1 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00456 00 Demandante: Lina Marcela Santiago Pardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022) Expediente: 11001 03 24 000 2019 00456 00.

Accionantes: Lina Marcela Santiago Pardo Demandados: Superintendencia de Puertos y Transporte I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda fue radicada ante la Secretaría de esta Sección el 11 de octubre de 2019, en ejercicio del medio de control establecido en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), por medio del cual pretende la declaratoria de nulidad de la Circular Externa número 000044 de 14 de septiembre de 2018, cuyo asunto es la “Prevención de riesgos que afectan la calidad y seguridad en la expedición de licencias de conducción y otras especies venales”, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, hoy Superintendencia de Transporte1 (en adelante Supertransporte)2.

I.1. En el acápite de “VI. PRUEBAS”3 del escrito introductorio, fueron solicitados como tal, los siguientes documentos: (i) copia de la Ley 489 de 1998, (ii) copia de los Decretos 087 de 2011 y 1773 de 20184, (iii) copia de las Resoluciones nro. 1307 de 2009 y 1940 de 20095, y (iv) copia de la Circular Externa número 000044 de 14 de septiembre de 2018.

I.2. La demanda fue sometida a reparto el 16 de octubre de 2019 y allegada a este Despacho el 18 de octubre ese mismo año.6 I.3. Mediante auto del 28 de noviembre de 2019, el Despacho admitió la demanda y se dispuso el trámite de rigor. Particularmente, la notificación a la 1 Artículo 1 del Decreto Número 2409 de 24 de diciembre de 2018, “Por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones”. 2 Visto a folios 1 a 78 del Cuaderno principal. 3 Ibídem. 4 Expedidos por el Ministerio de Transporte y el Presidente de la República, respectivamente. 5 Proferidos por el Ministerio de Transporte. 6 Folios 79 y 80 del cuaderno principal. 2 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00456 00 Demandante: Lina Marcela Santiago Pardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Superintendencia de Transporte, al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

En dicha providencia, se reconoció al abogado Luis Hernando Calderón Gómez como apoderado de la parte actora.7 I.4. Igualmente, en providencia del 28 de noviembre de 20198, el Despacho corrió traslado de la medida cautelar solicitada, término dentro del cual la entidad accionada se pronunció9. Tal pedimento fue resuelto en proveído del 3 de marzo de 2020, en el sentido de negar la suspensión provisional del acto acusado.10 I.5.

El término para contestar la demanda corrió desde el 4 de diciembre de 2019 hasta el 12 de marzo de 2020, oportunidad en la que la entidad accionada la contestó. I.6. En el acápite “VI. PRUEBAS Y ANEXOS” del escrito de contestación de la demanda, la Superintendencia manifestó que, “En cumplimiento de lo preceptuado en el numeral 4º del artículo 175 del CPACA, me permito aportar los antecedentes administrativos en tres (3) folios.”11.

I.7. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, el Despacho se pronunció sobre las excepciones previas propuestas. En dicha providencia se dispuso declarar no probados los medios exceptivos de ineptitud sustantiva de la demanda y aquella dirigida a reprochar que el acto demandado no es susceptible de control judicial.

II. CONSIDERACIONES II.1. Generalidades El artículo 182 A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 del 2021, dispuso que se podrá dictar sentencia anticipada dentro de los procesos contenciosos administrativos, en los siguientes eventos: 7 Folio 81 Ibídem. 8 Folio 4 del Cuaderno de medida cautelar. 9 Folio 11 a 14 Ibídem. 10 Folios 19 a 22 Ibídem. 11 Folio 101 Ibídem. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00456 00 Demandante: Lina Marcela Santiago Pardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 182A.

Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.

El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.

No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. 2. En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez.

Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes. El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos.

Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. 4.

En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código. Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere.

No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso.” (Subrayas del Despacho). 4 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00456 00 Demandante: Lina Marcela Santiago Pardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la lectura de la norma se desprende que la posibilidad de emitir sentencia anticipada se encuentra circunscrita a los siguientes supuestos: (i) antes de la audiencia inicial, (ii) en cualquier estado del proceso cuando se presente petición en ese sentido de las partes, iii) cuando el juez lo estime de oficio dada la existencia de una de las excepciones que se enlista en el numeral 3, y (iv) cuando surja de manifestación de allanamiento o transacción. Así pues, y visto que estamos en el primer escenario, dicha figura operaría por dos cuestiones: la primera, porque se trate de un asunto de puro derecho y en esa medida no haya pedimento probatorio alguno; o la segunda, que exista la necesidad de un pronunciamiento en ese sentido.

Como se observa, esa segunda hipótesis prevé, a su vez, tres posibilidades; estas son: que no se requiera la práctica de pruebas, o sólo sea menester tener con ese valor las documentales aportadas por el demandante o el demandado sin que exista tacha alguna sobre ellas, o finalmente, que las pruebas cuya práctica se solicita sean impertinentes, inconducentes e inútiles.

La consecuencia procesal que se deriva de aplicar el contexto indicado es la emisión de un proveído que se pronuncie sobre las pruebas en el sentido descrito, exigiendo, de forma expresa, la aplicación del artículo 173 del Código General del Proceso (en adelante CGP). Una vez cumplido lo anterior, el inciso tercero del artículo 182A del CPACA dispuso que se deberá correr traslado para alegaciones finales en la manera dispuesta en el artículo 181 ibidem.

En este punto, lo que advierte el Despacho es que la última actuación procede una vez se encuentren en firme las decisiones correspondientes a la fijación del litigio y de decreto de pruebas, ello como quiera que es a partir de ese momento en el que efectivamente está definido el objeto (pretensión) y la causa petendi (hechos y fundamentos de derecho) que se ventilan en el proceso y a su vez, la partes tienen absoluta certeza respecto de qué pruebas serán valoradas en la sentencia. En otras palabras, ejecutoriadas las decisiones sobre la fijación del litigio y la petición probatoria, se habilita el traslado para las alegaciones finales, máxime si se tiene en cuenta que, de un lado, esa es la última oportunidad procesal de las partes para manifestarse en relación con la hipótesis del caso, y de otro, dado el efecto devolutivo en el cual se concede el recurso de súplica (que podría plantearse como subsidiario del de reposición) de la decisión que eventualmente se adopte en el 5 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00456 00 Demandante: Lina Marcela Santiago Pardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentido de negar el decreto de una prueba (por aplicación de los artículos 242, 243 y 246 del CPACA), dicha interpretación garantiza la concreción de los derechos al debido proceso y de defensa y el debido equilibrio que debe alcanzarse en el trámite e impulso de los actos procesales12.

Así, el artículo 181 del CPACA dispuso: “Artículo 181. Audiencia De Pruebas. En la fecha y hora señaladas para el efecto y con la dirección del Juez o Magistrado Ponente, se recaudarán todas las pruebas oportunamente solicitadas y decretadas. La audiencia se realizará sin interrupción durante los días consecutivos que sean necesarios, sin que la duración de esta pueda exceder de quince (15) días.

Las pruebas se practicarán en la misma audiencia, la cual excepcionalmente se podrá suspender en los siguientes casos: 1. En el evento de que sea necesario dar traslado de la prueba, de su objeción o de su tacha, por el término fijado por la ley. 2. A criterio del juez y cuando atendiendo la complejidad lo considere necesario. En esta misma audiencia el juez y al momento de finalizarla, señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días, sin perjuicio de que por considerarla innecesaria ordene la presentación por escrito de los alegatos dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de veinte (20) días siguientes al vencimiento de aquel concedido para presentar alegatos.

En las mismas oportunidades señaladas para alegar podrá el Ministerio Público presentar el concepto si a bien lo tiene.” (Subrayas del Despacho) II.2. Caso concreto II.2.1. Fijación del litigio El cargo de nulidad planteado es el de infracción de normas superiores13. En consecuencia, previa verificación de la carga de argumentación que corresponde al demandante y teniendo en cuenta la congruencia de que tratan los artículos 187 del CPACA y 281 del CGP, así como las excepciones de mérito propuestas y las que de oficio se encontraren probadas, en los términos del artículo 282 del mismo 12 Artículo 4 del Código General del Proceso. 13 En el hecho 9 de la demanda la parte actora expresó que “los actos administrativos acusados, infringen las normas en que debían fundarse, es emitido de forma irregular, generando una falsa motivación, y vulnerando el debido proceso.”.

No obstante, en el concepto de la violación únicamente se expusieron argumentos dirigidos a evidenciar que la circular enjuiciada vulneró normas superiores por dos (2) razones: (i) por crear una obligación para los alcaldes y organismos de tránsito consistente en contratar únicamente con aquellas empresas que previamente hayan sido homologadas o autorizadas por el Ministerio de Transporte para la fabricación y comercialización de especies venales y (ii) a la falta de competencia del Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte Terrestre para modificar o derogar lo reglado en las Resoluciones nro. 1307 y 1940 de 2009, expedidas por el Ministerio de Transporte. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00456 00 Demandante: Lina Marcela Santiago Pardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co código, la Sala deberá determinar si la circular enjuiciada adolece de este vicio en la forma que se indica a continuación: Le corresponde dilucidar a la Sala si con la expedición del acto censurado se vulneraron las Resoluciones nro. 1307 y 1940 de 2009, proferidas por el Ministerio de Transporte, “toda vez que creó una obligación par los alcaldes y organismos de tránsito cuando dispuso que sólo pueden contratar y/o autorizar con aquellas empresas que previamente hayan sido autorizadas y/o homologadas por el Ministerio de Transporte para la fabricación y comercialización de especies venales”14.

También está en el deber de precisar si la decisión que se impugna, “violó lo dispuesto en el artículo 208 de la Constitución Política, el artículo 59, numeral 2 de la ley (Sic) 489 de 1998 y el artículo 2 del Decreto 087 de 2011 modificado por el decreto (Sic) 1773 de 2018, teniendo en cuenta que la competencia para fijar una nueva regla que modifique o derogue expresa o tácitamente los (Sic) reglado en las resoluciones (Sic) 1307 de 2009, y 1940 de 2009, es del Ministerio de Transporte y no del Superintendente o de su delegado”15.

II.2.2. Decreto de pruebas Bajo tal perspectiva, y habida cuenta de que el proceso de la referencia se enmarca en lo previsto en el primer escenario de sentencia anticipada y que es menester pronunciarse sobre la solicitud probatoria, el Despacho lo efectuará como en seguida se observa: 2.2.2.1. Parte demandante 2.2.2.1.1. En relación con la solicitud probatoria vista en los numeral 1 a 4 del acápite “VI.

PRUEBAS” del escrito de la demanda que se encuentra a folio 8 del cuaderno principal, consistente en tener como tal la copia de la Ley 489 de 199816, de los Decretos 087 de 201117 y 1773 de 201818 y de las Resoluciones nro. 1307 14 Folio 6 del Cuaderno principal. 15 Ibídem. 16 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 17 Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias. 18 Por el cual se modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Transporte. 7 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00456 00 Demandante: Lina Marcela Santiago Pardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 200919 y 1940 de 200920, advierte el Despacho que se trata de una norma de rango legal y de actos administrativos, todos ellos de alcance nacional, por lo que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 177 del CGP, no requieren ser probados en el proceso. 2.2.2.1.2.

En lo que se refiere a la copia de la Circular Externa número 000044 de 14 de septiembre de 2018, que se pide tener como prueba en el numeral 5 del mismo acápite, se observa que se trata del acto cuya nulidad se pretende y que fue aportada como requisito para la admisión de la demanda; razón por la cual, en esa calidad debe ser tenida dentro del proceso. 2.2.2.2.

Parte demandada Respecto de la manifestación contenida en el acápite “VI. PRUEBAS Y ANEXOS” del escrito de contestación de la demanda la entidad, en relación con los antecedentes administrativos del acto acusado, que se aducen aportar en calidad de prueba, encuentra la Sala que lo allegado como tal corresponde a la copia de la circular enjuiciada, y no propiamente a los antecedentes de la misma.

En ese orden, entenderá el Despacho que tal documento representa los mencionados antecedentes. Con todo lo anterior, se concluye que no se requieren practicar pruebas adicionales, por lo que el Despacho encuentra suficiente el acervo para decidir el fondo del asunto, razón por la cual se procederá a fijar el litigio en los siguientes términos: En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO: FIJAR EL LITIGIO, en los términos anotados en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR valor probatorio a las copias de: (i) Ley 489 de 1998, (ii) los Decretos 087 de 2011 y 1773 de 2018, (iii) las Resoluciones nro. 1307 de 2009 y 19 Por la cual se adopta la Ficha Técnica para la elaboración de la Licencia de Conducción, se establecen los mecanismos de control del Formato Único Nacional y se dictan otras disposiciones. 20 Por la cual se adopta la Ficha Técnica para la elaboración de la Licencia de Tránsito, se establecen los mecanismos de control del Formato Único Nacional y se dictan otras disposiciones. 8 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00456 00 Demandante: Lina Marcela Santiago Pardo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1940 de 2009 y (iv) la Circular Externa número 000044 de 14 de septiembre de 2018, de acuerdo con lo indicado en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: Tener como antecedentes administrativos los documentos que reposan a folios 103 a 105 del expediente. Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Unitaria en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.