CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 110010315000202304786 00 Accionante: CONSORCIO CAMPEÓN MUNDIAL Accionado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Derecho de Petición / SUBSIDIARIEDAD – No se cumple ese requisito porque lo pretendido por el actor no es viable el ejercicio de la acción de tutela en la medida en que lo que pretende es que se restablezca el equilibrio económico de un contrato.

Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por el Consorcio Campeón Mundial, de conformidad con el Decreto 333 de 20211. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 4 de septiembre de 2023, el Consorcio Campeón Mundial, por conducto de su representante legal, instauró demanda de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura, con el fin de que se ampare su derecho fundamental de petición. 1 Que ingresó al despacho para fallo el 20 de octubre de 2023.

Radicación número: 110010315000202304786 00 Accionante: Consorcio Campeón Mundial Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) 2. Hechos relevantes y fundamentos de la demanda El Consorcio Campeón Mundial fue adjudicatario del contrato No. 065 de 2019, cuyo objeto era “realizar obras de construcción y dotación de la sede para los despachos judiciales del Guamo – Tolima” y su terminación se produjo el 19 de octubre de 2021.

Durante la ejecución del contrato, se advirtieron diversas situaciones que “alteraron la ejecución y causaron una ruptura en la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones de las partes”, por lo que, el 22 de julio de 2022, solicitó “el restablecimiento de la ecuación contractual del proyecto que se desprendió del contrato No. 065 del 2019”, debido a que el Consorcio sufrió un desbalance económico y pérdidas de $1’037.321.444.

Mediante correo electrónico del 22 de julio de 2022, el Consejo Superior de Judicatura confirmó el recibido de la solicitud y le asignó el número de radicado EXTDEAJ22-19930. Con ocasión de la referida petición, por comunicado CINP-BTA-462-0517-4351 del 10 de agosto de 2022, el Consorcio El Guamo 2019 –que ejerció la interventoría del contrato– le manifestó al Consejo Superior de la Judicatura que “su posición es favorable con respecto a la solicitud de restablecimiento de la ecuación contractual del proyecto”.

Ante la falta de pronunciamiento por parte del Consejo Superior de la Judicatura, el 7 de junio de 2023, el Consorcio tutelante radicó una nueva petición (radicado CCM-ADM-501-2019), solicitándole que se pronuncie de fondo frente a la petición del 22 de julio de 2022. Plantea el consorcio tutelante que el Consejo Superior de la Judicatura le está 2 Radicación número: 110010315000202304786 00 Accionante: Consorcio Campeón Mundial Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) vulnerando su derecho de petición, porque “no ha querido emitir una respuesta oficial a la solicitud de Restablecimiento de la Ecuación Contractual por desequilibrio económico presentada desde el 22 de julio de 2022 y reiterada el 7 de junio de 2023”.

Alega que (trascripción literal con posibles errores incluidos): El Consejo Superior de la Judicatura, no ha tenido la intención de responder la petición presentada por el Consorcio Campeón Mundial, es más, al parecer el documento fue extraviado, pues no se explica como en comunicación reciente del 9 de agosto de 2023 remitida a la empresa interventora del contrato, sin tener en consideración el tiempo que ha transcurrido, le solicitó que remitiera entre otros documentos, la copia de la petición CCM-ADM-500-2019 que había sido radicada por el Consorcio Campeón Mundial desde el 22 de julio de 2022, así como información técnica para justificar o sustentar valores y precios sobre los cuales se soporta el desequilibrio.

De la reciente comunicación enviada, se puede concluir que el Consejo Superior de la Judicatura ha sido completamente desidioso y por ello sin tener en cuenta todo el tiempo que ha transcurrido, optó por acudir a la interventoría del contrato para que le brinde información que a esta fecha ya debería tener analizada. Refirió que la entidad accionada no puede sustraerse de la obligación de brindar una respuesta de fondo justificado en los requerimientos efectuados a la interventora del contrato y menos aún cuando “la suscripción del contrato No. 0165-19 fue con el Consejo Superior de la Judicatura y es este a quien le asiste la obligación de resolver la petición de Restablecimiento de la Ecuación Contractual”. 3.

La admisión y el trámite de la demanda de tutela 3.1. Mediante providencia de 6 de agosto de 2023, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar al presidente del Consejo Superior de la Judicatura. 3.2. La Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura, por conducto de su Magistrada Auxiliar, solicitó que se le desvincule de la presente actuación por falta 3 Radicación número: 110010315000202304786 00 Accionante: Consorcio Campeón Mundial Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) de legitimación en la causa por pasiva, porque la petición del 22 de julio de 2022, reiterada el 7 de junio de 2023 –en la que se solicitó el restablecimiento de la ecuación contractual derivada del contrato No. 065 de 2019–, debe ser respondida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

Agregó que debía tenerse en cuenta que el correo al que se remitió la petición del 22 de julio de 2022 (sigobius@cendoj.ramajudicial.gov.co), pertenece a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y que la petición del 7 de junio de 2023 se radicó de manera presencial ante la referida dirección, por lo que el Consejo Superior de la Judicatura solo conoció sobre la petición del consorcio tutelante con ocasión de la tutela de la referencia, razón por la que no es dable atribuirle la vulneración del derecho de petición. De otra parte, refirió que en otras oportunidades ha efectuado la búsqueda en el Sistema de Gestión de Correspondencia y Archivo Oficial – SIGOBIUS para aportar elementos al juez de tutela que le permitieran establecer la entidad que conocía determinada petición (Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Direcciones Seccionales o Consejos Seccionales); sin embargo, “ante la contingencia de conocimiento nacional, en la cual se vieron afectados los servicios tecnológicos alojados en la infraestructura de la nube privada administrada por IFX NETWORKS COLOMBIA S.A.S., es imposible brindar apoyo en tal sentido”. 3.3.

El consorcio tutelante solicitó que se desestime el argumento respecto a la falta de legitimación por pasiva del Consejo Superior de la Judicatura y que se vincule a la presente actuación a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, dado que “en el contrato No. 065 de 2019 del cual se deriva la petición de restablecimiento de la ecuación contractual que da lugar a la presente acción de tutela (se aportó con demanda) se identifica como parte contratante al Consejo Superior de la Judicatura, representado por el Director Ejecutivo de Administración Judicial”. 4 Radicación número: 110010315000202304786 00 Accionante: Consorcio Campeón Mundial Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) 3.4.

Mediante auto del 4 de octubre de 2023, se vinculó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a la presente actuación, la que señaló que “ya se atendió lo que era de su cargo”. Como fundamento de lo anterior, informó que, mediante oficio DEAJCPO23-228 del 9 de agosto de 2023, el Director de la Unidad de Compras Públicas le manifestó al representante del Consorcio el Guamo 2019 lo siguiente (transcripción de forma literal): La entidad por Usted representada en calidad de interventores, mediante el oficio CINP-BTA-462-0517-4351, se pronunciaron respecto de la pretensión del contratista de obtener un restablecimiento del equilibrio económico dentro del contrato 065 de 2019, que tuvo por objeto ‘REALIZAR OBRAS DE CONSTRUCCIÓN Y DOTACIÓN DE LA SEDE PARA LOS DESPACHOS JUDICIALES DEL GUAMO TOLIMA’; solicitud y concepto del que requerimos: 1.

Remita copia del oficio CCM-ADM-500-2019, que entendemos remitió el contratista para elevar su petición. 2. Para contar con parámetros de decisión es menester que la interventoría aporte los fundamentos, cálculo financiero, la forma en que obtuvo cada valor de las operaciones matemáticas y nos soporte e indique, en su concepto, el valor exacto que se debe restablecer al contratista de obra para que, según la interventoría, se equilibre la ecuación financiera. 3.

Como resultado de sus argumentos técnicos, fácticos y financieros, nos amplíe la información y conceptos que esa interventoría expuso en su pronunciamiento. 4. De esa interventoría para dar respuesta a cada una de las pretensiones del contratista y que ustedes atienden en el escrito citado en referencia. Es pertinente expresar que esta Unidad con la información que posee, observa vacíos por no contar con la información y soportes sobre los costos adicionales en los que pudo haber incurrido el contratista de obra, toda vez que Ustedes como Interventores manifiestan que le asiste razón en su petición, pero no soportan e indican los valores exactos en que se debe restablecer la ecuación del contrato con los fundamentos y cálculos en los que se basa el valor a restablecer.

Lo anterior, para dar cumplimiento de sus obligaciones como interventor, razón por la cual las valoraciones hechas resultan vinculantes y por ello responderán civil, fiscal, penal y disciplinariamente por su asesoría, en los términos del artículo 82 de la Ley 1474 de 2011. Solicito amablemente remitan la información completa dentro de los cinco (5) 5 Radicación número: 110010315000202304786 00 Accionante: Consorcio Campeón Mundial Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) días siguientes al recibo de la presente comunicación al correo electrónico contrataciondeaj@ramajudicial.gov.co II.

C O N S I D E R A C I O N E S    El derecho fundamental de petición se encuentra consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, en virtud del cual toda persona tiene derecho a “(…) presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución (…)”. La Ley 1755 de 2015 estableció las diferentes modalidades del derecho de petición, a través de los cuales se puede solicitar: i) el reconocimiento de un derecho; ii) la intervención de una entidad o funcionario; iii) la resolución de una situación jurídica; iv) la prestación de un servicio; v) requerir información; vi) consultar, examinar y requerir copias de documentos; vii) formular consultas, quejas, denuncias y reclamos; e viii) interponer recursos, entre otros objetivos.

Frente a este tema, la Corte Constitucional ha manifestado que el núcleo esencial del derecho de petición se encuentra en la resolución pronta y oportuna de la cuestión planteada y, además, que la respuesta debe ser de fondo, clara, precisa, de manera congruente con lo solicitado y comunicada al peticionario2. En relación con la procedencia de la acción de tutela por la vulneración al derecho fundamental de petición, la Subsección ha considerado, en forma mayoritaria, que el amparo no opera de manera automática, pues no basta la sola presentación de una petición y que su respuesta sea incompleta o que no la haya, sino que esa omisión debe trascender a otros derechos para que se abra paso el amparo constitucional3. 3 Sentencia del 4 de junio de 2021, radicación número: 11001-03-15-000-2021-02350-00. 2 Corte Constitucional, sentencia T-332 del 1º de junio de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 6 Radicación número: 110010315000202304786 00 Accionante: Consorcio Campeón Mundial Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) 2.

Caso concreto En el caso bajo estudio, el Consorcio Campeón Mundial promovió la solicitud de amparo contra el Consejo Superior de la Judicatura, porque consideró vulnerado su derecho fundamental de petición por no obtener una respuesta a las peticiones del 22 de julio de 2022 y el 7 de junio de 2023. En la petición del 22 de julio de 2022 -radicación EXTDEAJ22-19930 de la misma fecha- se solicitó que “se realicen las gestiones y se adopten las medidas necesarias para lograr el RESTABLECIMIENTO DE LA ECUACIÓN CONTRACTUAL alterada por la ruptura en la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones de las partes dentro del contrato de obra No. 065 del 20 de mayo de 2019 y que ha derivado en el desequilibrio económico del proyecto”, para lo que se hizo una exposición respecto a la información general del proyecto, los hechos que afectaron la ecuación contractual4, restablecimiento de la ecuación contractual, determinación de las pretensiones de ajuste económico y fundamentos de derecho.

Por su parte, en la petición del 7 de junio de 2023 -con radicación EXTDEAJ23-18285 del 8 del mismo mes y año-, se solicitó que “el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, parte contratante del contrato No. 065 de 2019 suscrito con el CONSORCIO CAMPEÓN MUNDIAL, brinde una respuesta de fondo al comunicado CCM-ADM-500-2019 radicado el 22 de julio de 2022”. 4 1.

Deficiencias en los estudios y diseños técnicos del proyecto; 2. Tiempo empleado por la entidad contratante para resolver las deficiencias contenidas en los estudios técnicos y diseños entregados al contratista; 3. Necesidad de proyectar, calcular y legalizar la ejecución de mayores cantidades de obra e ítems no previstos; 4. Tiempo empleado por la entidad contratante para legalizar un mecanismo para la ejecución de los ítems no previstos y mayores cantidades de obra indispensables; 5.

Impacto generado durante la suspensión contractual No. 1; 6. Trámite de adición presupuestal requerido por la entidad para legalizar muebles que fueron objeto de balance económico, sin incluir un ajuste de precios unitarios o costos de administración; 7. Impacto generado durante la suspensión contractual No. 2. 7 Radicación número: 110010315000202304786 00 Accionante: Consorcio Campeón Mundial Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) En ese contexto, la Sala procede a verificar si se cumplen o no los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela.

En cuanto al requisito de la subsidiariedad, el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política prevé que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991. En línea con lo anterior, se ha considerado de manera reiterada que existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela5.

En el caso bajo estudio, se tiene que, aunque el consorcio Campeón Mundial alega la vulneración del derecho fundamental de petición, lo cierto es que su solicitud tiene que ver con “el RESTABLECIMIENTO DE LA ECUACIÓN CONTRACTUAL alterada por la ruptura en la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones de las partes dentro del contrato de obra No. 065 del 20 de mayo de 2019” y, en ese sentido, la Subsección estima que el mencionado consorcio cuenta con un medio de defensa judicial idóneo para obtener el fin perseguido.

Lo anterior, bajo el entendido de que el restablecimiento del equilibrio económico del contrato corresponde a una pretensión del medio de control de controversias contractuales previsto en el artículo 1416 de la Ley 1437 de 2011. 6 “ARTÍCULO 141. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya 5 Sentencia T-061 de 18 de febrero de 2020. 8 Radicación número: 110010315000202304786 00 Accionante: Consorcio Campeón Mundial Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) Al respecto, esta Subsección ha señalado7: El equilibrio económico del contrato El contrato materia de controversia está regulado por la Ley 80 de 19938, toda vez que fue celebrado por el Departamento de Boyacá, entidad que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 2 de la referida normatividad, se encuentra sometida en cuanto a su contratación a las normas del estatuto de contratación de las entidades públicas.

En el artículo 27 del referido estatuto, previó la figura del equilibrio económico del contrato, al establecer que ‘[e]n los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre [los] derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento’.

La conmutatividad económica del contrato encuentra su fundamento en los artículos 4 y 5 de la Ley 80, que regulan los derechos y los deberes de la entidad estatal y del contratista. El artículo 4 establece que la entidad pública podrá solicitar la actualización o revisión de precios cuando ocurran fenómenos que alteren en su contra el equilibrio económico del contrato.

De igual manera, podrá adoptar las medidas necesarias para mantener, durante el desarrollo y ejecución del contrato, las condiciones económicas y financieras existentes al momento de proponer o de contratar, dependiendo de si se surtió o no un procedimiento de selección. Por su parte, el artículo 5 determina que el contratista tiene derecho a que se le pague la remuneración de manera oportuna, y a que el valor intrínseco de la misma no se altere o 8 Original de la cita: “De conformidad con el literal a) del numeral 1º del artículo 2º de la Ley 80 de 1993, ‘Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles’ (la Sala resalta)”. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P.: María Adriana Marín, fallo del 6 de julio de 2022, radicación: 150012333000201300383-01 (54319). liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes”. 9 Radicación número: 110010315000202304786 00 Accionante: Consorcio Campeón Mundial Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) modifique durante la vigencia del contrato.

Por lo tanto, la Administración deberá restablecer el equilibrio de la ecuación contractual a un punto de no pérdida, cuando se presenten situaciones imprevistas e inimputables al contratista. La jurisprudencia de esta Subsección ha explicado el equilibrio económico del contrato en los siguientes términos: (…) si bien es cierto que, en principio, en materia de contratos funge el principio del pacta sunt servanda, esta exigencia de cumplimiento exacto de lo pactado, opera en la medida en que las condiciones existentes al momento de celebrar el contrato, se mantengan incólumes, por lo que se recurrió al principio del rebus sic stantibus, conforme al cual, las condiciones originales del contrato se deben mantener, siempre y cuando se conserve durante la etapa de ejecución o cumplimiento la situación de cargas y beneficios que soportaban las partes en el momento de su celebración, pero no se puede ni debe mantener, cuando esa situación sufre modificaciones entre el momento en que se trabó la relación negocial y una época posterior durante la ejecución del contrato; con fundamento en dicho principio, se abrió paso el derecho de la parte afectada por una situación imprevista y sobreviniente durante la ejecución de las prestaciones, a que se le restablezca la ecuación contractual, cuando haya sido gravemente afectada9.

En ese sentido, aunque a la fecha la entidad demandada no se ha pronunciado respecto de la petición de las peticiones del 22 de julio de 2022 y el 7 de junio de 2023, como se ha hecho en anteriores oportunidades10, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia porque no se cumple el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, toda vez que lo que pretendido por el consorcio accionante, en suma, es obtener el restablecimiento de la ecuación contractual del contrato de obra No. 065 del 20 de mayo de 2019, para cuyo efecto no está instituida la acción de tutela, so pretexto de invocarse la vulneración al derecho fundamental de petición, sin que se advierta, además, cuál sería la afectación de otro derecho fundamental, por el solo hecho de que la petición elevada no haya sido respondida. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, fallo del 5 de febrero de 2021, radicación: 110010315000202004933 00. 9 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 13 de agosto de 2020, C.P.: María Adriana Marín. Rad.: 05001-23-31-000-2006-03354-01 (46.057)”. 10 Radicación número: 110010315000202304786 00 Accionante: Consorcio Campeón Mundial Accionado: Consejo Superior de la Judicatura Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado por el Consorcio Campeón Mundial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ con aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 11