Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 47001-23-33-000-2014-00308-01 (3969-2016) Ejecutante: Marleny Isabel Sarmiento Rada Ejecutado: ESE Hospital Universitario Fernando Troconis, hoy Julio Méndez Barreneche Temas: Apelación contra auto que negó medida cautelar AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto de 21 de julio de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio del cual se negó el decreto de una medida cautelar.

ANTECEDENTES La señora Marleny Isabel Sarmiento Rada interpuso demanda ejecutiva contra la E.S.E. Hospital Universitario Fernando Troconis, hoy Julio Méndez Barreneche con el fin de obtener el cumplimiento de la sentencia del 28 de junio de 2012 proferida por el Consejo de Estado que revocó el fallo de primera instancia del 31 de julio de 2008 del Tribunal Administrativo del Magdalena que negó las pretensiones, para en su lugar, ordenar el reintegro de la demandante sin solución de continuidad y el pago de los salarios y prestaciones.

Como medida cautelar, solicitó el embargo y retención de los dineros que la gobernación del Magdalena debe girar al Hospital Universitario Fernando Troconis de Santa Marta provenientes de la estampilla pro hospital. La solicitud se sustentó en que dichos recursos son propiedad del demandado y embargables de conformidad con la certificación expedida por la Tesorería del Departamento del Magdalena.1 PROVIDENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El tribunal mediante auto del 21 de julio de 2016 negó la solicitud de medida 1 Folio 7.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 47001-23-33-000-2014-00308-01 (3969-2016) cautelar.2 Argumentó que en principio no existe ninguna restricción por parte del legislador para decretar el embargo de los dineros reclamados por no encontrarse expresamente consagrados como bienes inembargables a la luz de lo regulado por el artículo 594 del CGP.

Que no obstante, los ingresos parafiscales son gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley que afecta un determinado y único grupo social o económico utilizados en beneficio del propio sector. Razón por la cual, pese a no ser rentas incorporadas al presupuesto general de la nación, al tener destinación específica solo pueden ser embargadas para el cobro de obligaciones derivadas de fuentes jurídicas que tengan por objeto el desarrollo de esa destinación. Que como lo pretendido por la ejecutante con la medida cautelar es garantizar el pago de una sentencia judicial, que no es la destinación dada a la estampilla, no había lugar a decretar el embargo solicitado.

RECURSO INTERPUESTO La apoderada de la parte ejecutante interpuso recurso de apelación,3 expresando que la negativa no se sustentó en un fundamento legal, más aún cuando se indicó que no existe restricción legal para decretar el embargo de dichos bienes. Que el tribunal no podía acudir a un criterio auxiliar como la jurisprudencia cuando el mandato constitucional ordena que las providencias judiciales deben estar bajo el imperio de la ley.

Que la jurisprudencia utilizada para fundamentar la decisión es del año 20004, siendo que el Código General del Proceso regula expresamente en su artículo 594 cuáles son los bienes inembargables. Que la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional han decantado unas excepciones a la inembargabilidad de los dineros de las entidades que prestan servicios públicos como la salud.

Una de esas excepciones es que el título ejecutivo sea una sentencia de la jurisdicción administrativa, tal como ocurre en el presente asunto al existir un fallo de carácter laboral por servicios médicos especializados. Que la Ley 645 de 2001 reguló en su artículo 2 que los recursos de las estampillas pro hospitales se destinarían entre otros a la inversión en personal especializado, lo 2 Folios 4 a 6. 3 Folios 1 a 3. 4 Sentencia 13 de julio de 2000 radicado 17778.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 47001-23-33-000-2014-00308-01 (3969-2016) cual aplica a la demandante por ser médico especialista. Es decir que los recursos de la estampilla también están destinados al pago de las acreencias laborales de los profesionales especializados como ocurre en el caso de la demandante.

Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Cuestión previa Mediante auto del 7 de septiembre de 2020 el tribunal decretó la suspensión del proceso mientras la ESE ejecutada permaneciera en el proceso de intervención administrativa forzosa. El despacho sustanciador por auto del 14 de julio de 2022 al advertir que no se había informado sobre la suspensión del proceso, requirió a las partes para que, una vez se emitiera decisión por parte del Tribunal Administrativo del Magdalena en el sentido de levantar la suspensión del proceso, informaran al respecto.

No obra en las actuaciones de esta Corporación memorial alguno que informe sobre el punto, sin embargo, verificadas las actuaciones de primera instancia en la plataforma SAMAI se advierte que a través de providencia del 18 de octubre de 2023 se ordenó remitir el expediente al contador liquidador del tribunal para que rindiera un concepto sobre la solicitud de modificación del crédito, lo que da cuenta de que el tribunal continuó con el trámite del proceso ejecutivo.

Adicionalmente, en el índice 39 de SAMAI de las actuaciones del tribunal obra Resolución 2022420000007590-6 del 2 de noviembre de 2022, aportada por la parte ejecutante, a través de la cual la Superintendencia Nacional de Salud ordenó el levantamiento de la medida de intervención forzosa administrativa impuesta a la ESE Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche.

El problema jurídico Conforme al recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si procede el embargo de los recursos generados por la estampilla Pro Hospitales Universitarios para garantizar el pago de acreencias laborales reconocidas por la jurisdicción contenciosa administrativa a la señora Marleny Isabel Sarmiento Rada.

El artículo 63 de la Constitución Política dispone que los bienes de uso público y los demás que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables. El anterior mandato tiene como finalidad garantizar el adecuado funcionamiento y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 47001-23-33-000-2014-00308-01 (3969-2016) distribución de los recursos de la Nación con los cuales, a su vez, se busca salvaguardar el interés general y el bien común; así como cumplir con las funciones asignadas a cada una de las autoridades.

Por su parte el artículo 599 del CGP consagra que, desde la presentación de la demanda, el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado y que el juez, al decretar los embargos y secuestros, podrá limitarlos a lo necesario. Que el valor de los bienes no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad.

Resulta pertinente citar lo dispuesto en el artículo 594 del CGP: Artículo 594. Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. 2.

Los depósitos de ahorro constituidos en los establecimientos de crédito, en el monto señalado por la autoridad competente, salvo para el pago de créditos alimentarios. 3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.

Cuando el servicio público lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como los ingresos brutos que se produzca y el secuestro se practicará como el de empresas industriales. 4. Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas. 5.

Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deben anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones. 6.

Los salarios y las prestaciones sociales en la proporción prevista en las leyes respectivas. La inembargabilidad no se extiende a los salarios y prestaciones legalmente enajenados. 7. Las condecoraciones y pergaminos recibidos por actos meritorios. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 47001-23-33-000-2014-00308-01 (3969-2016) 8.

Los uniformes y equipos de los militares. 9. Los terrenos o lugares utilizados como cementerios o enterramientos. 10. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Los bienes destinados al culto religioso de cualquier confesión o iglesia que haya suscrito concordato o tratado de derecho internacional o convenio de derecho público interno con el Estado colombiano. Jurisprudencia Vigencia 11.

El televisor, el radio, el computador personal o el equipo que haga sus veces, y los elementos indispensables para la comunicación personal, los utensilios de cocina, la nevera y los demás muebles necesarios para la subsistencia del afectado y de su familia, o para el trabajo individual, salvo que se trate del cobro del crédito otorgado para la adquisición del respectivo bien.

Se exceptúan los bienes suntuarios de alto valor. 12. El combustible y los artículos alimenticios para el sostenimiento de la persona contra quien se decretó el secuestro y de su familia durante un (1) mes, a criterio del juez. 13. Los derechos personalísimos e intransferibles. 14. Los derechos de uso y habitación. 15. Las mercancías incorporadas en un título-valor que las represente, a menos que la medida comprenda la aprehensión del título. 16.

Las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales.

PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.

En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.

Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.

En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 47001-23-33-000-2014-00308-01 (3969-2016) cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.

Sobre la embargabilidad de los recursos públicos la Sentencia C-1154 de 2008, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 21 parcial del Decreto 28 de 2008, por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones, se trazó la línea jurisprudencial sobre el tema donde se determinó que, pese a que la regla general sea su carácter inembargable, hay situaciones en las que resulta plausible permitir el embargo.

Sostuvo la Corte que el legislador adoptó como pauta mayoritaria la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación, pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, jurisprudencialmente se han fijado algunas reglas de excepción, pues el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada.

Ahora, para desatar la cuestión principal en el presente asunto, resulta necesario citar el artículo 2 de la Ley 645 de 2001 que regula claramente la destinación de los recursos obtenidos por la estampilla Pro Hospitales Universitarios Públicos. Artículo 2o. El producido de la estampilla a que se refiere el artículo anterior, se destinará principalmente para: a) Inversión y mantenimiento de planta física; b) Dotación, compra y mantenimiento de equipo requeridos y necesarios para desarrollar y cumplir adecuadamente con las funciones propias de las Instituciones; c) Compra y mantenimiento de equipos para poner en funcionamiento áreas de laboratorio, científicas, tecnológicas y otras que requieran para su cabal funcionamiento; d) Inversión en personal especializado En efecto, las estampillas corresponden al conjunto de gravámenes de orden tributario que, por virtud de los artículos 287 numeral 3, 300 numeral 4 y 338 de la Constitución Política, las entidades territoriales tienen la facultad de imponer, bajo un marco que puede ser delineado por el legislador.

El Consejo de Estado5 ha dicho que pertenecen a lo que se conoce como tasas parafiscales, pues son un gravamen que surge de la realización de un acto jurídico, cual es la suscripción de un contrato con el Departamento, que se causan sobre un hecho concreto y que por disposición legal tienen una destinación específica. 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta radicado 8001-23-31-000-2002-01507-01(14527).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 47001-23-33-000-2014-00308-01 (3969-2016) Adicionalmente, la Corte Constitucional6 ha precisado que son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en beneficio de un sector específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado.

Resolución al caso concreto Se encuentran establecidos los siguientes hechos: - El 28 de junio de 2012 el Consejo de Estado7 profirió sentencia de segunda instancia a través de la cual se revocó el fallo del 31 de julio de 2008 del Tribunal Administrativo del Magdalena que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Marleny Isabel Sarmiento Rada.

En su lugar, declaró la nulidad del acto administrativo que la retiró del servicio y ordenó el reintegro de la demandante sin solución de continuidad, así como el pago de los sueldos y prestaciones dejados de percibir desde la fecha en que se produjo el retiro del servicio y hasta cuando fuera reintegrada. - Por auto del 16 de diciembre de 2015 se libró mandamiento en favor de la ejecutante.8 - A través de auto del 21 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo del Magdalena negó la medida cautelar al considerar que los dineros recaudados por concepto de la estampilla tienen una destinación específica y solo pueden ser objeto de embargo para el cobro de obligaciones derivadas de fuentes jurídicas que tengan por objeto el desarrollo de esa destinación.9 - El 18 de mayo de 2017 se ordenó seguir adelante con la ejecución.10 La parte recurrente señaló que el artículo 594 del CGP es el que regula expresamente cuáles bienes son inembargables y que, según la Ley 645 de 2011, los recursos de las estampillas se destinarían, entre otros, a la inversión en personal especializado, situación que se aplica a la demandante.

La Subsección considera que en el caso concreto, no se discute si los recursos originados en la estampilla Pro Hospitales Universitarios son embargables o no. En efecto, la providencia apelada es clara en señalar que dichos recursos no fueron 6 C-768 de 2010. 7 Folios 13 a 29. 8 Folios 44 a 48. 9 Folios 4 a 6. 10 Expediente digital índice 53 de SAMAI actuaciones del tribunal.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 47001-23-33-000-2014-00308-01 (3969-2016) incluidos en el artículo 594 del CGP, el cual regula con precisión cuáles son los bienes inembargables, razón por la cual estos sí pueden ser objeto de la medida cautelar. La razón del tribunal para negar la cautela fue que por su naturaleza parafiscal, el producto de la estampilla solo puede ser embargados para el cobro de obligaciones derivadas de fuentes jurídicas que tengan por objeto el desarrollo de esa destinación. Sin embargo, esta Subsección destaca que el artículo 2 de la Ley 645 de 2001 al determinar que el producto de la estampilla se puede destinar a la inversión en personal especializado, resulta claro que una de las finalidades de dicha destinación es precisamente dotar a los hospitales universitarios con recursos suficientes para contratar el personal especializado requerido para garantizar la buena prestación del servicio público de salud.11 Así, no se comparte la conclusión a la que arribó el tribunal para negar la medida cautelar solicitada por cuanto, se reitera, dichos recursos sí pueden ser destinados para el pago de las acreencias laborales del personal especializado que presta sus servicios a los hospitales universitarios.

Es decir, en el caso concreto de la lectura de la sentencia ejecutada se tiene que la señora Marleny Isabel Sarmiento Rada estuvo vinculada a la ESE Hospital Universitario Fernando Troconis de Santa Marta como médico especialista en inhaloterapia desde el 1º de agosto de 1991 hasta el 15 de octubre de 1997, fecha en la cual fue declarada insubsistente por calificación insatisfactoria.

Que la providencia que se allega como título, ordenó el reintegro y el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales sin solución de continuidad. De allí que pueda concluirse que en caso concreto, la demandante por su perfil profesional puede hacer parte del personal especializado del establecimiento sanitario, razón por la cual la pretensión de la demanda ejecutiva tiene relación con una de las destinaciones previstas para el producto de la estampilla, que en el caso concreto no es otra cosa que el pago de los salarios y prestaciones adeudadas, por lo que, se insiste, los presupuestos ahora analizados encuadran dentro de la destinación específica consagrada en el literal d) del artículo 2 de la Ley 645 de 2001.

En atención a lo aquí discurrido se revocará el auto del 21 de julio de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio del cual se negó la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante. 11 Ver artículo 194 de la Ley 100 de 1993. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 47001-23-33-000-2014-00308-01 (3969-2016) En su lugar, se ordenará al tribunal de conocimiento que estudie y decrete la medida cautelar para garantizar la efectividad de esta de acuerdo con las reglas contenidas en el CGP y lo considerado en esta providencia. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE Primero: Revocar el auto del 21 de julio de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante.

Segundo: Ordenar al Tribunal Administrativo del Magdalena que estudie y decrete la medida cautelar para garantizar la efectividad de esta de acuerdo con las reglas contenidas en el CGP y lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Tercero: En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Notifíquese y cúmplase La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES  Firmado electrónicamente