CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Ejecutivo 63001-23-33-000-2013-00023-02 (1040-2024) Demandante: Jairo Zorrilla Díaz Demandado: Municipio de Armenia RESUELVE APELACIÓN DE AUTO QUE DECRETA EMBARGO La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Armenia, por conducto de apoderada, contra el auto del 2 de noviembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, que decretó medida cautelar de embargo.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. Jairo Zorrilla Díaz, a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva1 en contra del municipio de Armenia, con el propósito de que se libre mandamiento de pago en los siguientes términos: 3.1. Se libre Mandamiento Ejecutivo de pago contra el Municipio de Armenia por la suma de DOSCIENTOS SESENTA DOS MILLONES DOSCIENTOS TREINTA MIL CIENTO VEINTISIETE CON SESENTA CENTAVOS ($262.230.127,60) MONEDA CORRIENTE, en favor del señor JAIRO ZORRILLA DIAZ correspondientes a las diferencias pensionales adeudadas por la entidad demandada, las actualizaciones legales por cambio de anualidad, las indexaciones hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y los intereses moratorios a la tasa máxima permitida con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia. 3.2.

Igualmente se solicita que sobre el saldo adeudado se aplique el pago de intereses moratorios a la tasa máxima permitida desde la presentación de la demanda hasta que se verifique el pago total de la deuda, liquidados a la tasa certificada por la Superintendencia Financiera. 3.3. Ordenar el reconocimiento y pago de las costas y agencias en derecho generadas en el presente proceso. 2.

Las anteriores pretensiones se fundamentan en que mediante fallo del 20 de septiembre de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, dentro del proceso 63001-23-33-000-2013-00023-00, se ordenó al municipio de Armenia efectuar la reliquidación de su pensión de jubilación con base en el 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados durante el último año de servicios (15 de junio 1 Samai, gestión en otros despachos, expediente 3001-23-33-000-2013-00023-00, índice 00042.

Radicación: 63001-23-33-000-2013-00023-02 (1040-2024) Demandante: Jairo Zorrilla Díaz Demandado: Municipio de Armenia 2 de 2008 a 15 de junio de 2009), con inclusión del salario mensual, los gastos de representación, la bonificación por servicios prestados, las vacaciones y las primas de vacaciones, servicios y navidad, con efectos fiscales a partir del 3 de junio de 2009, por prescripción trienal. 3.

La anterior providencia fue confirmada parcialmente por el Consejo de Estado, a través de fallo del 28 de enero de 2021 y la modificó en el sentido de excluir las vacaciones como factor salarial para el cálculo del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación; cuyo cumplimiento lo solicitó el 27 de diciembre de 2021. 4. Afirmó que por medio de la Resolución 547 del 5 de mayo de 2022, el municipio de Armenia reliquidó la pensión en cuantía de $4.756.389 para el año 2009 e indicó que la diferencia entre la mesada pagada y la reajustada ascendía a la suma de $650.950, pero en el cálculo de dicha prestación hubo inconsistencias con desconocimiento de lo ordenado en los fallos base de recaudo. 1.2.

Auto que libró mandamiento de pago 5. En proveído del 13 de julio de 20232 el Tribunal Administrativo del Quindío libró mandamiento de pago contra el municipio de Armenia «en el monto de CIENTO CINCUENTA Y UN MILLONES CIENTO CINCUENTA Y TRES MIL CUARENTA Y TRES PESOS CON DOS CENTAVOS ($151.153.043,2) por los conceptos previamente determinados por el Tribunal, como valor adeudado». 1.3.

La solicitud de medida cautelar 6. El accionante, por medio de su apoderado, en escrito del 9 de octubre de 20233, solicitó como medida cautelar el embargo «de los productos financieros, o depósitos bancarios, siempre que […] no tengan destinación específica, o sean inembargables y/o afecten a terceros no responsables en el presente proceso, que a cualquier título posea el […] MUNICIPIO DE ARMENIA […] que se encuentren en la actualidad o que en futuro ingresen a las entidades bancarias de la ciudad de Armenia Q., bien sea a sus oficinas o agencias del Banco Agrario, Scotiabank Colpatria, Banco de Occidente, BBVA Colombia, Bancolombia, Banco Popular, Av Villas, Caja Social; en la cuantía en la que se limite la medida y que garantice el pago efectivo de la obligación». 1.4.

Providencia que ordenó seguir adelante la ejecución 7. A través de auto del 11 de octubre de 20234, el Tribunal Administrativo del Quindío ordenó seguir adelante la ejecución contra el municipio de Armenia por el monto indicado en el mandamiento ejecutivo. 1.5. Auto objeto del recurso de apelación 8. El Tribunal Administrativo del Quindío decretó la medida cautelar de embargo solicitada por la parte accionante, por auto del 2 de noviembre de 20235, en los siguientes términos: 2 Samai, gestión en otros despachos, expediente 3001-23-33-000-2013-00023-00, índice 00058. 3 Samai, gestión en otros despachos, expediente 3001-23-33-000-2013-00023-00, índice 00072. 4 Samai, gestión en otros despachos, expediente 3001-23-33-000-2013-00023-00, índice 00073. 5 Samai, gestión en otros despachos, expediente 3001-23-33-000-2013-00023-00, índice 00078.

Radicación: 63001-23-33-000-2013-00023-02 (1040-2024) Demandante: Jairo Zorrilla Díaz Demandado: Municipio de Armenia 3 PRIMERO: DECRETAR el embargo y retención de los dineros que el Municipio de Armenia como parte ejecutada, tengan en Banco Agrario, Scotiabank Colpatria, Banco de Occidente, BBVA Colombia, Bancolombia, Banco Popular, Av Villas, Caja Social, limitando la medida en cuantía de CIENTO CINCUENTA Y UN MILLONES CIENTO CINCUENTA Y TRES MIL CUARENTA Y TRES PESOS CON DOS CENTAVOS ($151.153.043,2).

SEGUNDO: ORDENAR a Secretaría librar oficio a los Bancos Banco Agrario, Scotiabank Colpatria, Banco de Occidente, BBVA Colombia, Bancolombia, Banco Popular, Av Villas, Caja Social, sede Armenia, con las advertencias de inembargabilidad contenidas en la presente decisión. Las entidades financieras deberán informar a la mayor brevedad posible, sobre el cumplimiento de lo aquí ordenado. 9.

El tribunal consideró que, con fundamento en los artículos 594 y 599 del Código General del Proceso (CGP), en el presente caso se reúnen los presupuestos fácticos y jurídicos requeridos, dada la existencia clara, expresa y exigible de la obligación cuyo cumplimiento se persigue a través de este proceso, para decretar el embargo y la retención de los dineros que la ejecutada tenga en los establecimientos financieros relacionados en la solicitud del actor; medida que se limitó a la cuantía por la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución, salvo respecto de las siguientes excepciones: (i) lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, esto es, los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito; y, (ii) las cuentas en las cuales se manejan recursos del Presupuesto General de la Nación. 10.

Expuso que, por tratarse de la ejecución de una sentencia judicial en firme, se constituye en una excepción a la imposibilidad de embargar recursos públicos de naturaleza inembargable, según lo precisado en las sentencias C-566 de 2003, C- 1154 de 2008, C-539 de 2010, C-543 de 2013 y C-313 de 2014 de la Corte Constitucional. 1.6. Recurso de apelación 11.

El municipio de Armenia interpuso recurso de apelación6 contra el auto que decretó medida cautelar de embargo, toda vez que el tribunal debió abstenerse de dictarla, en razón a la inembargabilidad de los recursos del presupuesto general de la nación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 594 (numeral 1) del CGP, así como de los fondos destinados al funcionamiento correcto del municipio, que poseen una asignación específica de acuerdo con el plan nacional de desarrollo; además de la prohibición contenida en el parágrafo 2° del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011.

Asimismo, es legalmente improbable que no cumpla con la obligación que se ejecuta, ya que la alcaldía de Armenia no se enfrentará a insolvencia ni desconocerá el crédito. 12. Agregó que emitir una medida cautelar de embargo como en el presente caso vulnera el derecho constitucional a la igualdad de quienes han cumplido con los requisitos y aguardan pacientemente su turno para el pago de su sentencia, por lo que, para la alteración del correspondiente turno, es exigible que se demuestre que la 6 Samai, gestión en otros despachos, expediente 3001-23-33-000-2013-00023-00, índice 00090.

Radicación: 63001-23-33-000-2013-00023-02 (1040-2024) Demandante: Jairo Zorrilla Díaz Demandado: Municipio de Armenia 4 persona se encuentra en una situación de urgencia manifiesta y/o necesidad que la ponga en un riesgo vital y por ello amerita una atención prioritaria, lo cual justificaría la medida cautelar de embargo, lo que en este caso no aplica. 13.

Concluyó que la embargabilidad indiscriminada del patrimonio público, expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total, so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular. Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el general. 1.7.

Trámite procesal 14. Por auto del 15 de enero de 20247, el Tribunal Administrativo del Quindío concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 15. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que decretó medida cautelar de embargo, en atención a la competencia prevista en los artículos 125, numeral 2, literal h)8; 1509 y 243, numeral 510, del CPACA. 2.2.

Oportunidad del recurso 16. El artículo 244 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 202111, establece que el recurso de apelación contra autos notificados a través de estado electrónico debe interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los 3 días siguientes a su notificación o del que niega total o parcialmente la reposición. 7 Samai, gestión en otros despachos, expediente 3001-23-33-000-2013-00023-00, índice 00098. 8 «ARTÍCULO 125.

DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente». 9 «ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]». 10 «ARTÍCULO 243.

APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar». 11 «Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. <Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1.

La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.

Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.

Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano». Radicación: 63001-23-33-000-2013-00023-02 (1040-2024) Demandante: Jairo Zorrilla Díaz Demandado: Municipio de Armenia 5 17. Descendiendo al caso concreto, se tiene, en cuanto a la oportunidad para impugnar la decisión, que el referido recurso fue interpuesto por la parte demandada el 14 de noviembre de 202312, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto del 2 de los mismos mes y año13. 18.

Así las cosas, al evidenciarse que el recurso fue interpuesto en tiempo, se procederá a su estudio y decisión. 2.3. Problema jurídico 19. Se circunscribe a determinar si resulta procedente en el presente asunto la medida cautelar de embargo de las sumas de dinero que el ejecutado tenga en los bancos Agrario de Colombia, Scotiabank Colpatria, de Occidente, BBVA Colombia, Bancolombia, Popular, Av.

Villas y Caja Social, o por el contrario, como lo alega el apelante, no es pertinente dada la inembargabilidad de los recursos del presupuesto general de la Nación y los destinados al funcionamiento del municipio; además, sería innecesaria por cuanto no desconoce el crédito y para ello existe una asignación de turnos para pago, que solo podría ser alterada si la persona demuestra una situación de urgencia, pues no puede prevalecer el interés particular sobre el general. 20.

La Sala para resolver el planteamiento expuesto, desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) medida cautelar de embargo en procesos ejecutivos e inembargabilidad de los recursos públicos y (ii) caso concreto. 2.4. Medida cautelar de embargo en procesos ejecutivos e inembargabilidad de los recursos públicos 21. En principio, cabe precisar que en los procesos ejecutivos el artículo 599 del CGP establece la posibilidad de decretar, como medidas cautelares, el embargo y secuestro de bienes, a partir de las siguientes reglas (i) la solicitud en ese sentido podrá formularse desde la presentación de la demanda;

(ii) el juez podrá limitarlas a lo necesario y el valor de los bienes no podrá «exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad». 22.

Asimismo, (iii) el ejecutado que proponga excepciones de mérito o el tercero afectado con la medida podrá pedir del juez que ordene al ejecutante «prestar caución hasta por el 10% del valor de la ejecución para responder por los perjuicios que se causen con su práctica, so pena de levantamiento». 23. No obstante, el artículo 593 del mencionado estatuto procesal, en relación con el embargo de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, prevé como cuantía máxima de tal medida aquella que no exceda el valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%). 12 Samai, gestión en otros despachos, expediente 3001-23-33-000-2013-00023-00, índice 00090. 13 El 10 de noviembre de 2023 la secretaría del tribunal envió mensaje de datos a los sujetos procesales, con el que notifica personalmente el auto (Samai, gestión en otros despachos, expediente 3001-23-33-000-2013-00023- 00, índice 00088), por lo que, en aplicación del artículo 205 del CPACA, la notificación se entiende surtida a los 2 días hábiles siguientes, esto es, el 15 de noviembre de 2023; en consecuencia, el término de ejecutoria trascurrió del 16 al 20 de los mismos mes y año. Radicación: 63001-23-33-000-2013-00023-02 (1040-2024) Demandante: Jairo Zorrilla Díaz Demandado: Municipio de Armenia 6 24.

Por su parte, el artículo 594 ibidem, que enumeró los bienes excluidos de órdenes de embargo, incluyó en esa lista a los incorporados al presupuesto general de la nación; no obstante, en su parágrafo impartió reglas de procedencia de dicha medida frente a esos recursos en caso de existencia de algún fundamento legal, así: Bienes inembargables.

Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. […] Parágrafo.

Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.

En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.

Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.

En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene. 25. El Decreto 111 de 15 de enero de 1996, por el cual se compilan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, ya disponía la inembargabilidad de las rentas incorporadas al presupuesto general de la nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en Radicación: 63001-23-33-000-2013-00023-02 (1040-2024) Demandante: Jairo Zorrilla Díaz Demandado: Municipio de Armenia 7 su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.

Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4º del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (L. 38/89, art. 16; L. 179/94, arts. 6º, 55, inc. 3º). 26.

La precitada norma fue objeto de control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional que, en sentencia C-354 de 199714, decidió su exequibilidad y avaló la posibilidad de embargar los bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación cuando se pretenda hacer efectiva una obligación de naturaleza laboral, «cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas». 27.

Asimismo, la Corte Constitucional, en sentencia C-566 de 200315, reiteró que la inembargabilidad de los aludidos bienes solo «se ajusta a la Constitución en la medida en que ello no impida la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias surgidas de las obligaciones laborales»; derrotero que reafirmó en fallo C-1154 de 200816, en el que puntualizó las tres excepciones frente a su aplicación: 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. […] Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad17, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de 14 M. P. Antonio Barrera Carbonell. 15 M. P. Álvaro Tafur Galvis. 16 M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

Dicho criterio también se expuso en el fallo C-539 de 2010. 17 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. Radicación: 63001-23-33-000-2013-00023-02 (1040-2024) Demandante: Jairo Zorrilla Díaz Demandado: Municipio de Armenia 8 sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. […] Esta postura también ha sido reiterada de manera uniforme en la jurisprudencia constitucional18. 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. […] 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado. 28.

Así las cosas, la primera excepción a la regla de inembargabilidad de las rentas incorporadas en el presupuesto general de la nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, atañe a créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; la segunda cuando esté concernido el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos; y la tercera en caso de títulos emanados del Estado que concedan una obligación clara, expresa y exigible. 29.

La Corte Constitucional, en la precitada sentencia, decidió declarar exequible el artículo 21 del Decreto Ley 28 de 2008, referente a la inembargabilidad de los recursos del sistema general de participaciones, «en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses [en vigor del Código Contencioso Administrativo], contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica». 30.

Además de lo anterior, no es dable desconocer la previsión contenida en el parágrafo 2.º del artículo 19519 del CPACA, acerca de la inembargabilidad de los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y del Fondo de Contingencias, en armonía con el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, que preceptúa dicho atributo para las cuentas corrientes abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio 18 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005, entre otras. 19 «PARÁGRAFO 2o.

El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria». Radicación: 63001-23-33-000-2013-00023-02 (1040-2024) Demandante: Jairo Zorrilla Díaz Demandado: Municipio de Armenia 9 de Hacienda y Crédito Público:

ARTÍCULO 2. 8.1.6.1.1. Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.

Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito. 31. Igualmente, acerca de la inembargabilidad de recursos deben observarse las disposiciones de los artículos 318 del Decreto 1222 de 198620, 134 de la Ley 100 de 199321, 25 de la Ley 80 de 199322, 18 y 91 de la Ley 715 de 200123, 275 (parágrafo 2.°) de la Ley 1450 de 201124, 45 de la Ley 1551 de 201225, 25 de la Ley 1751 de 201526, 357 de la Ley 1819 de 201627 y 133 de la Ley 2056 de 202028. 32.

En conclusión, la regla general de inembargabilidad de los recursos estatales tiene como excepción el pago de las condenas dinerarias impuestas en sentencias proferidas por esta jurisdicción, cuando su cumplimiento no se haya efectuado dentro del plazo prestablecido para tal fin29. 2.5. Caso concreto 33. En punto a resolver el problema jurídico planteado, se advierte que la demanda ejecutiva se encuentra orientada a obtener el cumplimiento de la sentencia del 20 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 63001-23-33- 000-2013-00023-00, en la que se condenó al municipio demandado en los siguientes términos:

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR al Municipio de Armenia efectuar la reliquidación de la pensión de jubilación de la parte demandante tomando como base el 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados durante el último año de servicios (15 de junio de 2008 a 15 de junio de 2009), a saber: salario mensual, gastos de representación, bonificación por servicios prestados, vacaciones, la prima de vacaciones, la prima de servicios y la prima de navidad, según constancia de 20 «Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental». 21 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 22 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». 23 «por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 24 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». 25 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 26 «Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones». 27 «Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones». 28 «Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías». 29 Al respecto, consultar providencia del 29 de noviembre de 2024 de esta Subsección, M. P. Juan Enrique Bedoya Escobar, expediente 27001-23-33-000-2016-00130-01 (5966-2024).

Radicación: 63001-23-33-000-2013-00023-02 (1040-2024) Demandante: Jairo Zorrilla Díaz Demandado: Municipio de Armenia 10 salarios que expida la administración municipal. Igualmente, CONDENAR al Municipio de Armenia al pago de los mayores valores que resulten de la reliquidación de la pensión de jubilación a favor del demandante con posterioridad al 3 de julio de 2009, en virtud a la prescripción, que se declara probada de oficio.

TERCERO: De las sumas que resulten habrá lugar a deducir los descuentos por aportes a la seguridad social que dejaron de efectuarse, respecto de todos aquellos factores salariales que se incluyan en la base de liquidación de la pensión y que para la base de cotización no fueron incluidos, si a ello hubiere lugar.

CUARTO: ORDENAR la indexación de los mayores valores que resulten de la reliquidación de la pensión de jubilación a partir del 3 de julio de 2009, con base en el IPC, según lo dispone el artículo 187 del CPACA, teniendo en cuenta las fechas de causación y pago efectivo de los mismos. Lo anterior, aplicando la fórmula pergeñada en la parte motiva.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, para cada diferencia de la mesada pensional dejada de cancelar, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada una de ellas. [sic para toda la cita] 34. La precitada orden fue objeto de modificación por parte de esta Subsección en fallo del 28 de enero de 2021, así:

PRIMERO. CONFIRMAR CON MODIFICACIÓN la sentencia del 20 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de excluir las vacaciones como factor salarial para el cálculo del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación del señor Jairo Zorrilla Díaz.

SEGUNDO: Sin condena en costas en las dos instancias. 35. En la providencia impugnada se ordenó medida cautelar de embargo de las sumas de dinero que tenga el municipio de Armenia en los bancos Agrario de Colombia, Scotiabank Colpatria, de Occidente, BBVA Colombia, Bancolombia, Popular, Av. Villas y Caja Social, con la advertencia de que no son objeto de esa medida los siguientes: (i) «[L]os recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito», conforme al parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015.

(ii) «las cuentas en las cuales se manejan recursos del Presupuesto General de la Nación». 36. En su apelación, el municipio de Armenia alega que la medida cautelar de embargo (i) no es pertinente dada la inembargabilidad de los recursos del presupuesto general de la Nación y los destinados al funcionamiento del ente territorial; y (ii) sería innecesaria por cuanto no desconoce el crédito y para ello existe una asignación de turnos para pago, que solo podría ser alterada si la persona demuestra una situación de urgencia, pues no puede prevalecer el interés particular sobre el general. 37.

Previo al análisis del caso en cuestión, es esencial recordar que, como lo ha Radicación: 63001-23-33-000-2013-00023-02 (1040-2024) Demandante: Jairo Zorrilla Díaz Demandado: Municipio de Armenia 11 señalado esta corporación30, el recurso de apelación delimita el problema jurídico y los aspectos de hecho y de derecho que deben ser objeto de análisis.

Por consiguiente, en aplicación del principio de congruencia, el estudio de la Sala se circunscribirá exclusivamente a las inconformidades expuestas en el recurso. 38. De acuerdo con lo explicado en precedencia, en razón a que la presente demanda ejecutiva tiene como propósito obtener el cumplimiento de una sentencia relativa al pago de la reliquidación de una pensión de jubilación, carece de asidero jurídico el argumento inicial del municipio de Armenia acerca de la prohibición de embargo, habida cuenta que el crédito cuyo pago se reclama, además de provenir de una orden judicial, tiene connotación laboral31.

Así lo ha dicho esta Subsección32, en procesos ejecutivos contra entidades territoriales cuyo fin ha sido el pago de condenas de naturaleza pecuniaria y laboral, en los siguientes términos: Al respecto, esta Sala advierte que, en concordancia a lo explicado en precedencia, la inembargabilidad de los recursos de la Contraloría General de Santander y del Departamento de Santander, no opera como un principio absoluto y suficiente para impedir la trasferencia forzosa de su patrimonio, dado que existen excepciones, las cuales han sido decantadas por la jurisprudencia. Así las cosas, si bien ciertos componentes del erario han sido revestidos por la ley y la Constitución con una protección especial para evitar su sustracción del patrimonio estatal como prenda garante del pago de sus obligaciones, la rigurosidad de tal restricción cede si, tras haberse vencido el plazo para que la autoridad correspondiente cumpliera voluntariamente (legal o contractual), esta no ha satisfecho los créditos de origen laboral, ni los impuestos en una sentencia. Por tanto, en atención a que el objeto de este trámite ejecutivo es obtener el cumplimiento de un fallo judicial, la prohibición de embargo sobre los recursos del Departamento de Santander y de la Contraloría General de Santander pierde fuerza, por lo que garantizan la deuda que la ejecutada tiene con la ejecutante.

Especial prevalencia se predica de la pretensión cautelar del caso, puesto que el crédito cuyo pago se demanda, además de mostrarse como una orden judicial, se relaciona con una prestación de origen laboral33. Por lo anterior, resulta dable concluir que el recurso pretendido en embargo por la ejecutante, pese a ser inembargables, pueden ser objeto de retención preventiva y de eventual traslado al patrimonio del acreedor. 30 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 20 de septiembre de 2018, radicado 08001-23-33-000-2013- 00580-01(22144), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 31 En iguales términos se ha pronunciado esta Subsección en autos del 30 de septiembre de 2021, expediente 41001-23-31-000-2010-00577-02 (2459-2018); 10 de febrero de 2022, expediente 41001-23-31-000-2014-00476- 01 (4000-2021), M. P. César Palomino Cortés; 17 de noviembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2013- 00858-02 (1921-2019), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter; 19 de septiembre de 2024, expediente 08001-23-33-000- 2013-00621-02 (0226-2024), M. P. Jorge Edison Portocarrero Banguera; y 8 de mayo de 2025, expediente 76001- 23-33-000-2022-00847-02 (0438-2025), M. P. Juan Enrique Bedoya Escobar.

De igual modo, la Subsección A en proveído del 29 de mayo de 2025, expediente 25000-23-42-000-2022-00318-01 (6704-2022), M. P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 19 de septiembre de 2024, expediente 68001-23- 33-000-2017-01293-01 (2954-2024), M. P. Jorge Portocarrero Banguera; en similar sentido se puede consultar el proveído del 25 de abril de 2024, expediente 68001-23-33-000-2013-00529-02 (0575-19), M. P. Jorge Portocarrero Banguera. 33 En ese sentido se ha pronunciado esta Sala en autos de 30 de septiembre de 2021, expediente 41001-23-31- 000-2010-00577-02 (2459-2018), 10 de febrero de 2022, expediente 41001-23-31-000-2014-00476-01 (4000- 2021).

De igual modo, la subsección A de la sección segunda de esta Corporación ha compartido este criterio en sentencia de tutela de 10 de junio de 2021, expediente 11001-03-15-000-2020-04268-01, C. P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 63001-23-33-000-2013-00023-02 (1040-2024) Demandante: Jairo Zorrilla Díaz Demandado: Municipio de Armenia 12 39.

Por otro lado, en lo concerniente a lo aducido por el demandado acerca de la asignación de turnos para el pago de las acreencias provenientes de condenas judiciales y la procedencia de su alteración solo si la persona demuestra una situación de urgencia, en providencia del 6 de marzo de 202434, esta Sala precisó: 45. Otro de los argumentos de la entidad ejecutada se dirigió a que «los acreedores deb[e]n respetar un turno asignado, conforme a la fecha de radicación de sus documentos y que además se deba respetar el presupuesto asignado por el Ministerio de Hacienda».

Para la Sala, este argumento no es de recibo para enervar la procedencia de la solicitud, comoquiera que desconoce que uno de los instrumentos principales para garantizar el cumplimiento de obligaciones en el proceso ejecutivo es la medida cautelar y que tanto las normas como la jurisprudencia han avalado la procedencia de los embargos en contra de las entidades públicas. 46.

Es así porque el artículo 192 del CPACA estableció que las condenas impuestas a entidades públicas deberán ser pagadas dentro de los 10 meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga y, en el mismo sentido, el artículo 195 ibidem dispuso el trámite para tal fin. Esto significa, entonces, que la entidad deberá adelantar todas las gestiones presupuestales y administrativas para cumplir con su obligación dentro del término previsto en la norma, sin que se pueda entender que, por el sistema de turnos implementado, el acreedor queda desprovisto de herramientas para exigir forzosamente el derecho que le fue reconocido. 40.

Por consiguiente, aunque por razones de gestión administrativa la demandada tenga un sistema de turnos para el pago de obligaciones contenidas en condenas judiciales, esto no puede implicar el desconocimiento del plazo establecido en el artículo 192 del CPACA de los 10 meses, contados desde la ejecutoria de la respectiva sentencia, concedido a las entidades públicas para cumplir aquellas órdenes judiciales que impongan sufragar o devolver sumas de dinero, para cuyo efecto el artículo 195 ibidem prevé unas reglas en relación con el trámite de dicho pago. 41.

En tal sentido, el sistema de turnos que pueda tener instituido la entidad ejecutada no puede desconocer los mandatos legales y el término perentorio para el cumplimiento de obligaciones de pago impuestas en sentencias judiciales, ni impide que en caso de asuntos de carácter laboral pueda decretarse medida cautelar de embargo con miras a lograr el cumplimiento de una condena pecuniaria y, por contera, garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos laborales reconocidos en las providencias judiciales. 42.

En este orden de ideas, tampoco es dable considerar que la medida cautelar de embargo resulte arbitraria y desprovista del criterio de necesidad, pues pese a que las sentencias cuyo cumplimiento se persigue en el presente proceso alcanzaron su ejecutoria el 30 de junio de 202135, no se ha demostrado el pago de la obligación dineraria impuesta a la demandada y a pesar de que, como lo afirma la ejecutada, no existiría riesgo de insolvencia, ya que constituye una deuda pública, esto en nada impide la aludida medida, cuanto más, si nos hallamos ante una orden de pago 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 6 de marzo de 2024, expediente 63001-23-33- 000-2016-00409-03 (4574-2022), M. P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 35 Así se encuentra certificado en constancia secretarial del tribunal de primera instancia, anexada a la demanda (Samai, gestión en otros despachos, expediente 3001-23-33-000-2013-00023-00, índice 00042).

Radicación: 63001-23-33-000-2013-00023-02 (1040-2024) Demandante: Jairo Zorrilla Díaz Demandado: Municipio de Armenia 13 proveniente de una sentencia judicial relacionada con el reconocimiento de un derecho pensional, situación excepcional a la regla de inembargabilidad de los dineros del presupuesto de las entidades territoriales36. 43.

Ahora bien, en el auto apelado, al momento de decretar la medida cautelar, el tribunal de instancia fue explícito sobre la exclusión del embargo de los dineros a los que se refiere el artículo 2.8.1.6.1.1 (parágrafo) del Decreto 1068 de 2015 y de las cuentas en las cuales se manejan recursos del presupuesto general de la nación; no obstante, estima la Sala necesario también advertir sobre esa prohibición frente a los rubros destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, de conformidad con el artículo 195 (parágrafo 2.°) del CPACA, con lo cual también se garantiza el derecho fundamental a la igualdad de las demás personas que están a la espera del cumplimento de las condenas judiciales proferidas en su favor. 44.

Sobre este último aspecto, se pronunció en similar sentido la Sección Tercera, Subsección B, de esta corporación37, así: Al respecto, la Sala precisa que la imposibilidad de embargar dineros de los montos asignados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias establecida expresamente en el parágrafo segundo del artículo 194 [sic] del CPACA, incluso, si se trata de la ejecución de una condena judicial, tiene por contenido y alcance garantizar el cumplimiento de los artículos 1538 de la Ley 962 de 2005 y 2.8.6.5.1 del Decreto 2469 de 2015 (derecho a que las peticiones se resuelvan en orden cronológico según la fecha de su presentación) y, en consecuencia, evitar un “desorden administrativo” y la afectación al derecho constitucional fundamental a la igualdad y al principio de equidad de las demás personas que están a la espera del cumplimento de las condenas proferidas en su favor. 45.

A partir de lo anterior, se reitera que en razón a que el proceso ejecutivo promovido por el señor Jairo Zorrilla Díaz tiene como propósito el cumplimiento de una sentencia judicial referente a un derecho de carácter pensional, en atención a los precedentes tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, la prohibición de embargo de los recursos del municipio de Armenia, con base en el cual fundamenta sus reparos de apelación, no es absoluta, máxime cuando la medida cautelar de embargo propende a la garantía del derecho que se reconoce en la providencia judicial objeto de recaudo y a la seguridad jurídica. 36 Al respecto se puede consultar el auto del 10 de octubre de 2024 proferido por la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación, M. P. Fredy Ibarra Martínez, expediente 54001-23-31-000-2008-00427-02 (70.235), en el que se arguyó: «la medida cautelar decretada en modo alguno constituye una arbitrariedad por cuanto fue razonable, proporcional y necesaria, pues, la entidad demandada no había efectuado el pago de la obligación por la cual se demandó. Si bien no existía riesgo de insolvencia y las obligaciones derivadas en sentencias se reconocen como deuda pública, estos aspectos no impedían el decreto del embargo, pues, para su procedencia bastaba con corroborar que no había pago de la obligación y que la entidad tenía cuentas bancarias susceptibles de ser afectadas con la medida». 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 26 de marzo de 2025, expediente 68001-23-33- 000-2013-00062-02 (72.284), M. P. Fredy Ibarra Martínez. 38 “Artículo 15.

Derecho de turno. (…). En todas las entidades, dependencias y despachos públicos, debe llevarse un registro de presentación de documentos, en los cuales se dejará constancia de todos los escritos, peticiones y recursos que se presenten por los usuarios, de tal manera que estos puedan verificar el estricto respeto al derecho de turno, dentro de los criterios señalados en el reglamento mencionado en el inciso anterior, el cual será público, lo mismo que el registro de los asuntos radicados en la entidad u organismo.

Tanto el reglamento como el registro se mantendrán a disposición de los usuarios en la oficina o mecanismo de atención al usuario (…)”. (negrillas adicionales). Radicación: 63001-23-33-000-2013-00023-02 (1040-2024) Demandante: Jairo Zorrilla Díaz Demandado: Municipio de Armenia 14 46. En consecuencia, se confirmará parcialmente el auto del 2 de noviembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, que decretó medida cautelar de embargo; y se modificará en el sentido de advertir que dentro de los recursos excluidos de la orden de embargo, además de los dispuestos por esa corporación, se encuentran los dineros destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, de conformidad con el artículo 195 (parágrafo 2.°) del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado,

RESUELVE

Primero. Confirmar parcialmente el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 2 de noviembre de 2023, que decretó medida cautelar de embargo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Modificar el proveído apelado del 2 de noviembre de 2023 del Tribunal Administrativo del Quindío, en el sentido de advertir que dentro de los recursos excluidos de la orden de embargo, además de los dispuestos en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 y las cuentas en las cuales se manejan recursos del presupuesto general de la nación, se encuentran los dineros destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, de conformidad con el artículo 195 (parágrafo 2.°) del CPACA.

Tercero. Devolver este expediente al tribunal de origen. Cuarto. Dejar las anotaciones de rigor en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.