Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis Dinectry Andrés Aranda Jiménez Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil y otro Temas: Convocatoria a concurso de méritos SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso promovido por los señores Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez contra la Nación, Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC y el municipio de Neiva. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones El presente proceso se compone de dos expedientes acumulados que se tramitaron en virtud de las demandas presentadas por los mencionados ciudadanos, quienes actúan en nombre propio, en ejercicio del medio de control 2 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 con el objetivo de que se declare la nulidad del Acuerdo CNSC - 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, «[p]or el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema de Carrera Administrativa de la planta de personal de La ALCALDÍA DE NEIVA – HUILA “Proceso de Selección No. (sic) 711 de 2018 – Convocatoria Territorial Centro Oriente», suscrito por el presidente de la CNSC y la alcaldesa encargada del municipio de Neiva (Huila). 1.1.2.
Normas violadas y concepto de violación Los demandantes sostuvieron que el acuerdo acusado quebrantó los artículos 1, 6, 13, 29, 121, 123, 287 y 315 de la Constitución Política; 10 y 11 de la Ley 489 de 1998; 28 de la Ley 909 de 2004; 7 del Decreto 1227 de 2005; 1 del Decreto 1894 de 2012; 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015; 2.2.5.3.2 del Decreto 648 de 2017; 1 del Decreto 51 de 2018.
Al desarrollar el concepto de violación, los actores plantearon los siguientes cargos de nulidad contra el acuerdo demandado: i) El acto demandado se suscribió entre la CNSC y la alcaldesa encargada de Neiva, Diana Paola Solaque Guzmán, pero no mencionó el decreto de encargo, ni el acta de posesión. Tampoco se aclaró por qué el titular del empleo no podía firmar el acuerdo de convocatoria y existe duda de si esa función podía encargarse. ii) La delegación que recayó sobre la señora Solaque Guzmán no comprendía la facultad para suscribir el acuerdo acusado ni para ejercer todas las funciones del alcalde, sino solamente para representarlo en la sesión del Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD) del 24 de septiembre de 2018. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez iii) El 17 de octubre de 2018, se publicaron las fechas de venta de los pines de inscripción a la convocatoria enjuiciada; sin embargo, por Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018, el municipio de Neiva modificó el manual de funciones de su planta de personal, sin que se conozcan las razones de esta actuación y se desconoció el artículo 2.2.6.3. del Decreto 1083 de 2015, el cual establece que la CNSC elaborará y suscribirá las convocatorias teniendo en cuenta las funciones, los requisitos y el perfil de competencias de los empleos, según el manual correspondiente. iv) De este modo, la convocatoria enjuiciada se fundó en un manual de funciones que no se encontraba vigente, ya que fue modificado por el Decreto 0552 de 2018; por lo tanto, los empleos ofertados no tuvieron en cuenta las disposiciones actuales que regulaban los perfiles de las vacantes. v) Para el cargo de inspector de policía del municipio de Neiva se exigió como único requisito ser abogado, pero para un empleo igual en el distrito capital se requirió, además, tener 48 meses de experiencia, con lo cual se genera una situación de desigualdad. vi) El alcalde encargado de Neiva encargó sus funciones a otra servidora del municipio, quien suscribió el mencionado Decreto 0552 de 2018, es decir, que en el presente caso hubo un «encargo del encargo», pese a que esta actuación se encuentra proscrita por el ordenamiento superior. vii) El artículo 1 del Decreto 1894 de 2012 eliminó los concursos públicos de mérito generales.
En consecuencia, solo se permite la provisión de los empleos a través de procesos de selección específicos para cada cargo y entidad. No obstante, la CNSC desarrolló el concurso demandado bajo el modelo de agrupación de entidades, con el ánimo de reducir costos, conforme a la Circular 5 (20161000000057) del 22 de septiembre de 2016. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez viii) Esta modalidad del concurso afectó los principios de libre concurrencia e igualdad en el ingreso al servicio público, ya que fueron ofertadas 2.445 vacantes, pero los aspirantes solo podían optar por una de ellas. ix) Las entidades deben publicar las modificaciones al manual específico de funciones y competencias laborales, así como socializar el acto administrativo correspondiente con las organizaciones sindicales, antes de su expedición; sin embargo, en este caso la entidad territorial se apresuró a proferir dicho documento con el fin de cumplir los plazos fijados por la CNSC, de ahí que solo realizó una reunión con los sindicatos, pero no se estudiaron y debatieron los cambios que serían propuestos por dichas organizaciones. x) Por medio del Decreto 591 del 13 de noviembre de 2018 se dejó sin efectos el Decreto 0552 de 2018, con el cual se formalizó el proceso de selección, pero tal derogatoria se produjo cuando ya se había iniciado la etapa de inscripciones, lo cual desconoce el artículo 13 del acuerdo de convocatoria. xi) El manual de funciones no podía ser modificado por el alcalde sino por el Concejo Municipal de Neiva. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. La CNSC, por intermedio de apoderado, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en los siguientes razonamientos:2 i) La CNSC no tiene injerencia alguna en la expedición de los manuales de funciones de las entidades beneficiarias de los concursos de méritos.
Además, el proceso de selección acusado «no solo tuvo en cuenta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales adoptado por la Alcaldía de Neiva mediante el Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018, sino también el Decreto 0591 del 13 2 Folios 519 a 534 y memorial visible en el índice 53 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez de noviembre de 2018, el cual contiene la misma información, pero fue suscrito por el alcalde titular del municipio de Neiva, es decir, no se realizó modificación a la Oferta Pública de Empleos de Carrera – OPEC». ii) La Constitución Política radicó en la CNSC la función de administrar y vigilar la carrera administrativa.
Esta competencia es exclusiva e indivisible; por lo tanto, no puede compartirse con otros organismos. iii) Admitir la necesidad de que la convocatoria sea firmada por la CNSC y la entidad beneficiaria del concurso conduce a desconocer la autonomía e independencia de la primera, así como la filosofía que inspira el sistema de carrera administrativa, esto es, garantizar que los certámenes se realicen sin ningún tipo de injerencia de las entidades involucradas, con lo que también se salvaguarda la igualdad, transparencia, imparcialidad y objetividad para proveer los cargos públicos. iv) Los demandantes omitieron especificar la causal de nulidad invocada, por lo que se le dificulta a la parte accionada el ejercicio del derecho de defensa.
A su vez, el juez no cuenta con elementos de juicio para resolver la controversia, a lo cual se suma el carácter rogado de la jurisdicción contenciosa. v) En este caso se desnaturaliza el objetivo de las demandas de simple nulidad, por cuanto el actor participó en el proceso de selección demandado y, por lo tanto, las resultas del proceso generarían un provecho subjetivo ajeno al interés público propio de este medio de control. 1.2.2.
El municipio de Neiva solicitó que se negaran las súplicas de la demanda con base en los siguientes argumentos:3 i) El acuerdo de convocatoria no requiere la firma de la entidad territorial beneficiaria del certamen y puede ser modificado unilateralmente por la CNSC. 3 Folios 496 a 513 y memorial visible en los índices 49, 50 y 51 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 6 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez ii) Por Decreto 0470 del 22 de septiembre de 2018, el alcalde de Neiva encargó a la señora Diana Paola Solaque Guzmán para atender «las funciones de Alcalde encargado» durante la ausencia del titular, conforme al artículo 106 de la Ley 136 de 1994. iii) Por Decreto 0503 del 5 de octubre de 2018, el alcalde encargó al señor Rafael Hernando Yepes Blanco «de las funciones de Alcalde», mientras el titular disfrutaba de su período vacacional, comprendido entre el 8 y el 29 de octubre de 2018. iv) El demandante omitió especificar cuáles fueron las anomalías contenidas en los manuales de funciones y los cambios realizados, pues al comparar los Decretos 552 del 25 de octubre de 2018 y 591 del 13 de noviembre de 2018, lo que se observa es simplemente una modificación del número del acto, fecha de expedición y servidor que lo suscribió, por ende, no se afectaron a los participantes de la convocatoria. v) De acuerdo con el artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, el cargo de inspector de policía solamente requiere título profesional de abogado. vi) La convocatoria se desarrolló con base en el Decreto 552 del 25 de octubre de 2018, suscrito por la señora Diana Paola Solaque Guzmán, con fundamento en el encargo realizado por el Decreto 0546 [sic], expedido por el alcalde encargado Rafael Hernando Yepes Blanco. vii) El 8 de octubre de 2018 se socializó el manual de funciones con las organizaciones sindicales. 1.3.
Medida cautelar y sentencia anticipada Por auto del 18 de agosto de 2022, el magistrado conductor del proceso negó la medida cautelar solicitada por los actores, en consideración a que la CNSC y el 7 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez municipio demandado se sujetaron al ordenamiento superior para adelantar el proceso de selección enjuiciado.4 Mediante auto del 26 de enero de 2023, el despacho evidenció la posibilidad de emitir sentencia anticipada dentro del sub lite, en los términos del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.
En consecuencia, se prescindió de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 ibidem y se fijó el litigio en la siguiente forma:5 Teniendo en cuenta las pretensiones y los argumentos de las demandas acumuladas, así como los de su contestación, el objeto de la controversia que se presenta en el caso sub judice consiste en determinar si el Acuerdo CNSC- 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, suscrito por el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y la alcaldesa encargada de Neiva (Huila), se expidió con infracción o no de los artículos 1, 6, 13, 29, 121, 123, 287, 313 (numeral 6) y 315 de la Constitución Política; 10 y 11 de la Ley 489 de 1998; 28, literal b), de la Ley 909 de 2004; 7 del Decreto 1227 de 2005, modificado por el artículo 2.2.5.3.2 del Decreto 648 de 2017; 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015; y 1 del Decreto 51 de 2018. 1.4.
Alegatos de conclusión Los demandantes, la CNSC y el municipio de Neiva reiteraron los argumentos expuestos en las respectivas etapas del proceso.6 1.5. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 4 Folios 186 a 198, cuaderno de medida cautelar. 5 Folios 552 a 555. 6 Memoriales visibles en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez El problema jurídico consiste en determinar si el Acuerdo CNSC - 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, a través del cual se convocó a concurso de méritos para proveer los cargos de carrera administrativa de la planta de personal del municipio de Neiva, está viciado de nulidad por infringir la normativa superior en que debía fundarse. 2.2.
Contenido de la norma acusada7 Es preciso aclarar que no se transcribirá integralmente el acto enjuiciado en razón a su extensión y a que no se demandaron aspectos específicos de su contenido. En consecuencia, únicamente se citarán los apartes relevantes al sub lite, cuyo tenor es el siguiente: ACUERDO No. CNSC – 20181000006036 DEL 24-09-2018 […] LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL -CNSC-, […] ACUERDA: […] ARTÍCULO 1°.
PROCESO DE SELECCIÓN. Adelantar el concurso abierto de méritos para proveer de manera definitiva doscientos doce (212) vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de La ALCALDÍA DE NEIVA, que se identificará como “Proceso de Selección No. 711 de 2018 - Convocatoria Territorial Centro Oriente”. […] ARTÍCULO 9°.- REQUISITOS GENERALES DE PARTICIPACIÓN Para participar en el proceso de selección se requiere: […] 2.
Cumplir con los requisitos mínimos del empleo que escoja el aspirante, señalados en la OPEC correspondiente. […] ARTÍCULO 11°. EMPLEOS CONVOCADOS. Los empleos vacantes de la Oferta Pública de Empleos de Carrera – OPEC- de La ALCALDÍA DE NEIVA, que se convocan por este concurso abierto de méritos son: NIVELES - DENOMINACIÓN NÚMERO DE EMPLEOS NÚMERO DE VACANTES PROFESIONAL Profesional Universitario 57 77 Profesional Especializado 18 19 7 Folios 3 a 27. 9 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez Inspector de Policía Urbano Categoría Especial y 1ª Categoría 2 9 Comisario de Familia 1 4 Total Profesional 78 109 TÉCNICO Técnico Operativo 5 13 Técnico Área Salud 2 9 Técnico Administrativo 10 14 Agentes de Tránsito 1 31 Total Técnico 18 67 ASISTENCIAL Secretario Ejecutivo 2 2 Auxiliar de Servicios Generales 3 10 Auxiliar Área Salud 1 1 Auxiliar Administrativo 8 23 Total Asistencial 14 36 Total General 110 212 […]
PARÁGRAFO 2 °: La OPEC que forma parte integral del presente Acuerdo, ha sido suministrada por La ALCALDÍA DE NEIVA y es de responsabilidad exclusiva de esta entidad, por lo que, en caso de presentarse diferencia por error de digitación, de transcripción o de omisión de palabras entre la OPEC y el Manual de Funciones y Competencias Laborales o los actos administrativos que la determinaron, la OPEC se corregirá dando aplicación a lo previsto en el artículo 45 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 9° del presente Acuerdo.
Así mismo las consecuencias que se deriven de dichos errores o inexactitudes recaerán en la entidad que reportó la OPEC. […] ARTÍCULO 13°. MODIFICACIÓN AL PROCESO DE SELECCIÓN. Antes de dar inicio a la etapa de inscripciones, el Proceso de Selección podrá ser modificado o complementado, de oficio o a solicitud de La ALCALDÍA DE NEIVA debidamente justificado, aspecto que será supervisado por la CNSC y oportunamente divulgado a través de la página web www.cnsc.gov.co y/o enlace SIMO.
Iniciada la etapa de inscripciones, el Proceso de Selección sólo podrá modificarse en cuanto al sitio, hora y fecha de inscripciones y aplicación y acceso de las pruebas. Las fechas y horas no podrán anticiparse a las previstas inicialmente. […] PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE JOSE ARIEL SEPÚLVEDA MARTÍNEZ Presidente [original firmado] DIANA PAOLA SOLAQUE GUZMÁN Alcaldesa (E) Municipal [original firmado] 2.3.
Marco normativo 10 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez El artículo 130 de la Constitución Política le encargó a la CNSC la responsabilidad de administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, con excepción de aquellas que tuvieran carácter especial.
Por su parte, la Ley 909 de 2004 reguló la carrera administrativa como un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto la eficiencia de la administración pública. A su vez, entronizó el principio del mérito como garante de transparencia, objetividad e igualdad para el acceso, permanencia y ascenso en el servicio público.
A su turno, en lo que atañe al sub lite, el artículo 31 de la Ley 909 de 2004 dispuso que la convocatoria constituye la primera etapa de los procesos de selección, es norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes. Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido que la convocatoria viene precedida de diferentes etapas de planeación y concertación, en las cuales la CNSC y las entidades beneficiarias de los concursos participan activamente y cooperan para que estos puedan desarrollarse de manera eficiente con miras a la selección del recurso humano mejor capacitado para la prestación del servicio público.
En tal sentido se ha explicado que la convocatoria «connota el compromiso efectivo de las entidades involucradas en el proceso de selección, para que, trabajando coordinadamente, cooperen a efectos de llevarlo a su terminación con observancia de los principios de la administración pública y el cumplimiento de los fines del Estado».8 8 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda: i) del 13 de mayo de 2021, radicado 11001-03- 25-000-2017-00767-00 (4044-2017 y acumulados); ii) del 31 de enero de 2019, radicado 11001-03-25-000-2016-01017- 00 (4574-16). 11 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez Por su parte, el artículo 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el Decreto 51 de 2018, radicó en cabeza de las entidades públicas el deber de elaborar la Oferta Pública de Empleos de Carrera - OPEC, en los siguientes términos: Artículo 2.2.6.34.
Registro de los empleos vacantes de manera definitiva. Los jefes de personal o quienes hagan sus veces en las entidades pertenecientes a los sistemas general de carrera y específico o especial de origen legal vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, deberán reportar los empleos vacantes de manera definitiva, en el aplicativo Oferta Pública de Empleos de Carrera (OPEC) de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con la periodicidad y lineamientos que esta establezca.
Las entidades deben participar con la Comisión Nacional de Servicio Civil en el proceso de planeación conjunta y armónica del concurso de méritos. La convocatoria deberá ser firmada por la Comisión Nacional de Servicio Civil y por el jefe de la entidad pública respectiva. Previo al inicio de la planeación del concurso la entidad deberá tener actualizado su manual de funciones y competencias laborales y definir los ejes temáticos. […] El Consejo de Estado ha indicado que la CNSC es la autoridad competente para elaborar la convocatoria a los procesos de selección y esta se consolida con base en la OPEC definida por la entidad interesada en proveer sus vacantes a través del sistema del mérito.
De ahí que la OPEC ha sido considerada como un acto preparatorio expedido dentro del marco del proceso de planeación y colaboración armónica que debe surtirse para la suscripción de la convocatoria.9 Bajo este hilo argumentativo, se concluye que una de las principales funciones que cumplen las entidades públicas para lograr el correcto desarrollo de los certámenes consiste en conformar la OPEC, en tanto constituye el insumo sobre el cual se diseña la convocatoria y permite conocer la denominación, nivel, grado, asignación salarial y número de cargos ofertados, así como los requisitos mínimos para su desempeño, competencias y funciones asignadas.10 2.4.
Hechos probados 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de junio de 2022, radicado 11001-03-25-000-2019- 00204-00 (1330-2019). 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de junio de dos 2022, radicado: 11001-03-25-000- 2018-01717-00 (6225-2018) y 11001-03-25-000-2018-00475-00 (1846-2018). 12 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez - El 22 de septiembre de 2018, por Decreto 0470, el alcalde titular de Neiva encargó a la señora Diana Paola Solaque Guzmán, entonces secretaria de infraestructura, para que atendiera las funciones de alcalde, mientras durara la ausencia del titular, quien había sido comisionado para asistir, el 24 de septiembre de 2018, a la firma del «Convenio de las 630 Unidades Productivas Fase 2 con el departamento del Huila, la Unidad de Víctimas y 33 municipios más».11 - El 22 de septiembre de 2018, por Decreto 0471, el alcalde titular de Neiva delegó a la señora Solaque Guzmán para representarlo en la Sesión Presencial del OCAD Municipal, a realizarse el día 24 de septiembre de 2018».12 - El 24 de septiembre de 2018, la alcaldesa encargada de Neiva y el presidente de la CNSC suscribieron el acuerdo ahora demandado.13 La etapa de inscripciones para la Convocatoria Territorial Centro Oriente inició el 2 de noviembre de 2018 y culminó el 3 de enero de 2019.14 - El 5 de octubre de 2018, mediante Decreto 0503, el alcalde titular de Neiva encargó al señor Rafael Hernando Yepes Blanco, entonces secretario de planeación y ordenamiento, para que atendiera las funciones de alcalde, desde el 8 de octubre de 2018 hasta que terminaran las vacaciones y la ausencia del titular.
Dicho período comprendía hasta el 29 de octubre de 2018.15 - El 8 de octubre de 2018 se reunieron representantes del municipio de Neiva y de varios sindicatos16 con el fin de instalar la Comisión Técnica para la Socialización del Manual de Funciones y Competencias Laborales de ese ente territorial. De esta actividad se levantó la siguiente acta:17 11 Folio 2. 12 Documento allegado en medio magnético (anexos de la demanda del expediente 0097-2019). 13 Folios 3 a 27. 14 Estas fechas constan en el Informe Técnico expedido por la CNSC, que reposa en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.
También pueden consultarse los siguientes enlaces: https://historico.cnsc.gov.co/index.php/avisos-informativos- 639-a-733-736-a-739-742-743-802-y-803-de-2018?start=48 https://historico.cnsc.gov.co/index.php/avisos-informativos-639-a-733-736-a-739-742-743-802-y-803-de-2018?start=44 https://historico.cnsc.gov.co/index.php/avisos-informativos-639-a-733-736-a-739-742-743-802-y-803-de-2018?start=41 15 Folio 28. 16 SUNET, SINTRADEPARTAMENTAL, SINTRACEDMUN, SINTRANEIVA, FUERZA COMUNERA, ASODEMH, SINTRENAL, ASDEBER, ANDETT, SINDESERPUB. 17 Folios 116 a 121, cuaderno de medida cautelar. 13 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez La Líder de Talento Humano, Dra. Rosa Fernanda Chacón Antía da la bienvenida y expresa que el objetivo es la instalación de la Comisión Técnica, en aras de dar cumplimiento al artículo 4 de la Resolución No. 0132 de 2018.
Manifiesta de igual forma, que se ha tenido en cuenta algunas recomendaciones realizadas por los presidentes del sindicato y de algunos funcionarios, por tanto, se va a realizar el ajuste teniendo en cuenta las sugerencias viables y las recomendaciones de la CNSC, el día viernes será la próxima reunión para socializar el proyecto de ajuste al Manual de Funciones, de igual modo indica que por favor si tienen sugerencias, deben darlas a conocer de aquí al miércoles, 10 de octubre. […] Los miembros de la Comisión Técnica solicitan ampliar el término para la reunión de socialización, pues ellos necesitan más tiempo para revisar el tema, a lo que la Dra. Rosa Fernanda Chacón Antía, indica que la Administración Municipal accede ampliar el plazo para recibir sugerencias o recomendaciones, hasta el viernes 12 de octubre, las cuales se deben enviar por escrito, y posteriormente se citará a la socialización del Manual de Funciones y Competencias Laborales. […] El doctor Juan Pablo Murcia […] recalca que este ajuste no implica analizar las competencias y procesos de la alcaldía, es ajustar el manual, respecto de requisitos de ejercicio del cargo, donde habían funcionarios que por los requisitos, no podían participar o era muy exigente para postularse, modificar el manual para garantizar que los funcionarios puedan participar sin problema en el concurso […]. - El 23 de octubre de 2018, por Decreto 0543, el alcalde titular de Neiva encargó al señor Rafael Hernando Yepes Blanco, entonces secretario de planeación y ordenamiento, para que atendiera las funciones de alcalde, a partir del 24 de octubre de 2018 y hasta que durara la ausencia del titular, quien había sido comisionado para asistir a una reunión con el embajador de China en Colombia «[…] y a FFIE – Fondo de Financiamiento de Infraestructura Educativa».18 - El 24 de octubre de 2018, a través del Decreto 0546, el señor Rafael Hernando Yepes Blanco, en calidad de alcalde encargado de Neiva, encargó a la señora Diana Paola Solaque Guzmán, secretaria de infraestructura, para que «además de las funciones propias de su cargo, atienda las funciones de Alcalde encargado del municipio de Neiva», a partir del 25 de octubre de 2018 y mientras durara la 18 Folio 29. 14 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez ausencia del titular.
