Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03101-00 Demandantes: HENRY GRAJALES GARCÍA Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Declara la improcedencia por no cumplir requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la sala a decidir la solicitud presentada por la parte demandante, en ejercicio de la acción de tutela contemplada en el artículo 86 de la Constitución Política y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Petición de amparo constitucional Mediante escrito radicado el 17 de junio de 2024, los señores Henry Grajales García y Luis Jaime Marmolejo Cardona, en nombre propio instauraron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital, de acceso a la administración de justicia, así como los principios de doble instancia y de buena fe.

La parte accionante consideró vulneradas tales garantías con la sentencia del 7 de marzo de 2024, mediante la cual se revocó la decisión del Juzgado Tercero Administrativo de Pereira del 2 de marzo de 20221, para en su lugar, negar las súplicas de la demanda dentro del medio de control de reparación directa instaurado por los señores Henry Grajales García y Luis Jaime Marmolejo Cardona contra el municipio de Dosquebradas, proceso que se 1 El Juzgado Tercero Administrativo de Pereira, en sentencia del 2 de marzo de 2022, declaró patrimonialmente responsable al municipio de Dosquebradas, por los daños causados a los demandantes; condenó al ente territorial a pagar a favor de los demandantes la suma de $22.646.117 por perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante y le ordenó que reconociera intereses moratorios sobre las sumas líquidas de dinero en los términos del artículo 192 del CPACA.

Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identificó con radicado número 66001-33-33-003-2018-00328-01. 1.2. Pretensiones En consecuencia, solicitó lo siguiente: Ruego a usted, señor Juez de tutela, se advierta y conceda que, con la sentencia de segunda instancia proferida, por LA RAMA JUDICIAL – TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, MAGISTRADO PONENTE, ANDRES MEDIDA PINEA, aprobada en sesión, Pereira 07 de marzo de 2024 y notificada virtualmente el día 12 de marzo de 2024, 07:01 p.m., mediante la cual se revoca la decisión de primera instancia y en consecuencia se niega nuestras suplicas de la demanda, dentro del proceso radicado bajo el No. 66001333300320180032801 (A0664), se nos están vulnerando nuestro derechos fundamentales como son: el derecho a la vida, el derecho a la igualdad ante la ley, el derecho al trabajo, el derecho a la excepción del principio de la doble instancia, el derecho al mínimo vital, el derecho al principio de buena fe y el derecho al acceso a la justicia, consagrados en los artículos 11, 13 15, 29, 31, 53, 83 y 229 de nuestra constitución Política de Colombia.

En consecuencia, déjese sin efectos la sentencia de segunda instancia anunciada anteriormente y ordénese el restablecimiento de nuestros derechos fundamentales, a fin de evitarnos un perjuicio irremediable2. La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 1.3. Hechos Indicó la parte demandante que, el ingeniero civil Oscar Hernando Mejía Jaramillo, «que no es funcionario de ese municipio» en el mes de agosto de 2016, contactó al geólogo Henry Grajales García y le comunicó que el municipio de Dosquebradas requería de once estudios de suelo para unas casetas comunales.

Manifestó que el señor Grajales García se reunió con el ingeniero Iván Galeano funcionario de la Secretaría de Obras e Infraestructura de Dosquebradas quien le manifestó que necesitaban de estudios de suelo para unas obras en once casetas comunales con carácter urgente «que realizara los estudios que luego se suscribía el contrato». Señaló que el 1.º de septiembre de 2016, los demandantes iniciaron el correspondiente trabajo de campo, que finalizó el 3 del mismo mes y año, y realizaron los once estudios de suelo a satisfacción. Sostuvo que el ingeniero Iván Galeano le pidió que enviara todos los estudios con el conductor de la Secretaría de Obras e Infraestructura de ese ente territorial y el lunes 12 de septiembre de 2016 los entregó «al señor conductor a las 5:30 am en la cafetería denominada “Ricuras Caleñas” de Calarcá Quindío»3. 2 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 3 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores.

Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que cada estudio tenía un costo de un millón de pesos, por lo que los once tendrían un precio de once millones de pesos.

Precisó que insistentemente acudieron a la Secretaría de Obras e Infraestructura de Dosquebradas para que les hicieran el contrato y les pagaran, obteniendo como respuesta que la administración de ese ente territorial no había contratado con ellos ningún estudio de suelos, no tenían ninguna relación contractual ni sabían de los mencionados estudios, en ese orden no tenían la certeza de si la administración municipal por intermedio de uno de sus funcionarios había recibido los estudios referidos.

Sostuvo que el 24 de octubre de 2017 los demandantes tuvieron conocimiento de que las obras para las cuales realizaron los estudios de suelos se estaban ejecutando, por lo que acudieron ante la Curaduría Urbana Primera de Dosquebradas, donde les expidieron las licencias de construcción respectivas y les certificaron que «se aportó el estudio de suelos elaborado por el Ingeniero Luis Jaime Marmolejo Matrícula profesional No. 63202- 30521 y el Geólogo Henry Grajales García con Matrícula profesional No. RES ICFES 00273»4.

Aclaró que, aunque realizaron los once estudios de suelos «sólo aparece las licencias de construcción de diez, es decir, que no existe licencia de construcción para la caseta comunal de Villa del Campo Frente a la Manzana 25 Casa 1». Agregó que como consecuencia de lo anterior, el 12 de octubre de 2018, los señores Henry Grajales García y Luis Jaime Marmolejo Cardona, demandaron a través del medio de control de reparación directa al municipio de Dosquebradas, con el fin de que se declarara al ente territorial administrativamente responsable de la utilización indebida y, sin autorización de los estudios de suelos para la ejecución de once casetas comunales por ellos realizados y se le condenara a reconocerles por perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, la suma de un millón de pesos por cada estudio, actualizados y con los respectivos intereses moratorios, al estimar que se configuraban los elementos de la responsabilidad administrativa, esto es, una falla o falta en el servicio, un daño o perjuicio y la relación de causalidad entre la falla y el daño. Manifestó que el proceso fue identificado con el radicado 66001-33-33-003- 2018-00328-00 y fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo de Pereira, autoridad judicial que profirió sentencia el 2 de marzo de 2022, mediante la cual declaró patrimonialmente responsable al municipio de Dosquebradas por los daños causados y la condenó al pago de 22.646.117 por perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante y reconociera los intereses 4 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores.

Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co moratorios, al encontrar que el ente territorial incurrió en falla del servicio, por la utilización de unos estudios de suelo sin la autorización de quienes los elaboraron o mediara una relación contractual.

Inconforme con lo resuelto, el municipio de Dosquebradas apeló con el argumento de que «el despacho jamás tuvo en cuenta, que las relaciones contractuales con los particulares y el estado tienen unas connotaciones legales para su perfección, de las que se exige la Ley 80 de 1993, la formalidad de ser contratos escritos y que en este caso claramente falta este postulado legal y que adicional a ello es UNA CARGA DE LAS PARTES haber entregado unos servicios que no le fueron solicitados por los conductos pre contractuales y contractuales habilitados por la misma disposición legal de igual manera como se trata del medio de control de reparación directa y puede llegarse a pensar que se produce en este caso, sobre el fenómeno jurídico del acto in renverso»5.

Los demandantes se pronunciaron para señalar que el recurso de apelación no procedía, porque el proceso de adelantó en única instancia por ser de mínima cuantía, conforme con las previsiones de los artículos 25 del Código General del Proceso y 234A de la Ley 1437 de 2011. El recurso que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Risaralda en providencia del 7 de marzo de 2024, en el que se precisó que la controversia se refiere a una obligación pretendida, cuya única fuente es el enriquecimiento sin causa, que en su origen no existe ni el acuerdo de voluntades surgido de un contrato, ni el acto ilícito, ni el precepto legal y resolvió revocar la sentencia del Juzgado Tercero Administrativo de Pereira del 2 de marzo de 2022 para en su lugar, negar las súplicas de la demanda, al considerar lo siguiente: Para el Tribunal es claro entonces que en el presente caso, la parte actora no acreditó los presupuestos requeridos para la configuración del enriquecimiento sin causa, de acuerdo con las hipótesis planteadas en la sentencia de unificación, pues como se indicó la afectación del patrimonio de la demandante derivada de la prestación del servicio no se configura al recibir contraprestación en virtud de su ejecución a favor de los uniformados, y sin la existencia de un soporte escrito que debía darse por parte de la Institución para su justificación, razón por la cual, a diferencia de lo considerado por el Juez de primera instancia, estima la Sala que no hay ugar a efectuar reconocimiento alguno en su favor; en consecuencia se revocará la sentencia en cuanto negó las súplicas de la demanda.

EN CONCLUSIÓN: Frente al argumento de la apelación según el cual no están probadas las excepciones previstas en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 de la Sección Tercera del Consejo de Estado (exp. no. 24897) para la procedencia del enriquecimiento sin causa, es preciso manifestar que las tres (3) hipótesis6 allí consagradas para la configuración de dicha fuente de las obligaciones y a 5 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 6 Aunque no se mencionó en la providencia, vale aclarar que el enriquecimiento sin causa puede invocarse de manera excepcional y por razones de interés público o general, cuando sin contrato se ejecutan prestaciones o el suministro de bienes o servicios, entre otros, -lo que significa que aquel no es un listado taxativo, sino enunciativo,- en los siguientes eventos: i) cuando se presenta constreñimiento o imposición por parte de una entidad pública a un Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las cuales se hizo referencia al inicio del presente análisis, según lo expresado en esa misma decisión, son aplicables para los casos en los cuales debió mediar un contrato, de conformidad con la ley 80 de 1993 y las normas que la modifican y el artículo 1° de dicha codificación establece que esa ley tiene por objeto establecer las reglas y principios que rigen los contratos estatales y dispuso en su artículo 2.a que los municipios serían entidades estatales para los propósitos de ese estatuto; como sucede en el escenario debatido ante esta colegiatura, en consecuencia, esta sala de decisión se alinea con la jurisprudencia del Consejo de Estado que tiene determinado que para la procedencia de la acción de enriquecimiento sin justa causa o actio in rem verso se requiere de la ausencia de una causa jurídica del desplazamiento patrimonial y que el demandante carezca de cualquier otra acción que le permita reparar la situación, dado su carácter subsidiario.

En el ámbito de esta jurisdicción, supone plantear la controversia de naturaleza extracontractual (reparación directa) y como último recurso a falta de otra acción, como sucede en este caso y por ello, se revocará la sentencia proferida en primera instancia, al estimar que no se acreditaron los presupuestos excepcionales requeridos para la configuración del enriquecimiento sin causa, toda vez que, 1) no existe prueba alguna demuestre que la administración, sin participación y sin culpa del afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium, constriñó o impuso a los particulares, la ejecución de esos servicios en su beneficio; y 2) tampoco se trata de aquellos otros dos casos de excepción en los que está envuelta la necesidad adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras, con el fin de prestar un servico para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud o la urgencia manifiesta con las condiciones que exige la jurisprudencia7. 1.4.

Sustento de la vulneración La parte actora sostuvo que «[n]uestros derechos que hoy reclamamos son de naturaleza laboral, dado que provienen de la prestación de un servicio profesional (Geología e Ingeniería Civil), servicio que prestamos de manera personal e independiente de buena fe, en solidaridad con el Municipio de Dosquebradas Risaralda»8.

Agregó que el ente territorial demandado en el proceso ordinario, tenía premura de iniciar unas obras de construcción, las que fueron realizadas gracias al trabajo de los demandantes, esto es, los once estudios de suelos, labor que aún no ha sido pagada, razón por la que promovieron el medio de control de reparación directa. Señaló que el municipio de Dosquebradas, en un claro acto de mala fe y abuso de poder, alegó que no pagaría a los demandantes su trabajo, porque no existió un contrato para la elaboración de los estudios, postura que fue avalada por el Tribunal Administrativo de Risaralda y que hoy es objeto de tutela, «porque para tomar dicha decisión no se tuvo en cuenta el contenido del artículo 4 de la Constitución Política de Colombia, ni los principios contratista particular; ii) cuando es urgente y necesario para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible del derecho a la salud; iii) cuando debiéndose declarar la urgencia manifiesta, ésta no se declara; sucesos estos que se aceptan en procura del interés general, y en los que tan sólo se puede buscar una compensación sin procurar el pago de utilidades o frutos civiles, lo cual escapa a la esencia de la mencionada acción. (Sentencia de Unificación41 del 19 de noviembre de 2012). 7 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 8 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores.

Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consagrados en nuestra Constitución Política y la ley, tal como lo establece el artículo 3 de la ley 1437 de 2011 […]»9.

Afirmó que con la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, se les ocasionó un daño antijurídico, que lesiona sus ingresos personales y de sus familias, dado que se les ha desconocido el trabajo consistente en la elaboración de once estudios de suelos, que se hicieron con las orientaciones requeridas por el municipio demandado, y fueron recibidos a satisfacción «y que sin pagar el trabajo y a espaldas nuestras, hizo uso de los estudios de suelos que realizamos para el fin que se había solicitado, es decir, para que le aprobaran las licencias de construcción, para realizar las obras de construcción en los terrenos de propiedad de dicho Municipio, tal como probó con las licencias de construcción respectiva y la certificaron expedidas por la Curaduría Primera de Dosquebradas»10.

Mencionó las siguientes sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado:  C-718 de 201211, sobre «excepciones a la doble instancia»;  SU-040 de 201812, respecto a «derecho a la estabilidad laboral reforzada de persona en condición de discapacidad o disminución física – Protección constitucional […] protección constitucional de los derechos laborales – reiteración de jurisprudencia; derecho al trabado – protección en todas sus modalidades […] principio de primacía de la realidad sobre formalidades en relaciones laborales – aplicación / principio de primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral – contrato realidad […]»; y  Sentencia del consejo de Estado del 1.º de febrero de 201213, relativa al daño antijurídico y sus elementos que señalan que «[…] la antijuridicidad del perjuicio o depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración sino de la no soportabilidad […]». 1.5.

Trámite de la solicitud de tutela A través de auto del 19 de junio de 2024, se admitió la solicitud de tutela y, en consecuencia, se ordenó la notificación de los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Risaralda. 9 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 10 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 11 Corte Constitucional, sentencia del 18 de septiembre de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 12 Corte Constitucional, sentencia del 10 de mayo de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 1º de febrero de 2012, Exp.

Con radicado 73001-23-31-000-1999-00539-01 (22464). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo se dispuso comunicar al Juzgado Tercero Administrativo de Pereira y al alcalde del municipio de Dosquebradas, como terceros con interés en las resultas del proceso. 1.6.

Contestaciones Surtidas las notificaciones, se recibieron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Risaralda El magistrado ponente, señaló que el proceso dentro del cual se profirió la providencia cuestionada, es de primera instancia, ya que la cuantía no excedía los 500 salarios mínimos. Indicó que, una vez surtidas las etapas procesales del medio de control de reparación directa, el Juzgado Tercero Administrativo de Pereira en sentencia del 2 de marzo de 2022 accedió a las súplicas de la demanda, decisión que fue apelada por la demandada y ese tribunal resolvió el 7 de marzo de 2024, revocar el fallo, para negar las pretensiones de la demanda.

Precisó que la parte actora no acreditó los presupuestos requeridos para la configuración del enriquecimiento sin causa, de acuerdo con la tesis planteada en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 de la Sección Tercera de esta corporación. Señaló que no se demostró que el ente territorial hubiera constreñido o impuesto a los demandantes la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo «pues aunque en el escrito de demandante se mencione que un funcionario de la administración requirió los estudios con suma urgencia, dicha circunstancia no se encuentra probada y además, no se constató que la voluntad de los hoy demandantes se hubiera visto doblegada o sometida a la supremacía del referido funcionario que solicitó la colaboración, por lo que no se encontraba frente a una situación en la que no se hubiera podido negar a la prestación del servicio bajo esas condiciones»14.

Sostuvo que tampoco se trató de un asunto en el que resultare urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras, por el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza inminente e irreversible al derecho a la salud, que haya imposibilitado la celebración del correspondiente contrato, por el contrario, los demandantes libremente, sin apremios de ninguna índole accedieron a ejecutar prestaciones a favor del personal de la Secretaría de Obras e Infraestructura.

Añadió que: 14 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [R]especto a la utilización de los estudios sin la autorización de sus autores, es menester de esta Colegiatura acotar que, no existe un procedimiento reglado para efectuar la autorización aludida respecto del cual se pueda señalar su desconocimiento; sin embargo, teniendo en cuenta que los “Estudios Geotécnicos y de suelos” son una condición sine qua non para solicitar licencia de construcción, tal y como se menciona en la demanda, el señor Henry Grajales García, el 12 de septiembre de 2016 en la Cafetería “RICURAS CALEÑAS” hizo la entrega voluntaria de los once estudios de suelo a un presunto conductor de la Secretaría de Obras E Infraestructura los cuales estaban debidamente suscritos por los Ingenieros demandantes, y en ese sentido, la suscripción de los documentos por parte del profesional competente que los elabora, aunado a la entrega que a motu proprio realizó de los mismos, demuestran una permisividad en la cesión de tales estudios por parte de sus autores, sin que exista elemento alguno que lleve colegir algún constreñimiento al cual estuviesen sometidos, o que su traspaso a la administración nunca fue considerado por parte de los mismos y hubieran sido sustraídos de su esfera de cuidado15.

Resaltó que este asunto carece de relevancia constitucional, pues se utiliza esta acción constitucional como un recurso e instancia adicional, en razón a que, si bien la parte demandante indica una falta de aplicación de las normas, lo cierto es que en la providencia cuestionada se señalaron de forma detallada, los fundamentos de hecho, derecho y jurisprudenciales de unificación que soportaron la decisión, y no se encontraron configurados los elementos del enriquecimiento sin causa.

Explicó que, respecto a la identificación de los hechos generadores de la vulneración, no se hace alusión a alguna causal específica de procedibilidad de la acción de la tutela; sin embargo, al interpretarse el reproche plasmado en contra de la providencia, relativo a que la misma fue proferida sin apego a la constitución y a la ley, ello traduce en el denominado defecto sustantivo, pero reiteró que no está estructurada ninguna causal especifica de la acción de tutela. 1.6.2.

Municipio de Dosquebradas El apoderado del ente territorial, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela o en su defecto se despachara desfavorablemente, en razón a que la providencia cuestionada está ajustada a derecho. Sostuvo que la parte actora busca con este mecanismo constitucional habilitar una tercera instancia para la discusión de fondo de presuntas irregularidades que afectaron su derecho de defensa y contradicción, no siendo esta acción la llamada para revivir debates clausurados en la segunda instancia de la jurisdicción contencioso administrativa.

Precisó que el Tribunal Administrativo de Risaralda estimó tanto en el problema jurídico como en las consideraciones de la providencia, que debía determinarse si las circunstancias que infirieron en la prestación del servicio enunciado en la demanda se ajustaban a las causales de un «acto in rem 15 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores.

Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co verso», pero no para establecer una relación laboral con el estado ni permitir el debate de reconocimientos laborales.

Resaltó que la parte actora busca cambiar la tesis inicial de la demanda ordinaria, modulándola ahora para discutir sobre derechos de tipo laboral, para lo cual invoca presuntas vulneraciones a la vida, igualdad, debido proceso, trabajo, mínimo vital, acceso a la administración de justicia y principios de la doble instancia y buena fe, lo que torna improcedente este mecanismo que no tiene como finalidad dirimir las inconformidades de los demandantes, máxime que la decisión judicial, no desconoce derechos fundamentales.

Señaló que es notorio que no se reúnen los requisitos definidos jurisprudencialmente para determinar la viabilidad o procedente de este mecanismo contra providencias judiciales, por cuanto no se cumple con la relevancia constitucional. 1.6.3. El Juzgado Tercero Administrativo de Pereira, a través de correo electrónico del 25 de junio de 2024 remitió el expediente ordinario de reparación directa.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la sala determinar si se cumplen los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela y, de ser así, si la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico al proferir la sentencia del 7 de marzo de 2024, que revocó la decisión del Juzgado Tercero Administrativo de Pereira del 2 de marzo de 2022, para en su lugar, negar las súplicas de la demanda dentro del medio de control de reparación directa identificado con radicado 66001-33-33-003-2018-00328-01. 2.3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 201216, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: […]si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.17 Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.18 En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.

Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. 16 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. 17 Ibídem. 18 Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.

Relevancia constitucional En relación con la relevancia constitucional, la sala cita como antecedente la sentencia de tutela del 29 de septiembre de 202219, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional ya que el actor no propuso ningún debate jurídico en torno a la trasgresión de algún derecho fundamental y lo que pretendía era someter nuevamente a discusión lo que analizó el juez natural de la causa.

La Corte Constitucional, al momento de estudiar los requisitos de procedibilidad en sede de revisión, encontró que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional. En el mencionado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

El alto tribunal constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. Por lo que, no se puede utilizar este instrumento como una 19 Referencia: Acción de Tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03365-01. Demandante: Darío José Montero Guerrero.

Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral A. Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez, la citada corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal20 (Énfasis de la sala).

La corte en mención, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, puesto que: i) No tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental, ii) involucraba un debate eminentemente legal, iii) planteaba una discusión preponderantemente económica y, iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.

Bajo las anteriores consideraciones, se desarrollará el caso en particular. 2.5. Caso concreto La parte actora sostuvo que sus garantías constitucionales resultaron vulneradas con ocasión de la providencia dictada el 7 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del medio de control de reparación directa que promovieron los señores Henry Grajales García y Luis Jaime Marmolejo Cardona contra el municipio de Dosquebradas, con radicado 66001-33-33-003-2018-00328-00/01.

De manera general, sin referir ninguna causal específica de procedibilidad, la parte actora mencionó que los derechos que reclaman a través de este mecanismo constitucional son de naturaleza laboral, que provienen de la prestación de un servicio profesional (Geología e Ingeniería Civil), que realizaron de manera personal e independiente para el municipio de Dosquebradas, sin que mediara contrato debido a que el ente territorial tenía 20 Sentencia SU 573 de 2019.

Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co premura de iniciar unas obras de construcción, que fueron ejecutadas con los estudios de suelos efectuados por los demandantes, sin que se les hubiera pagado por esa labor, razón por la que promovieron el medio de control de reparación directa, Para resolver, se precisa que no se encuentra cumplido el requisito de la relevancia constitucional por los siguientes motivos: Dicho presupuesto general de la acción de tutela «[…] supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel […]»21.

De igual manera, se precisa que el aludido requisito tiene tres finalidades, a saber: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional22 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad23; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales24 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces25.

Por tanto, en la controversia que se plantea en el marco de una acción de tutela debe advertirse su trascendencia constitucional, pues de lo contrario, el juez de esta vía tendría que inmiscuirse en cuestiones que desbordan su competencia y podrían desnaturalizar el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo. En lo particular, se observa que la parte demandante, precisó que en la providencia cuestionada «no se tuvo en cuenta el contenido del artículo 4 de la Constitución Política de Colombia, ni los principios consagrados en nuestra Constitución Política y la ley, tal como lo establece el artículo 3 de la ley 1437 de 2011 […]».

Afirmó que con la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, se les ocasionó un daño antijurídico, que lesiona sus ingresos personales y de sus familias, dado que se les desconoció el trabajo consistente en la elaboración de once estudios de suelos, que se hicieron con las orientaciones requeridas por el municipio demandado, y fueron recibidos a satisfacción «y que sin pagar el trabajo y a espaldas nuestras, hizo uso de los estudios de suelos que realizamos para el fin que se había solicitado, […], tal como probó con las licencias de construcción respectiva y la certificaron expedidas por la Curaduría Primera de Dosquebradas»26. 21 Sentencia SU 573 de 2019. 22 “Sentencia C-590 de 2005.” 23 “Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008 ”. 24 “Sentencia C-590 de 2005.” 25 “Sentencia T-102 de 2006.” 26 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores.

Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, mencionó sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, relativas a la doble instancia, derecho a la estabilidad laboral reforzada de persona en condición de discapacidad, protección de derechos laborales, contrato realidad, daño antijurídico y sus elementos, sin fundamento alguno. Por su parte la parte demandada resaltó que la decisión objeto de tutela se fundamentó en el análisis probatorio en el que se evidenció que la parte actora no acreditó los presupuestos para la configuración del enriquecimiento sin causa, como tampoco se demostró que el ente territorial hubiera constreñido o impuesto a los demandantes la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo; agregó que tampoco se trató de un asunto en el que resultare urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras, con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza inminente e irreversible al derecho a la salud, que haya imposibilitado la celebración del correspondiente contrato, por el contrario, los demandantes libremente, sin apremios de ninguna índole accedieron a hacerlo.

Precisado lo anterior, se evidencia que el presente asunto no tiene relevancia constitucional, toda vez que los accionantes plantean su inconformidad respecto de la providencia demandada con argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario, pues en éste se precisó que el ente territorial era responsable de la utilización indebida, sin autorización de los estudios de suelos que ellos elaboraron, que dieron lugar a la ejecución de once casetas comunales y como consecuencia se les reconociera los perjuicios materiales que les ocasionaron en la modalidad de daño emergente; mientras que en este mecanismo se reclama derechos de naturaleza laboral provenientes de la prestación de un servicio profesional (Geología e Ingeniería Civil) sin que mediara contrato.

Por otra parte, se alega que la providencia demandada no tuvo en cuenta el contenido del artículo 4 de la Constitución Política de Colombia, el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, sin explicación alguna, y se mencionan sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado relativa a temas de doble instancia, estabilidad laboral reforzada de persona en condición de discapacidad, derechos laborales, derecho al trabajo, contrato realidad, entre otros, sin argumentación alguna.

Precisado lo anterior, se evidencia que los planteamientos esgrimidos en el proceso ordinario no son los mismos que se traen con este mecanismo constitucional, no guardan relación, son aspectos nuevos que fueron conocidos por la autoridad judicial demandada, lo que en realidad refleja es la inconformidad de la parte actora con lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Risaralda que resultó contrario a sus pretensiones.

Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, en relación con la carga argumentativa, esta Sección señaló en la sentencia de 11 de febrero de 201627, lo siguiente: «…Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar mínimamente en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.

Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución. Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados, se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador …».

En este orden, se advierte que en el presente asunto no se cumple con la carga argumentativa derivada de una providencia judicial, ni se identificó los defectos en los que incurrió la autoridad judicial accionada, de tal forma que superados los requisitos de procedencia. Por consiguiente, para la Sala la parte demandante busca convertir esta acción de tutela en una tercera instancia, pues no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos constitucionales, sino que es necesario que la afectación o infracción logre: i) cumplir con la carga de argumentativa derivada de una providencia en abierta contradicción de los mandatos constitucionales y, ii) que implique la intervención del juez constitucional.

Por tanto, a través de este mecanismo constitucional no puede atribuirse las facultades del funcionario judicial de instancia, lo cual está prohibido, en tanto que implicaría un menoscabo de los principios de autonomía judicial y de juez natural. De modo que, no se satisface el requisito de relevancia constitucional, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las sentencias de unificación 573 de 2019, 103 y 215 de 2022.

En ese orden de ideas, un desacuerdo en relación con las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial de la causa no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, aceptar lo contrario, sería invadir la órbita del competente natural. 27 Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-03442-00.

Demandantes: Henry Grajales García y otro Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2024-03101-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, en el caso concreto no es evidente la tensión entre derechos fundamentales en contraste con lo decidido por la parte demandada que amerite la intervención en sede constitucional, razón por la cual se declarará la improcedencia de esta acción por falta de relevancia constitucional.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx