Radicado: 11001-03-15-000-2025-02218-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado número: 11001-03-15-000-2025-02218-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: Acción de tutela TEMAS: Tutela contra providencia judicial / providencia de la misma naturaleza.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela promovida por Francisco Javier García Londoño en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Francisco Javier García Londoño, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a desempeñar cargos públicos y a la tutela judicial efectiva, que consideró vulnerados por la Sección Quinta del Consejo de Estado con ocasión del fallo del 6 de febrero de 2025 dictado en el marco de la acción de tutela identificada con el radicado número 11001-03-15-000-2025-00007-00. 2.
Hechos El escrito de tutela se sustenta en la siguiente relación fáctica1: 2.1. El accionante promovió una solicitud de amparo constitucional en contra del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, con el fin de dejar sin efectos la sentencia del 20 de agosto de 2021, mediante la cual se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión identificado con el radicado número 11001-03-15- 000-2020-02925-00.
A través de dicho recurso atacó la legalidad del fallo del 28 de marzo de 2019 que negó las pretensiones planteadas al interior del proceso de nulidad y 1 Ibidem / Actuaciones visibles en el expediente digital de la acción de tutela incorporado a SAMAI, en el siguiente enlace electrónico: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001031500020250000700110 0103 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02218-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño 2 restablecimiento del derecho que se tramitó bajo el registro 11001-03-15-000-202- 02925-00. 2.2.
La citada acción de tutela fue asignada por reparto a la Sección Quinta del Consejo de Estado, bajo el radicado número 11001-03-15-000-2025-00007-00. Esta autoridad profirió sentencia de primera instancia del 6 de febrero de 2025, mediante la cual, declaró la temeridad y la cosa juzgada constitucional. En consecuencia, negó el amparo deprecado y advirtió al accionante que no puede presentar otra petición por los mismos hechos, sin que justifique la existencia de una razón válida que lo habilite. 2.3.
Inconforme con la decisión, el señor García Londoño presentó impugnación. El 3 de abril de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado dictó sentencia de segunda instancia, mediante la cual aceptó la manifestación de impedimento de la consejera de estado Nubia Margoth Pecha Garzón y modificó la decisión de primera instancia, en el sentido de rechazar la acción de tutela por temeridad. 3.
Pretensiones y argumentos de la tutela 3.1. La parte actora solicitó al juez constitucional dejar sin efectos la sentencia del 6 de febrero de 2025 y, en consecuencia, que se ordene a la Sección Quinta del Consejo de Estado dictar una nueva decisión. Igualmente, pidió que se declare fundado el Recurso Extraordinario de Revisión identificado con el radicado número 11001-03-15-000-2020- 02925-00 de fecha 20 de agosto de 2021. 3.2.
Como fundamento de sus peticiones, el tutelante indicó que “para demostrar la cosa juzgada fraudulenta en la sentencia judicial tutelada con radicado número 1100103150002025-00007-00, tomará algunos argumentos jurídicos de la siguiente Sentencia Judicial, proferida por la misma Sección Quinta Accionada en la presente acción de tutela; por lo importante para resolver de fondo la acción constitucional”.
A partir de esto, adujo que el fraude en una sentencia de tutela se puede presentar cuando el juez adopta una decisión derivada de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe judicial, e indicó que, para el caso particular, dicho fraude existe dado que los magistrados de la Sección Quinta debieron declararse impedidos por estar incursos en la causal prevista en el artículo 56.4 del Código de Procedimiento Penal.
Explicó que la referida Sección emitió su opinión sobre la procedencia de la acción de tutela en contra de la sentencia del 20 de agosto de 2021 al interior de los procesos constitucionales identificados con los radicados 11001-03-15-000-2023-01080-01 y 11001-03-15-000-2024- 05158-01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02218-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño 3 4.
Trámite de tutela e intervenciones 4.1. El asunto fue asignado por reparto, en primera instancia, al magistrado William Barrera Muñoz, quien informó estar impedido para conocer del caso, al considerar que se encontraba incurso en la causal prevista en el artículo 56.4 del Código de Procedimiento Penal. Mediante auto del 7 de julio de 20252 se declaró fundado el impedimento. 4.2.
En consecuencia, mediante auto el 21 de agosto del año en curso3 se admitió la acción de tutela y se ordenó la vinculación, como terceros con interés del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Número 25, de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN – y de la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación. 4.3.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A4 presentó informe en el que indicó que, si bien no dictó la providencia cuestionada, esta sí tiene relación con la sentencia del 28 de marzo de 2019 mediante la cual se negaron las pretensiones elevadas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2012- 00372-00, en contra de la cual han cursado otros procesos de tutela. 4.4.
El Consejo de Estado, Sección Quinta5 solicitó que se declare improcedente el amparo, en la medida que se cuestiona una decisión constitucional sin que el tutelante acredite los supuestos establecidos en la decisión SU-627 de 215. Señaló que aunque la demandad de tutela aludió a un fraude derivado de una omisión en manifestar impedimento, lo cierto es que las decisiones adoptadas por la Sección en los asuntos 11001-03- 15-000-2023-01080-01 y 11001-03-15-000-2024-05185- 01 no fueron objeto de evaluación en el trámite 11001-03-15-000-2025-00007-00, “razón suficiente para colegir que esta colegiatura no decidió una acción de tutela contra una decisión de proferida por la misma Sala, que es lo que pretende sustentar el señor García Londoño”. 4.5.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales6 solicitó que se declare la improcedencia de las pretensiones, debido a que el actor pretende endilgar una irregularidad sin fundamento, con el fin de anular la decisión adoptada por los magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado. 2 Índice 00016 del aplicativo SAMAI, certificado núm. 65D6AF63E4484377 B4A79086B2EAA61D 4EA265A7759C790D 6CA43BEFED920AEA 3 Índice 00021 del aplicativo SAMAI, certificado núm. 2158CABA7C151C60 15884675F0DD4217 2C8DB730C1E072B9 730F1B178F071B58 4 Índice 00026 del aplicativo SAMAI, certificado núm. B36112A5C292A318 9C051F48F3C6BDF4 CE4299A4C142069C 57DD902F86C12A9D 5 Índice 00028 del aplicativo SAMAI, certificado núm. 1429E04022765F1C 3A0E61A8B3EC8270 52272D74F41D448C 120719FF6BDDBB48 6 Índice 00029 del aplicativo SAMAI, certificado núm. B535562B4A01C4B0 FB705C73FCD40C9C BB949B3583C1AEA9 8896F7960D390992 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02218-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño 4 4.6.
Agotado el trámite respectivo, se registró proyecto de fallo de primera instancia el 3 de septiembre de 20257. 4.7. El 14 de octubre de 2025, el magistrado Nicolás Yepes Corrales presentó escrito8, en el que manifestó estar impedido para el estudio de la referida decisión, con fundamento en la causal establecida en el artículo 56.4 del Código Procedimiento Penal. 4.8.
Mediante auto del 22 de octubre de 20259 se declaró fundada la referida manifestación, y se ordenó a la Secretaría General de la Corporación realizar el sorteo de conjueces externos. 4.9. En cumplimiento a lo anterior y conforme al acta del 29 de octubre de 202510, se designó como conjueces para conocer del trámite de tutela a los doctores Luis Hernando Parra Nieto y Fabricio Mantilla Espinosa.
La comunicación respectiva se remitió el mismo día. 4.10. Finalmente, el 30 de octubre del año en curso el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente para impartir el trámite respectivo. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.
Legitimación en la causa 2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de Francisco Javier García Londoño, al ser el titular de los derechos que afirma fueron vulnerados, dado que actuó como accionante en el trámite de tutela identificado con radicado número 11001-03-15- 000-2025-00007-00. 2.2. También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Sección Quinta del Consejo de Estado, puesto que actuó como juez de primera instancia dentro de la referida acción de tutela y son sus decisiones a las que la parte accionante le atribuyó la vulneración de sus garantías constitucionales. 7 Índice 00032 del aplicativo SAMAI. 8 Índice 00033 del aplicativo SAMAI, certificado núm. 7D6683ADB6CDE995 4630BDC81F19578F 4E85345C863A99E7 C3B32BC5CC959972 9 Índice 00036 del aplicativo SAMAI, certificado núm. 512329B6B596E18F EBAC16940D89D6B7 DA75FE5B76DA64AD 7C230ECB71772657 10 Índice 00040 del aplicativo SAMAI, certificado núm. 9FD044CCEFD3D794 68DFEB9C231F38D9 9DD04B58DD05F20D E3A86564C88B1736 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02218-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño 5 3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el caso sub judice se encuentran superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra una providencia de la misma naturaleza. En caso afirmativo, se procederá a realizar el estudio de fondo frente a los argumentos expuestos por la parte accionante. 4.
Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 200511 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela12 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto13.
Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se 11 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 12 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 13 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02218-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño 6 cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”14. 4.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones de la misma naturaleza La Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015 unificó la jurisprudencia al respecto y, estableció que, por regla general el mecanismo constitucional es improcedente para tal fin15, no obstante, admitió una forma excepcional de procedencia cuando “(i) exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, (ii) cumpla con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales;
(iii) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (iv) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (v) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación”.
En relación con la cosa juzgada fraudulenta (condición sine qua non para estudiar una tutela impetrada en contra de otra), la decisión de unificación realizó las siguientes consideraciones: “(…) 4.4.1. En la Sentencia T-218 de 2012, este tribunal reconoció que la regla de que la tutela no procede contra sentencias de tutela no puede ser absoluta.
El principio de cosa juzgada no puede entenderse en términos absolutos, pues en ciertas circunstancias, como cuando está de por medio el principio de fraus omnia corrumpit, puede entrar en tensión con el principio de justicia material, a partir del cual es posible desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que tiene la decisión del juez.
En el fallo de tutela, valga decir, en su parte resolutiva, es posible distinguir dos partes constitutivas: “(i) la decisión de amparo y (ii) la orden específica y necesaria para garantizar el goce del derecho protegido”. Respecto de la decisión, “el principio de cosa juzgada se aplica en términos absolutos conforme a la inimpugnabilidad que la caracteriza”, mientras que, respecto de la orden, “se ha dicho que puede ser complementada para lograr el cabal cumplimiento del fallo”.
En este contexto, es posible que se configure el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, que “se predica de un proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medios procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad”. Este fenómeno es más grave cuando el fraude es cometido directamente por el juez o con su anuencia. Con este fundamento, al constatar la existencia de fraude en una sentencia de tutela que no fue objeto de revisión, para evitar que esta se materialice, este tribunal advirtió que si bien “no puede revocar esa providencia, lo que implicaría hacer un análisis de fondo de la misma y transgredir las consecuencias que emanan una vez finiquitado el trámite de revisión en esta Corporación”, si puede, como ya lo hizo en la Sentencia T-104 de 2007, “hacer que esa decisión, por consecuencia, quede sin ningún valor jurídico, 14 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 15 También indicó que, “esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela.
En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional”. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02218-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño 7 respetando la prohibición del non bis in ídem, fundamentando su actuación en el precepto fraus omnia corrumpit” (…) 4.4.2.
En la Sentencias T-951 de 2013 y T-373 de 2014 este tribunal reiteró la procedencia excepcional de la tutela cuando se trata de “revertir o de detener situaciones fraudulentas y graves, suscitadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo”. En la primera de ellas precisó que la cosa juzgada, incluso la constitucional, “no es un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar el valor de la justicia”, de tal suerte que “las instituciones del Estado Social de Derecho, establecidas para la promoción de los valores democráticos, basados en la solidaridad y en la vigencia de un orden justo, no pueden permitir que se consoliden situaciones espurias16, bajo el argumento de la obediencia ciega a las situaciones juzgadas, cuando las mismas son producto de la cosa juzgada fraudulenta (…)”.
En la referida decisión, el alto tribunal constitucional también estableció la posibilidad de promover la solicitud de amparo en contra de las actuaciones de los jueces de tutela, anteriores o posteriores a la sentencia, bajo los siguientes lineamientos: “(…) 4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.
(…)” 5. Caso concreto La Sala anuncia que la presente acción constitucional no supera la regla general que permite la interposición de una acción de tutela contra otra sentencia de la misma naturaleza, por las razones que se exponen a continuación: 5.1. Al analizar el escrito de tutela, se advierte que el actor cuestionó, en esencia, que el fallo del 6 de febrero de 2025 incurrió en fraude debido a que los magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado no se manifestaron impedidos, pese a que habían emitido su opinión en otros dos asuntos constitucionales en los que evaluó la legalidad de la sentencia del 20 de agosto de 2021 que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión. 16 Entiéndase como situaciones ilegales, fraudulentas, carentes de autenticidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02218-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño 8 5.2. En ese contexto, se tiene que, en sentencia T-322 de 2019, la Corte Constitucional precisó que para tener como probada la existencia de una situación fraudulenta en la expedición de un fallo de tutela, se requiere la concurrencia de condiciones como: Actuación prima fase dolosa o gravemente culposa, que se puede reflejar en i) la decisión de autoridad competente en la que se declare la conducta dolosa del juez, ii) la apertura de investigaciones disciplinarias o penales acerca de la configuración de un delito; y iii) la materialización del dolo en la sentencia judicial.
Desviación judicial evidentemente incorrecta, que puede fundamentarse en situaciones como i) la existencia de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe o; ii) la afectación al patrimonio público. Indicios de la existencia de la situación de fraude, a partir de eventos como i) evidencia de que el fallo de tutela fue proferido sin que se verificaran las condiciones de procedibilidad de este mecanismo excepcional; ii) ausencia de certeza del derecho reconocido; iii) protección de un elevado número de peticionarios, cuya situación individual no alcanza a ser debidamente examinada dentro del término de diez (10) días del que dispone el juez para decidir; iv) cuando se presenta acción de tutela contra una entidad que, por estar sumida en un estado de cosas inconstitucional, presenta una limitada capacidad para ofrecer respuesta oportuna a las demandas de sus afiliados y beneficiarios; v) el cumplimiento del fallo de tutela proferido en las circunstancias descritas amenaza el goce efectivo de derechos fundamentales de terceros; y vi) el cumplimiento del fallo de tutela proferido en las circunstancias descritas amenaza el goce efectivo de derechos fundamentales de terceros 5.3.
En atención a lo anterior, la Sala concluye que la parte actora no demostró la condición fraus omnia corrumpit, teniendo en cuenta que en la solicitud de amparo el tutelante no aportó elementos que evidencien una actuación fraudulenta, dolosa o contraria a la lealtad y la buena fe que haya incidido en el sentido del fallo. En efecto, la solicitud de tutela se limita a señalar -de manera reiterativa- que los magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado debieron manifestarse impedidos para conocer la acción de tutela identificada con el número de radicado 11001-03-15-000-2025-00007-00, pero no explica la forma en que dicha omisión constituye un verdadero fraude bajo la égida de los criterios de unificación citados en precedencia. Por tanto, los fundamentos de la solicitud de amparo no contienen la carga argumentativa que demuestre la configuración de la cosa juzgada fraudulenta, o que la parte accionada haya incurrido en conductas con propósitos ilegales o dolosos que atenten en contra de la administración de justicia con la consecuente lesión a Radicado: 11001-03-15-000-2025-02218-00 Accionante: Francisco Javier García Londoño 9 las garantías fundamentales de la parte actora, sino que versó sobre la inconformidad del actor sobre la decisión adoptada por la referida autoridad judicial. 5.4.
En consecuencia, la Subsección advierte que la acción de tutela resulta improcedente debido a que no se cumplen los supuestos que lo habilitan para hacer uso del mecanismo para cuestionar una decisión de la misma naturaleza. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Francisco Javier García Londoño en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y Cúmplase, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE LUIS HERNANDO PARRA NIETO Conjuez FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FABRICIO MANTILLA ESPINOSA Conjuez SFGS