Demandante: María Pacheco Osorio. Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06226-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente (E): LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06226-00 Demandante: MARÍA PACHECO OSORIO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial.
Declara improcedente por falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela del asunto, conforme lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentado mediante el Decreto 2591 de 1991. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. La ciudadana María Pacheco Osorio, por intermedio de mandatario judicial, acudió al mecanismo constitucional1 por cuanto busca la salvaguarda de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, el acceso a la administración de justicia y la prevalencia del precedente judicial. 2.
Lo anterior, con ocasión de la decisión del 30 de marzo de 2022 dictada por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, al interior del proceso 20001-33-33-007-2021-00179-00, que declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Pacheco Osorio contra la E.S.E. Hospital Regional José David Padilla Villafañe; proveído confirmado por el Tribunal Administrativo del Cesar en auto del 13 de abril de 2023. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, formuló las siguientes pretensiones: 1 La acción de tutela se presentó el 9 de octubre de 2023 bajo el consecutivo 9787. Demandante: María Pacheco Osorio. Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06226-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: CONCEDER la acción de tutela interpuesta a favor de mi prohijada, la señora MARIA PACHECO OSORIO, en defensa sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y demás normas que el despacho considere vulnerados.
SEGUNDO: REVOCAR las sentencias de Segunda Instancia de fecha 13 de abril de 2023 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Magistrado JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA, y de primera instancia proferida el 30 de marzo de 2022, mediante el acta No. 083 por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DE VALLEDUPAR Juez SANDRA PATRICIA PEÑA SERRANO. Y como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTO las citadas sentencias, lo anterior conformidad con los fundamentos fácticos y de derecho anteriormente expuestos.
TERCERO: ORDENAR a las autoridades accionadas para que en un término prudencial profieran providencia que continúe con el trámite procesal.2 1.3. Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: 4. La señora María Pacheco Osorio, se encuentra vinculada con la E.S.E. Hospital Regional José David Padilla Villafañe, quien percibió la prima profesional creada a través de la Ordenanza No. 015 del 10 de marzo de 1995 por la Asamblea Departamental del Cesar. 5.
Posteriormente, a través de la Ordenanza No. 043 del 9 de agosto de 1995, la Asamblea Departamental del Cesar modificó la ordenanza anterior, señalando que la mentada prima profesional, no constituía factor salarial para ninguno de los efectos legales; circunstancia por la cual, mediante la Resolución 0891 del 1 de septiembre de 2006, el gerente de la E.S.E Hospital José David Padilla Villafañe estableció que la prima profesional no constituye factor salarial; por ende, ordenó la separación de la misma del salario percibido por los profesionales de la entidad y cesó el pago de dicha prestación. 6.
A partir de lo anterior, la señora Pacheco Osorio, por conducto de apoderado judicial, el 10 de mayo de 2021 presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a efectos de cuestionar la legalidad de la citada resolución y, como consecuencia de lo anterior, obtener el pago de la prima con efectos retroactivos. 7.
El asunto correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, autoridad judicial que en proveído del 30 de marzo de 2022 declaró probada la excepción de caducidad. 2 Transcripción literal del texto original con posibles errores. Demandante: María Pacheco Osorio. Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06226-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.
Apelada la anterior decisión, fue confirmada en su integridad por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante decisión del 13 de abril de 2023. Como fundamento de tal determinación, explicó: En ese orden de ideas, aunque en el asunto de marras está acreditado que la señora MARÍA PACHECO OSORIO se encuentra vinculada laboralmente a la ESE demandada, lo cierto es que dentro del medio de control lo que se persigue es la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 0891 de fecha 1° de septiembre de 2006, a través de la cual se suprimió la Prima Profesional establecida en favor del personal vinculado al Sector Salud del Departamento del Cesar por medio de la Ordenanza Departamental 015 del 10 de marzo de 1995, como consecuencia de ello, la demandante persigue que la demandada, reconozca y pague a su favor, la mencionada prima desde el año en que fue suprimida, es decir, desde septiembre de 2006 hasta la fecha en que se profiera sentencia. En atención a lo anterior, para esta Sala de Decisión le asiste razón al a quo al considerar que al haberse suprimido la prima profesional, cualquier reclamo en torno a ella debía estar sometido al fenómeno extintivo, en la medida en que al dejar de ser una prestación salarial pagadera mensualmente y peor aún al haber sido suprimida como factor salarial, ésta indudablemente perdía el carácter de periodicidad por lo que el medio de control no podía ser incoado en cualquier tiempo.
