocó transformó dicha entidad hospitalaria en empresa social del estado, de lo cual se deduce que, antes de esta fecha, el referido hospital se encontraba vinculado o a cargo del departamento del Chocó. Adicionalmente, se tiene que, mediante Resolución núm. 401 del 10 de julio de 2020, se declaró la terminación de la existencia legal de la ESE San Francisco de Asís de Quibdó por parte del ex agente liquidador, esto en virtud de que a través Resolución 01862 del 5 11001-03-06-000-2025-00009-00 de julio de 2016, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la liquidación forzosa administrativa de la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, cuyos remanentes fueron asumidos por el departamento del Chocó58.

En ese orden, le corresponde al departamento del Chocó, en calidad de entidad empleadora de Manuel Elías Cristancho Olier, para el período correspondiente al 1° de enero de 1971 y el 31 de marzo de 1972, acreditar los comprobantes de pago de los aportes a pensión realizados a Cajanal correspondientes al citado señor, en el Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada.

Lo anterior, porque es la entidad empleadora la primera responsable del tratamiento de los datos laborales generados, al ser la encargada de conservar los archivos y documentos necesarios para acreditar lo pagado por el liquidado hospital a Cajanal, en cuanto a las obligaciones prestacionales correspondientes, y de lo certificado en el CETIL. iii) Ahora bien, en el trámite del presente conflicto, el departamento del Chocó, actuando directamente y como sujeto que asumió el remanente de la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, así como las demás autoridades en conflicto, han indicado que no les corresponde acreditar los referidos pagos a Cajanal o que no es posible encontrar los soportes correspondientes.

En este punto es necesario traer a colación el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, que expresamente señala:

ARTÍCULO 2. 2.16.3.8. Emisor y cuotas partes. El bono será emitido por el último empleador o entidad pagadora de pensiones. Sí hubiere varios, por aquel con quien el trabajador tuvo una vinculación más larga, y, en caso de igualdad, por el que tenga el menor código, según el artículo 2.2.16.1.25. del presente decreto. La cuota parte a cargo de cada empleador o entidad pagadora de pensiones, es proporcional al correspondiente tiempo de servicios o aportes, sea o no simultáneo con otros tiempos de servicios o aportes.

La Nación asumirá la emisión y absorberá las cuotas partes de todos los empleadores que aportaban a cajas o fondos sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a dichos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados.

Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto. En ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), se presumirá que el responsable del pago es el 58 Conforme a los distintos argumentos de las autoridades en conflicto, estos son la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, y el departamento del Chocó y a lo manifestado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en la Sentencia de Tutela de Segunda Instancia del 10 de julio de 2024, la entidad hospitalaria «si bien fue liquidada, el remanente fue asumido por la Gobernación del Chocó.» 11001-03-06-000-2025-00009-00 propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar, en los términos previstos en el presente Decreto. […].

Por lo anterior, ante la ausencia de información que demuestre el pago de las obligaciones a Cajanal, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, se advierte que el responsable para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional aludido es el empleador, que para el presente caso es el departamento del Chocó, en calidad de empleadora del señor Manuel Elías Cristancho Olier y, además, teniendo en cuenta que es la entidad que asumió los remanentes de la liquidada ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó. 7.

Exhorto Finalmente, y teniendo en cuenta que el señor Manuel Elías Cristancho Olier es una persona adulta mayor de 74 años de edad y por tal razón tiene una especial protección constitucional59, la Sala exhortará al departamento del Chocó para que de manera prioritaria adelante la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos AFP, como representante de su afiliado, sobre el trámite del bono pensional que se solicita.

Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR competente al departamento del Chocó, para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Manuel Elías Cristancho Olier, por el periodo comprendido entre el 1° de enero de 1971 y el 31 de marzo de 1972, tiempo durante el cual laboró en el Hospital Departamental San Francisco de Asís de Quibdó, ante la ausencia de soportes de pago a Cajanal por dicho período.

Esto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021, en los términos señalados en la parte considerativa de esta decisión.

SEGUNDO: REMITIR el expediente al departamento del Chocó, para que ejerza su competencia conforme lo dispuesto en el numeral anterior.

TERCERO: EXHORTAR al departamento del Chocó para que de manera prioritaria adelante la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos AFP, como representante de su afiliado.

CUARTO: RECONOCER personería a Juan Carlos Pérez Franco como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; a Juan Fernando Granados Toro como apoderado de Colfondos SA; a Leiby Diana Murillo Moreno como apoderada de la ESE Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la 59 Corte constitucional, sentencia T-252 de 2017. 11001-03-06-000-2025-00009-00 Gobernación del Chocó y al señor Jesús Horacio Moreno Mosquera como apoderado del departamento del Chocó, en los términos de los poderes que les han sido conferidos.

QUINTO: COMUNICAR la presente decisión a la ESE Hospital San Francisco De Asís de Quibdó, hoy liquidada, remanente a cargo de la Gobernación del Chocó, a la UGPP, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al señor Manuel Elías Cristancho Olier, a Colfondos SA, al señor Juan Fernando Granados, apoderado de Colfondos SA y al departamento del Chocó.

SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión.

SÉPTIMO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMON FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.