CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 66001-23-33-000-2019-00293-01 (2911-2022)1 Demandante: Juan Manuel González García Demandado: Municipio de Pereira (Risaralda) Tema: Contrato realidad Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia de 25 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo Risaralda, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y declaró probada de manera parcial la excepción de prescripción extintiva del derecho dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control2. El señor Juan Manuel González García, por conducto de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el municipio de Pereira (Risaralda), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se decrete la nulidad del oficio 54144 de 1º. de noviembre de 2018, expedido por el ente territorial accionado, con el que negó la existencia de una relación laboral entre las partes. A título de restablecimiento del derecho, se ordene el pago de (i) «[…] los emolumentos dejados de percibir en todo ese tiempo que labor[ó] para el [m]unicipio de Pereira, lo cual hace referencia al auxilio de transporte [y] prestaciones sociales tales como: cesantías, intereses a las cesantías, prima, vacaciones y demás indexados a la fecha, así como los aportes correspondientes a la seguridad social y el reembolso del valor de las pólizas de seguro de cumplimiento entidad estatal tomados […]; así como el reembolso 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica Samai. 2 Índice 2 del Samai. 2 Expediente 66001-23-33-000-2019-00293-01 (2911-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Manuel González García contra el municipio de Pereira (Risaralda) de los dinero[s] cancelados por conceptos de aportes a seguridad social y el correspondiente aporte al SGSS POR PARTE DEL MUNICIPIO DE PEREIRA […]» (sic);
(ii) «[…] la indemnización moratoria del [a]rt. 65 del CST, correspondiente al último salario diario por 24 meses […]»; y (iii) «[…] la sanción moratoria del artículo 99 [n]um. 3º de la [L]ey 50 de 1990 por la no consignación de las cesantías […]». Lo anterior debidamente indexado junto con las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el actor que prestó servicios personales y remunerados bajo continua subordinación y dependencia de la secretaría de educación de Pereira (Risaralda), desde el 1º. de enero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2015, como conserje y vigilante, a través de contratos de prestación de servicios. Que el 29 de octubre de 2018 pidió del accionado el reconocimiento de una relación laboral, negado con el oficio acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 1, 23 y 53 de la Constitución Política; 99 de la Ley 50 de 1990; 23 y 65 del Código Sustantivo del Trabajo (CST); y 138 y 161 del CPACA. Arguye que prestó sus servicios de manera personal, continua y subordinada, como elementos propios de una relación laboral, y por ello tiene derecho a que se le reconozcan las prestaciones propias de este vínculo, motivo por el cual el acto demandado está viciado de nulidad, pues niega el pago de las prestaciones reclamadas. 1.5 Contestación de la demanda3.
El ente accionado, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las súplicas del libelo introductorio; respecto de los hechos dijo que unos son ciertos y otros no, por lo que deben probarse; y formuló las excepciones denominadas inexistencia de violación de normas superiores invocadas, prescripción y cobro de lo no debido.
Asevera que «[…] no existió el vínculo laboral, ya que el contrato de servicios se dio de forma interrumpida en el tiempo y el […] actor no demostró ni aportó las pruebas que llevaran a demostrar la relación laboral […]». 1.6 La providencia apelada4. El Tribunal Administrativo de Risaralda, en 3 Ibidem. 4 Ib. 3 Expediente 66001-23-33-000-2019-00293-01 (2911-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Manuel González García contra el municipio de Pereira (Risaralda) sentencia de 25 de noviembre de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y declaró probada de manera parcial la excepción de prescripción extintiva del derecho (sin condena en costas), al considerar que «[…] únicamente se tiene por demostrada la actividad personal del demandante en favor del ente demandado, mediante contratos de prestación de servicios celebrados directamente con dicha entidad», esto es, durante el período comprendido entre el 1º. de enero y el 31 de diciembre de 2009 y desde el 1º. de julio de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2015; por ende, el interregno del 1º. de enero de 2010 al 31 de junio de 2011 en que presuntamente laboró para la empresa de servicios temporales no está acreditado, por lo que no se tiene en cuenta.
Que cuando el accionante «[…] desarrolló sus labores como conserje o vigilante bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios, lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, en cuanto en ningún momento fue desvirtuado por la entidad demandada el hecho de que […] debía prestar sus servicios en forma permanente, personal y bajo un horario de trabajo impuesto a través del rector de la respectiva institución educativa; de igual forma es evidente que su actividad no era realizada en forma autónoma e independiente, por el contrario, la ejecución de sus funciones estaba subordinada al cumplimiento de las órdenes impartidas por el respectivo rector, en cuanto por la naturaleza de las funciones, estas no podían desarrollarse bajo la independencia y autonomía propia de un contratista […]».
En lo atañedero al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción extintiva del derecho a las prestaciones reclamadas, se encuentra configurado respecto del período comprendido entre el 1º. de enero y el 30 de diciembre de 2009, en la medida en que el actor «[…] no presentó reclamación dentro de los 3 años siguientes que se cumplían el 30 de diciembre de 2012, sino que lo hizo en el año 2018 […]».
En consecuencia, accedió a las pretensiones del libelo introductorio, en el sentido de declarar la nulidad del acto acusado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó al accionado: […] 3. […] pago […] por concepto de las prestaciones sociales legales, liquidadas conforme el valor que recibía éste como contraprestación por sus servicios (honorarios) como conserje o vigilante, por los mismos conceptos que recibían los funcionarios de la entidad del 4 Expediente 66001-23-33-000-2019-00293-01 (2911-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Manuel González García contra el municipio de Pereira (Risaralda) mismo nivel […] durante los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, transcurridos desde el 1º de julio de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2015, salvo sus interrupciones […] 4. […] cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador […] […] (sic para toda la cita). 1.7 El recurso de apelación5.
El ente territorial demandado, a través de apoderada, interpuso recurso de apelación, al estimar que el accionante estuvo vinculado por contrato de prestación de servicios y «[…] no puede inferirse ni mucho menos pregonarse subordinación por el hecho de que se desplieguen las labores propias del contrato celebrado, pues ello deviene de éste, resulta lógico que la entidad contratante regule el cumplimiento del contrato mediante un interventor, en este caso los rectores de las instituciones educativas donde se prestó el servicio, sin que por ello resulte subordinado el contratista […]» (sic).
Que «[…] se reitera la tesis asumida de que entre contratante y contratado puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad para la cual fue contratado, situación que incluye muchas veces el cumplimiento de un horario determinado o el hecho de recibir instrucciones de sus superiores, teniendo que reportar en ocasiones informes sobre la labor desempeñada, sin que por ello pueda predicarse que está subordinado».
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 16 de febrero de 20226 y admitido por esta Corporación a través de auto de 12 de agosto siguiente7, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA8; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes presentaron alegatos de conclusión9, en los que reiteraron los planteamientos expuestos en sus libelos introductorio, de contestación y de alzada, mientras que el correspondiente agente del Ministerio Público guardó silencio10. 5 Ib. 6 Ib. 7 Índice 4 del Samai. 8 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 9 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai, índice 9. 10 Se destaca que en la herramienta Samai aparece registrado un concepto del agente del Ministerio Público, empero, consultado el documento corresponde al expediente 68001-23-33-000-2018-00621-01 (2414-2022). 5 Expediente 66001-23-33-000-2019-00293-01 (2911-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Manuel González García contra el municipio de Pereira (Risaralda) III.
CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar del municipio de Pereira el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculado como conserje y vigilante, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades»; o, por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró con dicha entidad se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral, como lo aduce el ente territorial. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del primer problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Posteriormente, este artículo fue modificado por los Decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que precisaron «solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar».
Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para 6 Expediente 66001-23-33-000-2019-00293-01 (2911-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Manuel González García contra el municipio de Pereira (Risaralda) desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales - contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, pues en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación 7 Expediente 66001-23-33-000-2019-00293-01 (2911-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Manuel González García contra el municipio de Pereira (Risaralda) o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 196811, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado 11 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 8 Expediente 66001-23-33-000-2019-00293-01 (2911-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Manuel González García contra el municipio de Pereira (Risaralda) de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.
De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional del ente estatal contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales12.
De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda13 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de 12 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 13 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23- 33-000-2012-00020-01 (316-2014). 9 Expediente 66001-23-33-000-2019-00293-01 (2911-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Manuel González García contra el municipio de Pereira (Risaralda) servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) El accionante prestó sus servicios como conserje y vigilante en el municipio de Pereira (Risaralda), en virtud de los siguientes contratos de prestación de servicios, de acuerdo con su contenido y la certificación expedida por el director administrativo de prestación del servicio educativo y administración de plazas docentes de la secretaría de educación de ese ente territorial de 1º. de septiembre de 201514: Contrato Duración Inicio Finalización 104 12 meses 01/01/2009 30/12/2009 Interrupción de 1 año y 6 meses 100 4 meses 01/07/2011 31/10/2011 100 A 2 meses 01/11/2011 30/12/2011 Interrupción de 1 día hábil 99 2 meses 02/01/201215 28/02/2012 Interrupción de 1 día hábil 758 4 meses 01/03/2012 30/06/2012 Interrupción de 21 días hábiles 1230 1 mes y 15 días 02/08/2012 16/09/2012 1371 1 mes y 1 días 17/09/2012 31/10/2012 2316 1 mes y 11 días 01/11/2012 11/12/2012 2316 A 19 días 12/12/2012 31/12/2012 111 5 meses 02/01/201316 31/05/2013 14 Índice 2 del Samai. 15 No hubo interrupción, en la medida en que el 1º. de enero de 2012 fue día festivo. 16 Igual situación se presenta respecto del 1º. de enero de 2013. 10 Expediente 66001-23-33-000-2019-00293-01 (2911-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Manuel González García contra el municipio de Pereira (Risaralda) 111 A 2 meses y 15 días 01/06/2013 15/08/2013 11101478 1 mes 16/08/2013 15/09/2013 11102141 1 mes 16/09/2013 15/10/2013 11102461 15 días 16/10/2013 31/10/2013 1102759 2 meses 01/11/2013 31/12/2013 Interrupción de 1 día hábil 11100101 6 meses 02/01/201417 30/06/2014 11100781 1 mes 01/07/2014 30/07/2014 11101449 3 meses 01/08/2014 31/10/2014 11101956 2 meses 01/11/2014 31/12/2014 11100116 3 meses 02/01/201518 01/04/2015 11100918 3 meses 02/04/2015 15/06/2015 11101398 6 meses y 15 días 16/06/2015 31/12/2015 b) Certificación de 22 de septiembre de 2014 emitida por el rector de la Institución Educativa Rodrigo Arenas Betancurt de Pereira19, según la cual el actor «[…] labora en este plantel educativo como CONSERJE» (sic). c) Resolución «rectorial» 2 de 24 de julio de 2013, dictada por el rector de la Institución Educativa Rodrigo Arenas Betancurt de Pereira20, en la que hizo un reconocimiento público a varios servidores, entre los que se encontraba el demandante. d) Dentro de este proceso judicial se recaudó el testimonio de los señores Augusto Jesús Guerrero Carvajal y José Ligio Luna21, quienes relataron acerca de las circunstancias concernientes a la prestación de servicios del accionante como vigilante y conserje en la secretaría de educación de Pereira (Risaralda). e) Mediante escrito de 29 de octubre de 201822, el actor reclamó del municipio de Pereira el reconocimiento de la relación laboral entre el «1º. de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2015», negado por medio del acto demandado.
De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que el demandante prestó sus servicios como vigilante y conserje en la secretaría de educación de Pereira desde el 1º. de enero hasta el 30 de diciembre de 2009 y del 1º. de julio de 2011 al 31 de diciembre de 2015, vinculado a través de contratos de 17 Sin interrupción, dado que el 1º. de enero de 2014 no fue día hábil. 18 Ibidem. 19 Ibidem. 20 Ib. 21 Ib. 22 Ib. 11 Expediente 66001-23-33-000-2019-00293-01 (2911-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Manuel González García contra el municipio de Pereira (Risaralda) prestación de servicios, durante los siguientes interregnos: Contrato Duración Inicio Finalización 104 12 meses 01/01/2009 30/12/2009 Interrupción de 1 año y 6 meses 100 4 meses 01/07/2011 31/10/2011 100 A 2 meses 01/11/2011 30/12/2011 99 2 meses 02/01/2012 28/02/2012 758 4 meses 01/03/2012 30/06/2012 1230 1 mes y 15 días 02/08/2012 16/09/2012 1371 1 mes y 1 días 17/09/2012 31/10/2012 2316 1 mes y 11 días 01/11/2012 11/12/2012 2316 A 19 días 12/12/2012 31/12/2012 111 5 meses 02/01/2013 31/05/2013 111 A 2 meses y 15 días 01/06/2013 15/08/2013 11101478 1 mes 16/08/2013 15/09/2013 11102141 1 mes 16/09/2013 15/10/2013 11102461 15 días 16/10/2013 31/10/2013 1102759 2 meses 01/11/2013 31/12/2013 11100101 6 meses 02/01/2014 30/06/2014 11100781 1 mes 01/07/2014 30/07/2014 11101449 3 meses 01/08/2014 31/10/2014 11101956 2 meses 01/11/2014 31/12/2014 11100116 3 meses 02/01/2015 01/04/2015 11100918 3 meses 02/04/2015 15/06/2015 11101398 6 meses y 15 días 16/06/2015 31/12/2015 También se encuentra acreditado que el 29 de octubre de 2018 el accionante reclamó de dicho ente territorial el reconocimiento de la relación laboral, por su desempeño como vigilante y conserje, negado mediante el oficio acusado.
Sobre la configuración del contrato realidad, resulta oportuno precisar que se encuentra demostrado, con las pruebas (documentos y testimonios) allegadas al proceso, la existencia de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente el actor fue contratado por el accionado como conserje y vigilante, lo que implica que fue quien prestó el servicio; y, por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que recibió una contraprestación por tales servicios, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a devengar, lo que comporta la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era pagada de manera mensual, según dichos contratos, situación que no fue discutida por el ente territorial, por lo que se da por cierta. 12 Expediente 66001-23-33-000-2019-00293-01 (2911-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Manuel González García contra el municipio de Pereira (Risaralda) En lo concerniente a (iii) la subordinación, como último elemento de la relación laboral y aspecto al que se contrae el reproche de la alzada, resulta relevante advertir que la sección segunda de esta Corporación23 ha sido del criterio que los vigilantes o conserjes, por la labor que desarrollan, carecen de autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones, así: […] si una persona presta servicios como vigilante por varios años resulta inadmisible afirmar que realiza actividades temporales e independientes, siendo que la labor contratada por la entidad exige que se brinde el servicio de seguridad en forma permanente para poder funcionar con total tranquilidad.
Carecería de cualquier lógica que los servicios de vigilancia se prestaran ocasionalmente, siendo que la seguridad de la entidad puede verse afectada en cualquier momento, lo que exige la presencia continua de una persona que ofrezca y garantice la guarda de la misma. Lo anterior permite concluir que para cumplir con las labores de vigilancia, la persona contratada para tal fin, debe atender y obedecer las órdenes de sus superiores, a quienes les corresponde determinar en qué forma, horario y dependencia se debe prestar el servicio, es decir, que el elemento de la subordinación es indispensable para que se pueda desarrollar tal servicio.
En el caso sub examine lo primero que da cuenta de las tareas del accionante es el contenido mismo de los contratos de prestación de servicios, en los que, al explicar el alcance del objeto, se le asignaron las siguientes actividades: «1. Controlar el ingreso del personal autorizado. 2. Comunicar al supervisor en forma oportuna sobre las inconsistencias y anomalías relacionadas con los asuntos, elementos o situaciones operativas que se presenten en desarrollo de sus actividades. 3.
Realizar las actividades objeto del presente contrato en forma proactiva, atendiendo las necesidades del Establecimiento Educativo respectivo» (sic). Sumado a esta prueba documental, fueron atendidos en audiencia de pruebas los testimonios de los señores Augusto Jesús Guerrero Carvajal y José Ligio Luna, quienes afirmaron que el demandante ejercía funciones de vigilancia y conserjería, cumplía horarios y turnos de 12 horas, recibía órdenes del rector del colegio donde laboró y que no había diferencia entre sus actividades y las de los vigilantes o conserjes de planta del municipio, además de situaciones propias de la relación laboral, como lo son el uso de elementos de propiedad de la entidad y sujeción a las órdenes de los directivos de la correspondiente 23 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, providencia de 2 de mayo de 2013, expediente 05001-23-31-000-2004-03742-01 (2027-12). 13 Expediente 66001-23-33-000-2019-00293-01 (2911-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Manuel González García contra el municipio de Pereira (Risaralda) institución educativa, entre otras.
Así las cosas, los medios de prueba permiten evidenciar la concurrencia de los tres elementos propios de una relación de trabajo (subordinación, prestación personal y remuneración); pero, sobre todo, que el actor prestó la labor en forma dependiente respecto del empleador, lo cual conduce a concluir que no se trató de una relación de coordinación, sino de una en la que imperó la subordinación. Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, sin embargo, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, esta cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. Por tanto, si bien el accionante se vinculó al municipio de Pereira, a través de contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación, tal como lo determinó el a quo.
En este orden de ideas, al asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que el accionante se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad. La jurisprudencia de esta sección ha sostenido que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación y dependencia respecto del empleador, 14 Expediente 66001-23-33-000-2019-00293-01 (2911-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Manuel González García contra el municipio de Pereira (Risaralda) surge el derecho al pago de prestaciones24, porque de lo contario se afectan los derechos del trabajador.
Cabe anotar que pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior25.
Por ende, se halla desvirtuada la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo demandado, por cuanto está acreditada la existencia de una relación laboral entre las partes, por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia que así lo dispuso. En lo atinente a la configuración del fenómeno jurídico-procesal de la prescripción extintiva del derecho, que no comporta un motivo de censura del accionado, esta Corporación comparte los argumentos del Tribunal de instancia, por lo que no hará pronunciamiento adicional alguno. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará el fallo de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y declaró probada de manera parcial la excepción de prescripción extintiva del derecho.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 24 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 18 de noviembre de 2003, expediente: IJ-0039. 25 «No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público […]». 15 Expediente 66001-23-33-000-2019-00293-01 (2911-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Juan Manuel González García contra el municipio de Pereira (Risaralda) FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 25 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo Risaralda, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y declaró probada de manera parcial la excepción de prescripción extintiva del derecho, dentro del proceso incoado por el señor Juan Manuel González García contra el municipio de Pereira (Risaralda), por lo indicado en la parte motiva. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS