CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 680012333000202500138011 Recurso de apelación contra la sentencia de 25 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA TESIS: VOTAR AUTORIZACIÓN PARA QUE REPRESENTANTE LEGAL GESTIONE NEGOCIOS Y CELEBRE CONTRATOS CON EL ESTADO, NO CONFIGURA LA INHABILIDAD DEL ARTÍCULO 43, NUMERAL 3, DE LA LEY 136.

CALIDAD DE SOCIO EN UNA EMPRESA CONTRATISTA DEL ESTADO Y CRITERIOS QUE DEBEN TENERSE EN CUENTA PARA VALORAR QUÉ TAN DETERMINANTE ES LA PARTICIPACIÓN DE UN SOCIO EN LAS DECISIONES EJECUTADAS EN NOMBRE DE UNA PERSONA JURÍDICA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por los solicitantes contra la sentencia de 25 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se denegó la pérdida de investidura del concejal del Distrito Especial Portuario, Biodiverso, Industrial y Turístico de Barrancabermeja, en adelante distrito de Barrancabermeja, señor ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO 1 Este proceso permanece digitalizado en el sistema para la gestión judicial SAMAI, por lo que las providencias, pruebas, memoriales y demás piezas procesales a las que se haga alusión en esta sentencia, podrán confrontarse de forma virtual.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 CORTÉS, por hechos ocurridos en ejercicio del período constitucional 2024-2027. I.- ANTECEDENTES I.1.- Los ciudadanos ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA, actuando en nombre propio, solicitaron decretar la pérdida de investidura del señor ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO CORTÉS, concejal del distrito de Barrancabermeja, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2024-2027, al considerar que incurrió en la causal prevista en el artículo 43, numeral 3, de la Ley 136 de 2 de junio de 19942, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20003, esto es por violación del régimen de inhabilidades, luego de haber intervenido en la celebración de contratos que debían ejecutarse en ese ente territorial, dentro del año anterior a la elección. I.2.- En apoyo de su pretensión los solicitantes adujeron, en síntesis, que el accionado, quien fue convocado mediante acto de llamamiento a ocupar curul el 6 de febrero de 2025, luego que su predecesor IVÁN JESÚS SERRANO MIRANDA perdiera la investidura de conformidad con la sentencia de 11 de abril de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, confirmada por el Consejo de Estado mediante sentencia de 3 de octubre de 2024 y constancia de 2 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”. 3 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional […]”.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ejecutoria de 17 de enero de 2025, fue accionista de la sociedad TRANSPORTES SAN PABLO S.A., identificada con NIT 800.042.883-9 y matrícula 16565, con un porcentaje de participación accionaria de 1.36%, y quien, a su vez, ostenta el cargo en la junta directiva de esa sociedad como segundo renglón suplente, según acta 042 de 19 de marzo de 2022 de la asamblea ordinaria de accionistas, registrada el 11 de mayo de 2022 en la Cámara de Comercio del distrito de Barrancabermeja, bajo número 31495 del Libro IX del registro mercantil.

Mencionaron que durante los años 2023 y 2024, el concejal fue accionista de la sociedad TRANSPORTES SAN PABLO S.A.; y que, según certificado de contratación de 13 de diciembre de 2023, expedido por la Alcaldía del distrito de Barrancabermeja, publicado en su página web el 18 del mismo mes, esa sociedad suscribió dos contratos durante el año 2023 con ese ente territorial, a saber: i) Contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023, por valor de $1.497.313.899, con una duración de 139 días, cuyo objeto fue “[…] PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE TRANSPORTE FLUVIAL ESCOLAR A LA POBLACIÓN ESTUDIANTIL DEL SECTOR EDUCATIVO OFICIAL DEL DISTRITO DE BARRANCABERMEJA, SANTANDER EN DESARROLLO DEL PROYECTO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TRANSPORTE ESCOLAR A LA POBLACIÓN ESTUDIANTIL DEL SECTOR EDUCATIVO OFICIAL DEL DISTRITO DE BARRANCABERMEJA, SANTANDER […]”.

Y, ii) contrato de prestación de servicios 4205 de 7 de noviembre de 2023, con una duración de 16 días, por valor de $145.256.181, cuyo Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 objeto fue “[…] PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE TRANSPORTE FLUVIAL ESCOLAR A LA POBLACIÓN ESTUDIANTIL DEL SECTOR EDUCATIVO OFICIAL DEL DISTRITO DE BARRANCABERMEJA, SANTANDER EN DESARROLLO DEL PROYECTO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TRANSPORTE ESCOLAR A LA POBLACIÓN ESTUDIANTIL DEL SECTOR EDUCATIVO OFICIAL DEL DISTRITO DE BARRANCABERMEJA, SANTANDER […]”.

I.3.- El concejal, a través de apoderado, contestó la solicitud oponiéndose a la desinvestidura, para lo cual manifestó, en síntesis, que no intervino en la gestión del contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023, celebrado entre el distrito de Barrancabermeja y la Sociedad TRANSPORTES SAN PABLO S.A., que la decisión de presentar oferta obedeció a una posición mayoritaria de la junta directiva de esa sociedad, que la adjudicación del contrato fue consecuencia de la selección objetiva del oferente, y que la mera autorización para presentar oferta se hizo en un escenario precontractual del negocio jurídico, que en nada implica una gestión indebida.

Admitió los hechos primero al noveno y niega el hecho décimo, por considerarlo una apreciación subjetiva del solicitante y que la causal alegada exige la demostración irrestricta de sus elementos, los cuales no están demostrados en el presente caso, pues la carga procesal radica, no solo en invocar la causal en la que fundamenta su pretensión, sino en señalar la conducta dolosa o gravemente Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 culposa en la que se considera incurrió el accionado, conforme al artículo 1º de la 1881 de 15 de enero de 20184.

Señaló que, en el presente asunto, los accionantes se limitaron a afirmar que está incurso en la inhabilidad prevista en el artículo 40, numeral 3 de la Ley 617, en tanto que, según su interpretación, al haber sido miembro suplente de la junta directiva de la empresa TRANSPORTES SAN PABLO S.A., incidió en la suscripción de un contrato celebrado con el distrito de Barrancabermeja; y que, no obstante, omitieron realizar un análisis subjetivo de la conducta desplegada, omitiendo así explicar de qué manera incurrió en los supuestos fácticos que configuran la causal de inhabilidad alegada, así como las pruebas que respaldan la supuesta transgresión a la norma.

Propuso la excepción de ‘Inexistencia de intervención en la gestión de negocios con el distrito de Barrancabermeja’, porque, según la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia de 27 de octubre de 2016, “[…] las inhabilidades son de aplicación estricta y restrictiva al supuesto fáctico que la norma prevé, sin que haya lugar a extensiones o analogías interpretativas […]”, y, además, “[…] el esquema constitucional y legal que regula los regímenes de inhabilidades en tanto constituyen limitantes al desarrollo del derecho político, se caracteriza por ser cerrado y las causales taxativas tienen interpretación restrictiva.

Por ello, en el análisis sobre su alcance por tratarse de motivos que ocasionan sanción, el 4 “[…] Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones […]”. Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 principio de legalidad adquiere carácter superlativo: nula es la pena sin clara y precisa ley preexistente al hecho que la ocasione […]”.

Adujo que no se configuró la inhabilidad alegada, toda vez que no ostentó la representación legal de la sociedad TRANSPORTES SAN PABLO S.A., sino que integró su junta directiva únicamente como miembro suplente, lo que implica que solo participaba en dicho órgano en ausencia temporal o definitiva del principal, por decisión voluntaria de los socios de la empresa, por lo que sus actuaciones dentro de la sociedad no respondieron a un capricho, sino al rol conferido mediante elección, representando a los demás accionistas que depositaron en él su confianza.

Sostuvo que las decisiones dentro de la junta directiva son de carácter colegiado, es decir, deben adoptarse con el acuerdo de la mayoría de sus miembros, por lo que la autorización consignada en el Acta 422 de 28 de febrero de 2023, expedida en asamblea extraordinaria, representa la voluntad mayoritaria del órgano directivo; y que su presencia como miembro suplente, que no presidente, no incidió en la decisión, pues, con o sin su voto, se habría autorizado al representante legal para presentar oferta económica en el proceso de selección abreviada mediante subasta inversa presencial SA-SI-001-23.

Manifestó que al revisar el proceso de selección abreviada no se evidenció su intervención en la gestión del contrato, ni de ninguna otra persona natural en representación de TRANSPORTES SAN PABLO S.A., sino que, por el contrario, la etapa precontractual se desarrolló de manera lineal, adjudicándose el contrato al oferente Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 con la mejor propuesta, sin que haya existido gestión alguna que permita inferir su participación. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal, mediante sentencia de 25 de abril de 2025, denegó la pérdida de investidura del accionado, para lo cual sostuvo que, tanto el contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023, como el contrato de prestación de servicios 4205 de 7 de noviembre de 2023, fueron celebrados por el distrito de Barrancabermeja con el señor JUAN PABLO CORTÉS ANGARITA, en calidad de contratista y representante legal de la empresa TRANSPORTES SAN PABLO S.A., razón por la cual, habiendo transcurrido el período inhabilitante para las elecciones celebradas el 29 de octubre de 2023, entre el 29 de octubre de 2022 y esa fecha, debía descartarse el estudio del contrato celebrado el 7 de noviembre de 2023 por haber tenido ocurrencia por fuera de ese lapso.

Mencionó, con relación al contrato celebrado el 14 de marzo de 2023, que revisado el certificado especial de 20 de abril de 2025 de la empresa TRANSPORTES SAN PABLO S.A., expedido por la Cámara de Comercio de Barrancabermeja, se observa que el accionado fungió como suplente del segundo renglón principal, con voz y sin derecho a voto, del miembro principal, señora LUZ ENA CORTÉS ANGARITA, -segundo renglón principal-, dentro de la junta directiva de esa sociedad, de conformidad con el acta 042 de 19 de marzo de 2022, inscrita en esa cámara de comercio el 11 de mayo de 2022 con el número 31495 del Libro IX.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Señaló que, durante la audiencia de pruebas de 9 de abril de 2025, los testigos JESSICA PAOLA ANGARITA CUEVAS, YADIRA ÁLVAREZ NIÑO y JUAN PABLO CORTÉS ANGARITA, quienes integraban la junta directiva de la sociedad TRANSPORTES SAN PABLO S.A. en el 2022, de la cual también hacía parte el accionado, coincidieron en señalar que el 28 de febrero de 2023, fecha en la que se suscribió el acta 422, se designó presidente y secretaria de la reunión (sesión extraordinaria), respectivamente, a los señores ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO CORTÉS y YADIRA ÁLVAREZ NIÑO; y que la comparecencia del accionado fue en calidad de suplente, se reitera, con voz pero sin derecho a voto; y que, asimismo, los testigos precisaron que son los miembros principales de la junta directiva quienes tienen la facultad de autorizar al representante legal para presentar ofertas y participar en subastas, así como para suscribir y ejecutar contratos, entre otras funciones.

Adujo que las actuaciones del accionado no abarcaron las etapas precontractual (intervención) y contractual (celebración -ejecución) del contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023, comoquiera que lo definido por los miembros principales de la junta directiva de TRANSPORTES SAN PABLO S.A., se limitó a facultar a su gerente y representante legal a presentar la oferta para la prestación del servicio de transporte fluvial escolar oficial en el distrito de Barrancabermeja; y que si bien el concejal era accionista del 1.36% de la sociedad TRANSPORTES SAN PABLO S.A., su participación era mínima, lo cual no permitía incidir en la postura de los demás accionistas ni miembros principales de la junta directiva, atendiendo el vínculo de consanguinidad con algunos de ellos, que le Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 permitiera obtener un provecho o participación activa por interpuesta persona.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los actores interpusieron recurso de apelación con el que solicitan revocar la sentencia de 25 de abril de 2025 y, en su lugar, decretar la pérdida de investidura del accionado, para lo cual señalan que este fue elegido miembro suplente de la junta directiva de TRANSPORTES SAN PABLO S.A., en una plancha única según acta 042 de 19 de marzo de 2022, del libro de la asamblea general de accionistas, y, por sustracción de materia, ello ocurrió con el respaldo de los accionistas que representan el 100% del capital de la empresa.

Aducen que cuando en las reuniones de junta directiva el miembro principal no asiste a una reunión, es un deber del suplente representarlo y lo hace con derecho a voz y voto, por lo que se puede concluir que la presencia del accionado en la reunión de junta directiva de TRANSPORTES SAN PABLO S.A., celebrada el 28 de febrero de 2023, se debió a que la miembro principal no asistió, señora LUZ ENA CORTES ANGARITA, quedando así incluido en la columna de ‘Asistentes con voz y voto principales’, tal como consta en el encabezado del acta 422 de esa fecha.

Sostienen que si bien la señora YADIRA ÁLVAREZ NIÑO, testigo de la defensa del accionado, manifestó en audiencia que asistió a la reunión de junta directiva y que había cometido un error de transcripción por ubicar al accionado en la columna de ‘Asistentes con voz y voto principales’, cuando realmente debía ir en la columna Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de ‘Asistentes suplentes con voz’ del acta 422 de 28 de febrero de 2023, lo cierto es que su dicho no es verídico porque eso solo se hubiese justificado si la miembro principal hubiese asistido, -señora LUZ ENA CORTÉS ANGARITA-, lo cual no ocurrió; y que esto, por demás, demuestra que todos los testigos que comparecieron a la audiencia de pruebas, señores YADIRA ÁLVAREZ NIÑO, JESSICA PAOLA ANGARITA CUEVAS y JUAN PABLO CORTÉS ANGARITA, quienes tienen interés personal, familiar e institucional en mentir, lo hicieron al manifestar que todos los miembros principales de junta directiva habían asistido el 28 de febrero de 2023, desconociendo así la ausencia de la referida miembro, madre del concejal.

Indican que el accionado hizo parte de la junta directiva de TRANSPORTES SAN PABLO S.A., sociedad mercantil que, conforme a lo estipulado en el artículo 435 del Código de Comercio, es una sociedad reconocida como de familia, y, por tanto, a través de esta tiene el control decisorio de la sociedad por ostentar fuerza dominante en el órgano de dirección, debido a la relación de parentesco con los demás miembros de la junta directiva y de la asamblea general de accionistas: MIGUEL ÁNGEL CORTÉS ANGARITA (tío), LUZ ENA CORTÉS ANGARITA (madre), JESSICA PAOLA ANGARITA CUEVAS (prima) y LIBARDO ENRIQUE ANGARITA SÁNCHEZ (tío); y que también tiene control decisorio en el órgano de dirección (gerencia y representante legal), por la relación de parentesco con JUAN PABLO CORTÉS ANGARITA (tío), todo lo cual prueba que el accionado intervino en las etapas precontractual y contractual del contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Mencionan que el accionado claramente controla la sociedad TRANSPORTES SAN PABLO S.A. y puede servirse de ella, e innegablemente ostenta el poder de interponer a la sociedad para ocultar un contrato realmente celebrado con la persona jurídica; y que, en este punto, el hecho de que el concejal tuviese el 1,36% del capital de esa sociedad resulta irrelevante, pues se probó que es una empresa familiar y que todos sus accionistas, miembros de junta directiva y gerencia, tienen interés institucional en la empresa, así como interés en las resultas del proceso de pérdida de investidura del concejal distrital.

Insisten en que los elementos clave son: (i) relación familiar porque el concejal tiene a su tío JUAN PABLO CORTÉS ANGARITA, que es el representante legal de TRANSPORTES SAN PABLO S.A.; (ii) vínculo institucional, debido a que el concejal es miembro de la junta directiva de TRANSPORTES SAN PABLO S.A. y 4 de los 5 integrantes son de su misma familia; y (iii) contrato con el Distrito, toda vez que TRANSPORTES SAN PABLO S.A. lo celebró con el distrito de Barrancabermeja donde el accionado ejerce como concejal.

Anotan que el testimonio de la señora YADIRA ÁLVAREZ NIÑO genera dudas de su imparcialidad u objetividad, debido a su innegable arraigo laboral con TRANSPORTES SAN PABLO S.A., empresa a través de la cual se pensionó y le brindó la oportunidad de ser miembro de su junta directiva por 14 años consecutivos; y que, de igual forma, las declaraciones de JESSICA PAOLA ANGARITA CUEVAS y JUAN PABLO CORTÉS ANGARITA, al tener lazos consanguíneos con el accionado, ponen en duda su Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 imparcialidad, razones estas que también permiten concluir que aquel, en su condición de suplente del segundo renglón principal ocupado por su madre, LUZ ENA CORTÉS ANGARITA, asistió a la reunión de junta directiva de 28 de febrero de 2023, en su representación, con voz y voto como quedó en el acta 042, sin que ello haya sido producto de un error.

Comentan que, a través de auto de 31 de marzo de 2025, el Tribunal decretó pruebas de oficio, algunas de las cuales no se remitieron por parte del Concejo del distrito de Barrancabermeja5, conculcándose así el derecho fundamental al debido proceso, lo que configura una causal de nulidad; y que este material probatorio serviría para hacer una valoración en conjunto de las pruebas aportadas dentro del proceso, que se debieron decretar y practicar con las pedidas por las partes, -artículo 213 del CPACA-, así como someterse a la contradicción de las partes en los términos del artículo 170 del Código General del Proceso. 5 “[…] Vencido el término de traslado de la demanda y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1881 de 2018, se abre el proceso a pruebas y al efecto se dispone: 1.

Parte Demandante. Documentales solicitados: (…) Se oficia al CONCEJO DISTRITAL DE BARRANCABERMEJA, para que dentro del término de dos (02) días siguientes al recibo de la correspondiente comunicación, se sirva remitir con destino a este proceso lo siguiente: I. Los antecedentes administrativos del acto de llamamiento del señor ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO CORTÉS, como concejal del Distrito de Barrancabermeja, perteneciente al grupo significativo de ciudadanos “ENERGÍA NUEVA”, quien participó en las elecciones autoridades territoriales -periodo constitucional 2024-2027, al cargo de elección Concejo de Barrancabermeja -Departamento de Santander.

II. El acto de llamamiento del señor ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO CORTÉS, como concejal del Distrito de Barrancabermeja perteneciente al grupo significativo de ciudadanos “ENERGÍA NUEVA”, quien participó en las elecciones autoridades territoriales -periodo constitucional 2024-2027, al cargo de elección Concejo de Barrancabermeja -Departamento de Santander.

III. La notificación en la gaceta de la Corporación Concejo de Barrancabermeja del acto de llamamiento del señor ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO CORTÉS, como concejal del Distrito de Barrancabermeja perteneciente al grupo significativo de ciudadanos “ENERGÍA NUEVA”, quien participó en las elecciones autoridades territoriales -periodo constitucional 2024-2027, al cargo de elección Concejo de Barrancabermeja -Departamento de Santander.

IV. La aceptación del acto de llamamiento del señor ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO CORTÉS, como concejal del Distrito de Barrancabermeja perteneciente al grupo significativo de ciudadanos “ENERGÍA NUEVA”, quien participó en las elecciones autoridades territoriales -periodo constitucional 2024-2027, al cargo de elección Concejo de Barrancabermeja -Departamento de Santander […]”.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Finalmente, solicitan el decreto de la siguiente prueba en segunda instancia: verificar en la plataforma del SECOP II, si en el proceso precontractual y contractual, el documento que fue incorporado al expediente digital por TRANSPORTES SAN PABLO S.A., consistente en el Acta 422 de junta directiva, se corrigió con la inclusión de la señora LUZ ENA CORTÉS ANGARITA como miembro principal y del señor ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO CORTÉS como miembro suplente.

IV.- TRASLADO DEL RECURSO DE APELACIÓN IV.1.- El traslado del recurso de apelación, previsto en el artículo 14, numeral 3, de la Ley 1881, fue descorrido por el accionado a través de escrito de 12 de junio de 2025, con el que reitera los argumentos de defensa y sostiene que los asistentes que participaron específicamente de la sesión de 28 de febrero de 2023, contenida en el Acta 422, fueron contundentes en afirmar en sus testimonios que todos los miembros de la junta directiva principales concurrieron y que la asistencia del accionado se debió a una convocatoria común a todos los miembros de junta, tanto principales como suplentes, siendo nombrado presidente de la sesión con el fin de moderar y dar trámite al objeto de la cita.

Manifiesta que claramente hubo un error humano el cual fue reconocido por la misma secretaria de la diligencia que elaboró el acta, -YADIRA ÁLVAREZ NIÑO-, situación que fue avalada por los demás testigos, que además no fueron tachados por los actores. Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Señala que los actores se apegan a su hipótesis de afirmar que tuvo una real participación, -con voz y voto-, en la reunión de 28 de febrero de 2023, contenida en el Acta 422, situación que fue totalmente desvirtuada por los testigos en la audiencia de pruebas, sumado a que ello nunca fue planteado o desarrollado en la solicitud inicial, lo que le impide al juez extender de oficio su intervención a cualquier aspecto no invocado o mencionado en ese escrito ante los efectos de la justicia rogada.

Aduce que analizado el porcentaje accionario que para la fecha era de 1,36%, no se puede afirmar que “[…] controla la sociedad TRANSPORTES SAN PABLO S.A. y puede servirse de ella, e innegablemente ostenta el poder de interponer a la sociedad para ocultar un contrato verdaderamente celebrado con ella […]”; y que tampoco se logra deducir que la ‘familia’ tiene un control empresarial, pues no está probado el parentesco de todos los 44 socios de esa empresa, ni que, aun así, representaran el 50% de las acciones como la ha exigido el Consejo de Estado en anteriores pronunciamientos.

Insiste en que su actuación se hizo en una etapa meramente precontractual, cuando la sociedad decidió presentarse para participar de un proceso de selección abreviada-subasta inversa, identificado SA-SI-001-2023; y que como no intervino en la gestión del contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023, pues la decisión de presentar la oferta obedeció a una posición mayoritaria de la junta directiva de la sociedad y la adjudicación del contrato correspondió a la selección objetiva del oferente, su conducta no fue dolosa.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 IV.2.- Por su parte, el procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, en su calidad de agente del Ministerio Público en esta instancia, mediante concepto 262-25 de 18 de junio de 2025, solicita confirmar la sentencia de 25 de abril de 2025, para lo cual manifiesta que toda la discusión suscitada en primera instancia y consignada en el recurso de apelación se centra en la premisa equivocada según la cual el hecho de que el accionado hubiese participado en la sesión de junta directiva de la sociedad anónima que autorizó al representante legal para presentar oferta en un proceso de selección abreviada por subasta inversa, de la que luego resultó adjudicataria y contratista, configuró la inhabilidad por haber “[…] intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito […]”, prevista en el artículo 40, numeral 3 de la Ley 617.

Señala que el esfuerzo argumentativo del apelante se centra en demostrar que el accionado actuó como suplente de la miembro principal de la junta, que además es su madre, y que, por ello, al ser una sociedad de familia, el convocado posee una fuerte injerencia en las decisiones de la junta, que lo llevaron a beneficiarse de la decisión de autorizar a su tío como representante legal, para presentar oferta en el proceso contractual.

Agrega que los medios de prueba allegados y los alegatos del apelante no conducen a la demostración de su configuración, pues una cosa es que dados los estatutos internos de la sociedad mercantil, el representante legal deba obtener autorización de la Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 junta directiva para comprometerse contractualmente cuando la cuantía sea superior a $15.000.000, para el caso concreto, y otra, que la votación para presentar oferta en el proceso de selección de contratista implique “[…] gestionar negocios ante entidades públicas del distrito […]”; y que, al respecto, ni siquiera está probado que el accionado hubiese votado de manera positiva la autorización, y aunque así fuera, se insiste, eso no configura la causal inhabilitante, pues la verdadera gestión recaía en el representante legal de la sociedad mercantil.

En cuanto a la segunda hipótesis normativa relacionada con haber intervenido en la celebración de contratos, sostiene que más argumentos hay para entender su no configuración en este caso, pues claro está y así lo admiten los actores, que quien celebró el contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023, en nombre y representación de la sociedad mercantil, fue el representante legal de ella, es decir, el señor JUAN PABLO CORTÉS ANGARITA, persona totalmente distinta al accionado.

Concluye que no se configura la referida causal de inhabilidad en cabeza de una persona, con una participación accionaria del 1.36%, en una sociedad anónima que participa en una junta directiva que autoriza al representante legal de aquella para que presente una oferta en un proceso de selección abreviada por subasta inversa, del que resultan ganadores, ante el mismo distrito para el que luego resulta elegido concejal, pues su actuación no se encuadra en la hipótesis normativa de ‘gestionar’ negocios ante entidades públicas, y mucho menos ‘celebración de contratos con entidades públicas’.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- De la nulidad formulada por los apelantes En su recurso, los solicitantes comentan que, a través de auto de 31 de marzo de 2025, el Tribunal decretó pruebas de oficio, algunas de las cuales no se remitieron por parte del Concejo del distrito de Barrancabermeja, conculcándose así el derecho fundamental al debido proceso, lo que configura una causal de nulidad; y que este material probatorio serviría para hacer una valoración en conjunto de las pruebas aportadas dentro del proceso, que se debieron decretar y practicar con las pedidas por las partes, -artículo 213 del CPACA-, así como someterse a la contradicción de las partes en los términos del artículo 170 del Código General del Proceso.

Al respecto, no es cierto que las pruebas que echan de menos los apelantes fuesen indispensables para tomar una decisión de fondo en este asunto ni demuestran la configuración de la inhabilidad en ciernes, por cuanto se refieren al trámite surtido en el Concejo del distrito de Barrancabermeja para decretar la vacancia absoluta de una curul, así como el llamamiento al accionante para que la ocupara, y su consecuente posesión, aspectos que se encontraron acreditados en la sentencia apelada y no fueron materia de censura en el recurso.

Cabe señalar que, de conformidad con los artículos 134 y 135 del Código General del Proceso6, las nulidades deben alegarse en 6 “[…] Ley 1564. Artículo 134. Oportunidad y trámite. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella […]” y “[…] Ley 1564.

Artículo 135. Requisitos para alegar la nulidad. La parte que alegue una nulidad deberá tener legitimación para proponerla, expresar la causal Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia y expresando la causal invocada7.

A su vez, que no podrá alegar la nulidad quien después de ocurrida la causal haya actuado en el proceso sin proponerla; y el artículo 207 del CPACA8 también prevé que agotada cada etapa del proceso no se podrán alegar, en las siguientes, vicios que acarreen nulidades a menos que se trate de hechos nuevos. invocada y los hechos en que se fundamenta, y aportar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer.

No podrá alegar la nulidad quien haya dado lugar al hecho que la origina, ni quien omitió alegarla como excepción previa si tuvo oportunidad para hacerlo, ni quien después de ocurrida la causal haya actuado en el proceso sin proponerla. La nulidad por indebida representación o por falta de notificación o emplazamiento solo podrá ser alegada por la persona afectada.

El juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como excepciones previas, o la que se proponga después de saneada o por quien carezca de legitimación […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). 7 “[…] Ley 1564. Artículo 133. Causales de nulidad.

El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.

Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.

Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.

Parágrafo. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece […]”. 8 “[…] CAPÍTULO VIII. Nulidades e incidentes. Artículo 207. Control de legalidad. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes […]”.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En el caso concreto, como la presunta irregularidad puesta de presente por los solicitantes ocurrió dentro del trámite del recaudo de una prueba en el curso de la primera instancia, luego de lo cual el proceso continuó su curso normal sin que se hubiera invocado, impide ahora tramitar la petición de nulidad solicitada en el recurso de apelación. En efecto, los actores tuvieron la oportunidad de exigir su recaudo luego de proferirse el auto de 31 de marzo de 2025, mediante el cual se decretaron con destino al Concejo distrital de Barrancabermeja para que las remitiera, así como del auto de 22 de abril de 2025, a través del cual el Tribunal, atendiendo un memorial de los mismos solicitantes de 9 de abril de 2025, resolvió requerir nuevamente a la Cámara de Comercio del distrito de Barrancabermeja, por otras pruebas que también estuvieron pendiente de recaudarse, y negó otras por haber sido abiertamente inoportunas, sin que en dicho reclamo de parte se incluyeran las omitidas por el cabildo y que hasta ahora se recuerdan.

Sin perjuicio de lo anterior, se advierte que en esta solicitud de nulidad los actores tampoco invocaron alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 133 de la Ley 1564. Con fundamento en lo expuesto, la Sala rechazará de plano la nulidad propuesta por los solicitantes en el recurso de apelación. V.2.- Problema jurídico Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 De conformidad con los precisos términos en que fue formulado el recurso de apelación, le corresponde a la Sala establecer si el concejal del distrito de Barrancabermeja, señor ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO CORTÉS, incurrió en la causal prevista en el artículo 43, numeral 3, de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, esto es por violación del régimen de inhabilidades, luego de haber intervenido en la gestión y celebración, presuntamente y por interpuesta persona, del contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023, suscrito entre la empresa TRANSPORTES SAN PABLO S.A. y la Alcaldía del distrito de Barrancabermeja, cuyo objeto fue “[…] PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE TRANSPORTE FLUVIAL ESCOLAR A LA POBLACIÓN ESTUDIANTIL DEL SECTOR EDUCATIVO OFICIAL DEL DISTRITO DE BARRANCABERMEJA, SANTANDER EN DESARROLLO DEL PROYECTO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TRANSPORTE ESCOLAR A LA POBLACIÓN ESTUDIANTIL DEL SECTOR EDUCATIVO OFICIAL DEL DISTRITO DE BARRANCABERMEJA, SANTANDER […]”.

V.3.- De las inhabilidades de intervención en la gestión de negocios y celebración de contratos con entidades públicas dentro del año anterior a la elección, como causales de pérdida de investidura de concejales La causal de pérdida de investidura en ciernes es la comisión de la inhabilidad prevista en la primera parte del artículo 43, numeral 3, de la Ley 136, modificado por el artículo 40, numeral 3, de la Ley 617, que ordena lo siguiente: “[…] CAPÍTULO IV.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 CONCEJALES (…) Artículo 43. Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 3.

Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Esta Sala ha sostenido, en repetidas oportunidades, que en la configuración de la inhabilidad por intervención en la gestión de negocios ante entidades públicas, el vocablo gestionar hace referencia a “[…] hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera, y comúnmente se entiende como el adelantamiento de trámites en procura de una finalidad concreta […]9 y la gestión, con independencia de su resultado, “[…] entraña una conducta dinámica, positiva y concreta del gestor, que debe estar comprobada y no ser el resultado de inferencias subjetivas o suposiciones perspicaces.

De lo anterior se infiere que la gestión se configura con una acción, se traduce en la actividad efectiva: la conducta concreta y real por medio de la cual se demanda ante un sujeto algo, sin que sea relevante, para configurar el 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de junio de 2006, número único de radicación 11001031500020050133100, consejero ponente Ramiro Saavedra Becerra.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 concepto, el obtener la respuesta o la finalidad propuesta […]”10; y que, no toda gestión da lugar a la configuración de la causal, pues “[…] resulta necesario tener en cuenta el móvil o causa de la misma […]”11.

A partir de los anteriores precedentes jurisprudenciales, es posible considerar que la inhabilidad por gestión de negocios: (i) requiere de un sujeto, -gestor de negocios-,quien “[…] es aquella persona que gestiona o participa en la administración de una empresa, de un negocio o de una organización […]”12»; (ii) se encuentra marcada por los verbos rectores ‘intervenir’ y ‘gestionar’ que denotan una conducta dinámica, efectiva, activa, útil, positiva y concreta en la fase precontractual ante una entidad pública con el ánimo de obtener un provecho o utilidad;

(iii) debe recaer sobre un negocio que, cuenta con múltiples significados según el diccionario de la real academia, a saber: ocupación, quehacer o trabajo, dependencia, pretensión, tratado o agencia, aquello que es objeto o materia de una ocupación lucrativa o de interés, acción y efecto de negociar, utilidad o interés que se logra en lo que se trata, comercia o pretende, local en que se negocia o comercia13;

(iv) no resulta relevante obtener la respuesta o finalidad propuesta; (v) se debe tener en cuenta el móvil de la actividad desplegada por el gestor, con miras a establecer si se produce, en efecto, el rompimiento del principio de igualdad en el acceso a la conformación del poder político entre los candidatos; (vi) 10 Idem. Criterio a su vez reiterado en Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 6 de octubre de 2008, número único de radicación 11001031500020080123400, consejero ponente Rafael E. Ostau Lafont Pianeta. 11 Idem. 12 Consejo de Estado, Sala Primera Especial de Decisión, sentencia de 19 de febrero de 2019, número único de radicación 11001031500020180241700, consejera ponente María Adriana Marín. 13 Disponible [en línea]: [https://dle.rae.es/negocio?m=form].

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 puede ser en interés propio o de terceros; (vii) debe realizarse en el respectivo municipio o distrito (elemento espacial) y, (viii) dentro del año anterior a la elección (elemento temporal)14.

Por su parte, con relación a la inhabilidad por intervención en la celebración de contratos se exige, en síntesis, la presencia de los siguientes presupuestos15: a) que el censurado ostente la calidad de concejal municipal o distrital; b) que haya intervenido en la celebración de un contrato con una entidad pública de cualquier nivel; c) durante el año anterior a la elección como concejal; d) en interés propio o de terceros; y e) que aquel debiera ejecutarse o cumplirse dentro del respectivo municipio.

Se pone de presente que, para las resultas del proceso sancionatorio de pérdida de investidura, lo trascendental es la demostración del acto de celebración del contrato bajo las prohibiciones previstas en la causal alegada, siendo inconducente ahondar en los aspectos propios de su ejecución y liquidación, etapas contractuales que escapan al radio de acción de la inhabilidad examinada.

En cuanto a la celebración del contrato, ha sido constante la 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de mayo de 2021, número único de radicación 25000231500020200270801, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 16 de mayo de 2019, número único de radicación 81001-23-39-000-2016-00056-01 (PI), consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón; 15 de marzo de 2018, número único de radicación 73001-23- 33-000-2014-00553-01(PI), consejera ponente María Elizabeth García González; 19 de abril de 2018, número único de radicación 54001-23-33-000-2014-00061-01(PI), consejera ponente María Elizabeth García González; 10 de mayo de 2018, número único de radicación 73001-23-33-004- 2016-00477-01(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; 27 de octubre de 2017, número único de radicación 25000-23-42-000-2015-06456-01(PI), consejero ponente Oswaldo Giraldo López; 14 de abril de 2016, número único de radicación 76001-23-31-000-2012-00633- 01(PI), consejero ponente Guillermo Vargas Ayala; 19 de febrero de 2015, número único de radicación 08001-23-31-000-2013-00340-01(PI), consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno. Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Jurisprudencia de esta Corporación en precisar que el sujeto haya acordado libre y voluntariamente con una entidad de naturaleza pública la estipulación de obligaciones mutuas, ya sea que estas tengan o no carácter pecuniario, de modo que a partir de dicho acuerdo ambas partes adquieren obligaciones16.

De igual forma, se destaca que el legislador, en el marco de este régimen de inhabilidades, no previó ningún tipo de excepción relacionada con la naturaleza, alcance y contenido del objeto pactado en el contrato, que impidiera la configuración de esta causal de inhabilidad; o, lo que es igual, al margen de cuáles sean las obligaciones contraídas por las partes, lo que debe determinar la activación de la causal es la intervención en la celebración del negocio jurídico entre el censurado y el Estado, bajo las circunstancias arriba descritas, sin distingo adicional.

V.4.- Del caso concreto De conformidad con el acervo probatorio que guarda estrecha relación con el asunto bajo examen, y a partir de las consideraciones expuestas, la Sala encuentra que en el Formulario E26 CON de 8 de noviembre de 2023, expedido por la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, consta que al Grupo Significativo de Ciudadanos Energía Nueva le correspondió una sola curul por cifra repartidora, para el Concejo distrital de Barrancabermeja, período constitucional 2024-2027, la cual fue asignada al candidato IVÁN 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de diciembre de 2014, número único de radicado 13001-23-33-000-2014-00235-01(PI), consejero ponente Guillermo Vargas Ayala.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 JESÚS SERRANO MIRANDA, por haber obtenido la mayor votación de su agrupación con 1336 votos, seguido, en segundo lugar, por el accionado, señor ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO CORTÉS con 1021 votos.

A su vez, está probado que la mesa directiva del Concejo distrital de Barrancabermeja, a través de la Resolución 002 de 20 de enero de 202517, declaró la vacancia absoluta de la curul que estaba ocupando el concejal IVÁN JESÚS SERRANO MIRANDA, luego de que se decretara su desinvestidura mediante sentencia de 3 de octubre de 2024, proferida por esta corporación, -radicación 68001233300020240022001-, y ordenó oficiar a la REGISTRADURÍA MUNICIPAL DEL ESTADO CIVL DE BARRANCABERMEJA, con el fin de certificar qué ciudadano, según el orden de inscripción o votación obtenida de la lista del Grupo Significativo de Ciudadanos Energía Nueva, le seguía en forma descendente para ser llamado a remplazarlo por el resto del período constitucional 2024-2027.

Fue así como, si bien el señor ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO CORTÉS no resultó elegido concejal del distrito de Barrancabermeja en las elecciones de 29 de octubre de 2023, lo cierto es que fue llamado a ocupar la curul del concejal IVÁN JESÚS SERRANO MIRANDA, para el resto del período constitucional 2024-2027, con ocasión de esa declaratoria de vacancia absoluta, cargo del cual tomó 17 Disponible [en línea]: [https://www.concejobarrancabermeja.gov.co/newsite/resolucion-002- 2025-por-medio-del-cual-se-declara-la-vacancia-absoluta-de-la-curul-de-un-concejal-de- barrancabermeja-por-la-causal-de-perdida-de-investidura-declarada-por-el-tribunal- administrativo/].

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 posesión el 6 de febrero de 2025 con acta 003 de 202518, ante el presidente del Concejo distrital de Barrancabermeja.

Se observa que, dentro del año anterior a las elecciones de 29 de octubre de 2023 y con lugar de ejecución en el mismo distrito para el cual fue elegido el accionado, la sociedad TRANSPORTES SAN PABLO S.A. celebró con la Alcaldía del distrito de Barrancabermeja, el contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023, por valor de $1.497.313.899, con una duración de 139 días, cuyo objeto fue “[…] PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE TRANSPORTE FLUVIAL ESCOLAR A LA POBLACIÓN ESTUDIANTIL DEL SECTOR EDUCATIVO OFICIAL DEL DISTRITO DE BARRANCABERMEJA, SANTANDER EN DESARROLLO DEL PROYECTO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TRANSPORTE ESCOLAR A LA POBLACIÓN ESTUDIANTIL DEL SECTOR EDUCATIVO OFICIAL DEL DISTRITO DE BARRANCABERMEJA, SANTANDER […]”; se adjuntaron también sus actas de inicio, adicionales, de terminación y liquidación. En cuanto al contrato de prestación de servicios 4205 de 7 de noviembre de 2023, con una duración de 16 días, por valor de $145.256.181, cuyas partes y objeto fueron los mismos del 1051 de 14 de marzo de 2023, se reitera que fue excluido del análisis efectuado en la sentencia apelada porque, en efecto, fue celebrado con posterioridad a la realización de las elecciones de 29 de octubre de 2023, esto es por fuera del lapso inhabilitante, situación que tampoco fue reprochada por los apelantes y se mantiene intacta. 18 Disponible [en línea]: [https://www.concejobarrancabermeja.gov.co/newsite/acta-de-posesion- concejal-andres-sarmiento/].

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Aparece el certificado especial de 2 de abril de 2025, expedido por la Cámara de Comercio de Barrancabermeja, en el que consta la siguiente información de la representación legal de la empresa TRANSPORTES SAN PABLO S.A.: • Por acta 333 de 6 de enero de 2015 de la junta directiva, se designó gerente a JUAN PABLO CORTÉS ANGARITA. • Con acta 370 de 26 de septiembre de 2018 de la junta directiva, se designó gerente suplente a MATILDE ANGARITA SÁNCHEZ. • Y, por acta 451 de 24 de enero de 2025 de la junta directiva, se designó nueva gerente a SINDY ALEXANDRA LEÓN VELÁSQUEZ y gerente suplente a LAURA NATALI GÓMEZ ATENCIO.

Se tiene, entonces, que el accionado, señor ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO CORTÉS, no ejerció la representación legal de la empresa TRANSPORTES SAN PABLO S.A. ni durante ni después de la celebración del contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023. Respecto a la junta directiva, allí mismo se certificó que: • Por acta 042 de 19 de marzo de 2022 de la asamblea general de accionistas, se designó al accionado, señor ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO CORTÉS, suplente del segundo renglón principal, esto es la señora LUZ ENA CORTÉS ANGARITA. • Posteriormente, el accionado fue excluido de esa designación, tal como consta en actas 043 de 18 de marzo de 2023 y 001 de 18 de febrero de 2025 de la asamblea general de accionistas, en las Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 que ya no aparece en ninguno de los renglones principales o suplentes de la junta directiva de TRANSPORTES SAN PABLO S.A. Es así como, está demostrado que el accionado fungía como suplente del segundo renglón principal de la empresa TRANSPORTES SAN PABLO S.A., cuando esta celebró el contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023, con la Alcaldía del distrito de Barrancabermeja.

Toda esta información coincide con el certificado de existencia y representación legal de 8 de abril de 2025, expedido por la Cámara de Comercio de Barrancabermeja. En el acta 422 de 28 de febrero de 2023, cuyo objeto fue adelantar reunión extraordinaria de la junta directiva de TRANSPORTES SAN PABLO S.A., convocada por el gerente y representante legal, señor JUAN PABLO CORTÉS ANGARITA, asistieron los miembros principales señores MIGUEL ÁNGEL CORTÉS ANGARITA, -primer renglón principal-;

YADIRA ÁLVAREZ NIÑO, -tercer renglón principal-; LIBARDO ENRIQUE ANGARITA SÁNCHEZ, -cuarto renglón principal-; y JÉSSICA PAOLA ANGARITA CUEVAS, -quinto renglón principal-; de la señora LUZ ENA CORTÉS ANGARITA, - segundo renglón principal-, no hay prueba alguna de su asistencia ni vestigio de su presencia a la sesión. Por su parte, también asistieron dos miembros suplentes: SINDY ALEXANDRA LEÓN VELÁSQUEZ, -suplente primer renglón principal- y el accionado, señor ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 CORTÉS, en su condición de suplente segundo renglón principal, cargos que, tal como atrás se mencionó, fueron constatados en acta 042 de 19 de marzo de 2022 de la asamblea general de accionistas de esa empresa, según el certificado especial de 2 de abril de 2025.

En tal sentido cuando la actuación de los miembros suplentes se cumple en ejercicio de su vocación a reemplazar al principal, ciertamente adquieren derecho a asistir a las reuniones con las mismas calidades y atribuciones que corresponden a los miembros principales, lo que concuerda con la anotación que aparece en el cuadro situado en el encabezado del acta 422 de 28 de febrero de 2023, en la que se menciona al accionado como ‘asistente con voz y voto’, debido a la ausencia de la señora LUZ ENA CORTÉS ANGARITA, miembro principal de quien aquel actúa como suplente.

Reafirma tal circunstancia, el hecho que, contrario a la circunstancia del accionado, la señora SINDY ALEXANDRA LEÓN VELÁSQUEZ, -suplente primer renglón principal-, fue advertida de que asistía a la reunión como ‘asistente con voz suplentes’, es decir con voz y sin voto, en tanto que el miembro principal a quien suple sí concurrió a la sesión, señor MIGUEL ANGEL CORTÉS ANGARITA, -primer renglón principal-.

Hecho el llamado a lista y verificación del quorum, el señor MIGUEL ANGEL CORTÉS ANGARITA, -primer renglón principal-, postuló al accionado como presidente de la reunión extraordinaria, y a la señora YADIRA ÁLVAREZ NIÑO, -tercer renglón principal-, como secretaria de aquella. Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 Posteriormente, se puso en consideración de los asistentes, como único asunto, la autorización al representante legal, señor JUAN PABLO CORTÉS ANGARITA, para presentar oferta y firmar contrato, en caso que fuese adjudicada la SELECCIÓN ABREVIADA- SUBASTA INVERSA SA-SI-001-2023, cuyo objeto fue “[…] PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE TRANSPORTE FLUVIAL ESCOLAR A LA POBLACIÓN ESTUDIANTIL DEL SECTOR EDUCATIVO OFICIAL DEL DISTRITO DE BARRANCABERMEJA, SANTANDER EN DESARROLLO DEL PROYECTO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TRANSPORTE ESCOLAR A LA POBLACIÓN ESTUDIANTIL DEL SECTOR EDUCATIVO OFICIAL DEL DISTRITO DE BARRANCABERMEJA, SANTANDER […]”, lo cual fue aprobado por mayoría absoluta de los miembros presentes, así como también se le autorizó gestionar las respectivas garantías y ejecutar todos los actos necesarios para llevar a buen término dicho proyecto.

Finalizada la reunión, la secretaria dio lectura al acta, la sometió a consideraciones de los asistentes y fue aprobada por mayoría absoluta. Durante la audiencia de pruebas de 9 de abril de 2025, los testigos JÉSSICA PAOLA ANGARITA CUEVAS, -quinto renglón principal-, YADIRA ÁLVAREZ NIÑO, -tercer renglón principal-, y JUAN PABLO CORTÉS ANGARITA, -gerente y representante legal-, quienes integraron la junta directiva TRANSPORTES SAN PABLO S.A., coincidieron en señalar que el 28 de febrero de 2023, fecha en la que se llevó a cabo la reunión extraordinaria contenida en el acta 422, la comparecencia del accionado fue en calidad de suplente con voz pero sin derecho a voto.

Asimismo, precisaron que, son los Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 miembros principales de la junta directiva quienes tienen la facultad de autorizar al representante legal para presentar ofertas y participar en subastas, así como para suscribir y ejecutar contratos, entre otras funciones.

No obstante, y como antes se pudo constatar, para la Sala el acta de junta directiva 422 de 28 de febrero de 2023, es la prueba idónea de que (i) la señora LUZ ENA CORTÉS ANGARITA, -segundo renglón principal-, no asistió a la sesión, y, por lo mismo, (ii) de que el accionado acudió en su condición de suplente, con voz y voto, esto es, en ejercicio de su vocación de reemplazarla con las mismas calidades y atribuciones de aquella, sin que las declaraciones judiciales de los testigos constituyan el medio para desvirtuar tal circunstancia. Esto, sumado a que consta en el acta 422 de 28 de febrero de 2023, que la votación para autorizar al representante legal fue por mayoría absoluta lo que, ante la inexistencia de prueba en contrario, permite concluir que el señor ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO CORTÉS también votó a favor esa propuesta.

V.4.1.- Votar autorización para que representante legal gestione negocios y celebre contratos con el Estado, no configura la inhabilidad del artículo 43, numeral 3, de la Ley 136 Aun así, y a partir de todo lo considerado, la Sala encuentra que no está configurada la inhabilidad prevista en el artículo 43, numeral 3, de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, en cabeza Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 del accionado, toda vez que su conducta se limitó a remplazar a una miembro del segundo renglón principal de la junta directiva y, en consecuencia, a entregar el voto favorable para autorizar al representante legal de TRANSPORTES SAN PABLO S.A., señor JUAN PABLO CORTÉS ANGARITA, para presentar la oferta y, en caso de adjudicación, como en efecto sucedió, celebrar el contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023, con la Alcaldía del distrito de Barrancabermeja, además de gestionar las garantías exigidas y demás aspectos necesarios para ejecutar el proyecto.

Fue una labor carente de los elementos volitivo y facultativos necesarios para materializar dicho negocio, pactar actividades mutuas y obligar también a TRANSPORTES SAN PABLO S.A. y a la Alcaldía del distrito de Barrancabermeja, al cumplimiento de un objeto contractual. Así discurrió la Sala en un asunto similar: “[…] Ello por cuanto la accionada, de conformidad con los parámetros jurisprudenciales de verificación de esta inhabilidad con fines de pérdida de investidura, no desplegó una conducta dinámica, efectiva, activa, útil, positiva y concreta en la fase precontractual ante el municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca) con el ánimo de obtener un provecho o utilidad, ni celebró, en interés propio o de terceros, ninguno de los convenios solidarios con la Alcaldía Municipal de Puerto Salgar (Cundinamarca), -que reposan en expediente-, así como tampoco se logró constatar que hubiera acordado libre y voluntariamente con esa entidad pública la estipulación de obligaciones mutuas, en este caso de carácter pecuniario, de modo que a partir de dicho acuerdo ambas partes hubieran adquido obligaciones.

Pero, además, porque dicha labor estaba reservada, estatutariamente, para el presidente de ASOJUNTAS, señor URIEL RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, quien sí tenía la función de ejercer la representación legal de la Asociación y de suscribir los actos, contratos y poderes necesarios para el cabal cumplimiento de los Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 objetivos y la defensa de los intereses de esa Organización, como en efecto lo hizo, que no para la vicepresidente, señora IBETH ESTHER EBRAT ARIAS, dignataria privada de tales obligaciones contractuales.

A su vez, la Sala advierte que, en el caso concreto, la participación de la accionada en la reunión de la Junta Directiva de ASOJUNTAS, llevada a cabo el 4 de junio de 2023, en la que votó positivamente para autorizar al presidente a suscribir convenios solidarios con el municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca), hasta por 300 smmlv cada uno responde, en primer lugar, a una conducta carente de los elementos volitivo y facultativo necesarios para materializar dicho negocio, pactar actividades mutuas y obligarse así mismo, a la asociación y a la Alcaldía Municipal, al cumplimiento de un objeto contractual, pues se trató de una opinión limitada, exigida por los estatutos y sin implicaciones ulteriores en la gestión y celebración del acuerdo en sí mismo.

Y, en segundo lugar, se correspondió con el ejercicio de una función estatutaria como miembro de la organización comunal, que le otorgaba el derecho a participar y opinar en las deliberaciones de la Junta Directiva y votar para la toma de la referida decisión, en los términos de la Ley 2166 y los estatutos de ASOJUNTAS, ejercicio al que están llamados los organismos de acción comunal en procura de mejorar las condiciones de vida de sus afiliados, en este caso las juntas de acción comunal y de vivienda de acción comunal, sin que ello le implique intervención alguna en gestión de negocios y celebración de contratos […]”19 (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Por tanto, no puede asimilarse esa mera intervención administrativa, con voz y voto, que el accionado realizó en la reunión extraordinaria de 28 de febrero de 2023, en su condición de miembro suplente de la junta directiva de TRANSPORTE SAN PABLO S.A., a una participación personal y directa en la etapa precontractual del referido negocio jurídico ante la Alcaldía del distrito de 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de noviembre de 2024, número único de radicación 25000231500020240013501, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Barrancabermeja, la cual se ha entendido como la parte inicial de un proceso de contratación, que incluye la elaboración de estudios y documentos previos, y las negociaciones entre las partes; inicia con la identificación de necesidades, análisis y estudios previos y de sector para su debida y completa definición y finaliza con el perfeccionamiento del contrato.

Tampoco escapa a la realidad, que la verdadera gestión de negocios y celebración del contrato recayó sobre el gerente y representante legal de esa sociedad, tal como fue demostrado en el curso del proceso, función estatutaria traducida en “[…] c.) Celebrar los actos o contratos que tiendan a llenar los fines sociales cuya cuantía no exceda de quince millones de pesos ($15000000) moneda corriente y si se trata de préstamos, cuando la cuantía por operación no exceda de los treinta millones de pesos ($30000000) moneda corriente […]”, en donde se evidenció la participación decisiva y determinante del señor JUAN PABLO CORTÉS ANGARITA, tanto en la etapa de oferta, gestión y agotamiento de la fase precontractual, como en la contractual misma20, sin que, se insiste, aparezca evidencia alguna de la participación del accionado.

De allí que, salvo demostración en contrario, por lo general las actividades desplegadas al interior de una empresa privada con la intención de participar en un proceso de contratación estatal, por tratarse de actividades exógenas al proceso de contratación, no 20[https://municipiodebarrancabermeja- my.sharepoint.com/personal/juridica_barrancabermeja_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx?id=%2 Fpersonal%2Fjuridica%5Fbarrancabermeja%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FBASE%20DE%20D ATOS%20GESTI%C3%93N%20P%C3%9ABLICA%2F2025%2FGESTI%C3%93N%2FABRIL%2FR ESPUESTA%20A%20OFICIO%200142%20TRIBUNAL%20ADVO%20DE%20SANTANDER%2FCON TRATOS&ga=1].

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 están comprendidas en la denominada etapa precontractual ni dan cuenta de gestión de negocio alguno ante la Alcaldía del distrito de Barrancabermeja, debido a lo prematuro y accidental de su condición. Y si bien el concepto de ‘gestión de negocios’ en el marco de la pérdida de investidura, al tratarse de una acción sancionatoria, no está circunscrito, exclusivamente, a la etapa precontractual entendida como el procedimiento administrativo que procura la materialización del contrato, lo cierto es que no fueron aportadas pruebas que dieran cuenta de ello.

Por lo expuesto, no se demostró que el accionado hubiese adelantado diligencias dinámicas, positivas y conducentes ante la Alcaldía del distrito de Barrancabermeja, en aras de la obtención de un negocio, en este caso del contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023, lo que comúnmente se entiende como el despliegue de trámites en procura de una finalidad concreta, menos aún que lo hubiese celebrado, todo lo cual recayó en cabeza del gerente y representante legal de TRANSPORTE SAN PABLO S.A. V.4.2.- Calidad de socio en una empresa contratista del Estado La anterior conclusión no resulta alterada por la condición de socio del accionado en la empresa TRANSPORTE SAN PABLO S.A., quien, según acta 043 de 18 de marzo de 2023, -llevada a cabo 4 días después de la celebración del contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023, para elegir nueva junta directiva, entre otros asuntos-, tenía una participación accionaria del 1.36%, equivalentes a 3864 acciones, en compañía de 42 socios más, cuyas participaciones accionarias eran similares, -entre el 1.04% y el Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 2.72%-, a excepción de dos socios que ostentaban el 16.86% y 19.20% de participación accionaria en esa sociedad.

Ello, por cuanto “[…] sólo cuando una persona controla la sociedad de manera que pueda servirse de ella, tiene el poder de interponer a la sociedad para ocultar un contrato verdaderamente celebrado con ella […]”; en este pronunciamiento de 31 de marzo de 2011, la Sección discernió así: “[…] Dilucidado como queda el punto anterior, considera la Sala que si el 28 de octubre de 2007 tuvo lugar la elección del demandado como Concejal del Municipio de Sahagún, el único contrato de prestación de servicios, que podría llegar a determinar la pérdida de la investidura que ostenta el concejal demandado, sería el contrato de prestación de servicios educativos número 002 del 8 de febrero de 2007 celebrado por el Municipio de Sahún y la EMPRESA PROFESIONALES ASOCIADOS DE SAHAGÚN, por haber sido celebrado durante el año inmediatamente anterior a la fecha de la elección, pues al momento de celebrarse los contratos de prestación de servicios números 014 del 21 de junio de 2007 y 044 del 25 de marzo de 2008, el señor EDGAR DANIEL PÉREZ DÍAZ ya no ostentaba la condición de socio.

En relación con el primero de los contratos, la Sala considera que la sola circunstancia de que dicho contrato hubiese sido celebrado con el Municipio de Sahagún dentro del año anterior a la fecha de la elección del demandado como Concejal de esa misma entidad territorial, no constituye por sí misma una razón suficiente para despojar de su investidura al demandado, en tanto y en cuanto no aparece demostrado en el proceso que el Concejal haya intervenido en la celebración de dicho contrato en interés propio o de terceros.

Sobre el particular es pertinente poner de presente, que la participación del demandado en el capital social de la empresa PROFESIONALES ASOCIADOS DE SAHAGÚN, ascendía tan sólo al veinticinco por ciento (25%), lo cual descarta que el mismo tuviese una posición mayoritaria, de dominio o de control dentro de la misma, de tal suerte que Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 estuviese en la posibilidad de hacer prevalecer su poder para favorecer su interés personal o el de terceros.

A propósito del tema, la Sección Primera del Consejo de Estado21, al pronunciarse con respecto a la imposibilidad de decretar la pérdida de investidura en tales circunstancias, ha dicho lo siguiente: “El criterio de la Sala Plena de la Corporación ha sido que una persona contrata a través de una sociedad o por intermedio de ella cuando tiene el control de la misma, bien porque sea socio mayoritario o por otra circunstancia que le habilite para dominar la sociedad y hacerla aparecer como contratista ocultando la relación real con el socio dominante.

Solo cuando una persona controla la sociedad de manera que pueda servirse de ella, tiene el poder de interponer a la sociedad para ocultar un contrato verdaderamente celebrado con ella. Este ha sido el criterio de la Sala Plena al sostener que el socio mayoritario controla la sociedad y es el verdadero contratista. En sentencia de 26 de agosto de 199422 la Sala Plena expuso este criterio, así: « Tanto la sociedad Mix Up Ltda. como Diario La Frontera son sociedades de propiedad de la familia Salcedo Baldión y en las dos la participación de capital del señor Félix Salcedo Baldión era importante (80% en la primera y 48% en la segunda), lo cual le daba la posibilidad de controlarlas administrativamente.» En sentencia de 13 de noviembre de 199723 la Sala Plena encontró probada la causal de contratación por interpuesta persona, al aplicar este criterio con los siguientes razonamientos: «Pues bien, cumplido el trámite de rigor, estima la Sala que la petición está llamada a prosperar porque el Dr. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de dos 2004, número único de radicación 4700123310002003026701(PI), consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade. 22 Consejera ponente Dolly Pedraza de Arenas.

Radicación: AC-1500. Actor: Jorge Rooselvet Leal Botello. Demandado: Félix Salcedo Baldión. 23 Consejero ponente Carlos Betancur Jaramillo. Radicación AC-5061. Actor: Mesa Directiva H. Senado de la República. Demandado: Henry Cubides Olarte. Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 Henry Cubides O, mientras se desempeñaba como servidor público, en su carácter de senador de la República (art 123 de la constitución), celebró contratos, por interpuesta persona, con dos entidades públicas, Ecopetrol y el Departamento de Antioquia - Fábrica de Licores de Antioquia (art 127, en armonía con el art 180 nl 2).

Si bien es cierto no lo hizo directamente o a nombre personal, sí se infiere del acervo probatorio que los concertó a través de la sociedad Coltanques Ltda, de la cual, como se dijo, es el socio mayoritario con un 90% de su capital social, y pese a que el representante legal para la época de la celebración de los contratos era el Sr. Guillermo Cubides O, hermano del congresista.

Lo de interpuesta persona se infiere de las pruebas practicadas, porque la contratista “Coltanques” es una sociedad de responsabilidad limitada de familia; lo que quiere decir, en otros términos, que aunque su representante legal hubiera sido en ese entonces el Sr. Guillermo Cubides O, quien no tenía el carácter de socio, no por eso el demandado dejó de tener en ese mismo lapso el carácter de socio mayoritario con poder decisorio en la gestión social; lo que le permitía, de acuerdo con el contrato social, reasumir los poderes que el art 358 del c de co le confiere a todos y cada uno de los socios en cuanto a representación y administración de los negocios sociales” (Negrillas y subrayas fuera de texto)24.

En providencia de la Sala Plena de esta Corporación, se recogieron las anotadas consideraciones y se delimitaron los criterios que deben tenerse en cuenta para valorar qué tan determinante es la participación de un socio en las decisiones ejecutadas en nombre de una persona jurídica, así: “[…] Pero es que el tema de la subordinación en el derecho mercantil societario ha cobrado fuerza debido a que se requiere levantar el 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2011, número único de radicación 23001233100020090001101, consejero ponente Rafael E. Ostau De La Font Pianeta.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 velo que permite aparentar que socios minoritarios carecen de posibilidad de decisión, cuando en realidad se advierte que logran controlar a la entidad directamente o con el concurso de otros.

La figura, se regula bajo lo siguiente: (…) De la norma transcrita, conceptualmente el asunto radica en el dominio o poder de decisión, en el que el legislador se ha visto en la necesidad de consagrar presunciones de hecho, desvirtuables claro está, mediante prueba en contrario, a fin de predicar que en realidad el control societario es desplegado por socios que individualmente no tendrían el poder para hacerlo.

Esas presunciones flanquean en tres aspectos principales: la parte económica o monetaria materializada en el capital “a más del 50%” que pertenezca a la matriz (numeral 1°) con el presupuesto de que sólo se cuentan las acciones con derecho a voto; la parte de determinaciones o “influencia dominante”, esto es, el poder decisorio propiamente dicho a través de su mayoría en los órganos de administración: asamblea o junta de socios.

En este se desliga del monto societario a fin de diferenciarse de la anterior y permite entonces que se mire desde el poder de todos los socios incluso de otras subordinadas (numeral 2°); y, el control contractual que ya no depende ni del capital a más del 50% ni del poder decisorio en sus órganos de decisión sino de la imposición de una compañía sobre otra o de personas naturales sobre la persona jurídica (numeral 3°).

Ha de resaltarse que la subordinación proviene o bien de una o varias personas naturales o bien de una o varias personas jurídicas, como claramente lo prevén los parágrafos 1° y 2° de la norma en cita. Por eso es viable afirmar que el control o poder de una entidad comercial no necesariamente está dado por el porcentaje que individualmente cada uno de sus integrantes, persona natural o persona jurídica, tengan, sino que también deviene de factores o presupuestos de otra índole.

Como el poder decisorio en sus órganos directivos o el control contractual, esto para desvirtuar el argumento del demandado de su poca capacidad accionaria25. (…) 25 En doctrina de la Supersociedades incluso se dice: “[…] pueden existir otras formas de control de acuerdo al concepto general del artículo 260 del Código de Comercio. Lo fundamental es la ‘realidad’ del control, de tal manera que éste puede presentarse aun cuando se encuentre atomizado el capital social o el controlante no tenga la calidad de socio […]”.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 Es más, la situación de control entre entidades comerciales no se detiene solo para los entes de control en la fría objetividad del capital, la decisión y la subordinación contractual, sino que trasciende a aspectos tan de las personas como los vínculos de consanguinidad o afinidad entre sus accionistas unido al de sus participaciones en el capital social.

En efecto, la Superintendencia de Sociedades, en este aspecto ha dicho: “[…] el hecho de existir vínculos de consanguinidad o afinidad entre sus accionistas, unido a que sus participaciones suman más del 50% del capital social, podría llevar a la conclusión de un control conjunto26 […]”27. (Negrillas y subrayas fuera de texto). En tal contexto, esta Sección ha determinado que “[…] es evidente que la posición de la Corporación en esta materia ha sido clara al señalar que la sola calidad de socio de una persona jurídica, cualquiera que sea la forma adoptada, no indica por sí misma que ostente el control decisional, puesto que para ello se requiere que se acredite la ocurrencia de cualquiera de las siguientes circunstancias: (i) que el socio tenga una participación económica o monetaria en el capital social de más del cincuenta por ciento (50%), (ii) que el socio tenga influencia dominante o poder decisorio en los órganos de dirección, (iii) que el socio ostente el control contractual, o (iv) que el socio tenga vínculos de consanguinidad o afinidad con los demás miembros de la Corporación o sociedad y que dicho grupo represente un mayor porcentaje en el capital social […]”28 (Negrillas y subrayas fuera de texto). 26 Doctrina de la Superintendencia de Sociedades contenida en Oficio 220-065692.

Publicado el 22 de agosto de 2012 ‘Situación de Control, vínculos de consanguinidad’. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de julio de 2015, número único de radicación 11001031500020130162100, consejera ponente Lucy Jeanntte Bermúdez Bermúdez. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de abril de 2016, número único de radicación 76001233100020120063301, consejero ponente Guillermo Vargas Ayala.

Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 Regresando al caso concreto y aplicados los citados lineamientos tenemos que (i) el porcentaje de participación accionaria no aplica pues, según quedó expuesto, el accionado, ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO CORTÉS, al momento de la celebración del contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023, con la Alcaldía del distrito de Barrancabermeja, solo ostentaba el 1.36% de la participación accionaria de la empresa contratista TRANSPORTE SAN PABLO S.A., lo que dista del 50% exigido por la jurisprudencia analizada.

(ii) En lo que respecta al segundo derrotero se observa que no está demostrado que el accionado, en su condición de miembro suplente del segundo renglón principal de la junta directiva de TRANSPORTE SAN PABLO S.A., ejerciera una influencia dominante o poder decisorio en sus órganos de dirección, y (iii) mucho menos que ostentara el control contractual de la empresa, con ocasión del contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023, ni se halla acreditado el poder contractual de modo que se observe la imposición de una compañía o persona natural sobre TRANSPORTE SAN PABLO S.A. Tal posible dominio al interior de la organización, revisado en contraste con una realidad irrefutable, según la cual, el accionado conforma la participación accionaria de esa sociedad con 42 socios más, con iguales y superiores porcentajes de participación, descartan los argumentos de los solicitantes en ese sentido.

Un número tan importante de accionistas como ese resulta contrario, por sí mismo, Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 a la idea de la influencia dominante, poder decisorio y control contractual concentrados en una sola persona.

Y finalmente, (iv) en lo que hace al control conjunto por vínculos de parentesco (consanguinidad, afinidad matrimonio o unión libre), la Sala no encuentra demostrada tal condición, pues aun cuando de los testimonios de JÉSSICA PAOLA ANGARITA CUEVAS, YADIRA ÁLVAREZ NIÑO y JUAN PABLO CORTÉS ANGARITA, se mencione que tenían un parentesco o relación laboral de años con el accionado, lo cierto es que permanece sin demostrarse que dichos socios representen un mayor e imponente porcentaje en el capital social, que, como se estableció antes, siendo una sociedad anónima era bastante homogéneo para la época de los hechos, lo que tampoco permite inferir que ostentaran el control de TRANSPORTE SAN PABLO S.A., así como tampoco se allegaron pruebas que permitieran concluir tal señalamiento.

No se pierde de vista que, solo cuando una persona controla la sociedad de manera que pueda servirse de ella, tiene el poder de interponer a la sociedad para ocultar un contrato verdaderamente celebrado con aquella, por lo que, en el caso concreto, no es posible sostener que el accionado era quien controlaba la sociedad, ni que fuera él el verdadero contratista del contrato de prestación de servicios 1051 de 14 de marzo de 2023.

Con fundamento en lo considerado, y al no configurarse objetivamente la causal de pérdida de investidura por la supuesta inhabilidad del concejal del distrito de Barrancabermeja, señor ANDRÉS MIGUEL SARMIENTO CORTÉS, lo que impide continuar Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43 con su análisis subjetivo, la Sala procederá a confirmar la sentencia de 25 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: RECHAZAR DE PLANO la solicitud de nulidad presentada por los apelantes en su recurso.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente digital al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 23 de octubre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Número único de radicación: 68001 23 33 000 2025 00138 01 Solicitantes: ESTEBAN RODRÍGUEZ VALENCIA Y GERMÁN ESCOBAR HIGUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.