1 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00021 00 Demandante: Luis Alberto Martínez Saldarriaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2018-00021-00 Demandante: LUIS ALBERTO MARTÍNEZ SALDARRIAGA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL FIJA LITIGIO Y DECIDE PRUEBAS I.

ANTECEDENTES 1.1. El señor Luis Alberto Martínez Saldarriaga promovió demanda en ejercicio del medio de control previsto por el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo pretendiendo la declaratoria de nulidad de la Resolución número 01441 del 21 de abril de 20161, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Como cargos de violación expuso los siguientes: (i) “Infracción de las normas superiores en que debe fundarse el acto administrativo” (artículos 189 -11 y 49 de la Constitución Política). (ii) “Infracción de los artículos 62, 63 y 64 de la Ley 1438 de 2011”. (iii) “Infracción al artículo 43 de la Ley 715 de 2001”. (iv) “Infracción al artículo 2 de la Ley 1751 de 2015”. 1 “Por la cual se establecen los estándares, criterios y procedimiento para la habilitación de las Redes Integrales de Prestadores de Servicios de Salud y se dictan otras disposiciones”.

Folios 2 a 24 del cuaderno principal. 2 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00021 00 Demandante: Luis Alberto Martínez Saldarriaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La parte actora no solicitó la práctica de prueba alguna y pidió la suspensión provisional del acto acusado. 1.2.

La demanda le correspondió por reparto a este despacho y fue admitida por auto del 17 de julio de 20182, en donde se ordenó la notificación a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.3. Dentro del término para contestar la demanda, el Ministerio de Salud y Protección Social presentó el respectivo escrito3, donde propuso como excepciones de mérito la de “inexistencia de causales de nulidad” y las que de oficio se encontraren probadas.

En el acápite de “PRUEBAS” solicitó que “(…) se remita citación a la Dirección de Prestación de Servicios y Atención Primaria del Ministerio de Salud y Protección Social (…) para que se sirva designar a un profesional especializado para que rinda testimonio sobre los antecedentes normativos, elaboración e implementación de la Resolución demandada No. 1441 de 2016 (…)”. 1.4.

Por auto del 26 de septiembre de 2019 fue resuelta la petición de suspensión provisional del acto acusado, en el sentido de negarla por las razones explicadas en el mismo proveído4. 1.5. Mediante memorial del 28 de octubre de 20195 el apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social solicitó se le reconociera personería adjetiva, para lo que allegó el poder con sus respectivos anexos. 1.6.

Por auto del 13 de agosto de 2021 el despacho requirió a la parte demandada para que enviara los antecedentes administrativos de la Resolución nro. 01441 del 21 de abril de 2016 y en la fecha del 30 de 2 Folio 41 del cuaderno principal. 3 Folios 50 a 61 del cuaderno principal. 4 Folios 40 a 51 del cuaderno de medida cautelar. 5 Folios 65 a 72 del cuaderno principal. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00021 00 Demandante: Luis Alberto Martínez Saldarriaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agosto de 20216 se enviaron en total ocho archivos, dentro de los cuales se relacionan los antecedentes en 47 folios.

El expediente ingresó a despacho nuevamente el 13 de septiembre de 20217. II. CONSIDERACIONES 2.1. Generalidades El artículo 182 A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 del 2021, dispuso que se podrá dictar sentencia anticipada dentro de los procesos contenciosos administrativos en los siguientes eventos: “Artículo 182A.

Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.

El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.

No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. 6 Visto en el índice nro. 32 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2018 00021 00. 7 Visto en el índice nro. 33 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2018 00021 00. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00021 00 Demandante: Luis Alberto Martínez Saldarriaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez. Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes.

El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos. Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3.

En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. 4. En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código. Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada.

Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso.” De lo anterior se desprende que la posibilidad de emitir sentencia anticipada se encuentra circunscrita a los siguientes supuestos: (i) antes de la audiencia inicial, (ii) en cualquier estado del proceso cuando las partes lo soliciten, (iii) cuando el juez lo estime de oficio dada la existencia de una de las excepciones que se enlista en el numeral tercero, y (iv) cuando surja manifestación de allanamiento o transacción. Dado que estamos en el primer escenario, dicha figura operaría por dos cuestiones: la primera, porque se trate de un asunto de puro derecho y en esa medida no hay pedimento probatorio alguno; o la segunda, que exista la necesidad de un pronunciamiento en ese sentido.

Como se observa, esa segunda hipótesis prevé, a su vez, tres posibilidades; estas son: que no se requiera la práctica de pruebas, o sólo sea menester tener con ese valor las documentales aportadas por el demandante o el demandado sin que exista tacha alguna sobre ellas, o 5 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00021 00 Demandante: Luis Alberto Martínez Saldarriaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co finalmente, que las pruebas cuya práctica se solicita sean impertinentes, inconducentes e inútiles.

La consecuencia procesal que se deriva de aplicar el contexto indicado es la expedición de un auto que se pronuncie sobre las pruebas en el sentido descrito, exigiendo, de forma expresa, la aplicación del artículo 173 del Código General del Proceso. Una vez cumplido lo anterior, el inciso tercero del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011 dispuso que se deberá correr traslado para alegaciones finales en la manera señalada en el artículo 181 ibídem.

En este punto, lo que advierte el despacho es que la última actuación procede una vez se encuentren en firme las decisiones correspondientes a la fijación del litigio y del decreto de pruebas, ello como quiera que es partir de ese momento en el que efectivamente está definido el objeto (pretensión) y la causa petendi (hechos y fundamentos de derecho) que se ventilan en el proceso y a su vez, la partes tienen absoluta certeza respecto de qué pruebas serán valoradas en la sentencia. En otras palabras, ejecutoriadas las decisiones sobre la fijación del litigio y la petición probatoria, se habilita el traslado para las alegaciones finales, máxime si se tiene en cuenta que, de un lado, esa es la última oportunidad procesal de las partes para manifestarse en relación con la hipótesis del caso, y de otro, dado el efecto devolutivo en el cual se concede el recurso de súplica (que podría plantearse como subsidiario del de reposición) de la decisión que eventualmente se adopte en el sentido de negar el decreto de una prueba (por aplicación de los artículos 242, 243 y 246 de la Ley 1437 de 2011), dicha interpretación garantiza la concreción de los derechos al debido proceso y de defensa y el equilibrio que debe alcanzarse en el trámite e impulso de los actos procesales8.

Así, el artículo 181 ejusdem dispuso: “Artículo 181. Audiencia De Pruebas. En la fecha y hora señaladas para el efecto y con la dirección del Juez o Magistrado Ponente, se recaudarán todas las pruebas oportunamente solicitadas y decretadas. La audiencia 8 Artículo 4 del Código General del Proceso. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00021 00 Demandante: Luis Alberto Martínez Saldarriaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se realizará sin interrupción durante los días consecutivos que sean necesarios, sin que la duración de esta pueda exceder de quince (15) días.

Las pruebas se practicarán en la misma audiencia, la cual excepcionalmente se podrá suspender en los siguientes casos: 1. En el evento de que sea necesario dar traslado de la prueba, de su objeción o de su tacha, por el término fijado por la ley. 2. A criterio del juez y cuando atendiendo la complejidad lo considere necesario.

En esta misma audiencia el juez y al momento de finalizarla, señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días, sin perjuicio de que por considerarla innecesaria ordene la presentación por escrito de los alegatos dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de veinte (20) días siguientes al vencimiento de aquel concedido para presentar alegatos.

En las mismas oportunidades señaladas para alegar podrá el Ministerio Público presentar el concepto si a bien lo tiene.” (Subrayas del Despacho) 2.2. Caso concreto 2.2.1. Fijación del litigio Previa verificación del cumplimiento de la carga argumentativa que corresponde al demandante y teniendo en cuenta lo previsto por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, en consonancia con lo dispuesto por el artículo 281 del Código General del Proceso, así como las excepciones propuestas y las que de oficio se encuentren probadas, en los términos del artículo 282 del mismo ordenamiento, se deberá decidir lo siguiente: Si con la expedición del acto acusado el ejecutivo actuó sin competencia, desconociendo los artículos 49 y 189 numeral 11 de la Constitución Política; o desconoció una, algunas o todas las siguientes normas superiores: 62, 63 y 64 de la Ley 1438 de 2011; 43 de la Ley 715 de 2001 y 2 de la Ley 1751 de 2015.

En caso en que la respuesta a los anteriores interrogantes fuere afirmativa, deberá la Sala pronunciarse sobre la nulidad solicitada. 2.2.2. Decisión sobre pruebas 7 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00021 00 Demandante: Luis Alberto Martínez Saldarriaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Habida cuenta que el presente proceso se enmarca en lo previsto en el primer escenario de sentencia anticipada, es necesario pronunciarse sobre las pruebas obrantes en el proceso.

Al efecto, el despacho observa lo siguiente: 2.2.2.1. Parte demandante La parte actora allegó y se tiene como tal la Resolución nro. 01441 del 21 de abril de 2016, acto este cuya nulidad se pretende y que fue aportado como requisito para la admisión de la demanda; razón por la cual, en esa calidad debe ser tenida dentro del proceso. 2.2.2.2.

Parte demandada El Ministerio de Salud y Protección Social, luego del requerimiento realizado por el despacho en el proveído del 13 de agosto de 2021, envió por correo electrónico en la fecha del 30 de agosto de 2021 un total de ocho archivos, a saber: “1. Copia del extracto del Diario Oficial No. 49.851 - Tipo Edición: Ordinaria - Fecha de Publicación: 21/04/2016, donde se visualiza la Resolución 1441 de 2016, en 1 folio. 2.

Copia de la respuesta en memorando 202123000253493 del 24-08-2021 en 1 folio. 3. Copia de los antecedentes Administrativos en 47 folios. 4. Copia del borrador de redes de prestación de servicios de salud lineamientos para el proceso de conformación, organización, gestión, seguimiento y evaluación, en 82 folios. 5. Copia del borrador de conformación y organización de las redes de prestación de servicios de salud, en 55 folios. 6.

Copia del borrador habilitación de redes de prestación de servicios de salud, en 24 folios. 7. Copia del borrador trazabilidad del proceso de atención en salud, en 23 folios. 8. Copia del borrador mejoramiento de los sistemas de información de oferta de servicios de salud, en 30 folios”. Al respecto, frente a la copia del extracto del Diario Oficial nro. 49.851 del 21 de abril de 2016 enviado en un folio y del memorando nro. 202123000253493 del 24 de agosto de 2021 remitido en un folio, se tiene que no se trata de antecedentes administrativos, porque en el primero consta la publicación del acto demandado y en el segundo la comunicación 8 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00021 00 Demandante: Luis Alberto Martínez Saldarriaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante la cual la Subdirectora de Prestación de Servicios del Ministerio de Salud envió al Coordinador del Grupo de Defensa Legal del mismo ministerio los antecedentes administrativos del acto acusado; por consiguiente, no se tendrán como tales.

En cuanto a la copia del documento denominado antecedentes administrativos (47 folios), se tendrá como tal; y, respecto a las copias del borrador de redes de prestación de servicios de salud lineamientos para el proceso de conformación, organización, gestión, seguimiento y evaluación (82 folios); del borrador de conformación y organización de las redes de prestación de servicios de salud (55 folios); del borrador habilitación de redes de prestación de servicios de salud (24 folios); del borrador trazabilidad del proceso de atención en salud (23 folios) y del borrador mejoramiento de los sistemas de información de oferta de servicios de salud (30 folios), que se identifican como anexos de los antecedentes administrativos, se tendrán como tales, con el valor probatorio que la ley les asigne.

Por último, en relación con la solicitud referida a que “(…) se remita citación a la Dirección de Prestación de Servicios y Atención Primaria del Ministerio de Salud y Protección Social (…) para que se sirva designar a un profesional especializado para que rinda testimonio sobre los antecedentes normativos, elaboración e implementación de la Resolución demandada No. 1441 de 2016 (…)”, se niega la misma, toda vez que la prueba testimonial requiere que sea el solicitante el que identifique la persona que deberá rendir el testimonio, teniendo en cuenta el conocimiento que tiene sobre lo que el testigo puede exponer, y no es procedente entonces que formule petición abierta, para que sea el juez, conjuntamente con un tercero, quienes asuman la tarea de identificar un testigo que pueda presentarse a declarar sobre los hechos de la demanda o su contestación. Por último, se reconocerá personería adjetiva al profesional del derecho Carlos Andrés García Sáenz, como apoderado de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, en los términos y para los efectos del poder que obra a folios 65 a 72 del cuaderno principal. 9 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00021 00 Demandante: Luis Alberto Martínez Saldarriaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Despacho,

RESUELVE

PRIMERO: FIJAR EL LITIGIO, en los siguientes términos: Previa verificación del cumplimiento de la carga argumentativa que corresponde al demandante y teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en consonancia con lo dispuesto por el artículo 281 del Código General del Proceso, así como las excepciones propuestas y las que de oficio se encuentren probadas, en los términos del artículo 282 del mismo código, se deberá decidir lo siguiente: Si con la expedición del acto acusado el ejecutivo actuó sin competencia, desconociendo los artículos 49 y 189 numeral 11 de la Constitución Política; o desconoció una, algunas o todas las siguientes normas superiores: 62, 63 y 64 de la Ley 1438 de 2011; 43 de la Ley 715 de 2001 y 2 de la Ley 1751 de 2015.

En caso en que la respuesta a los anteriores interrogantes fuere afirmativa, deberá la Sala pronunciarse sobre la nulidad solicitada.

SEGUNDO: NEGAR la prueba de que “(…) se remita citación a la Dirección de Prestación de Servicios y Atención Primaria del Ministerio de Salud y Protección Social (…) para que se sirva designar a un profesional especializado para que rinda testimonio sobre los antecedentes normativos, elaboración e implementación de la Resolución demandada No. 1441 de 2016 (…), de acuerdo con lo indicado en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: NEGAR tener como prueba la copia del extracto del Diario Oficial nro. 49.851 del 21 de abril de 2016 enviado en un folio y del memorando nro. 202123000253493 del 24 de agosto de 2021 remitido en un folio, por no tratarse de antecedentes administrativos, ni de documento que tenga carácter probatorio para este proceso. 10 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00021 00 Demandante: Luis Alberto Martínez Saldarriaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: TENER como tal la copia de la Resolución 01441 del 21 de abril de abril de 2016.

QUINTO: DAR a los antecedentes administrativos del acto acusado el valor probatorio que corresponde.

SEXTO: RECONOCER PERSONERÍA al abogado Carlos Andrés García Sáenz, como apoderado de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, en los términos y para los efectos del poder que obra a folios 65 a 72 del cuaderno principal.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley