CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., dos (2) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera El Despacho procede a decidir el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte demandante contra el auto proferido el 3 de agosto de 2020 por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante el cual declaró probada la excepción de falta de competencia por el factor de la cuantía propuesta por el Ministerio del Trabajo.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La accionante, a través de apoderada, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la anulación de las Resoluciones 1419 de 29 de septiembre de 2016, 988 de 31 de agosto de 2017 y 4501 de 10 de noviembre de 2017, emitidas por el Ministerio del Trabajo, mediante las cuales se le sancionó con multa de $48.261.850 (70 salarios mínimos legales mensuales vigentes) por violación de normas de seguridad y salud en el trabajo.
A título de restablecimiento del derecho, pide se declare que no está obligada a pagar la aludida sanción; y condenar en costas procesales a la parte demandada. 1.2 Trámite procesal. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Casanare, a través de proveído de 9 de octubre de 2018, en el que se ordenó notificar al Ministerio del Trabajo, al agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
En lo pertinente al presente caso, el Ministerio del Trabajo, al momento de contestar la demanda, propuso entre otras excepciones la de «falta de competencia», toda vez que las resoluciones acusadas «[…] nos son actos administrativos de carácter laboral, sino actos administrativos sancionatorios», dado que «los actos administrativos que profieren las Autoridades Administrativas del Ministerio del Trabajo en ejercicio de su actividad misional de inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas laborales y de seguridad social por parte de los empleadores, no constituyen actos administrativos de carácter laboral, como quiera que por el solo hecho de tratarse de la entidad cabeza del Sector Trabajo en los términos de la Ley 489 de 1998, y que vigile y sea responsable de las políticas públicas en materia laboral, no implican que todos los actos administrativos que expidan tengan el carácter de laboral, pues como en el caso que nos ocupa, se expiden en ejercicio de la referida facultad, actos administrativos a través de los cuales se imponen sanciones ante el incumplimiento de las normas sociales (laborales) […], y ello no comporta en modo alguno la toma de decisiones respecto de aspectos o temas relacionados con los trabajadores (empleados públicos) de este Ministerio, esto es que, los actos administrativos de carácter laboral hacen referencia a temas relacionados con la relación laboral que existe entre la entidad y sus trabajadores», por lo que, para efectos de determinar la competencia en razón a la cuantía no es aplicable lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, sino el numeral 3 del artículo 155 ibidem; por lo tanto, como la cuantía en el presente asunto se estimó en «$48’261.850 como lo indica la parte demandante en el escrito de la demanda, esto es que, se trata de una cuantía inferior a 300 salarios mínimos mensuales legales vigentes, […] es competente para conocer el presente proceso el Juez Administrativo en primera instancia». 1.2.1 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante auto de 3 de agosto de 2020, declaró probada «la excepción de FALTA DE COMPETENCIA POR FACTOR DE LA CUANTÍA formulada por el demandado NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO», al considerar que «Al verificar el folio 38 del plenario, se destina un capítulo para determinar la competencia del funcionario judicial en razón a la cuantía, esto es, cuarenta y ocho millones doscientos sesenta y un mil ochocientos cincuenta pesos ($48.261.850) lo que traduce un equivalente a 70 salarios mínimos legales mensuales vigentes, que fue el último valor impuesto por concepto de sanción a la empresa demandante, ante la presunta vulneración de normas de seguridad y salud laboral»; en consecuencia, de conformidad con el numeral 3 del artículo 155 del CPACA, «toda vez que la cuantía en este caso corresponde a 70 salarios mínimos legales mensuales vigentes, los cuales no superan los 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes, la competencia recae en los juzgados administrativos del circuito». 1.2.2 Recurso de apelación. Contra la anterior decisión, la sociedad demandante interpuso recurso de reposición, puesto que «la norma aplicable en materia de competencia es el numeral 2° del artículo 152 del CPACA, y no el 155, pues los actos administrativos son de carácter laboral, su contenido, así como normas que sirvieron de fundamento para su expedición son de carácter laboral, la materia que estudian es eminentemente laboral y estos no provienen de un contrato de trabajo como bien lo expresa el artículo antes referido»; además, «no se puede desconocer el carácter laboral de las resoluciones atacadas y proferidas por la entidad demanda [sic], pues es de conformidad con las funciones dadas por la Ley, que el Ministerio de Trabajo a través de sus inspectores ejercen la función de policía administrativa e impone sanciones», de conformidad con el artículo 3° de la Ley 1610 de 2013.. 1.2.3 Por medio de proveído de 1° de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Casanare determinó que el recurso de reposición presentado por la demandante no era el procedente frente a la providencia impugnada, conforme al numeral 6 del artículo 180 del CPACA y al artículo 12 del Decreto 806 de 2020, por lo que lo rechazó, para, en su lugar, adecuarlo al de apelación y concederlo en el efecto suspensivo, en atención al parágrafo del artículo 318 del Código General del Proceso.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Este Despacho es competente para decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto que declaró probada la excepción de «falta de competencia por factor de la cuantía» propuesta por el Ministerio del Trabajo, de conformidad con lo dispuesto en su versión original por los artículos 125 y 150 (inciso 1°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), vigentes a la fecha de interposición del recurso, en armonía con los artículos 40 de la Ley 153 de 1887 y 86 de la Ley 2080 de 2021, según los cuales los recursos se regirán por las leyes vigentes cuando se formularon. 2.2 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si en la presente controversia resulta procedente declarar la excepción previa de falta de competencia en razón a la cuantía, propuesta por el Ministerio del Trabajo, dado que, a juicio de esta entidad estatal y del a quo, los actos acusados no son de carácter laboral, sino sancionatorio, por lo que para efectos de determinar la autoridad judicial competente para conocer del asunto es aplicable el numeral 3 del artículo 155 del CPACA, que radica la competencia en los juzgados administrativos cuando se demanda la nulidad y el restablecimiento del derecho respecto de actos de cualquier autoridad si la cuantía no excede los 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). 2.3 Caso concreto.
La competencia funcional se refiere a la distribución de los asuntos entre las autoridades judiciales que integran esta jurisdicción de lo contencioso-administrativo, la cual se determina a partir de su cuantía «con el fin de crear diversas instancias de conocimiento y revisión»; distribución que se encuentra definida de acuerdo con las controversias que son de conocimiento de los jueces administrativos, los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, de conformidad con los artículos 149 a 155 del CPACA.
En lo atinente al presente litigio, cabe precisar que la competencia en primera instancia frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, se halla prevista para los jueces administrativos en el numeral 2 del artículo 155 del CPACA (en su versión original, vigente al momento de interposición de este medio de control, 8 de junio de 2018), en los siguientes términos:
ARTÍCULO 155. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […] Mientras que la competencia en tales litigios recae en primera instancia en los tribunales administrativos cuando «la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes», de conformidad con el numeral 2 del artículo 152 del CPACA.
Por lo tanto, dichos asuntos deben concernir a relaciones laborales, que no provengan de un contrato de trabajo, es decir, en torno a vinculaciones legales y reglamentarias o aspectos propios de la seguridad social de servidores estatales con ese tipo de vínculo (empleados públicos), tal como lo dispone el artículo 104 del CPACA, al prever que esta jurisdicción conoce de los procesos «relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público».
Ahora bien, aquellos asuntos en los que se ventile la legalidad de actos administrativos de carácter sancionatorio difieren claramente de los laborales, toda vez que ni en los hechos ni en las pretensiones se encuentran concernidos aspectos propios de una relación legal y reglamentaria o atinentes a la seguridad social de los empleados públicos (si el régimen lo administra una entidad oficial); por consiguiente, las reglas de competencia aplicables por factor funcional en razón a la cuantía serán las previstas en los artículos 152 (numeral 3) y 155 (numeral 3), que en su orden disponen:
ARTÍCULO 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación. […].
ARTÍCULO 155. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]. En similar sentido se pronunció esta Sección, en proveído de 30 de marzo de 2017, expediente 11001-03-25-000-2016-00674-00(2836-16), consejero ponente César Palomino Cortés, en el que sostuvo que «este numeral [3 del artículo 152 del CPACA] corresponde claramente a la regla de competencia para demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos, entre otros, de carácter sancionatorio.
Es importante precisar que esta clase de asuntos, los administrativos sancionatorios, no tiene una disposición expresa, como sí la tienen en este artículo los relativos a contratos, laborales o tributarios, entre otros […]»; en consecuencia, «cuando se trate de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que imponga sanciones disciplinarias, con cuantía inferior a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, expedidos por autoridades de cualquier orden, sea nacional, departamental, distrital o municipal, conocerán los jueces administrativos en primera instancia, conforme con el numeral 3 del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]».
Nótese que aunque el anterior precedente trató sobre sanciones de carácter disciplinario, en todo caso, reiteró el criterio acerca de actos sancionatorios que en apariencia conciernen a asuntos laborales o tributarios, pero que resultan independientes de las controversias suscitadas en las relaciones de trabajo o en torno a aspectos tributarios, acogido por la sección cuarta de esta Corporación en auto de 1° de octubre de 2013, expediente 25000-23-27-000-2013-00290-00 (20246), consejero ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez, al afirmar: [C]on la entrada en vigencia de la Ley 1437, esto es, a partir del 12 de julio de 2012, se hace necesario determinar en materia tributaria el objeto del proceso con el fin de establecer la competencia funcional del Juez o Tribunal, ya que si el asunto versa sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, su conocimiento radica en los Tribunales Administrativos si la cuantía supera los 100 salarios mínimos, mientras que si es inferior a esta su conocimiento en primera instancia radica en los Juzgados Administrativos.
La regla de competencia explícita que se comenta trata únicamente del tributo, no de la sanción, lo que, en principio permite excluir de la regla de competencia específica a las controversias que versen sobre sanciones, caso en el cual se acude a la regla general consagrada en el artículo 152-3, que la radica en los Tribunales Administrativos cuando la cuantía supera los 300 salarios mínimos, mientras que si es inferior a esta suma su conocimiento en primera instancia se radica en los Juzgados Administrativos, conforme al artículo 155-3 ibídem.
Se dice que en principio, porque dicha regla es clara cuando la pretensión ataca únicamente la sanción, como sucede en este caso donde el acto administrativo sólo impuso la multa. Cuestión diferente sería la pretensión que versa sobre el impuesto mismo y la sanción, pero en tal caso debe tenerse presente que la cuantía se establece por la sumatoria del valor discutido por concepto del impuesto y las sanciones –artículo 157 Ley 1437- o por aplicación de la regla especial determinada en función del impuesto, no de la sanción, pero este no es el caso que se trata. […] En ese orden de ideas, se concluye que con la Ley 1437 el Legislador fijó dos reglas de competencia en materia tributaria.
La regla especial para los procesos en los que se discuta el monto, la distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales -100 salarios mínimos- y, la regla general, para los procesos en los que se impugnen otro tipo de actos administrativos en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -300 salarios mínimos-; por lo que es necesario para determinar la competencia en cada caso, un análisis de las pretensiones y de los fundamentos de la demanda para efectos de establecer el asunto del proceso.
Así las cosas, contrario a lo aducido por la parte recurrente, no es dable sostener que los actos administrativos que impongan sanciones (así sean de tipo disciplinario), aunque las normas que los sustenten guarden relación con aspectos laborales, como lo es el tema de las normas de seguridad en el trabajo, estén incluidos dentro de la regla contenida en los numerales 2 de los artículos 152 y 155 del CPACA, esto es, «de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo», pues, se insiste, no están concernidas pretensiones atinentes a las relaciones laborales entre el Estado y sus empleados públicos o aspectos de la seguridad social de estos (cuando el régimen lo administre una entidad estatal), ya que lo que se discute es la imposición de la sanción. En conclusión, como quiera que mediante los actos aquí acusados se le sancionó a la sociedad accionante con multa de $48.261.850 por violación de normas de seguridad y salud en el trabajo, que corresponden a menos de 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de presentación de la demanda ($234.372.600 para el 2018), de conformidad con el numeral 3 del artículo 155 del CPACA, la competencia para conocer de esta demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se censuran esos actos recae en los jueces administrativos en primera instancia, tal como lo dispuso el a quo.
Por las razones esbozadas en los párrafos anteriores, se confirmará el proveído apelado, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró la excepción de falta de competencia por el factor de la cuantía propuesta por el Ministerio del Trabajo y ordenó «REMITIR el presente proceso en el estado encuentra, al Juzgado Administrativo de Yopal (reparto)».
En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR el auto de 3 de agosto de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante el cual declaró la excepción de falta de competencia por el factor de la cuantía propuesta por el Ministerio del Trabajo y ordenó «REMITIR el presente proceso en el estado encuentra, al Juzgado Administrativo de Yopal (reparto)», de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Ejecutoriado este proveído, devuélvase el proceso al tribunal de origen, para que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el ordinal segundo de la parte decisoria del auto apelado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.