Así las cosas, en el plenario está demostrado que la prima profesional cancelada a la demandante desde el año 1995, fue suprimida a través de la Resolución No. 0891 del 1° de septiembre de 2006, acto administrativo que fue notificado a la actora el día 5 de septiembre de 2006, al tenor de lo certificado por la Jefe de Oficina de Gestión Humana de la ESE Hospital Regional José David Padilla Villafañe (archivo 51 OneDrive), lo que se traduce que a partir de esa data, la señora María Pacheco Osorio debía incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento persiguiendo su declaratoria.
Ahora, en el proceso se comprobó, que la señora PACHECO OSORIO presentó la solicitud de conciliación como requisito de procedibilidad el día 23 de noviembre de 2020 (archivo 05 OneDrive), y, la demanda fue repartida el día 10 de mayo de 2021 (archivo 7 OneDrive), lo que significa que estas actuaciones se hicieron cuando ya había acecido en exceso el fenómeno jurídico de la caducidad. 9.
La anterior decisión se notificó a las partes el 14 de abril de 2023 y cobró ejecutoria el 19 del mismo mes y año. 1.4. Fundamentos de la solicitud de amparo 10. Luego de explicar los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la parte accionante acusó las decisiones de haber incurrido en desconocimiento del precedente.
A efectos de lo anterior, citó las siguientes decisiones: • Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2008, radicado 08001-23-31-000-2005-02003-01(0932-07) Demandante: María Pacheco Osorio. Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06226-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de octubre de 2008, radicado 25000-23-25-000-2002-06050-01(0363-08) • Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado: 05001-23-33-000-2013- 00262-01(3639-14) 11.
Desde el punto de vista de la promotora de la acción de tutela, en el presente caso era procedente acometer el estudio de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, la persona sigue aún vinculada laboralmente con la E.S.E Hospital José David Padilla Villafañe, circunstancia que permite sostener que la prestación periódica subsiste y, por ende, resulta a todas luces procedente su cobro. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 12. Por auto del 25 de octubre de 2023 se admitió la solicitud de amparo, se notificó la existencia de esta a las autoridades judiciales accionadas, se vinculó a la E.S.E Hospital José David Padilla Villafañe y, por último, se informó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.6. Intervenciones3 1.6.1.
Tribunal Administrativo del Cesar 13. Por conducto de la presidente de la corporación, indicó que no se configuró la vulneración de los derechos fundamentales invocados, para lo cual, reiteró los argumentos por los cuales se consideró que en el proceso 20001-33-33-007- 2021-00179-00 había operado el fenómeno de caducidad. 14. En el caso del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, la E.S.E Hospital José David Padilla Villafañe y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese a haber sido notificados del auto admisorio, en la oportunidad procesal correspondiente, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 15. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela formulada por María Pacheco Osorio contra el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, en los términos del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019. 3 Las autoridades accionadas y demás intervinientes fueron notificados mediante los Oficios 122978 a122982 del 27 de octubre de 2023.
Demandante: María Pacheco Osorio. Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06226-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Problema jurídico 16. Conforme lo establecido en los antecedentes, la pretensión invocada por la parte accionante, el material probatorio recaudado y la decisión dictada en primera instancia corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: • ¿Se superan los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? 17.
En caso de ser positiva la anterior respuesta, se resolverá lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar vulneraron los derechos fundamentales de María Pacheco Osorio, con ocasión de las decisiones calendadas 30 de marzo de 2022 y 13 de abril de 2023, las cuales establecieron que había operado el fenómeno de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al interior del proceso 20001-33-33-007- 2021-00179-00? 18.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial y iii) el caso en concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 19.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema5 y declaró su procedencia.6 24.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y, iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: María Pacheco Osorio.
Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06226-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 25. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 26.
Es necesario manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.
Relevancia constitucional 27. El criterio de relevancia constitucional establece la distinción que debe existir entre el juez natural del caso y el juez constitucional, respetando la competencia que cada uno tiene. Pues, como se ha sostenido en líneas anteriores, la acción de tutela no se erige una tercera instancia. Al respecto, la Sala considera pertinente traer a colación lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU 215 de 20227, la cual, desarrolló y explicó los derroteros que deben observarse en aplicación de este requisito de relevancia constitucional. 28.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 29.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no 7 M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: María Pacheco Osorio. Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06226-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una corrección del fallo cuestionado.
En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural. Lo anterior como un eje fundamental para: lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 30.
Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal8 (Énfasis de la Sala). 31.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico9; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”10 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.
(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”11 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”12 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. 8 Sentencia SU-573 de 2019. 9 Sentencia SU-103 de 2022. 10 Sentencia SU-103 de 2022. 11 Sentencia SU-103 de 2022. 12 Sentencia SU-128 de 2021.
Demandante: María Pacheco Osorio. Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06226-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto13, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal14. (Resaltado de la Sala) 2.5. Caso concreto 32. La Sala anticipa que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, circunstancia por la que la acción de tutela deberá ser declarada improcedente. 33.
Como punto de partida, se advierte que el amparo constitucional estudiado no tiene la identidad o trascendencia para aplicar, interpretar o desarrollar mandatos constitucionales, toda vez que la discusión planteada por la accionante pone en evidencia una inconformidad con la conclusión a la que llegó el juez de segunda instancia, respecto al fenómeno de la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 34.
Adicionalmente, desde el ámbito argumentativo, los reparos que son expuestos en el escrito introductorio, pese a hacer una enunciación de garantías, no exponen con suficiencia razones de peso que justifiquen la intromisión del juez constitucional. Máxime por cuanto no se evidencia prima facie vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada. 35.
Al remembrar los derechos fundamentales invocados por la accionante, se considera que el debate planteado en esta instancia constitucional tiene como objetivo refutar la conclusión de la accionada, más allá de exponer como se materializó la presunta vulneración. 36. La carga argumentativa que hace alusión la Corte Constitucional no se satisface simplemente con enunciar y transcribir artículos de la Constitución Política para cumplir el mencionado ejercicio, sino que dicha labor comprende un ejercicio argumentativo mucho más profundo.
En el escrito contentivo de la tutela, se advierte una transcripción abundante de jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre cada uno de los mandatos invocados por el actor, pero huérfano de una línea argumentativa que permita al juez desarrollar, interpretar o aplicar la carta política respecto al caso concreto. 13 Sentencia SU-573 de 2019. 14 Ibid.
Demandante: María Pacheco Osorio. Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06226-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37. La accionante busca en esta instancia judicial que el juez constitucional desplace al juez natural del asunto, para obtener la interpretación y valoración de las disposiciones legales en la forma que a ella le parece más correcta.
Es decir, en otros términos, pretende a través del mecanismo constitucional obtener una decisión favorable. 38. El reproche realizado en torno al alcance e interpretación del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en esencia no conlleva una discusión que aborde aspectos constitucionales o derechos fundamentales.
Por el contrario, este es un debate que no trasciende más allá del ámbito legal de la norma, pues, el legislador en su ejercicio de libertad configurativa consignó la caducidad como desarrollo del principio de preclusión del acto procesal. 39. El juez constitucional, conforme se precisó en líneas anteriores, no está instituido como órgano de control de las decisiones judiciales que son adoptadas en el curso de los procesos, los cuales se adelantaron conforme las etapas que para tal efecto estableció el legislador.
De avalarse dicha tesis, conllevaría una deformación de la acción de tutela y la desarticulación de la organización judicial. 40. Conforme lo anterior, la pretensión de la accionante refleja un inconformismo con las conclusiones a las que llegó la autoridad judicial accionada, lo cual, per se no implica una trasgresión de los derechos fundamentales. 2.6.
Conclusión 41. La Sala concluye que la discusión planteada en la acción de tutela no superó el requisito de relevancia constitucional, por lo que se impone declarar improcedente esta. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela formulada por la señora María Pacheco Osorio contra el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros con interés, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. Demandante: María Pacheco Osorio. Demandados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06226-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En el evento de no ser impugnada la presente decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.