Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02028-01 Accionante: Armando Lozano Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá Temas: Impugnación. Tutela contra autoridad pública.
Mora judicial. Confirma SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala1 decide la impugnación formulada por la parte actora contra la Sentencia proferida el 15 de mayo de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 2. El 7 de abril de 2025, Armando Lozano presentó una acción de tutela en la que alegó la vulneración de sus derechos a la dignidad humana, debido proceso y acceso a la administración de justicia. Según su escrito, dichas garantías fundamentales habrían sido transgredidas por la presunta mora judicial en que incurrió el Tribunal Administrativo del Caquetá al no proferir la sentencia de segunda instancia dentro de un proceso de acción de grupo.
A título de amparo, la parte atora solicitó: «Señor juez constitucional, de acuerdo con los hechos y las consideraciones que hemos hecho ante su despacho, le solicitamos que tome las medidas que considere pertinentes para proteger los derechos fundamentales, de la persona que interpuso la acción constitucional de tutela. Que el juez ordene en plazo perentorio, para el pronunciamiento de la impugnación debida.
Ordenar perentoriamente tomar todas las medidas que se requieran para una protección integral de los ciudadanos accionantes. Que sea trasladado como dicen los acuerdos, a un sitio para especial cuidado y protección.» 3. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, el accionante relató que adquirió la calidad de desplazado junto con otros ciudadanos al abandonar su vivienda y actividad económica con ocasión de las amenazas recibidas en la vereda 1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02028-01 Accionante: Armando Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Peña Coloradas en el 2004 como resultado de la ejecución y desarrollo de la operación «plan patriota» que se llevó a cabo para combatir a la guerrilla de las FARC. 4.
Conforme a lo anterior, en el 2006 las familias desplazadas presentaron una acción de grupo2 contra la Nación – Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y la Policía Nacional, donde el hoy accionante hacía parte de los afectados. 5. Para el 2016, el Juzgado 4 Administrativo de Florencia (Caquetá) avocó conocimiento del proceso de acción de grupo.
No obstante, el accionante señaló que no fue sino hasta el 1 de febrero de 2024 que, por medio de acción de tutela3 en la que se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, se le ordenó al juzgado que dictara sentencia de primera instancia con ocasión a la mora judicial injustificada. 6.
Mediante Sentencia de 12 de agosto de 2024, el Juzgado 4 Administrativo de Florencia declaró a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional extracontractualmente responsable por los perjuicios ocasionados a los demandantes que integraban el grupo afectado, así como aquellos que acreditaron con posterioridad haber habitado, laborado o estudiado en la vereda Peñas Coloradas del municipio de Cartagena del Chairá (Caquetá) entre el 24 y el 26 de abril de 2004.
Adicionalmente, el 28 de agosto de 2024, mediante sentencia complementaria, dicha autoridad condenó en costas, negó la notificación de la sentencia por estado, aceptó el desistimiento de la renuncia del poder que formuló el abogado de la parte actora y reconoció una personería para actuar en el proceso. 7. El 16 de agosto de 2024, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la Sentencia de 12 de agosto de 2024 donde manifestó su inconformidad respecto de (i) la cuantía de los perjuicios morales y por la afectación relevante a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados;
(ii) las personas que no acreditaron domicilio o residencia en el caserío de Peñas Coloradas; (iii) las personas a las que únicamente se les reconoció perjuicios materiales; y (iv) la reparación integral a la víctimas del desplazamiento forzado. 8. Mediante Auto de 6 de septiembre de 2024, el Juzgado 4 Administrativo de Florencia concedió el recurso de apelación. Con ello, el 16 de septiembre de la misma anualidad, se remitió el expediente con destino al Tribunal Administrativo del Caquetá. 9.
El 13 de noviembre de 2024 dicho tribunal avocó conocimiento y, posteriormente el 22 de noviembre de 2024 el expediente entró al despacho en el turno correspondiente para su estudio. 10. Como fundamentos de la vulneración, el accionante alegó la transgresión de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración 2 18001-23-31-000-2006- 00232-00. 3 18001-23-33-000-2023-00161-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02028-01 Accionante: Armando Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de justicia con ocasión de la mora judicial en la que habría incurrido el Tribunal Administrativo del Caquetá. Lo anterior, en la medida en que el expediente correspondiente a la acción de grupo había ingresado al despacho el 22 de noviembre de 2024 y, para la fecha de interposición de la acción de tutela, no se había resuelto el respectivo recurso de apelación. Esta situación, vulneraba o amenazaba gravemente sus derechos fundamentales.
Intervenciones4 11. El Tribunal Administrativo del Caquetá solicitó que se denegaran las pretensiones del accionante, al considerar que no existía mora judicial dentro del proceso de acción de grupo toda vez que este se encontraba en turno para ser evacuado en la oportunidad correspondiente. Señaló que el caso presentaba un alto nivel de complejidad, razón por la cual al Juzgado 4 Administrativo de Florencia había suspendido el reparto de procesos durante 6 meses, periodo donde todos los funcionarios de dicho despacho se dedicaron exclusivamente a la elaboración de la respectiva sentencia de primera instancia. 12.
El despacho a cargo del proceso afirmó que no podía exigírsele con apenas 2 empleados a su cargo la emisión inmediata de un fallo con prelación frente a otros asuntos que ya se encontraban en turno para decisión. Adicionalmente, puso de presente que además de la carga ordinaria del despacho, debía asumir el trámite de todos los impedimentos presentados por la magistrada Anamaría Lozada Vásquez, quien antes de asumir el cargo en el tribunal, se desempeñaba como jueza 2 Administrativo de Florencia y su hermana ejercía un cargo directivo en la Gobernación del Caquetá, circunstancias que generaron más de 200 manifestaciones de impedimento por parte de dicha magistrada. 13.
Finalmente, solicitó que en caso de considerarse configurada una mora judicial se tuviera en cuenta que para proferir el fallo de manera preferente resultaba necesario contar con una medida de apoyo por parte del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Seccional de la Judicatura del Caquetá, ya fuera mediante la asignación de personal adicional o la suspensión del reparto y del trámite de impedimentos de la Sala 2 del Tribunal, por un término no inferior a 6 meses. 14.
El Ministerio de Defensa solicitó que se negaran las pretensiones del escrito de tutela toda vez que lo que realmente pretendía la parte accionante era impulsar el proceso. Señaló que las actuaciones surtidas en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Caquetá se encontraban razonadas conforme a la carga laboral que maneja y/o congestión judicial; al respecto afirmó que no todo retardo en las actuaciones o incumplimiento en los plazos judiciales generarían una violación al debido proceso.
Por lo anterior, sostuvo que no era posible adjudicarle al tribunal falta de diligencia u omisión sistemática de sus deberes por el volumen de procesos a su cargo. 4 Mediante Auto de 11 de abril de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, y notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Caquetá, en calidad de demandados, a la Gobernación del Caquetá, municipio de Cartagena del Chairá, Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional en calidad de terceros con interés. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02028-01 Accionante: Armando Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 15.
La Gobernación del Caquetá alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva y sostuvo que no era responsable de la presunta vulneración invocada por el accionante en su escrito de tutela. Asimismo, consideró que no le correspondía garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales alegados y solicitó su desvinculación del trámite de la acción. 16.
La Alcaldía de Cartagena del Chairá solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, o en su defecto, que se negara el amparo al considerar que no podía atribuírsele al tribunal accionado una mora judicial injustificada sin haber verificado previamente el cumplimiento de sus estadísticas, así como la eficiencia promedio mensual en el ejercicio de la función jurisdiccional en relación con la carga laboral existente en su despacho y las metas trazadas.
Sentencia impugnada5 17. El 15 de mayo de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela al considerar que si bien había transcurrido el término de 20 días señalado en la Ley 472 de 1998 sin que se profiriera sentencia de segunda instancia, lo cierto era que dicho lapso no podía atribuirse a una negligencia o descuido por parte de la autoridad judicial accionada.
Por el contrario, el tiempo procesal empleado por el tribunal para proferir la sentencia obedecía al turno asignado al expediente una vez ingresó al despacho, así como al volumen de procesos, la carga laboral existente y, especialmente, a la alta complejidad del caso. 18. Encontró que el asunto objeto de estudio presentaba un alto grado de complejidad dado que involucraba a 369 grupos demandantes, lo que representaba un total de 1.691 personas respecto de las cuales, en el recurso de apelación, se cuestionaba la falta de reconocimiento de indemnización por perjuicios morales y materiales sufridos como consecuencia del desplazamiento forzado del que fueron víctimas en el caserío de Peñas Coloradas. 19.
