1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05132-01 Accionante: CAROLINA MARÍA CORREA DAZA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Ponente: WILSON RAMOS GIRÓN Salvamento de voto Con el respeto debido por la decisión mayoritaria de la Sala adoptada en sentencia de 14 de mayo de 20261, en la que resolvió confirmar la sentencia de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado2 que declaró la improcedencia de la solicitud, pero porque la accionante carecía de legitimación en la causa por activa para interponer la acción de tutela, en tanto no fungió como parte en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ni fue reconocida como sucesora procesal, me permito exponer las razones por las cuales salvo el voto.
El 19 de agosto de 2025, la señora Carolina María Correa Daza, en calidad de heredera de la señora Lucy Elena Daza Milkes, promovió acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en defensa de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, de acceso a la administración de justicia y el principio de favorabilidad, con ocasión de la sentencia de 19 de mayo de 2025 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado no. 11001-33-35-023-2021-00200-00/01.
El referido proceso judicial fue iniciado en vida por la señora Lucy Elena Daza Milkes, madre de la ahora accionante, contra la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), con la pretensión de obtener la reliquidación de su pensión de jubilación en aplicación del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990, dada su condición de beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Mediante sentencia de 28 de junio de 2024, el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que la señora Lucy Elena Daza Milkes tenía derecho a la reliquidación pensional conforme al Acuerdo 049 de 1990, con una tasa de reemplazo del 90%, al haberse acreditado el cumplimiento de los requisitos establecidos en dicha normativa3.
Esa decisión fue objeto de recurso de apelación por parte de Colpensiones, que fue resuelto por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 19 de mayo de 2025, en la que revocó la providencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda4. 1 Notificada el 21 de mayo de 2026. 2 La Subsección C, de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por no superarse el requisito de relevancia constitucional, en tanto evidenció que lo pretendido por la parte accionante era extender el debate objeto de estudio en sede ordinaria al plano constitucional. 3 Precisó el juzgado que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, para efectos de la aplicación del Acuerdo 049 de 1990 era posible acumular tiempos laborados tanto en el sector público como privado y contabilizar cotizaciones efectuadas a cajas de previsión distintas al Instituto de Seguros Sociales, en virtud del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 4 La sala mayoritaria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo que la afiliación de la demandante al otrora Instituto de Seguros Sociales ocurrió el 30 de mayo de 1994, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, razón por la cual consideró improcedente la aplicación del Decreto 758 de 1990.
Asimismo, señaló que no era posible definir el asunto conforme al criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-769 de 2014, al estimar que el debate no versaba sobre acumulación de cotizaciones entre diferentes cajas o regímenes. Radicado: 11001-03-15-000-2026-05132-01 Salvamento de voto 2 La señora Lucy Elena Daza Milkes falleció el 22 de septiembre de 2023, es decir, con anterioridad a la sentencia de primera instancia, y en el trámite de tutela se acreditó que Carolina María Correa Daza es hija de la causante, conforme al registro civil de nacimiento aportado al proceso.
De conformidad con lo expuesto, considero respetuosamente que en este caso la demandante sí estaba legitimada en la causa por activa para interponer la acción de tutela, en razón a que invocó su condición de heredera, lo que se acreditó debidamente y fue la razón por la que se admitió la tutela en primera instancia. A lo anterior, se agrega que el debate propuesto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho recaía sobre la reliquidación de un derecho pensional, circunstancia que permitía reconocer interés legítimo a la señora Correa Daza para controvertir la decisión proferida por la autoridad judicial accionada, pues ante una eventual decisión favorable que hubiera accedido a esa pretensión se hubiera podido generar un activo con destino a la masa herencial.
De conformidad con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ser ejercida por quien considere vulnerados sus derechos fundamentales, directamente o a través de representante. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha admitido la intervención de sucesores procesales y herederos cuando se discuten derechos patrimoniales transmisibles.
En la sentencia T-550 de 1995, reiterada posteriormente en la SU-691 de 2011, la Corte Constitucional explicó que, tratándose de derechos litigiosos, es posible suceder al causante, particularmente cuando los herederos representan al de cujus en sus derechos y obligaciones transmisibles. De igual modo, la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia en relación con la prueba de la calidad de heredero para ser parte en un proceso judicial5, ha indicado: “En suma, a quien se dice heredero se reconoce capacidad para ser parte en un proceso judicial – en tal calidad- siempre y cuando acredite tener vocación hereditaria y haber aceptado la herencia que se le defirió. El primer requisito – esto es, la vocación hereditaria – se demuestra con la prueba de la muerte del causante y del parentesco con el difunto o de la asignación testamentaria: es decir, acreditando que la herencia se defirió y que se es asignatario.
Y frente a este punto existen unos medios suasorios que son conducentes para el efecto. Así, el fallecimiento y el parentesco solo pueden acreditarse con copia del registro civil de defunción y con registros civiles de nacimiento de los parientes, respectivamente. Por su parte, según se refirió antes, para configurar la aceptación debe tenerse en cuenta que, tratándose de la expresa basta que el asignatario -heredero o legatario- participe en el proceso judicial manifestando actuar en esa calidad.
Y en punto de la aceptación tácita esta se presenta cuando quien ostenta vocación hereditaria ejecuta un acto de aquellos que por su naturaleza pueda revelar ciertamente la intención o la voluntad de aceptar la herencia”. (subrayas por fuera del texto original) De allí que no comparta la conclusión a la que arribó la decisión mayoritaria en el sentido de que la accionante carecía de legitimación en la causa por activa porque no promovió formalmente la sucesión procesal dentro del proceso ordinario.
Tal exigencia, a mi juicio, desconoce que la legitimación en la acción de tutela no depende exclusivamente de haber intervenido formalmente en el proceso judicial ordinario, sino que también se debe verificar, caso a caso, que se acredite un interés directo y legítimo frente a la eventual afectación de derechos fundamentales derivados de la decisión judicial cuestionada, como ocurre en esta oportunidad, en la que la discusión del juicio ordinario gravitó en la reliquidación de un derecho pensional. 5 Sentencia de 20 de octubre de 2025, SC1905-2025 Radicación n.° 05209-31-89-001-2012-00165-01.
M.P. Francisco Ternera Barrios. Radicado: 11001-03-15-000-2026-05132-01 Salvamento de voto 3 Así las cosas, estimo que como estaba acreditada la legitimación en la causa por activa de la accionante, y los demás requisitos generales de procedencia cuando se cuestiona una providencia judicial, la Sala debió abordar el estudio de fondo de los defectos alegados por la parte actora en el escrito de tutela.
En los anteriores términos, dejo plasmadas las razones del salvamento de voto. Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Magistrado La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador