CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Ministerio de Salud y Protección Social Asunto autoridad competente para conocer una solicitud de pago de cuotas parte pensionales.
Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El señor Carlos Armando Osorio Celis trabajó en entidades públicas, en los siguientes periodos2: Entidad Desde Hasta Departamento de Cundinamarca 12 de agosto de 1950 30 de diciembre de 1952 8 de junio de 1953 21 de abril de 1955 Distrito Especial de Bogotá 11 de mayo de 1955 9 de marzo de 1959 Municipio de Utica 19 de enero de 1964 28 de febrero de 1965 1Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2Expediente digital, SAMAI, reparto y radicación, actuación núm. 12.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 Ministerio de Salud – Servicio de Erradicación de Malaria 3 de mayo de 1965 18 de junio de 1968 Departamento del Meta 16 de septiembre de 1974 1° de enero de 1980 Municipio de Villavicencio 1 de diciembre de 1968 31 de julio de 1969 2 de febrero de 1970 24 de junio de 1974 2 de enero de 1980 31 de diciembre de 1982 2.
Mediante la Resolución núm. 001 de enero de 1983, la Alcaldía Mayor de Villavicencio resolvió que el señor Carlos Armando Osorio Celis adquirió «el status de pensión por haber reunido los requisitos consagrados en el literal b.-) del artículo 17 de la Ley 6ª de 1945»3. 3. Después, el municipio de Villavicencio emitió la Resolución 065 del 15 de marzo de 1983, que reajustó la pensión del señor Osorio Celis, que se definió en 43.746.
En el mismo acto administrativo, la alcaldía resolvió continuar pagando el valor total de la pensión y repetir contra las entidades concurrentes, de conformidad con las cuotas partes asignadas, así4: Entidad Valor Departamento de Cundinamarca $9,314.25 Distrito Espec. Bogotá $8,376,57 Municipio de Utica $2,430,33 Ministerio de Salud – Malaria $6,841,40 Departamento del Meta $11,580,54 Municipio de Villavicencio $5,200,91 Total $43,746,00 Esta tabla se construyó con la información de la Resolución Núm. 065, expedida el 15 de marzo de 1983 por el municipio de Villavicencio. 4.
Posteriormente, el municipio de Villavicencio emitió la Resolución núm. 317 de 1987, que reajustó la pensión del señor Osorio Celis, que se definió en $80.052,68. En el mismo acto administrativo, la alcaldía resolvió continuar pagando el valor total de la pensión y repetir contra las entidades concurrentes, de conformidad con las cuotas partes asignadas, así5: Entidad Valor Departamento de Cundinamarca $17.044,55 3Expediente digital, SAMAI, reparto y radicación, actuación núm. 12. «Demanda Web. pdf», folios 4-7. 4Expediente digital, SAMAI, reparto y radicación, actuación núm. 12. «Demanda Web. pdf», folios 8-10. 5Expediente digital, SAMAI, reparto y radicación, actuación núm. 12. «Demanda Web. pdf», folios 17-19.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 Distrito Espec. Bogotá $15.332.31 Municipio de Utica $4.447.38 Ministerio de Salud – Malaria $12.519.35 Departamento del Meta $21.191.75 Municipio de Villavicencio $9.517.37 Total $80.052.68 Esta tabla se construyó con la información de la Resolución Núm. 317 de 1987 por el municipio de Villavicencio. 5.
De conformidad con la información allegada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP), el 29 de junio del 2006, la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal- aceptó la cuota parte pensional consultada por la Alcaldía de Villavicencio, en virtud del reconocimiento efectuado con el acto administrativo 001 del 3 de enero de 1983, respecto del señor Carlos Armando Osorio Celis, en cuantía de $4.519,89 proporcional a 1.126 días. 6.
El 22 de marzo de 2023, la Alcaldía de Villavicencio – Secretaría de Desarrollo consultó a la UGPP sobre la cuota parte pensional que le correspondería respecto del señor Carlos Armando Osorio Celis, por el periodo comprendido entre el 03 de mayo de 1965 hasta el 18 de junio de 1968, con el fin de que la entidad estudie la solicitud, «e indique de manera clara y precisa la aceptación o rechazo»6. 7.
El 12 de abril de 2023, mediante auto ADP001499, la UGPP determinó que, «la entidad competente para estudiar y emitir un concepto, con el fin de aceptar u objetar la cuota parte asignada a la extinta CAJANAL hoy UGPP en el caso concreto es el Ministerio de Salud y Protección Social, toda vez que se trata de una consulta por tiempos que con anterioridad a la asunción de la competencia de la UGPP en temas de cuotas partes»7. 8.
El 16 de abril de 20248, la Secretaría de Desarrollo Institucional de la Alcaldía de Villavicencio presentó ante la UGPP la reiteración y actualización de las cuentas de cobro 66 y 123 de 2023, y radicó la cuenta de cobro 43 de 2024, correspondientes a las cuotas partes de 6 pensionados, entre ellos, el señor Carlos Armando Osorio Celis, por el periodo comprendido entre el 1° de junio de 2020 y el 31 de diciembre de 2022. 9.
El 16 de mayo de 20239, el Ministerio de Salud y Protección Social enfatizó en que, no es la entidad responsable de la administración de las cuotas partes 6 Expediente digital, SAMAI, reparto y radicación, actuación núm. 12. «Demanda Web. pdf», folios 19-20 7 Expediente digital, SAMAI, reparto y radicación, actuación núm. 12. «Demanda Web. pdf», folios 22-23 8 Expediente digital, SAMAI, reparto y radicación, actuación núm. 4. «Demanda Web. pdf», folios 1-9 9 Expediente digital, SAMAI, reparto y radicación, actuación núm. 12. «Demanda Web. pdf», folios.24-31 Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 pensionales pasivas, que se causaron a cargo de la extinta CAJANAL EICE, con anterioridad al proceso liquidatorio, ni durante, ni tras su culminación, y tampoco es su sucesor procesal en lo relacionado con las cuotas partes pasivas.
Así, indicó que, de conformidad con el artículo 1° del Decreto 1222 de 2013, al Patrimonio Autónomo de cuotas partes pensionales de CAJANAL EICE le correspondía la administración de dichas cuotas partes, cuando sean derivadas de solicitudes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, y esto incluye las cuotas que le quedaron a cargo que se pueden entender como cuotas pasivas, así como las que se reconocieran a favor, es decir las cuota activas. 10.
En escrito del 15 de mayo del 2018, el señor Carlos Armando Osorio Celis manifestó que, la beneficiaria para sustitución pensional, en caso de fallecimiento, es la señora Cecilia Pineda Cárdenas. 11. De conformidad con la certificación expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, de fecha 23 de julio del 2023, el documento de identificación del señor Carlos Armando Osorio Celis se encuentra cancelado por muerte, con fecha de afectación del 2 de enero del 2023. 12.
El 16 de abril de 2024, la alcaldía de Villavicencio certificó que, pagó la mesada pensional al señor Carlos Armando Osorio Celis hasta la fecha de su fallecimiento. 13. El 26 de abril de 202410, la UGPP rechazó la cuenta de cobro de cuotas partes pensionales correspondientes al señor Carlos Armando Osorio Celis, por el periodo del 1° de junio del 2020 al 31 de diciembre del 2022, toda vez que el reconocimiento de pensión es previo al 8 de noviembre del 2011, fecha a partir de la cual, la UGPP asumió competencia para la gestión de cuotas partes pensionales pertenecientes a la extinta Cajanal. 14.
El 29 de abril del 2024, la Secretaría de Desarrollo Institucional de la Alcaldía de Villavicencio formuló, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias administrativas entre la UGPP y el Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se determine cuál es la autoridad competente para resolver la solicitud de pago de cuotas partes pensionales del señor Carlos Armando Osorio Celis.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el 21 de mayo del 2024 se fijó edicto núm. 18511 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las 10 Expediente digital, SAMAI, Reparto y Radicación, pdf 19. 11Expediente digital, actuación núm. 02, pdf 22.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto. Consta que se comunicó la actuación, por conducto de la Secretaría de la Sala, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Alcaldía de Villavicencio, y a la señora Cecilia Pineda Cárdenas, en su calidad de beneficiaria del señor Carlos Armando Osorio Celis.
Obra en informe secretarial del 28 de mayo del 2024 que, dentro del término de fijación del edicto, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales presentó consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Una revisión inicial del proceso permitió al despacho ponente advertir que, el conflicto planteado hacía referencia a acciones relacionadas con cuotas partes de diez personas pensionadas y en adición, el expediente contenía la información de cuatro personas más, relacionadas por la misma causa.
En ese orden, el 5 de julio de 202412, se profirió auto en el que se solicitó a la Secretaría de Desarrollo Institucional de la alcaldía de Villavicencio (Meta), para que, manifestara si el conflicto de competencias administrativa es promovido también frente a las solicitudes pensionales de: Luis María Jara Casto (Sustituta Verónica Cruz), José Antonio Rocha Martínez, Demetrio Rodríguez Tovar (Olga Arenas Clavijo) y Rafael Jaime Duque Jiménez (Ana Joaquina Herrera).
En informe secretarial del 16 de agosto del 202413, la Secretaría de Sala informó que, vencido el término contenido en el auto de mejor proveer del 5 de julio del 2024, la Secretaría de Desarrollo Institucional de la alcaldía de Villavicencio (Meta), guardó silencio. El 23 de agosto del 202414, el despacho ponente profirió auto en el que resolvió, primero, individualizar, por medio de la Secretaría de la Sala, los conflictos de competencias, para que exista uno por cada una de las solicitudes pensionales, respecto de las siguientes personas: Carlos Armando Osorio Celis, Efraín Sánchez, William De Jesús Herrera Agudelo, Carlos Enrique Zapata Ortiz, Dolalina Gutiérrez, Luis Gonzalo Velandia Mejía, 12 Expediente digital, SAMAI, actuación núm. 13, documento 39, auto para mejor proveer.
El referido proveído fue notificado el 8 de agosto del 2024, sin embargo, el aplicativo samai, por un error técnico, no dio paso automático a Secretaría de Sala, por lo cual, el auto permaneció en el aplicativo sin orden de gestión. Esta situación sólo se advirtió hasta el 6 de agosto de la anualidad que avanza, por lo que, de inmediato, el 8 de agosto del 2024, a través de medio escrito, se impulsó la gestión correspondiente ante la Secretaría de Sala. 13 Expediente digital, SAMAI, actuación núm. 16, documento 41, informe secretarial. 14 Expediente digital, SAMAI, actuación núm. 18, documento 42, auto de individualización. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 José María Rojas Maldonado, Adán Ayala, Ángel María Sánchez Díaz y José Francisco Gómez.
En el mismo proveído, dispuso: «SEGUNDO: ADVERTIR que este despacho seguirá conociendo del conflicto de la referencia, que se encuentra relacionado con la solicitud pensional del señor Carlos Armando Osorio Celis (Sustituta Cecilia Pineda Cárdenas)». En escrito del 26 de agosto del 202415, la Secretaría de Desarrollo Institucional de la alcaldía de Villavicencio allegó escrito, en el que se pronunció, de manera extemporánea, respecto de la solicitud contenida en el auto del 5 de julio del 2024, y expresó los conflictos de competencia relacionados con los señores: José Antonio Rocha Martínez16, Rafael Jaime Duque Jiménez17 y Demetrio Rodríguez Tovar (sustituta, señora Olga Arenas Clavijo)18 fueron resueltos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en decisiones del 1° de diciembre de 2023, 27 de febrero del 2024 y 6 de marzo del 2024, respectivamente.
Respecto del señor Luis María Jara Castro, informó que, dentro del expediente núm. 11001-03-06-000-2023-00623-00, la Sala de Consulta aún no ha emitido pronunciamiento, por lo que solicitó acumular dicho proceso a este expediente. No obstante, se hizo una revisión sobre el proceso referido al señor Jara Castro y se advirtió que, el conflicto de competencia sobre el reconocimiento de cuota parte pensional fue definido en decisión del 14 de junio del 2024 de esta Sala.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)19 El 27 de mayo del 2024, la entidad presentó memorial, mediante el cual, expuso sus consideraciones. Adujo que, el 29 de junio del 2006, la Caja Nacional de Previsión Social aceptó la cuota parte pensional consultada por la Alcaldía de Villavicencio, respecto del señor Carlos Armando Osorio Celis, en virtud del reconocimiento efectuado con el acto administrativo 01 del 3 de enero de 1983, en cuantía de $4.519.89, proporcional a 1.126 días.
En adición, reiteró que, mediante Auto ADP 001499 de 12 de abril de 2023, la UGPP señaló que la autoridad competente para estudiar la solicitud de reconocimiento de la cuota parte asignada a la extinta Cajanal es el Ministerio de Salud y Protección Social, por tratarse de una consulta por tiempos anteriores a la asunción de la UGPP. 15 Expediente digital, SAMAI, actuación núm. 21, documento 45. 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, expediente 11001-03-06-000-2023-00614-00. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, expediente 11001-03-06-000-2023-00700-00. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, expediente 11001-03-06-000-2023-00698-00. 19 Expediente digital, SAMAI, actuación núm. 05, pdf 33.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 En el referido documento la UGPP señaló que, por virtud del artículo 2° del Decreto 1222 de 2013 y el artículo 8 del Decreto 3056 de 2013, sólo es responsable por las cuotas partes pensionales derivadas de solicitudes radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. Por lo que, a su juicio, carece de competencia para pronunciarse sobre lo pretendido por la alcaldía de Villavicencio.
En ese orden, precisó que, la competencia para conocer y resolver la solicitud de pago de cuotas partes pensionales, que, conforme a la ley, se consultaron a la extinta Cajanal con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social. 2. Ministerio de Salud y Protección Social El ente ministerial no allegó sus consideraciones; no obstante, las razones por las que rechaza la competencia en el asunto, pueden extraerse de su pronunciamiento del 16 de mayo de 202320.
En dicha respuesta, preciso que, en oficio dirigido a la Alcaldía de Villavicencio, señaló que, recibió la consulta y cuentas de cobro por traslado de la UGPP, y frente a ello, manifestó que, «tratándose de cuotas partes pensionales a cargo de la extinta CAJANAL EICE, las reclamaciones presentadas por las diferentes entidades del orden territorial fueron decididas en términos de aceptación y rechazo por el liquidador de la Caja a través de la Resolución No. 2266 del 14 de diciembre de 2012».
Según dicha decisión, a criterio del Ministerio, «si hay algún crédito a favor del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO que se desprenda de algún acto del liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL EICE, deberá ser reclamado ante el FOPEP […]». En adición, precisó que, según la Resolución No. 2266 del 14 de diciembre de 2012, los acreedores debieron presentar las cuotas partes causadas al 12 de junio de 2009, y las que se causaran a futuro pero que ya habían sido aceptadas o pudieran ser objeto de aceptación. No obstante, enfatizó en que, el Ministerio de Salud y Protección Social no es la entidad responsable de la administración de las cuotas partes pensionales pasivas, que se causaron a cargo de la extinta CAJANAL EICE, con anterioridad al proceso liquidatorio, ni durante, ni tras su culminación, y tampoco es su sucesor procesal en lo relacionado con las cuotas partes pasivas.
Así, indicó que, de conformidad con el artículo 1° del Decreto 1222 de 2013, al Patrimonio Autónomo de cuotas partes pensionales de CAJANAL EICE le correspondía la administración de dichas cuotas partes, cuando sean derivadas de solicitudes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, y esto 20 Expediente digital, SAMAI, reparto y radicación, actuación núm. 12. «Demanda Web. pdf», folios.24- 31 Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 incluye las cuotas que le quedaron a cargo que se pueden entender como cuotas pasivas, así como las que se reconocieran a favor, es decir las cuota activas.
Por lo anterior, a juicio del Ministerio de Salud, es la UGPP quien debe pronunciarse de fondo sobre las consultas, reliquidaciones, cuentas de cobros y demás requerimientos IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencias administrativas La primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo».
Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es: […]. 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […].
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de un asunto o actuación de carácter particular y concreto El asunto administrativo que se discute es de naturaleza administrativa particular y concreto, en tanto se trata de la cuenta de cobro por concepto de cuota parte pensional respecto de la pensión del señor Carlos Armando Osorio Celis (beneficiaria, señora Cecilia Pineda Cárdenas). ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer del asunto o la actuación administrativa particular Las autoridades concernidas, esto es, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), y el Ministerio de Salud y Protección Social han negado competencia para conocer de la solicitud de cobro por concepto de la cuota parte pensional respecto del señor Carlos Armando Osorio Celis (beneficiaria, señora Cecilia Pineda Cárdenas). iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En este caso están involucradas la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y el Ministerio de Salud y Protección Social que son entidades del orden nacional. Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»21. 21 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que efectúa la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente la verificación de los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados, en el presente asunto le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer de la solicitud de cobro por concepto de la cuota parte pensional presentada por la alcaldía de Villavicencio respecto del señor Carlos Armando Osorio Celis (beneficiaria, señora Cecilia Pineda Cárdenas).
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 La UGPP negó su competencia para conocer del asunto bajo la consideración de que, por virtud del artículo 2° del Decreto 1222 de 2013 y el artículo 8 del Decreto 3056 de 2013, sólo es responsable por las cuotas partes pensionales derivadas de solicitudes radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
Por lo que, a su juicio, carece de competencia para pronunciarse sobre lo pretendido por la alcaldía de Villavicencio. Así, señaló que, los pasivos generados por dicho concepto, causados y consolidados con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, son competencia del Ministerio de Salud. Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social negó su competencia para resolver la solicitud de cobro de cuotas partes pensionales, pues, a su juicio, al Patrimonio Autónomo de cuotas pensionales de CAJANAL le correspondía la administración de dichas cuotas cuando sean derivadas de solicitudes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre del 2011.
En tal sentido, aclaró que, no puede endilgarse al Ministerio la competencia de solicitudes posteriores relacionadas con pensiones cuya fecha de status o cumplimiento de requisitos es anterior a esa fecha. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Reiteración ii) Distribución de competencias misionales durante el proceso liquidatorio de CAJANAL para definir las reclamaciones económicas. Reiteración. iii) El sucesor misional y procesal de la extinta CAJANAL. Reiteración iv) Cuotas partes pensionales. Reiteración v) Regulación aplicable a las cuotas partes pensionales a cargo de CAJANAL.
Reiteración vi) El Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional (FOPEP) como el consorcio encargado del pago de las obligaciones pensionales a cargo de la UGPP. Reiteración. vii) Régimen jurídico de la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional. Reiteración viii) El caso concreto 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 5.1.
La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración22 En decisiones precedentes23, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado efectuó un importante análisis sobre la liquidación de CAJANAL y la distribución de competencias con la UGPP.
En dichos pronunciamientos, la Sala anotó que la Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6 de 194524 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente25.
Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199826, y en materia pensional, se le encomendó continuar «…con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley…» (artículo 4º ibidem). 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 11 de agosto de 2019. Rad. 11001- 03-06-000-2019-00040-00(C). Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. Nº 11001-03-06-000-2013-00378-00. Citada también dentro del conflicto con Rad. 11001-03-06-000-2015-00149-00. Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil Nos. 11001-03-06-000-2016-00029-00 y 11001-03-06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256-00, 11001-03-06-000-2019-00021-00. 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. Nº 11001- 03-06-000-2013-00378-00. Citada también dentro del conflicto con Rad. 11001-03-06-000-2015-00149- 00. Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil Nos. 11001-03-06-000-2016-00029-00 y 11001-03-06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256-00, 11001-03-06-000-2019-00021-00. 24 Artículo. 18.
El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior. La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. 25 Artículo 17. 26 Artículo. 1°. Naturaleza jurídica.
La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase.
Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla "Cajanal. […]. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15527 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 200928, ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL.
En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: (i) La Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. en Liquidación, adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen al materia (artículo 3º, inciso segundo).
(ii) CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa 27 Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.
Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.
(Se subraya). 28 Artículo. 1. SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.
Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […]. En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 (artículo 3º, inciso segundo, aparte final). (iii) La Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS…” (artículo 4º).
(Subraya la Sala). Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
En materia pensional, la Ley 1151 atribuyó a la citada unidad «…el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003…» (artículo 156, numeral 1º).
(Resalta la Sala). La misma ley otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200829. El artículo 1º, numeral 1º de dicho decreto dispuso que es función de la UGPP, «el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral». (Se destaca). 29 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009, y luego modificada por el Decreto 575 de 2013, de acuerdo con el cual el objeto de la entidad incluye «reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando»30.
Asimismo, la Sala recuerda que mediante el Decreto 4269 de 2011, se distribuyeron unas competencias entre CAJANAL en Liquidación y a la UGPP. El artículo 1º del citado decreto31 dispuso: Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2.Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP-.
Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de CAJANAL EICE en liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Conflicto de competencias 11001-03-06-000-2013- 00378-00. 31 «[P]or el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales” Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 5.2. Distribución de competencias misionales durante el proceso liquidatorio de CAJANAL para definir las reclamaciones económicas.
Reiteración32 Antes de entrar en proceso de liquidación, CAJANAL atendía sus propias obligaciones legales misionales y, en consecuencia, era clara su competencia para el reconocimiento de pensiones o reclamaciones económicas como es el pago de las condenas a cargo de la entidad, por reconocimientos o reliquidaciones pensionales ordenadas por autoridades judiciales competentes.
Pero, posteriormente, a partir de la Ley 1151 de 200733, la cual ordenó al Gobierno Nacional emprender todas las acciones tendientes a la liquidación de CAJANAL, entre otras entidades de pensiones34, el presidente de la República expidió el Decreto 2196 de 2009, por el cual suprimió a CAJANAL y ordenó que entrara en proceso de liquidación. En el artículo 3º prohibió el inicio de nuevas actividades, pero en el inciso segundo del mismo artículo, dejó a cargo de CAJANAL EICE en Liquidación: […] las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites […] hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007.
En consonancia con estas previsiones, tanto el Decreto 2196 ibídem, como los decretos sucesivos que prorrogaron y reglamentaron la liquidación de CAJANAL, definieron las reglas específicas de distribución y designación de las competencias misionales y procesales. En primer lugar, el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 estableció lo siguiente:
ARTÍCULO 22. El liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 5 de marzo de 2019. Rad. núm. 11001030600020190000100. 33Ley 1151 de 2007 julio 24 «[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010» […] «Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida…el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones.» 34 CAPRECOM y del Instituto de Seguros Sociales ISS. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio. Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social.
PARÁGRAFO 1 o. El archivo de procesos y de reclamaciones terminadas y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio del Interior y de Justicia debidamente inventariado con una técnica reconocida para tal fin, conjuntamente con una base de datos que permita la identificación adecuada. [Resalta la Sala] Posteriormente, el artículo 2º del Decreto 2040 del 10 de junio 201135, teniendo como fundamento las funciones asignadas a la UGPP en el numeral 4° del artículo 1° del Decreto Ley 169 de 200836 modificó lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, así: Artículo 22.
Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio de Interior y de Justicia dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio.
Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, estarán a cargo de esta entidad. Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social. [Resalta la Sala].
Después, el Decreto 4269 de 2011, modificó parcialmente el régimen de distribución de competencias de la extinta CAJANAL EICE, previsto en el artículo. 2° del Decreto 2040 de 2011: 35 Decreto 2040 del 10 de junio de 2011 «[p]or el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 36«Artículo 1°.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones: […] 4. Las demás gestiones y funciones necesarias para cumplir con lo dispuesto en este artículo tales como la administración de bases de datos, nóminas, archivos y todo lo relacionado con la defensa judicial de la entidad y las demás que establezca la ley».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. [Resalta la Sala] La Sala en reiteradas oportunidades37 al analizar la anterior normativa ha reafirmado que la UGPP sustituyó a CAJANAL EICE para la atención de las solicitudes de carácter pensional presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011 y de los procesos de carácter pensional que estuvieran en curso a la fecha de su liquidación; y que todas las obligaciones que se derivan de los procesos judiciales culminados antes de la liquidación de CAJANAL EICE y las cuales incluyen, a juicio de la Sala, la constitución y administración de las provisiones y el pago de las respectivas condenas que se produjeron en su contra, quedaron radicadas en CAJANAL EICE en Liquidación. En ese sentido, se citan las siguientes reglas de competencia identificadas por la Sala38: i) La competencia para conocer de las solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas después del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP, mientras que aquellas que fueron presentadas antes de esta fecha quedaron radicadas en Cajanal E.I.C.E. ii) En lo referente a la defensa judicial de la entidad, la competencia para atender los procesos judiciales de carácter pensional que se encontraban en curso a la fecha de liquidación de Cajanal E.I.C.E. esto es, al 11 de junio de 2013, fue asignada a la UGPP. iii) Mutatis mutandis, las condenas y obligaciones que se derivan de los procesos que fueron decididos y ejecutoriados antes de la liquidación de Cajanal E.I.C.E., fueron radicados en la extinta entidad. [Subraya del texto] De acuerdo con todo lo anterior, las reclamaciones económicas por cumplimiento de las sentencias bien pudieron reconocerlas CAJANAL antes de entrar en liquidación, CAJANAL 37 Consejo de Estado, Decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 11 de octubre de 2015.
Rad. núm. 11001030600020150015000. 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Decisión del 26 de octubre de 2016, Conflicto negativo de competencias administrativas Radicación núm.11001-03-06-000-2016-00093-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 ya en liquidación o la UGPP, según la época de la reclamación y las particularidades de cada caso.
Lo cierto es que dicha competencia de carácter misional nunca estuvo a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social. 5.3. El sucesor misional y procesal de la extinta CAJANAL. Reiteración39 La UGPP asumió íntegramente las competencias misionales que antes eran de CAJANAL y por tanto la remplazó procesalmente, con el fin de garantizar la defensa judicial, técnica y material en los procesos y reclamaciones que estaban en trámite al cierre de la liquidación de la Caja.
Es así, porque el artículo 22 del precitado Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011 prescribió que la función de defensa de CAJANAL sería transferida a la UGPP desde la terminación de su liquidación, lo cual ocurrió el día 11 de junio de 2013, fecha en la cual se suscribió el acta final de liquidación. El texto del referido artículo 22 es el siguiente: Artículo 22.
Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El Liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio.
Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad. Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social.
PARÁGRAFO 1 o. El archivo de procesos y de reclamaciones terminados y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio del Interior y de Justicia debidamente inventariado con una técnica reconocida para tal fin, conjuntamente con una base de datos que permita la identificación adecuada.
PARÁGRAFO 2 o. Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el Liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto sean entregados a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP o al Ministerio de la Protección Social, según corresponda, conforme a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales inventariados y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término. 39 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de marzo de 2019. Rad. núm.11001030600020190000100. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 PARÁGRAFO 3o. Los contratos vigentes al adoptarse la orden de disolución y liquidación, que tengan por objeto la defensa judicial de la entidad intervenida, se podrán continuar ejecutando y se pagarán con cargo a los gastos de administración de la liquidación.
PARÁGRAFO 4 o. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público transferirá al Ministerio de la Protección Social y a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, los recursos necesarios para cumplir a cabalidad la función prevista en el Inciso Segundo del presente artículo”. [Subraya de la Sala] Respecto de las funciones misionales, el Decreto 4107 de 2011 señaló lo siguiente:
ARTÍCULO
64. CONTINUIDAD DE ACTIVIDADES DE CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN. Cajanal EICE en liquidación continuará realizando las actividades de que trata el artículo 3o del Decreto 2196 de 2009 hasta tanto estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
La UGPP, a partir de la extinción de la personería jurídica de CAJANAL, declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, asumió íntegramente, por disposición legal y reglamentaria, las competencias misionales y procesales que antes eran de CAJANAL. 5.4. Cuotas partes pensionales. Reiteración40 El sistema de cuotas pensionales se estableció dentro del régimen de seguridad social del sector público colombiano con la finalidad de que las entidades en las cuales el empleado o trabajador había servido o cotizado para su pensión contribuyeran con la entidad o caja pagadora de la prestación y a prorrata o en proporción al tiempo de servicio, al pago de la misma.41 A juicio de la H. Corte Constitucional, las cuotas partes pensionales son: […] un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, con un origen que antecede al sistema de seguridad social previsto en la ley 100 de 1993, y que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas, que constituyen obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión, con las siguientes características: (i) se 40 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de julio de 2018. Radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00007-00 41 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de mayo de 2016. Radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280).
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago; (ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador.
En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas.42 [Subraya de la Sala] Diferentes regímenes normativos regularon la figura de las cuotas partes pensionales antes de la Ley 100 de 1993.
En primer lugar, la Ley 6ª de 1945, «[p]or la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», al regular la posibilidad para los trabajadores de acumular tiempos de servicio en distintas entidades de derecho público para obtener la sumatoria necesaria de tiempo para obtener la pensión, dispuso que «[…] el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas» (Artículo 29).
Con posterioridad, el artículo 1° de la Ley 24 de 1947 introdujo modificaciones a lo establecido por la normativa anterior, pero mantuvo el pago compartido de la prestación. Del mismo tenor fue la Ley 72 de 1947, «Por la cual se modifican los artículos 19 y 25 de la Ley 74 de 1945, se dictan disposiciones relacionadas con las prestaciones sociales del personal uniformado y civil de la Policía Nacional y otras sobre Cajas de Previsión Social».
El artículo 2143 de la citada ley estableció que el trabajador tenía derecho a reclamar el pago de la pensión a la caja de previsión social a la cual se encontrara afiliado al momento de cumplir el tiempo de servicio, y esta, a su vez, podía repetir, en forma proporcional, contra las demás entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales44. 42 Corte Constitucional.
Sentencia C- 895 de 2009. En el mismo sentido, en sentencia T- 596 de 2015, este Alto Tribunal sostuvo: «En el régimen de seguridad social del sector público anterior a la Ley 100 de 1993, se instituyó la figura de las cuotas partes pensionales como un mecanismo que le permitía a la última entidad oficial empleadora o entidad de previsión que estuviera a cargo del reconocimiento y pago de la pensión de vejez, repartir el costo del derecho pensional con las demás entidades públicas o administradoras del sistema a las cuales había estado afiliado el servidor público en proporción al tiempo que éste laboró o realizo aportes a cada una de ellas». 43 Ley 72 de 1947.
Artículo 21: «Los empleados nacionales, departamentales o municipales que al tiempo de cumplir su servicio estén afiliados a una Caja de Previsión Social tendrán derecho a exigirle el pago de la totalidad de la pensión de jubilación. La Caja pagadora repetirá de las entidades obligadas el reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, habida consideración del tiempo de servicio del empleado en cada una de las entidades oficiales». 44 Sobre el particular, véase: Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de agosto de 2017. Radicación núm. 11001-03-06-000-2017-00070-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 Por su parte, el Decreto 1848 del 4 de noviembre de 1969, «[p]or el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968», en su artículo 72 dispuso: Artículo 72º.- Acumulación del tiempo de servicios.
Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación, En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada una de aquellas entidades, establecimientos, empresas o sociedades de economía mixta. [Subraya de la Sala] Con posterioridad, la Ley 33 de 1985, «[p]or la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público», en su artículo 2º45 reforzó la fijación del valor de las cuotas partes pensionales con la previsión de un silencio administrativo positivo, en virtud del cual si los organismos deudores no objetaban en el plazo perentorio de quince (15) días la liquidación de la pensión, se entendía que la habían aprobado y por lo tanto, quedaban obligados a asumir las cuotas determinadas por la entidad pagadora46.
En igual forma, la Ley 71 de 1988 «por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones», introdujo la denominada pensión por aportes en el sistema jurídico colombiano en su artículo 7º, según el cual: […] los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.
Y de esta forma, estableció el deber para las entidades involucradas de concurrir al pago de pensión mediante la cancelación de la cuota parte correspondiente. 45 Ley 33 de 1985. Artículo 2º. «La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos.
El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos. Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales». 46 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de mayo de 2016. Radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280). Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 Para tales efectos, señaló en el parágrafo del artículo en cita que «El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas».
En desarrollo de esta disposición, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1160 de 1989 mediante el cual se reglamentó parcialmente la Ley 71 de 1988. Ahora bien, la Ley 100 de 1993 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones» también se ocupó de la figura de las cuotas partes pensionales en el Título IV relativo al «Traslado de Régimen»47.
En particular, la Ley 100 de 1993 hizo referencia a los denominados bonos pensionales o cuotas partes a cargo de la Nación48; a las características de estos49; a las clases de bonos50; y a las entidades emisoras o contribuyentes de los bonos, entre otros muchos aspectos. En suma, esta ley reconoció la importancia de los bonos pensionales como soporte financiero en el pago en el sistema de seguridad social en pensiones, razón por la cual los catalogó como créditos privilegiados51. 47 Sobre el particular véase: Corte Constitucional.
Sentencia C- 895 de 2009 y Sentencia T-235 de 2002. 48 Ley 100 de 1993. Artículo 121. BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. «La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.
Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha». 49 Ley 100 de 1993. Artículo 116. CARACTERÍSTICAS. «Los bonos pensionales tendrán las siguientes características: a) Se expresarán en pesos; b) Serán nominativos; c) Serán endosables en favor de las entidades administradoras o aseguradoras, con destino al pago de pensiones d) Entre el momento de la afiliación del trabajador y el de redención del bono, devengarán, a cargo del respectivo emisor, un interés equivalente a la tasa DTF, sobre saldos capitalizados, que establezca el Gobierno y, e) Las demás que determine el Gobierno Nacional». 50 Ley 100 de 1993.
Artículo 118. CLASES. «Los bonos pensionales serán de tres clases: a) Bonos pensionales expedidos por la Nación; b) Bonos pensionales expedidos por las Cajas, Fondos o entidades del sector público que no sean sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional a que se refiere el Capítulo III del presente Título, y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la Caja, Fondo o Entidad emisora. c) Bonos pensionales expedidos por empresas privadas o públicas, o por cajas pensionales del sector privado que hayan asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la entidad emisora». 51 Ley 100 de 1993.
Artículo 126. CRÉDITOS PRIVILEGIADOS. «Los créditos causados o exigibles por concepto de los bonos y cuotas partes de que trata este capítulo, pertenecen a la primera clase del artículo Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 Luego, el Decreto 13 de 200152 reglamentó nuevamente esta figura, refiriéndose a los casos en los que no hay lugar a la expedición de bono pensional, así: Artículo 1: Tiene derecho a bono pensional: a) De conformidad con el artículo 115 de la Ley 100 de 1993, las personas que cumplan los requisitos previstos en dicha norma y se trasladen al régimen de ahorro individual, y b) De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 128 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1º del Decreto-Ley 1314 de 1994, los servidores públicos que a partir de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, se trasladen al régimen de prima media con prestación definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales En los casos en que de acuerdo con la ley no corresponda emitir bonos pensionales, la entidad que haya reconocido o que reconozca la pensión, tendrá derecho a obtener el pago de la cuota parte correspondiente a los tiempos de servicio prestados o cotizados a otras entidades que se hayan tomado en cuenta para el reconocimiento de la pensión, de conformidad con las normas aplicables y con sujeción a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 490 de 1998. [Subraya de la Sala] De todo lo expuesto, es posible concluir que la figura de las cuotas partes pensionales fue de gran importancia en los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993 y lo sigue siendo dentro del Sistema General de Pensiones estructurado por dicha ley.
Como lo ha sostenido la Corte Constitucional, este sistema se encuentra «sustentado en el concepto de concurrencia, en tanto que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, la que a su vez puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados»53. 5.5.
Regulación aplicable a las cuotas partes pensionales a cargo de CAJANAL. Reiteración54 En primer término, resulta oportuno tener en cuenta lo dispuesto en el Decreto 575 de 2013, «[p]or el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias».
En el artículo sexto, se enlistan las competencias que se asignan a la UGPP, entre las que se encuentran, en el numeral once, las funciones de reconocimiento y administración de las cuotas parte, así: 2495 del Código Civil y tienen el mismo privilegio que los créditos por concepto de salarios, prestaciones sociales o indemnizaciones laborales». 52 Decreto 13 de 2001 (enero 9) «[p]or el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994». 53 Corte Constitucional.
Sentencia C-895 de 2009. 54 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2417 del 12 de noviembre de 2019. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 ARTÍCULO 6o. FUNCIONES. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: 1.
Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras. […] 11. Reconocer las cuotas partes pensionales que le correspondan y administrar las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar reconocidas a la fecha en que se asuma por la Unidad el reconocimiento y administración de los derechos pensionales, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación de la respectiva entidad […] [énfasis fuera de texto].
Por su parte, el párrafo segundo del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, prescribió lo siguiente: [l]os procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad.
Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social» [énfasis fuera de texto]. Con fundamento en estos dos contenidos normativos -valga decir, los artículos 6.11 del Decreto 575 de 2013 y 22 del Decreto 2196 de 2009-, se infiere que la administración y el reconocimiento de las cuotas partes constituyen una obligación de carácter misional, por lo que, en principio, tendría que ser asumida por la UGPP.
Ahora bien, el Decreto 2196 de 2009 dispone que la UGPP es la entidad responsable de asumir las obligaciones de carácter misional que se encontraran en trámite al momento del cierre de la liquidación de CAJANAL. Con base en lo anterior, se infiere que tal entidad se encuentra llamada a asumir lo relacionado con las cuotas partes de la entidad liquidada, pues, según acaba de indicarse, dichas cuotas partes constituyen una obligación de naturaleza misional.
Esta conclusión no solo encuentra fundamento en lo previsto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009; también se funda en el propio objeto institucional que el Legislador, al aprobar la Ley 1151 de 2007, le asignó a la UGPP al disponer su creación. Las cuotas partes, en la medida en que tienen una incidencia incontrovertible en el reconocimiento de los derechos pensionales, constituyen una obligación típicamente misional, y tales deberes son, precisamente, los que la ley quiso encomendar a la UGPP.
En cualquier caso, es preciso indicar que, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 1º y 2º del Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 Decreto 1222 de 2013, el pago de estas obligaciones debe hacerse con cargo a los recursos del Fopep. 5.6. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep) como el consorcio encargado del pago de las obligaciones pensionales a cargo de la UGPP.
Reiteración55 El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -Fopep -es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo, cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario como resultado de la unión entre la Fiduprevisora, Fiducoldex, Fiduagraria y Fiducolombia. Se creó con dos objetivos específicos: uno, sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social en el pago de pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez, de sustitución o sobrevivientes que se encontraban a su cargo o de los fondos insolventes del sector público del orden nacional; y otro, reemplazar el pago de las pensiones de ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado, y demás entidades oficiales que el Gobierno Nacional determine cuyo pago se realice con aportes de la Nación. Su regulación se encuentra en el artículo 13056 de la Ley 100 de 1993 y su reglamentación en el Decreto 1132 de 1994.
En ellos, tanto el legislador como el Gobierno nacional, ratifican la naturaleza jurídica del Fondo de Pensiones Públicas del 55 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de julio de 2018.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00007-00 56 Artículo 130. Fondo de pensiones públicas del nivel nacional. «Créase el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos se administrarán mediante encargo fiduciario. El Fondo sustituirá a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional, que el Gobierno determine y para los mismos efectos.
El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos requeridos para el pago de las pensiones reconocidas o causadas con anterioridad a la presente Ley. A partir de 1995, todas las obligaciones por concepto de pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, reconocidas por la Caja Nacional de Previsión, serán pagadas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.
El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, creado por la Ley 33 de 1985 continuará siendo responsable del reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivientes, y de los servicios de salud de los congresistas y de los empleados del Congreso y del Fondo que aporten para los sistemas de pensiones y de salud de conformidad con las normas de la presente Ley».
Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Reglamentario 1132 de 1994 «Por el cual se reglamenta el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional» a través del cual, además de ratificar su naturaleza jurídica como una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica cuyos recursos se administran mediante encargo fiduciario, establece un Consejo Asesor del mismo.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 Nivel Nacional (Fopep) como una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario. De igual forma, se le atribuyó la competencia para el pago de pensiones y prestaciones económicas cuyo reconocimiento esté a cargo de la UGPP, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º57 del Decreto 169 de 2008.
En suma, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep) es una cuenta especial de la Nación para el pago de obligaciones, cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario. 5.7. Régimen jurídico de la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional. Reiteración58 Como lo ha dicho la Sala, en anteriores oportunidades, según el artículo 48 de la Constitución Política, la seguridad social constituye un servicio público obligatorio, cuya prestación constituye un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional.
Para su operatividad y efectividad, el Legislador creó el Sistema de Seguridad Social Integral, que es un conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud y riesgos profesionales, y por los servicios sociales complementarios definidos en la Ley 100 de 1993 (artículos 3, 4 y 8).
De aquel, forma parte el Sistema General de Pensiones, que tiene por objeto garantizar el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y demás prestaciones establecidas en la ley. Como ya se mencionó, la muerte constituye una contingencia del Sistema de Pensiones, por cuanto la ausencia definitiva de la persona que atendía, total o parcialmente, el sostenimiento de un grupo familiar puede dejar en situación de desamparo a los demás integrantes de este.
Con la finalidad de atender dicha contingencia, el Legislador previó la pensión de sobrevivientes, cuya finalidad es la de suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el pensionado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las 57 Artículo 2º del Decreto 169 de 2008: Pago de pensiones y prestaciones económicas. «El pago de las pensiones y demás prestaciones económicas cuyo reconocimiento esté a cargo de la UGPP se efectuará a través del FOPEP, para lo cual, en todo caso, debe tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 13 del Decreto-ley 254 de 2000». 58 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 14 de septiembre de 2021 (Rad. 11001-03-06-000-2021-00038); Decisión del 6 de abril de 2021 (Rad. 11001-03-06-000-2021-00020); Decisión del 19 de mayo de 2020 (Rad. 11001-03-06-000-2020-00035); y Decisión del 26 de noviembre de 2019 (Rad. 11001-03-06-000-2019-00149); entre otras. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 personas beneficiarias de dicha prestación. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha indicado: Desde esta perspectiva se puede advertir que el objetivo esencial de la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida del pensionado fallecido, que al desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente a la miseria59.
En el artículo 2 de la Ley 100 de 1993, se estableció que el Sistema General de Pensiones, en los dos regímenes60, garantiza a sus afiliados y a los beneficiarios de estos, cuando sea el caso, ciertas pensiones o prestaciones económicas, que se pagan exclusivamente con cargo a las cotizaciones previstas en la ley (artículos 10, 12, 51 y 86 ibidem, y 2 del Decreto 692 de 1994).
Al respecto, el artículo 2 del Decreto reglamentario 692 de 199461 señaló: Artículo 2º. Pensiones y Prestaciones del Sistema General de Pensiones.El sistema general de pensiones en cualquiera de los dos regímenes que se describen más adelante, garantiza a sus afiliados, y a sus beneficiarios, cuando sea el caso, las siguientes pensiones y/o prestaciones económicas: a. Pensión de vejez, b. Pensión de invalidez, c. Pensión de sobrevivientes […]. [Subrayas fuera de texto] En esa medida, el derecho de la seguridad social crea la noción de «beneficiario de la pensión», que difiere del concepto general de «heredero o causahabiente» previsto en el derecho civil, pues no se basa solamente en el criterio de transmisión o sucesión del patrimonio de la persona, sino que persigue fundamentalmente la protección de las personas que dependían económicamente de ella, en forma total o parcial, con una finalidad primordialmente social.
Sobre este particular, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-701 de 22 de agosto de 2006, sostuvo: La Corte ya había advertido en reiteradas ocasiones que la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad evitar “que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el 59 Corte Constitucional, sentencia T-614 de 2007.
Expediente T-1593925. 60 Los afiliados al sistema general de pensiones, a partir del 1° de abril de 1994, podían seleccionar uno cualquiera de estos regímenes (decreto 692/94, art. 3°). 61 Por el cual se reglamenta parcialmente la ley 100 de 1993. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 desamparo o la desprotección” y, por tanto, “busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento.
En lo relativo a la pensión de sobrevivientes, la Ley 100 de 1993, en su artículo 46, modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, estableció que los miembros del grupo familiar del pensionado que fallezca tendrán derecho a sustituirlo en el disfrute de la pensión: Artículo 46. Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes.
Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca y, […]. De otra parte, en lo que se refiere a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, señaló cinco (5) grupos, que funcionan bajo la misma dinámica de los órdenes sucesorios, es decir, que, mientras haya algún beneficiario de cada orden, no puede pasarse a los órdenes siguientes, así: Artículo 47.
Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.
La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). […] c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes […] Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta62 de este; e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste. [Negrillas fuera del texto].
Como se observa, la norma trascrita le otorga el derecho de esta prestación a la compañera supérstite que dependiera económicamente del causante al momento de su fallecimiento, situación que debe ser acreditada por la solicitante y revisada por la autoridad competente. 7. Análisis del caso concreto De conformidad con los documentos allegados al expediente y la normativa analizada, la Sala concluye que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP es la autoridad competente para conocer de la solicitud de cobro por concepto de la cuota parte pensional respecto del señor Carlos Armando Osorio Celis (beneficiaria, señora Cecilia Pineda Cárdenas).
Esta conclusión se fundamenta en los siguientes argumentos: 1. Mediante la resolución núm. 001 de enero de 1983, la Alcaldía de Villavicencio reconoció la pensión vitalicia de jubilación al señor Carlos Armando Osorio Celis. 2. El 29 de junio del 2006, la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal aceptó la cuota parte pensional consultada por la Alcaldía de Villavicencio, en virtud del reconocimiento efectuado con el acto administrativo 01 del 3 de enero de 1983, respecto del señor Carlos Armando Osorio Celis, en cuantía de $4.519,89 proporcional a 1.126 días.
Con ocasión de lo anterior, la alcaldía de Villavicencio, en varias ocasiones, presentó ante la UGPP cuenta de cobro por concepto de las cuotas partes pensionales, entre las cuales se encontraba la del señor Carlos Armando Osorio Celis. A su vez, la UGPP remitió dichas cuentas de cobro al Ministerio de Salud y Protección Social por considerarlo de su competencia. 3.
Ahora bien, como se analizó en las consideraciones de esta decisión, el Decreto 2196 de 2009 ordenó la extinción y liquidación de CAJANAL, la cual fue sustituida por la UGPP. 62 Apartes subrayados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1094- 03 de 19 de noviembre de 2003, apartes tachado inexequibles por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-1094-03 de 19 de noviembre de 2003.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 En este contexto, el Decreto 4269 de 201163 distribuyó las competencias relacionadas con el reconocimiento y pago de los derechos pensionales entre CAJANAL y la UGPP así: a cargo de la UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011, y a cargo de CAJANAL EICE-en liquidación-,, las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011.
Por su parte, el Decreto 1222 de 2013 ordenó la creación de un patrimonio autónomo para la administración de las cuotas partes pensionales que quedaron a cargo de CAJANAL, derivadas de solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011. 4. Por lo anterior, se debe tener en cuenta el criterio general de atribución de funciones a la UGPP, contenido en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009.
En efecto, a partir de la extinción de CAJANAL, la UGPP asumió íntegramente las competencias misionales y procesales que antes eran de esta entidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011. Como se estudió en el análisis normativo de este pronunciamiento, para la Sala, el reconocimiento, cobro y pago de cuotas partes pensionales constituyen obligaciones misionales de la extinta CAJANAL (sustituida por la UGPP).
En consecuencia, tanto las cuotas partes pensionales a cargo de CAJANAL derivadas de solicitudes anteriores al 8 de noviembre de 2011 como aquellas requeridas después de esta fecha, son de competencia de la UGPP. Lo anterior, salvo que expresamente se le haya otorgado a una entidad distinta o a un patrimonio autónomo vigente. 5. En concordancia con lo anterior, el numeral 11 del artículo 6º del Decreto 575 de 2013 establece como una de las funciones de la UGPP la de reconocer las cuotas partes pensionales que le correspondan. 6.
Por otra parte, se destaca que, tal como se señaló en el Concepto del 12 de noviembre de 201964, el Decreto 1222 de 2013 no encomendó al Ministerio de Salud y Protección Social la responsabilidad de asumir la ordenación del pago de las obligaciones misionales relacionadas con el pago de cuotas partes pensionales, luego de la liquidación del patrimonio autónomo dispuesto para el efecto. 63 Decreto 2040 de 2011 (junio 10) «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 64 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 12 de noviembre de 2019. Rad n.º 2417. C.P. Álvaro Namén Vargas. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 En ese orden de ideas, la Sala concluye que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 y en el numeral 11 del artículo 6º del Decreto 575 de 2013, corresponde a la UGPP emitir respuesta de fondo a las solicitudes de cobro presentada por la alcaldía de Villavicencio, en relación con la cuota parte pensional de la pensión reconocida a favor del señor Carlos Armando Osorio Celis, mediante la Resolución núm. 01 del 3 de enero de 1983.
Adicionalmente, a la UGPP le corresponde conocer de esas cuentas de cobro y de todas aquellas que se deriven de las cuotas partes que le correspondían a CAJANAL, con ocasión del reconocimiento pensional realizado en favor del señor Carlos Armando Osorio Celis, mediante la Resolución núm. 01 del 3 de enero de 1983 y aquellas referidas en caso de que la beneficiaria, Cecilia Pineda Cárdenas haya sido reconocida como sustituta pensional del causante.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR competente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para conocer de la solicitud de cobro por concepto de la cuota parte pensional respecto del pensionado Carlos Armando Osorio Celis, presentada por la alcaldía de Villavicencio, así como todas aquellas que haya pagado la alcaldía de Villavicencio referidas a la beneficiaria, Cecilia Pineda Cárdenas, siempre que ella haya sido reconocida como sustituta pensional del causante.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Salud y Protección Social, a la alcaldía de Villavicencio, y a la señora Cecilia Pineda Cárdenas, en su calidad de beneficiaria del señor Carlos Armando Osorio Celis.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00190-00 La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala Consejera de Estado (Ausente con excusa) JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.