En ese sentido, sostuvo que el mero transcurso del tiempo no podía considerarse, de manera automática o arbitraria, como una vulneración de derechos fundamentales. Señaló que para que se configurara la mora judicial alegada, esta debía ser injustificada y debía encontrarse probada la existencia de negligencia por parte de la autoridad judicial accionada, además de una posible afectación grave o inminente de derechos fundamentales.
Finalmente, concluyó que no se configuraba una mora judicial injustificada, toda vez que el tiempo transcurrido obedecía a circunstancias objetivas y razonables ajenas a la voluntad del tribunal accionado. Impugnación 20. El accionante impugnó el fallo de primera instancia y afirmó que el cumplimiento de los plazos judiciales para emitir una decisión constituía un elemento esencial para la garantía de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; por tanto, consideró que dichas 5 El juez de tutela de primer grado negó la solicitud de desvinculación presentada por la Gobernación del Caquetá. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02028-01 Accionante: Armando Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 garantías habían sido transgredidas en el caso concreto toda vez que desde la interposición de la demanda habían transcurrido más de 20 años, situación que desbordaba ampliamente los estándares normales del aparato judicial para dirimir un conflicto. 21.
Adicionalmente, manifestó que si bien comprendía los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo del Caquetá, no compartía la totalidad de las actuaciones surtidas durante el trámite del proceso, ni la lentitud con la que se había desarrollado la administración de justicia, lo cual había impedido garantizar a todas las familias afectadas el reconocimiento y la compensación por el daño sufrido con ocasión del desplazamiento forzado.
Finalmente, solicitó que se ordenara la emisión del fallo dentro de un plazo razonable con el fin de evitar que las circunstancias ocurridas durante la tramitación de la acción de grupo en primera instancia se prolongaran por otros 20 años más. II. CONSIDERACIONES Problema jurídico 22. A la Sala le corresponde determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad, si el Tribunal Administrativo del Caquetá incurrió en mora injustificada por la demora en resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia en el proceso de acción grupo con radicado No. 18001-23-31-000-2006-00232-00/01.
Procedibilidad de la acción de tutela 23. La presente acción de tutela resulta procedente porque (1) se orientó a lograr el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia; (2) se tiene acreditada la legitimación, tanto activa como pasiva, porque Armando Lozano es el titular de las garantías constitucionales que se invocan como violadas en su calidad de parte demandante dentro del proceso de acción de grupo, y el Tribunal Administrativo del Caquetá es la autoridad judicial que conoce el proceso No. 18001-23-31-000-2006-00232-01;
(3) no existe otro mecanismo judicial que permita a la parte actora procurar la defensa de sus derechos constitucionales; y (4) hubo un plazo razonable en la presentación de la acción de tutela, si se tiene en cuenta que la presunta mora judicial es una situación actual. Análisis de la vulneración alegada 24. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela al no haberse demostrado que la autoridad accionada hubiese incurrido en una mora judicial injustificada, por las razones que pasan a explicarse: 25.
Del análisis detallado de las actuaciones procesales descritas en la parte inicial de esta providencia, se advierte que la acción de grupo fue presentada en el Radicado: 11001-03-15-000-2025-02028-01 Accionante: Armando Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2006 y el Juzgado 4 Administrativo de Florencia solo avocó conocimiento en el 2016, profiriendo sentencia de primera instancia el 12 de agosto de 2024, la cual se dio en cumplimiento de una orden impartida en sede de tutela mediante Sentencia de 1 de febrero de 20246.
Esta dilación, que ya fue calificada como una mora judicial injustificada por el juez constitucional en su momento7, no puede pasar por alto en el presente estudio, razón por la cual se tendrá en cuenta para el desarrollo correspondiente de la decisión. 26. En efecto, tal mora no puede ser atribuida al Tribunal Administrativo del Caquetá. Aunque aún no ha proferido sentencia de segunda instancia, lo cierto es que esta autoridad judicial avocó conocimiento el 13 de noviembre de 2024 y, posteriormente, esto es, el 22 de noviembre de ese mismo año, el expediente ingresó al despacho en el turno correspondiente para su estudio.
En ese sentido, no se advierte una omisión injustificada por parte del tribunal toda vez que ha quedado acreditado que la mora actual en el proceso responde a las demoras sufridas durante la primera instancia y que, en lo que respecta al tribunal, la actuación judicial se ha desarrollado dentro de los parámetros razonables de la congestión judicial en la que se encuentra.
Al respecto, la Corte Constitucional ha reconocido que existe mora judicial justificada cuando una autoridad judicial omite proferir un fallo, pero la tardanza se debe a (i) un caso de fuerza mayor; (ii) congestión judicial, y la misma no es fruto (iii) del capricho o arbitrariedad del operador judicial8. 27. En tales circunstancias, la Sala considera que, pese a tratarse de una mora justificada, la Corte Constitucional ha establecido en su jurisprudencia 2 posibles respuestas frente a estos escenarios: (i) negar la tutela cuando no se configure una vulneración a los derechos fundamentales, insistiendo en la necesidad de respetar el principio de igualdad mediante el sistema de turnos; o (ii) excepcionalmente, ordenar la alteración del turno de fallo cuando la mora ha superado los plazos razonables y tolerables, en contraste con las condiciones particulares del afectado, o cuando se trate de sujetos de especial protección constitucional9. 28.
En este orden de ideas, la mora judicial que ha acompañado el trámite de la acción de grupo desde su interposición hasta la fecha no puede ser atribuida al Tribunal Administrativo del Caquetá, toda vez que la autoridad judicial que incurrió en la dilación procesal fue el Juzgado 4 Administrativo de Florencia en el trámite de primera instancia. No obstante, la Sala advierte que actualmente el tiempo total transcurrido supera los márgenes razonables y se estima necesario adoptar una medida excepcional que procure la materialización efectiva del acceso a la 6 Ordenar al Consejo Superior de la Judicatura y al Consejo Seccional de la Judicatura del Caquetá que, de manera coordinada y en el término de un mes, contado a partir de la notificación de esta decisión, implementen las medidas que estimen pertinentes para garantizar que el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, dentro de los seis meses siguientes a la adopción de la medida, dicte sentencia de primera instancia en el proceso de acción de grupo No. 18001-23-31-000-2006- 00232-00. 7 […] advierte que se presentó mora judicial injustificada en el proceso de acción de grupo y, por lo tanto, amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del actor. […] La prolongación de una acción de grupo por más de 17 años sin la emisión de una sentencia constituye una flagrante vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y un desconocimiento del trámite preferencial de este tipo de acciones.
A juicio de la Sala, se configura una mora judicial injustificada y esa tardanza termina por desconocer el acceso efectivo a la administración de justicia, así como el derecho al debido proceso del demandante, pues existe un desbordamiento del plazo razonable para decidir. […] 8 Sentencia SU-333 de 2020, Corte Constitucional. 9 Sentencia T-230 de 2013, Corte Constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02028-01 Accionante: Armando Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 administración de justicia, sin desconocer la autonomía judicial ni el principio de igualdad frente al resto de procesos en espera. 29. En ese orden, esta Sala considera pertinente, a título de exhorto, instar a dicho tribunal para que, como medida excepcional, reconsidere el turno asignado al presente caso y procure su inclusión dentro de los 10 turnos siguientes para fallo10 con el fin de priorizar su resolución dada la antigüedad del proceso, la naturaleza del asunto (desplazamiento forzado) y la necesidad de mitigar los efectos de la mora prolongada, de conformidad con el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, modificado por la Ley 2340 de 2024.
Esta medida no impide que dicha autoridad judicial solicite al Consejo Superior de la Judicatura y/o al Consejo Seccional de la Judicatura del Caquetá la adopción las disposiciones administrativas que resulten pertinentes de ser necesarias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 15 de mayo de 2025 proferida por la Sección Cuarta del Consejo Estado, conforme a la parte motiva de esta providencia. SEGUNDA: EXHORTAR al Tribunal Administrativo del Caquetá para que, en ejercicio de su autonomía judicial, considere modificar el turno para fallo, a efectos de que el proceso de acción de grupo No. 18001-23-31-000-2006-00232-01 sea incluido dentro de los 10 siguientes, conforme a las razones dadas en esta decisión.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado Electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA 10 Según el informe del tribunal, el proceso tiene el turno No. 127 para fallo.