En la parte considerativa del mencionado decreto se indicó lo siguiente:19 Que mediante Decreto 0547 del 24 de octubre de 2018, se comisionó al doctor Rafael Hernando Yepes Blanco, Alcalde de Neiva encargado para que viaje en misión oficial a la ciudad de Bogotá el día jueves 25 de octubre de 2018 con el fin de asistir a la Sesión No. 7 del OCAD.
Que para el normal desarrollo de la Administración Municipal y atendiendo lo señalado en el inciso segundo del artículo 106 de la Ley 136 de 1994, es necesario encargar de las funciones de Alcalde a la Doctora DIANA PAOLA SOLAQUE GUZMÁN, Secretaria de Infraestructura del Municipio de Neiva. - El 24 de octubre de 2018, se reunieron representantes del municipio de Neiva y de varios sindicatos20 con el fin de socializar el ajuste del Manual de Funciones y Competencias Laborales de ese ente territorial.
De esta actividad se levantó la siguiente acta:21 El doctor Wilder Gildardo Herrera, Profesional Universitario, manifiesta que se tuvo en cuenta todas las peticiones y sugerencias viables para ajustar el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales, de igual manera expresa que el Manual de Funciones de la Alcaldía Municipal de Neiva no está subido a la plataforma del aplicativo SIMO de la CNSC, el cual establecieron como fecha límite para enviar el MFCL el 24 de octubre, una vez enviado habilitan la plataforma para realizar los ajustes a la OPEC. […] En este punto termina la presentación de las fichas del Manual de Funciones donde se hace referencia todas las observaciones formuladas y que fueron acogidas. […] Así las cosas, se realizó positivamente la socialización y ajustes viables de las peticiones realizadas por los miembros de la Comisión Técnica, siendo socializado con satisfacción de todos los miembros de la Comisión. - El 25 de octubre de 2018, por Decreto 0552, la señora Diana Paola Solaque Guzmán, en calidad de alcaldesa encargada de Neiva, ajustó el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal 19 Folio 30. 20 SUNET, SINTRANEIVA, FUERZA COMUNERA, ASODEMH, SINTRENAL, ASDEBER, ANDETT, SINDESERPUB, SINTRACEDMUN. 21 Folios 127 a 131, cuaderno de medida cautelar. 15 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez de ese ente territorial.22 Este acto rigió del 25 de octubre al 12 de noviembre de 2018.23 - El 13 de noviembre de 2018, mediante Decreto 0591, el alcalde titular de Neiva ajustó el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la Alcaldía y en el artículo 6 dejó sin efectos el Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018.24 - El 16 de noviembre de 2018, la Alcaldía Municipal de Neiva envió a la CNSC el Decreto 0591 del 13 de noviembre de 2018.25 - El 14 de febrero de 2019, la Alcaldía Municipal de Neiva le informó a la CNSC lo siguiente:26 El Manual de Funciones y Conpetencias (sic) Laborales se ajustó mediante Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018, el cual fue socializado con las Organizaciones Sindicales de la Alcaldía del Municipio de Neiva el día 24 de octubre de 2018 según Acta No 02 en el Auditorio de la Secretaría de Movilidad, Decreto que fue firmado por la Alcaldesa Encargada Ingeniera Diana Solaque Guzmán, motivo por el cual la administración municipal consideró necesario ajustar y dejar sin efectos el decreto No 0552 del 25 de octubre de 2018, expidiendo el decreto No 0591 del 13 de noviembre de 2018, el cual mantiene toda la información contenida en el Decreto 0552 de 2018, cambiando únicamente la firma por la del alcalde titular Doctor Rodrigo Armando Lara Sánchez. - El 28 de febrero de 2020, el alcalde de Neiva le solicitó a la CNSC suspender el proceso de selección en comento, por las siguientes razones:27 7.
Para los efectos de lo presente solicitud, es trascendente referir que el Acuerdo No. CNSC-20181000006036, suscrito entre el municipio de Neiva y lo Comisión Nacional del Servicio Civil y el consecuente proceso de selección No. 711 de 2018- convocatoria territorial centro oriente, no se soportó en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales vigentes a la fecha de la firma del referido acuerdo, sino en el Decreto No. 0552 del 27 de octubre de 2018 suscrito por la Alcaldesa encargada DIANA PAOLA SOLAQUE GUZMAN. 22 Folio 31 a 452. 23 Información certificada la Secretaría General de la Alcaldía de Neiva, el 9 de septiembre de 2019 (folio 112). 24 Información aportada en medio magnético (folio 97, cuaderno de medida cautelar). 25 Folio 114, cuaderno de medida cautelar. 26 Folio 113, cuaderno de medida cautelar. 27 Folios 165 a 169, cuaderno medida cautelar. 16 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez 8.
Este Decreto Municipal No. 0552 del 25 de octubre de 2018 pretermitió, desatendió y transgredió las normas referidas en los numerales 4, 5 y 6 del presente escrito, pues no se encuentran los soportes de dichas motivaciones, justificaciones o estudios allí reseñados; además que solo tuvo una vigencia del 25 de octubre de 2018 al 12 de noviembre de 2018, al ser derogado por el Decreto No. 0591 del 13 de noviembre de 2018.
Es decir que tanto el Acuerdo suscrito entre el Municipio de Neiva y la Comisión Nacional del Servicio Civil y el proceso de selección No. 711 de 2018 se ha soportado en un Manuel Específico de Funciones y Competencias Laborales DEROGADO, que no está vigente, pues así lo ha manifestado el Apoderado de la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Apoderado del Municipio de Neiva en las acciones de nulidad que sobre dicho decreto han instaurado los ciudadanos Ricardo Amézquita Veloz en el Proceso con radicación 11001-03-25-000-2019- 00160-00 ( 1038-2019) y el proceso instaurado por Erik Fernán Quintero Celis en el radicado con el número 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019). 9.
Otro hecho particular y que sustancialmente afectó la legalidad del proceso es que la Alcaldesa encargada, señora DIANA PAOLA SOLAQUE GUZMAN, que expidió el Decreto No. 0552 del 25 de octubre de 2018, fue encargada por el Decreto No. 0546 del 24 de octubre de 2018, por el Alcalde encargado, señor RAFAEL HERNANDO YEPES BLANCO, […] por lo que es pertinente resaltar las siguientes irregularidades: a) el Alcalde Encargado YEPES BLANCO encargó a la señora SOLAQUE GUZMAN vaciando totalmente las funciones que a su vez le habían encargado, lo cual era improcedente, porque él no abandonó el cargo, se fue en misión oficial ejerciendo la investidura de Alcalde encargado. b) El inciso segundo del artículo 106 de la Ley 136 de 1994, refiere el encargo cuando hay vacancia temporal, situación que no ocurrió, porque el Alcalde Encargado YEPES BLANCO se fue en misión oficial a la ciudad de Bogotá, en los términos anotados. c) No se encontró registro o soporte que la señora SOLAQUE GUZMAN se hubiera posesionado como Alcaldesa encargada. d) La Alcaldesa encargada SOLAQUE GUZMAN dejó sin vigencia el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales con el cual se soportó el Acuerdo suscrito entre el Municipio de Neiva y la CNSC y el proceso de selección consecuencial, varias veces referido. 2.5.
El caso concreto. Análisis de la Sala A continuación, se analizarán los cargos de nulidad expuestos por los demandantes frente al Acuerdo CNSC - 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, en el siguiente orden: 2.5.1. Suscripción de la convocatoria por la alcaldesa encargada Los accionantes reprocharon que i) el acto demandado fue suscrito por la CNSC y la alcaldesa encargada de Neiva, pero no se mencionó el decreto de encargo, ni el acta de posesión; ii) tampoco se aclaró por qué el titular del empleo no podía firmar el acuerdo de convocatoria; iii) existe duda de si esa función podía 17 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez encargarse; y iv) la delegación no comprendía la facultad de suscribir el acuerdo acusado ni para ejercer todas las funciones del alcalde, sino solamente para representarlo en el OCAD del 24 de septiembre de 2018.
En cuanto a los mencionados motivos de inconformidad, la Sala destaca que el artículo 13 del Decreto 1227 de 2005, compilado en el artículo 2.2.6.3 del Decreto 1083 de 2015, dispuso que la convocatoria debe contener la siguiente información: fecha de fijación y número; entidad que realiza el concurso y la beneficiaria; medios de divulgación; identificación de los empleos ofertados; detalles de la inscripción y de las pruebas a aplicar; duración del período de prueba; organismo competente para resolver las reclamaciones; y firma de la CNSC.
En este orden de ideas, resulta un rigor excesivo y carente de fundamento legal el exigir que en el acto de convocatoria acusado se mencionara el decreto de encargo, el acta de posesión y las razones por las cuales el alcalde titular debió acudir a esa figura, pues tales elementos resultan ajenos a esa actuación, en tanto su finalidad es fijar las reglas del concurso.
Igualmente, al plenario se allegó el Decreto 0470 del 22 de septiembre de 2018, por el cual el alcalde titular de Neiva encargó a la señora Diana Paola Solaque Guzmán para atender las funciones de alcalde, mientras durara la ausencia del titular, quien había sido comisionado para asistir, el 24 de septiembre de 2018, a la firma del «Convenio de las 630 Unidades Productivas Fase 2 con el departamento del Huila, la Unidad de Víctimas y 33 municipios más».
En dicho acto se encargaron todas las funciones propias del alcalde y también se explicaron las razones por las cuales debía acudirse a esa situación administrativa. Además, contrario a lo sostenido por los actores, no se hizo una mención específica o exclusiva para que la alcaldesa encargada participara en el OCAD, sino que fuel el Decreto 0471 del 22 de septiembre de 2018, el que delegó de manera separada la atribución para atender dicho comité, pero este acto no derogó el encargo efectuado ese mismo día por el Decreto 0470, por lo que mantenía su vigencia y carácter vinculante. 18 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez En este aparte de las consideraciones, resulta pertinente citar el artículo 106 de la Ley 136 de 1994, pues prevé que en casos de faltas temporales, «el alcalde encargará de sus funciones a uno de los secretarios».
Esta disposición no restringe el alcance del encargo, por ende, debe seguirse la regla general propia de esta figura, esto es, que «si no se define expresamente qué clase de funciones puede ejercer el servidor encargado, debe entenderse que este asume todas y cada uno de los deberes y prerrogativas inherentes al cargo que va a desempeñar de forma temporal».28 En lo que respecta a la falta de posesión de la alcaldesa encargada, es pertinente anotar que la única prueba que da cuenta de una posible ausencia de este requerimiento es el Oficio del 28 de febrero de 2020, dirigido por el alcalde de Neiva a la CNSC, encaminado a que se suspendiera el proceso de selección en comento; sin embargo, en el expediente no obra prueba de la respuesta e inclusive se observa que fue radicada con posterioridad a que se expidiera la lista de elegibles con la que culminó el certamen cuestionado.
A su vez, al plenario se allegó un informe técnico de la CNSC en el que se indica que «las etapas del proceso de selección ya finalizaron y los nombramientos a los que hubo lugar con ocasión de la conformación de las Listas de Elegibles en el Proceso de Selección “Convocatoria Territorial Centro Oriente”, fueron realizados por las entidades que hicieron parte del mismo».29 En todo caso, lo que se expresó en la aludida solicitud es que «[n]o se encontró registro o soporte que la señora SOLAQUE GUZMAN se hubiera posesionado como 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, expediente 11001 03 25 000 2019 00084 00 (0351-19) 29 En la plataforma SAMAI del Consejo de Estado reposa un Informe Técnico de la CNSC en el que se indica lo siguiente: Las Listas de Elegibles fueron publicadas en el Banco Nacional de Listas de Elegibles http://gestion.cnsc.gov.co/BNLElegiblesListas/faces/consultaWebLE.xhtml, el 19 de febrero de 2020.
A la fecha, las etapas del proceso de selección ya finalizaron y los nombramientos a los que hubo lugar con ocasión de la conformación de las Listas de Elegibles en el Proceso de Selección “Convocatoria Territorial Centro Oriente”, fueron realizados por las entidades que hicieron parte del mismo. 19 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez Alcaldesa encargada», pero esta afirmación se hizo en el marco de la expedición del Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018, es decir, que la presunta omisión no se predica del primer encargo efectuado por el Decreto 0470 del 22 de septiembre de 2018 y que la habilitó para suscribir el acuerdo demandado.
De esta manera, no existen elementos de juicio para afirmar que la señora Solaque Guzmán no se posesionó para ejercer en encargo el empleo de alcaldesa de Neiva al momento de suscribir el acuerdo demandado; por lo tanto, la actuación de la administración debe mantener su presunción de legalidad, bajo el entendido de que los servidores que fungieron como representantes de la CNSC y del municipio de Neiva se habían posesionado formalmente de sus cargos.
También es pertinente recordar que, conforme a la Sentencia C-183 de 2019, proferida por la Corte Constitucional, la suscripción del acto de convocatoria por parte del jefe de la entidad beneficiaria del concurso es apenas una posibilidad, pero no una exigencia cuyo incumplimiento pueda generar por sí sola alguna irregularidad sustancial que conlleve a su nulidad, ya que lo realmente relevante es que exista una etapa de planeación entre la CNSC y la entidad beneficiaria, en atención a los principios de coordinación y colaboración armónica.30 2.5.2.
Convocatorias generales Los demandantes afirmaron que el acuerdo demandado vulneró la prohibición legal de efectuar concursos públicos generales, pues adoptó un modelo de agrupación de entidades y con ello afectó los principios de libre concurrencia e igualdad en el ingreso al servicio público, ya que fueron ofertadas 2.445 vacantes, pero los aspirantes solo podían optar por una de ellas. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de octubre de 2022, radicado 11001-03-25-000- 2020-00325-00 (0621-2020). 20 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez Al respecto, esta corporación ha sostenido que no existe norma jurídica que prohíba la realización de procesos de selección a través del modelo de agrupación de entidades, a fin de ahorrar costos.
Textualmente se ha indicado: 31 […] Ahora bien, el hecho de que la Convocatoria 437 de 2017 para el Valle del Cauca se hubiera realizado a través del modelo de agrupación de entidades para ahorrar costos, y que el mismo número de convocatoria comprende todos los organismos incluidos en ella, no afecta la legalidad del acto administrativo demandado toda vez que: (i) no hay norma expresa que prohíba realizar los procesos de selección bajo este modelo;
(ii) por el contrario, este se ajusta a los principios de economía en la función administrativa (CP, art. 209) y de eficiencia en la ejecución de los procesos de selección para el ingreso y ascenso a los empleos públicos de carrera administrativa (L. 909/2004, art. 28, lit. i); y (iii) el concurso de la Alcaldía de Cali se realizó de conformidad con las reglas específicas para ese ente territorial.
De acuerdo con el anterior lineamiento interpretativo, el modelo de agrupación de convocatorias no se encuentra prohibido por el ordenamiento superior e inclusive satisface los principios de eficiencia y economía. A su vez, esta Sala ha explicado que el hecho de que los aspirantes solamente puedan optar por uno de los empleos ofertados en un concurso de méritos no afecta los principios de libre concurrencia e igualdad en el ingreso a la función pública, por las siguientes razones:32 En estas condiciones, la Subsección A se aparta de la lectura que proponen los demandantes pues entiende que el derecho de acceso a cargos públicos se respeta con la garantía de inscripción de los aspirantes en igualdad de condiciones a un concurso público de méritos, exigencia que se satisface aun cuando, como en el caso de marras, se restringe la inscripción a un solo cargo. […] Esta posición se acompasa con pronunciamientos anteriores de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la materia.
Así, en sentencia del 27 de marzo de 2014, se estudió la validez del Acuerdo PSAA08-4528 de 4 de febrero de 2008, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto limitó la inscripción de los aspirantes al concurso de méritos a un máximo de 5 cargos. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de julio de 2022, radicado 11001-03-25-000- 2018-00373-00 (1397-2018), 11001-03-25-000-2018-00323-00 (1347-2018), 11001-03-25-000-2018-00483-00 (1854- 2018), 11001-03-25-000-2018-00491-00 (1862-2018) [Acumulados].
En igual sentido, sentencia del 23 de junio de 2022, radicado 11001 03 25 000 2018 01717 00 (6225-2018) y 11001 03 25 000 2018 00475 00 (1846-2018) [Acumulados]. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de febrero de 2020, expediente 11001 03 25 000 2015 00294 00 (0595-15).
En similar sentido ver las siguientes sentencias: i) del 6 de julio de 2015, radicado 1100103255000201301524 00 (3914-2013); ii) del 24 de enero de 2019, radicado 68001-23- 33-000-2014-00355-01(3230-15); y iii) del 22 de marzo de 2018, radicado 11001-03-25-000-2015-00871-00 (3241-15). 21 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez En dicha oportunidad se sostuvo que la Constitución y la ley admiten la posibilidad de que los concursos se adelanten por grupos de participantes cuando ello fuere conveniente, por el número de aspirantes o los cargos a proveer, entre otras razones, y que no por ello se desconoce el derecho de ejercer una determinada profesión u oficio, pues con permitir a las personas su inscripción en igualdad de condiciones se les concede tal garantía. Igualmente, se consideró que una disposición en este sentido está fundada en razones de tipo técnico, administrativo y financiero, como el tiempo de realización de las pruebas, los costos, la simultaneidad en la aplicación de las pruebas y la capacidad administrativa y presupuestal de la entidad que adelanta el concurso, además de otros aspectos importantes, que explican que ello deba ser una capacidad con la que cuenta el ente responsable del concurso.
Al amparo del anterior criterio, se concluye que la decisión de la CNSC de acudir al método de agrupación y restringir la posibilidad de optar por más de un empleo, en el marco de un proceso de selección, no afecta el derecho al trabajo o a la conformación del poder público, sino que se trata de medidas legítimas tendientes a optimizar los recursos técnicos, económicos y administrativos con miras a adelantar eficientemente los concursos de méritos. 2.5.3 Competencia del alcalde para expedir el manual de funciones Los accionantes refirieron que el manual de funciones de la planta de personal del municipio de Neiva no podía ser modificado por el alcalde, sino por el Concejo Municipal.
La Sala se aparta del anterior entendimiento, ya que los alcaldes municipales están facultados para adoptar, de manera autónoma, los manuales de funciones y competencias laborales de los empleos de las dependencias de las alcaldías correspondientes, de conformidad con los artículos 315, numeral 7, de la Constitución Política,33 y 91, literal d), numeral 4, de la Ley 136 de 1994.34 Esta 33 ARTÍCULO 315.
Son atribuciones del alcalde: […] 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. […]. 34 ARTÍCULO 91.
FUNCIONES. <Artículo modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. […] 22 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez conclusión también ha sido reiterada por esta Subsección en los siguientes términos:35 Visto lo anterior, queda claro que, en desarrollo del artículo 313-6 de la Carta Política, los concejos municipales deben identificar las actividades que corresponde ejercer a cada una de las entidades y dependencias pues no de otra forma podrían cumplir con el mandato constitucional de diseñar la estructura de la administración municipal.
Sin embargo, esa labor no puede confundirse con la de fijar las funciones de los empleos que integran la planta de personal de la administración pública. Según se anotó, por mandato del artículo 13 del Decreto Ley 785 de 2005, esta labor corresponde a cada autoridad administrativa del orden territorial y, en el caso de las alcaldías, por disposición del artículo 315 superior, numeral 7, será el mandatario local quien, como máxima autoridad ejecutiva del nivel municipal o distrital, expida el manual en el que se defina el contenido funcional de los empleos de todas las dependencias que componen la entidad.
De acuerdo con el citado lineamiento, los alcaldes tienen la competencia para adoptar los manuales de funciones y competencias laborales de los empleos adscritos a las alcaldías, sin requerir facultades especiales otorgadas por los concejos municipales ni mucho menos un acto de delegación, pues se trata de una función constitucional propia del mandatario territorial. 2.5.4.
Publicación y socialización de manual de funciones Los accionantes expresaron que el municipio de Neiva omitió el deber que tienen todas las entidades de publicar las modificaciones al manual específico de funciones y competencias laborales, así como socializar el acto administrativo correspondiente con las organizaciones sindicales.
En este caso solo se realizó una reunión con los sindicatos y no se debatieron los cambios que serían propuestos por dichas organizaciones. d) En relación con la Administración Municipal: […] 4. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. […]. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de octubre de 2022, radicado 11001-03-25-000- 2019-00160-00 (1038-2019). 23 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez El anterior argumento de nulidad no está llamado a prosperar, ya que el ente territorial accionado informó que los Decretos 0552 del 25 de octubre de 2018 y 0591 del 13 de noviembre de 2018 fueron publicados en la página web de la Alcaldía.36 A su vez, según las pruebas allegadas al proceso, la Alcaldía de Neiva realizó 2 reuniones, los días 8 y 24 de octubre de 2018, en las cuales participaron distintas organizaciones sindicales, con el fin de instalar la Comisión Técnica para la Socialización del Manual de Funciones y Competencias Laborales, así como efectuar analizar dicho documento.
En las actas de las reuniones se dejó constancia de que se tuvieron en cuenta todas las peticiones y sugerencias que se estimaron viables para ajustar el referido manual y que se realizó satisfactoriamente su socialización. De otro lado, es pertinente recordar que el artículo 2.2.2.6.1., parágrafo 3, del Decreto 1083 de 2015, establece que la socialización de las modificaciones de los manuales de funciones se realiza «[…] sin perjuicio de la facultad de la administración para la adopción y expedición del respectivo acto administrativo».
De esta manera, en este caso se cumplió con el deber de tener en cuenta a las organizaciones sindicales para ajustar el manual, pero bajo el entendido de que la administración es la encargada de expedir el acto administrativo definitivo, debido a que tiene la atribución legal, así como la capacidad técnica para determinar los perfiles de los empleos, especialmente su denominación, nivel y grado; requisitos de formación académica y experiencia para ocuparlos; deberes y funciones. 2.5.5.
Modificaciones al manual de funciones con posterioridad al inicio de la convocatoria 36 Información aportada en medio magnético (folio 97, cuaderno de medida cautelar). 24 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez Los demandantes reprocharon que i) el Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018 se expidió luego de haberse publicado las fechas de venta de los pines de inscripción a la convocatoria enjuiciada, es decir, que esta se fundó en un manual de funciones que no se encontraba vigente; ii) el alcalde encargado de Neiva encargó sus funciones a otra servidora del municipio, quien suscribió el mencionado Decreto 0552 de 2018, por ende, se presentó un «encargo del encargo» en contravía del ordenamiento superior; y iii) el Decreto 591 del 13 de noviembre de 2018 dejó sin efectos el Decreto 0552 de 2018, pero tal derogatoria se produjo cuando ya se había iniciado la etapa de inscripciones.
Ahora bien, el artículo 2.2.6.4. del Decreto 1083 de 2015 dispone que la convocatoria puede ser modificada o complementada en cualquier aspecto, hasta antes de iniciarse la etapa de inscripciones. Esta regla fue reproducida por el artículo 13 del acuerdo acusado. En el sub lite se observa que la etapa de inscripciones inició el 2 de noviembre de 2018, es decir, que la administración actuó dentro del término legal al expedir el Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018, ya que las modificaciones que introdujo este acto al manual de funciones se efectuaron antes de iniciarse el proceso de inscripciones.
Ahora bien, el hecho de que la funcionaria que firmó el acto hubiera sido encargada como alcaldesa por otro alcalde encargado o que en los archivos de la alcaldía no reposara el acta de posesión para ocupar dicho empleo, son asuntos que atacan directamente la legalidad de Decreto 0552 del 25 de octubre de 2018, pero este acto no fue acusado en el presente caso, ni su eventual nulidad podría conducir inexorablemente a dejar sin efectos el certamen.
Además, en lo que concierne al acuerdo de convocatoria acusado, se observa que el Decreto 0552 de 2018 buscó ajustar el manual de funciones para atender las observaciones de la comisión técnica instalada para el efecto, en armonía con las sugerencias efectuadas por la CNSC. 25 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez Es así como en las motivaciones dicho acto se indicó i) que en el desarrollo del concurso por méritos convocado por la CNSC «se realizaron unas observaciones por parte de esta entidad a los empleos cargados en la Oferta Pública del Empleo de Carrera en el tema de requisitos de formación académica de experiencia»; y ii) que por ello se hacía «necesario ajustar el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales acorde con los Decretos 0785 de 2005 y 1083 de 2015», en armonía con las observaciones realizadas por la CNSC.
Bajo este contexto, puede concluirse que el Decreto 0552 de 2018 estuvo precedido de un trabajo colaborativo tendiente a viabilizar el proceso de selección en comento; por lo tanto, las modificaciones no obedecieron a conductas impensadas o sorpresivas, sino que se realizaron con el ánimo de que el certamen se desarrollara correctamente.
Por su parte, el Decreto 0591 del 13 de noviembre de 2018 buscó refrendar o ratificar las gestiones adelantadas por la alcaldesa encargada para ajustar el manual de funciones, pues el alcalde titular lo expidió sin alterar los perfiles de los empleos fijados en el Decreto 0552 de 2018. Asimismo, el ente territorial informó a la CNSC que el Decreto 0591 de 2018 no había generado modificaciones en torno a los requisitos para desempeñar los cargos ofertados, por cuanto los únicos cambios radicaron sobre el número y fecha del acto y el funcionario firmante.
De esta manera, se entiende que la expedición del Decreto 0591 de 2018, aunque se profirió luego de haberse iniciado la etapa de inscripciones, no impactó la convocatoria, ya que no alteró las reglas con base en las cuales los interesados se inscribieron para aspirar a cada una de las vacantes ofertadas. 26 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez Aunado a lo anterior, esta Subsección ha precisado que el manual de funciones no conforma un acto complejo con el acto de convocatoria a un concurso público, por las siguientes razones:37 Así, a partir de lo dicho hasta acá, la Sala considera que no le asiste razón a la parte demandante en su tesis sobre la conformación de un solo acto administrativo complejo entre los decretos municipales proferidos por el alcalde de Duitama y los acuerdos de la CNSC que fueron acusados en este proceso, toda vez que, a la luz de los requisitos definidos por la jurisprudencia para su configuración, estos no tienen unidad de finalidad u objeto y contenido, ni interdependencia. […] En ese sentido, no obstante que estos manuales son de suma relevancia para las convocatorias de carrera administrativa, ya que a partir de ellos se estructura la OPEC y las pruebas del concurso, su objeto no se agota allí, pues estos también sirven de parámetro para otras formas de provisión de los empleos y, en general, para el cumplimiento de las funciones de cualquier empleado público, tal y como lo consagra el artículo 122 de la Constitución38.
Por otro lado, el objeto de la norma reglamentaria de la convocatoria de carrera administrativa se circunscribe a la determinación de disposiciones que garanticen la transparencia y la objetividad en los procesos de selección para ocupar los cargos vacantes de esta naturaleza, la cual, si bien como se dijo resulta influida por el contenido de los manuales de funciones a través de la OPEC, aborda otros temas que la diferencian de dichos actos administrativos y que son propios de la regulación de un concurso abierto de méritos, como son la inscripción, las pruebas del certamen y las reclamaciones y recursos que se pueden presentar en él. Así, en conexión con el anterior argumento se encuentra el de la ausencia de interdependencia entre los decretos que contienen el manual de funciones y los acuerdos de la convocatoria, pues se reitera que, con base en lo consagrado en el artículo 130 de la Constitución, la ley y la jurisprudencia constitucional y administrativa han sido claras en señalar que, sin perjuicio de la colaboración armónica que debe existir entre los órganos del Estado, la competencia de la CNSC para reglamentar las convocatorias de carrera es exclusiva y excluyente, y no depende de la aprobación de ninguna otra autoridad, ni siquiera de las entidades beneficiarias de los concursos.
Por lo tanto, estas existen y producen efectos una vez son expedidas por la Comisión, y su nacimiento a la vida jurídica y validez no depende de la aprobación o firma del representante legal de la entidad para la cual se realiza el concurso39. […] En conclusión: El conjunto de los actos administrativos demandados no conforman un solo acto complejo reglamentario de la Convocatoria n.° 1170 de 2019 y, por este específico motivo planteado en la demanda, la eventual ilegalidad de los decretos municipales sobre el manual específico de funciones y competencias laborales de la Alcaldía de Duitama no puede desembocar en la declaración de 37 Radicado 11001032500020210020900 (1324-2021). 38 CP, art. 122: «No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento […]». 39 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación del 31 de enero de 2019, rad. 11001-03-25-000-2016-01017-00(4574-16), y Corte Constitucional, sentencia C-183 de 2019. 27 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez nulidad de los acuerdos proferidos por la Comisión para el concurso de méritos de carrera administrativa de dicho Ente Territorial. [Resalta la Sala].
De acuerdo con el anterior criterio, no puede predicarse la existencia de un acto administrativo complejo entre los manuales de funciones y la convocatoria al concurso de méritos, ya que no tienen unidad de contenido ni de fin. De modo que, contrario a lo afirmado por la parte actora, no es posible sostener que la ilegalidad del manual se comunica indefectiblemente al proceso de selección y mucho menos que la nulidad del primero conduzca a la del segundo, máxime cuando el referido manual no fue demandado en este proceso.
Adicionalmente, los accionantes no explicaron con precisión y suficiencia cuáles fueron los cambios sustanciales que introdujeron los Decreto 0552 y 0591 de 2018 y de qué forma tales modificaciones pudieron haber comprometido los derechos y las garantías fundamentales de los concursantes. De esta manera, los argumentos de la demanda resultan insuficiente para anular el acuerdo enjuiciado.
En efecto, esta corporación en varias oportunidades ha negado la nulidad de actos administrativos cuando los actores no esgrimen razones claras, suficientes y fundadas para obtener una sentencia favorable a sus pretensiones. Al respecto, se ha explicado que si bien «la jurisdicción de lo contencioso está facultada para interpretar la demanda, no es posible suplantar la obligación del demandante de alegar adecuadamente sus reclamos y de probar los supuestos de la demanda».40 Bajo el contexto fáctico y normativo antes analizado, resulta imperioso mantener la presunción de legalidad y acierto que ampara al certamen acusado.
Esta conclusión también permite materializar los principios involucrados en los procesos de selección, dentro de los que se destacan el mérito, la eficacia en la función administrativa y el derecho a ocupar cargos públicos 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicado 11001-03-25-000- 2016-00146-00 (0658-16).
En similar sentido pueden consultarse las siguientes sentencias proferidas por esta corporación: i) del 24 de febrero de 2022, radicado: 76001-23-33-000-2013-00151-01 (4392-2018); ii) del 3 de febrero de 2022, radicado: 25000-23-42-000-2016-04361-01 (5517-2019); y iii) del 22 de marzo de 2013, radicado 63001-23-31- 000-2010-00110-01 (19136). 28 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez 2.5.6.
Requisitos para el desempeño del empleo de inspector de policía Los demandantes cuestionaron que para ejercer el cargo de inspector de policía del municipio de Neiva se exigió como único requisito ser abogado, pero para un empleo igual en el distrito capital se requirió, además, tener 48 meses de experiencia, con lo cual se generó una situación de desigualdad.
El artículo 206, parágrafo 3, de la Ley 1801 de 2016 dispone que «[p]ara los efectos previstos en los artículos 18 y 19 del Decreto 785 de 2005, la formación profesional para el desempeño de los cargos de Inspector de Policía Urbano Categoría Especial, 1ª Categoría y 2ª Categoría, será únicamente la de abogado, y la formación técnica para el desempeño de los cargos de Inspector de Policía 3ª a 6ª Categoría e Inspector de Policía Rural requerirá la terminación y aprobación de los estudios de la carrera de derecho».
En el presente caso, se ofertaron los cargos de inspector de policía urbano categoría especial y 1ª categoría, es decir, que de acuerdo con dicha disposición el requisito de formación académica consistía en tener título de abogado, conforme lo solicitó el manual de funciones del municipio de Neiva. A su vez, por tratarse de un empleo del nivel profesional, resulta pertinente acudir al Decreto 785 de 2005, el cual dispone lo siguiente: Artículo 13.
Competencias laborales y requisitos para el ejercicio de los empleos. De acuerdo con la categorización establecida para los Departamentos, Distritos y Municipios y de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional, las autoridades territoriales deberán fijar en los respectivos manuales específicos las competencias laborales y los requisitos, así: […] 13.2.
Los requisitos de estudios y de experiencia se fijarán con sujeción a los siguientes mínimos y máximos: […] 13.2.3. Nivel Profesional Para los empleos del orden Departamental, Distrital y Municipal: 29 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez Mínimo: Título profesional.
Máximo: Título profesional, título de postgrado y experiencia. De acuerdo con el anterior precepto, las entidades públicas cuentan con un margen de acción que debe atender los rangos antes transcritos, los cuales fueron respetados en este caso, ya que el requisito mínimo para ocupar los cargos del nivel profesional consiste en tener un título profesional y al inspector de policía se le exigió el de abogado.
Por lo tanto, el hecho de que no se hubiera exigido experiencia para desempeñar el referido empleo no es causal de nulidad del concurso demandado, pues la administración se ciñó a los límites fijados por el legislador. Inclusive, en las actas que precedieron el manual de funciones se dejó constancia de que el municipio de Neiva estaba interesado en disminuir algunos requisitos para que pudiera aspirar un mayor número de servidores.
Así las cosas, los cargos de nulidad endilgados por los demandantes al acuerdo acusado carecen de soporte fáctico y jurídico, por lo que debe mantenerse incólume su presunción de legalidad. 2.6. La condena en costas En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA.41 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y en el acervo probatorio, se concluye que los accionantes no lograron desvirtuar la legalidad del acuerdo enjuiciado y, en consecuencia, se deberán negar las pretensiones de la demanda. 41 Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 30 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00098-00 (0517-2019) y 11001-03-25-000-2019-00035-00 (0097-2019) Acumulados Demandantes: Erik Fernán Quintero Celis y Dinectry Andrés Aranda Jiménez En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar las pretensiones de la demanda de nulidad formulada contra el Acuerdo CNSC - 20181000006036 del 24 de septiembre de 2018, «[p]or el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema de Carrera Administrativa de la planta de personal de LA ALCALDÍA DE NEIVA – HUILA “Proceso de Selección No. (sic) 711 de 2018 – Convocatoria Territorial Centro Oriente», suscrito por el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y la alcaldesa encargada del municipio de Neiva, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg