CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 52001-23-31-000-2012-00137-02 (60.134) Actor: Asesorías en Derecho e Inversiones Ltda. Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa Temas: DAÑOS CAUSADOS POR AFECTACIÓN A LA PROPIEDAD PRIVADA - Elementos para la procedencia de responsabilidad del Estado con base en el título objetivo de imputación – No se acreditó la configuración del daño antijurídico alegado.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Según la demanda, la restricción urbanística y prohibición de uso del suelo de un inmueble de propiedad de la sociedad demandante le ocasionó perjuicios económicos que no estaba en la obligación de soportar.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia ya identificada, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Nariño decidió la demanda de reparación directa presentada el 19 de abril de 20121 por la sociedad Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda., en contra del municipio de Pasto, con el fin de que se le declare patrimonialmente responsable por los daños ocasionados con ocasión de la afectación jurídica de un inmueble de su propiedad2. 2.

Como fundamento fáctico de las pretensiones narró que mediante Acuerdo 26 del 13 de octubre de 2009 se modificó el Plan de Ordenamiento Territorial (en adelante POT) del 28 de junio de 2000 del municipio de Pasto, con lo cual se limitó el uso libre y comercial del predio de propiedad de la demandante -por restricción urbanística y prohibición de uso del suelo-, el cual se encuentra ubicado en la calle 21 No. 28 – 50 del barrio Las Cuadras, con cédula inmobiliaria 240-3839 y ficha catastral 01-02-0025-0001-000. 1 Folio 14 del cuaderno 1. 2 Solicitó una indemnización por concepto de perjuicios materiales, que los hizo consistir en la suma de $1.000’000.000 a favor de la parte actora, correspondiente al valor del inmueble en cuestión y $2.745’000.000, correspondientes a la suma de dinero que generaría el desarrollo de un proyecto de construcción en ese predio o, de manera subsidiaria, $150’000.000, producto de la rentabilidad de la venta del predio que se vio frustrada a raíz de la afectación. Radicación: 52001-23-31-000-2012-00137-02 (60.134) Actor: Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda. Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa 2 3.

Se indicó que, en un primer momento, mediante la escritura pública No. 7648 del 28 de diciembre de 1996 de la Notaría Primera del Circuito Notarial de Pasto la parte demandante le compró el 50% del inmueble en cuestión al señor Edilberto Mayorca Castro, mientras que el otro 50% lo fue a través de la escritura pública No. 4497 del 21 de diciembre de 2009 de la Notaría Tercera del Circuito Notarial de Pasto. 4.

Qué antes de conocer sobre la afectación y restricción del uso del suelo del referido inmueble -Acuerdo 26 del 13 de octubre de 2009-, la sociedad demandante suscribió un contrato de compraventa total del inmueble, por la suma de $1.000’000.000, el cual no fue posible cumplir por la restricción impuesta. 5. Se indicó que la anterior afectación fue conocida por la actora el 18 de octubre de 2010, cuando el posible comprador del predio le hizo conocer que desistía del negocio, por cuanto al realizar las averiguaciones sobre el uso del suelo del inmueble, la Oficina de Planeación Municipal de Pasto le manifestó que de conformidad con lo previsto en el referido Acuerdo 26 del 13 de octubre de 2009, no se permitía el uso del suelo para un plan de vivienda en ese lugar, razón por la cual la mentada sociedad procedió a interponer diferentes peticiones en ejercicio del derecho de petición ante las autoridades respectivas -alcaldía, secretaría ambiental y de planeación municipal y Corponariño- a fin de lograr un arreglo directo, sin que hubiera obtenido una respuesta favorable al respecto. 6.

Aduce la parte demandante que con el referido Acuerdo 26 del 13 de octubre de 2009 se le generaron perjuicios que no estaba en la obligación de soportar, pues se le imposibilitó realizar diferentes negocios con su predio, impidiéndole su optimización y aprovechamiento económico, razón por la cual sostuvo que el municipio de Pasto debía comprar su predio e indemnizar los respectivos perjuicios3.

La defensa 7. En su contestación, el municipio demandado manifestó que el predio de propiedad de la actora no ha sido declarado de utilidad pública e interés social, dado que no existe acto administrativo alguno que así lo disponga y lo hubiera sacado del comercio, sino que, simplemente, tiene una limitación frente a las reglamentaciones urbanísticas derivada de su propia condición natural, pues el 75% del inmueble está dentro de la franja de la regulación hídrica del Rio Pasto, por lo que ello limita cierto tipo de actividades urbanísticas en el mismo; es decir, sobre ese predio no es dable otorgar un concepto de viabilidad para el desarrollo de cierto tipo de construcciones, por cuanto es fuente de amenaza hidrológica. 8.

En ese orden, sostuvo que al no haber sido afectado el predio por el municipio demandado, no existía daño antijurídico susceptible de ser reparado. 9. Adicionalmente, sostuvo que, a partir de la expedición del POT del 28 de junio del 2000, se especificaron las condiciones naturales del inmueble de propiedad de la demandante y sus respectivas restricciones frente a las normas urbanísticas. 3 Folios 1 a 14 del cuaderno 1.

Radicación: 52001-23-31-000-2012-00137-02 (60.134) Actor: Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda. Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa 3 Así, la afectación por ronda hídrica al mentado predio existía, incluso, desde antes de cualquier negocio jurídico que hubiera podido realizar la actora en relación con el mismo y, en todo caso, que en este asunto operó el fenómeno jurídico de la caducidad, toda vez que el término para demandar inició a correr a partir de la expedición del mentado POT, asimismo, propuso las excepciones de indebida escogencia de la acción, hecho de la naturaleza y cobro de lo no debido4. 10.

Luego de surtirse el debate probatorio5, en la oportunidad para alegar, la parte demandante insistió en los argumentos de la demanda y se opuso a la prosperidad de las excepciones propuestas en la contestación de la misma6, mientras que la parte demandada reiteró lo dicho con el escrito de contestación7. 11. El Ministerio Público rindió concepto y manifestó que comparte la tesis del ente territorial demandado, según la cual no había lugar a obligarlo a comprar el bien inmueble en cuestión ni tampoco indemnizar a la parte actora, toda vez que ese predio no fue declarado de utilidad pública o de interés social, sino que sobre el mismo se fijó una restricción a fin de evitarse un daño, por el potencial riesgo que comporta al encontrarse ubicado a la rivera del Rio Pasto, situación jurídica que es totalmente distinta a la planteada en el libelo introductorio y que no es atribuible al municipio de Pasto8.

La decisión recurrida 12. El Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda, por considerar que a partir de las diferentes certificaciones de las autoridades municipales de Pasto y el POT del 28 de junio del 2000 de ese municipio, podía inferirse que el predio de la parte actora está dentro del perímetro urbano de tal ente territorial y hace parte de la ronda hídrica del Rio Pasto y que así fue declarado a través del referido POT, por manera que, como la parte actora compró el 50% del inmueble el 27 de marzo de 1996 y luego el otro 50% el 21 de 4 Folio 110 a 127 del acuerdo 1. 5 Mediante auto del 9 de agosto de 2013 se abrió el período probatorio, dentro del cual se allegaron los siguientes medios de prueba: ● Certificado de existencia y representación legal de la sociedad demandante. ● Escritura pública No. 7648 del 28 de diciembre de 1995 de la Notaría Primera del Círculo de Pasto. ● Escritura pública No. 4497 del 21 de diciembre de 2009 de la Notaría Tercera del Círculo de Pasto. ● Certificado de libertad y tradición No. 240 - 3839. ● Certificado de norma urbanística expedido por la Secretaria de Planeación del Municipio de Pasto del 17 de mayo de 2011. ● Certificado de norma urbanística expedido por la Secretaria de Planeación del Municipio de Pasto del 4 de mayo de 2011 y del 2 de noviembre siguiente. ● Respuesta negativas a la solicitud de compra del inmueble en cuestión, emitidas por parte de la administración de municipal de Pasto, y la negativa al reconocimiento y pago de perjuicios. ● Contrato de compraventa del inmueble, con cláusula de desistimiento de dicha compraventa y comunicación al comprador de la limitación de uso del suelo. ● Certificado del inmueble del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. ● Certificación 0436 del 18 de junio de 2013, emitido por la Subsecretaria de Aplicación de Normas Urbanísticas, en donde aparece el tipo de tratamiento, los usos y restricciones sobre el predio. ● Conceptos de norma urbanística Nos. 201100607 y 201101590 del 7 de mayo de 2011 y del 24 de noviembre de 2011. ● Plano 10 B — amenazas hidrológicas y detalle del predio. ● Acuerdo 26 del 13 de octubre de 2009. ● Dictamen pericial rendido al interior del proceso. ● Testimonios de los señores Mauricio Esteban Burbano Machado y Alba del Rosario Bravo Rojas. 6 Folios 373 a 383 del cuaderno 1. 7 Folios 384 a 393 del cuaderno 1. 8 Folios 395 a 407 del cuaderno 1.

Radicación: 52001-23-31-000-2012-00137-02 (60.134) Actor: Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda. Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa 4 diciembre de 2009, lo hizo con posterioridad a la expedición del decreto de las normas de restricción de bienes protegidos por su importancia hídrica y ecológica debía haber conocido dichas limitaciones al momento de la compraventa y, por tanto, no había lugar a acceder al petitorio. 13.

Agregó que el Acuerdo 26 del 13 de octubre 2009 solo compiló lo precitado en el POT del 28 de junio del 2000, lo cual forzaba a concluir a ese Tribunal que el daño alegado en la demanda no era antijurídico, pues para el momento de la compra de la totalidad del predio objeto de la litis ya existían normas que restringían el uso de la propiedad, incluso, porque ese acuerdo fue expedido con anterioridad a la segunda compra del 50% del bien inmueble, la cual fue el 21 de diciembre de 2009. 14.

Adicionalmente, sostuvo que el núcleo esencial del derecho a la propiedad privada no fue vulnerado, pues el bien inmueble sigue estando bajo el dominio del propietario, quien puede hacer uso del mismo bajo los límites establecidos en la normatividad señalada, máxime que no se tiene ninguna intención de expropiar el predio ni mucho menos de realizar algún tipo de proyecto de interés general en el mismo, sino, únicamente, prevenir posibles riesgos en la zona de su ubicación. 15.

Finalmente, señaló que no era dable acceder a las pretensiones de la demanda, bajo el dicho de la pérdida de oportunidad invocada en la demanda, puesto que la afirmación acerca de unas negociaciones del predio se edificó en juicios hipotéticos y en una promesa de compraventa de inmueble que se hizo el 8 de febrero de 2010 entre el aquí actor y el señor Mario Burbano Machado, esto es, con posterioridad a la expedición del POT del 28 de junio del 2000 y del Acuerdo 26 del 13 de octubre de 20099.

II. EL RECURSO INTERPUESTO 16. En su apelación, la parte actora cuestionó la valoración probatoria realizada por el a quo, en punto a que no tuvo en cuenta que sobre el bien de su propiedad se impuso la medida de “usos en suelo de protección urbana”, con lo cual se le causó un perjuicio económico, pues a raíz del cambio abrupto de la disposición legal que gravó el inmueble se frustró el proyecto de construcción de vivienda que se llevaría a cabo en el predio y, de contera, la enajenación del mismo. 17.

Agregó que entre el eje central del Rio Pasto y el andén de su bien inmueble hay una distancia aproximada de 26 metros, por manera que no había necesidad de gravarlo con 30 metros de zona hídrica de protección, con lo cual se afectó su derecho de propiedad dado que perdió su valor comercial. 18. Además, señaló que para que se configure la responsabilidad por afectación a la propiedad privada no se requiere que la autoridad administrativa ocupe jurídicamente o materialmente un bien inmueble, sino que basta con la sola limitación jurídica de su uso, lo cual acaeció en este caso con la expedición del POT el 28 de junio de 2000 y se concretó a partir de su modificación por medio del 9 Folios 418 a 429 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 52001-23-31-000-2012-00137-02 (60.134) Actor: Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda. Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa 5 Acuerdo 26 del 13 de octubre de 2009 que, finalmente, fue el que limitó el uso del suelo del predio en cuestión10. 19. Surtido el traslado para alegar en segunda instancia, las partes guardaron silencio. 20.

El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada, por considerar que la parte actora debió promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto que modificó la situación del suelo de su predio o de las normas de índole nacional que establecieron la ronda de protección hídrica de la cuenca de los ríos.

Indicó que no podía perderse de vista que el POT del 28 de junio del 2000 y el Acuerdo 26 del 13 de octubre de 2009 son compilatorios de las disposiciones que consagran tal protección hídrica, pues las normas que plasmaron las franjas de protección a las cuencas hidrográficas de los Ríos en Colombia son, entre otras, el Código de Recursos Naturales y la Ley 99 de 1993. 21.

Finalmente, indicó que la adquisición de la totalidad del predio fue posterior a la expedición del Acuerdo 26 del 13 de octubre de 2009, esto es, a la modificación del uso del suelo de ese inmueble y, por tanto, que no había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, pues antes de iniciarse cualquier negociación, como la venta de un inmueble o la construcción de un proyecto urbanístico, se está en la obligación, como hombre de negocios, de verificar las condiciones de los predios y sus afectaciones jurídicas y materiales11.

III. CONSIDERACIONES 22. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación. El objeto del recurso 23. El ámbito del recurso de apelación se circunscribe a verificar si la entidad territorial demandada, al regular el uso del suelo en el componente de la ronda hídrica del Rio Pasto con la expedición del Acuerdo 26 del 13 de octubre de 2009, afectó el derecho de propiedad de la parte actora y, por tanto, si se causó un daño antijurídico susceptible de ser reparado en los términos descritos por la parte actora.

Caso concreto 24. La Sala confirmará la sentencia objeto de impugnación, dado que del análisis de los elementos de prueba allegados se impone concluir que no se probó el daño alegado en la demanda. 25. El Decreto 2811 de 1974, por el cual se adoptó el Código Natural de Recursos Naturales, Renovables y de Protección del Medio Ambiente, estableció en su artículo 83 que, sin perjuicio de los derechos adquiridos por los particulares, son 10 Folios 435 a 449 del cuaderno del Consejo de Estado. 11 Folios 472 a 477 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 52001-23-31-000-2012-00137-02 (60.134) Actor: Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda. Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa 6 bienes inalienables e imprescriptibles del Estado “d) Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho;”. 26.

A su turno, el Decreto 1541 de 1978, por el cual se reglamentó la parte II del libro III del mentado Decreto 2811 de 1974, indicó que las aguas se dividen en aguas de uso público y aguas de dominio privado. De conformidad con su artículo 5, son aguas de uso público, las siguientes: “a. Los ríos y todas las aguas que corran por cauces naturales de modo permanente o no; b. Las aguas que corran por cauces artificiales que hayan sido derivadas de un cauce natural;

(…) h. Las demás aguas, en todos sus estados y formas a que se refiere el artículo 77 del Decreto 2811 de 1974, siempre y cuando no nazcan y mueran dentro del mismo predio”. 27. Por su parte, en el artículo 313 de la Constitución Política se establece, entre otras funciones de los concejos municipales, la de reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda y dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (numerales 7 y 9). 28.

A fin de procurar el desarrollo de las anteriores directrices constitucionales, fue expedida la Ley 388 de 199712 en donde se señalaron puntualmente las funciones que en materia de desarrollo y ordenamiento territorial pueden dictar las autoridades municipales, y en sus artículos 9º y 10º definió qué se entiende por plan de ordenamiento territorial y los determinantes que debe tener todo POT. 29.

Del referido artículo 10, numeral 1º, literal b), se desprende que los municipios, pueden definir las directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas y las directrices para la conservación de las áreas de especial importancia dadas las características propias del ecosistema en su territorio. 30. En línea con lo anterior, el Decreto 1504 de 199813 reglamentó el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial.

En esa disposición se clasificaron los elementos constitutivos naturales del espacio público, entre los cuales se encuentran: “b) Áreas para la conservación y preservación del sistema hídrico: conformado por: i) Elementos naturales, relacionados con corrientes de agua, tales como: cuencas y microcuencas, manantiales, ríos, quebradas, arroyos, playas fluviales, rondas hídricas, zonas de manejo, zonas de bajamar y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua, tales como mares, playas marinas, arenas y corales, ciénagas, lagos, lagunas, pantanos, humedales, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental. ii) Elementos 12 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”, 13 Compilado en el Decreto 1077 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.

Radicación: 52001-23-31-000-2012-00137-02 (60.134) Actor: Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda. Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa 7 artificiales o construidos, relacionados con corrientes de agua, tales como: canales de desagüe, alcantarillas, aliviaderos, diques, presas, represas, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua tales como: embalses, lagos, muelles, puertos, tajamares, rompeolas, escolleras, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental” (se resalta). 31.

De acuerdo con el aparte subrayado de la norma transcrita, las rondas hídricas se pueden definir como uno de los elementos naturales de las corrientes de agua que, al integrar el elemento constitutivo que a su vez hace parte del espacio público, resultan de suma importancia como áreas para la conservación y preservación del sistema acuífero, dentro del régimen ambiental nacional. 32.

En reciente oportunidad, la Corte Suprema de Justicia se pronunció acerca de la protección especial que demanda la zona adyacente a los caudales hídricos, por la relevancia que comporta de cara a la protección al medio ambiente, sosteniendo que todo terreno adyacente al margen paralelo de un caudal hídrico, en extensión máxima de treinta metros, forma parte de una zona de especial protección por su importancia para la preservación de un medio ambiente sano y, por tanto, es considerado como espacio público no susceptible de apropiación por particulares, situación establecida en la Carta Política de 199114. 33.

Del análisis conjunto y sistemático de la normativa en referencia, se puede concluir, que: - Los suelos que hacen parte del cauce de las cuencas, manantiales, ríos, quebradas y arroyos, entre otros, los cuales son elementos naturales constitutivos del espacio público, aunque se encuentren en predios colindantes de propiedad privada, forman parte de la ronda hídrica que se medirá como una franja paralela a la línea del cauce permanente del cuerpo de agua, hasta de treinta metros de ancho, los cuales son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado. - En la elaboración de los planes de ordenamiento territorial debe tenerse en cuenta el uso del espacio público, dentro del cual se encuentran comprendidas las áreas de conservación y preservación del sistema hídrico que abarca, a su turno, las cuencas, rondas hídricas y las zonas de manejo y protección ambiental. 34.

De otra parte, en relación con la propiedad privada, el artículo 58 superior, modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 1999, que abolió la expropiación sin indemnización, fijó ciertos elementos característicos de tal derecho fundamental en un Estado Social de Derecho15, de los cuales se desprende que el derecho a la propiedad es un derecho subjetivo al que le son inherentes unas funciones 14 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 22 de abril de 2020, exp. 2020-00121, M.P. Luis Armando Tolosa Villabona. 15<<Artículo 58.

Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.

Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contencioso administrativa, incluso respecto del precio>>. Radicación: 52001-23-31-000-2012-00137-02 (60.134) Actor: Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda. Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa 8 sociales y ecológicas que están dirigidas a asegurar el cumplimiento de varios deberes constitucionales, entre los que se destacan, el de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios, proteger el medio ambiente y velar por su conservación y la promoción de la justicia y el interés general16. 35.

En este sentido, el artículo 1 de la Constitución de 1991 establece el interés general como un aspecto que se proyecta sobre el derecho a la propiedad privada, acentuando su función social y ecológica. 36. Vale la pena precisar que, tratándose de bienes inmuebles, sobre ellos se deben reconocer las reglas para su uso y explotación, todo a partir también de enunciados constitucionales que ratifican su función social y ecológica, atendiendo a la ordenación del territorio y, en particular, a la reglamentación de los usos del suelo, aspectos sobre los cuales la Constitución y las leyes han fijado una competencia concreta para definirlos17. 37.

Así, uno de los límites a la propiedad privada que ha reconocido el ordenamiento jurídico, lo constituye la función ecológica, donde se enmarcan las rondas hídricas -objeto de debate del presente proceso-; sin embargo, se tiene que las limitaciones o restricciones que se impongan en virtud de la definición de rondas hídricas, aún cuando constituyen limitaciones de los derechos de los propietarios, no implican un vaciamiento del derecho de propiedad, puesto que el propietario mantiene un reducto de aprovechamiento económico del bien, pues no pierde la propiedad del mismo. 38.

La Sala no puede soslayar que el Estado debe responder patrimonialmente a pesar de la legalidad de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando al obrar en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al particular un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben estar dispuestos los ciudadanos a soportar en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, de manera tal que ante la ruptura de la igualdad de los 16 Constitución Política, artículos 1 y 95.

La función ecológica del derecho de dominio encuentra asidero en las disposiciones contempladas en los artículos 58, 79 y 80 de la Constitución Política. Según el artículo 79 constitucional todas las personas tienen derecho a un medio ambiente sano y es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica.

Dentro de las atribuciones reconocidas para cumplir con dicha obligación constitucional, el artículo 80 confiere la posibilidad de que se establezcan medidas de protección dirigidas a garantizar el desarrollo sostenible, la conservación, restauración o sustitución de los recursos naturales, con el propósito de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental que puedan causar daño a los ecosistemas de especial importancia ecológica. 17 El artículo 311 de la Constitución Política dispone que a los municipios, como entidades fundamentales de la división política administrativa del Estado, les corresponde ordenar el desarrollo de sus territorios.

Igualmente, el artículo 313 establece que le corresponde a los Concejos << (…)7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. (…) 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio>>”.

Véase también artículos 5 a 8 de la Ley 388 de 1997 sobre el ordenamiento del territorio municipal. Al respecto del régimen de los usos del suelo, la Corte Constitucional ha señalado que el mismo ocupa una posición central en la planeación urbana, de manera que en su definición se encuentra comprometido el interés público, social y comunitario y en esa medida, ha destacado la Corte que <<la legislación urbana constituye una fuente legítima de relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles>>.

Corte Constitucional. Sentencia C-192 de 20 de abril de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Sentencia T-422 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Radicación: 52001-23-31-000-2012-00137-02 (60.134) Actor: Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda. Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa 9 mismos frente a las cargas públicas, la equidad que debe reinar ante los sacrificios que conlleva para los particulares la existencia del Estado18, debe ser restablecida. 39.

En el caso bajo estudio, se tiene probado con el certificado de tradición de la oficina de instrumentos públicos de Pasto del 10 de abril de 2012, que desde el 27 de marzo de 1996, Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda. era propietaria del 50% del bien inmueble urbano identificado con la matrícula inmobiliaria 240-3839 y cédula catastral 01-2-00025-001-000 ubicado en la calle 21 No. 28-50, así como del otro 50% del predio a partir del 22 de diciembre de 200919. 40.

Asimismo, se tiene probado que el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Pasto del 28 de junio de 200020, en desarrollo de las disposiciones referidas párrafos atrás, dispuso en su artículo 85 que el subsistema hídrico de ese municipio se encuentra conformado por los cauces naturales y construidos de corrientes, así como también por los cuerpos de agua, tales como ríos, quebradas, caños, acuíferos, huellas de quebradas, meandros y chucuas, junto con las áreas y elementos naturales que se requieren para su protección y preservación ambiental, tales como rondas hídricas, lechos de los depósitos naturales de agua, cobertura vegetal protectora y zonas de manejo y preservación ambiental de las mismas. 41.

En el artículo 89 ibídem se tuvo como sistema de amenazas las áreas que por factores geológicos, meteorológicos, hidrológicos y/o entrópicos presentaran una alta incidencia y diversidad de amenazas que, combinadas con la vulnerabilidad, determinaban un grado de riesgo. Entre esas zonas de amenaza y riesgo tuvo a las rondas hídricas del Rio Pasto, ubicado en el área urbana de ese municipio. 42.

En el artículo 95 de esa misma disposición se hizo mención al tratamiento de prevención y mitigación que fueron definidos como los mecanismos a través de los cuales se permitía intervenir los factores que generan riesgo para el territorio. A su vez, en el artículo 96 ibídem señaló que eran zonas de preservación, entre otras, los cuerpos de agua, tales como los ríos, quebradas, caños, acuíferos, huellas de quebradas, meandros y chucuas, junto con las áreas y elementos naturales que son requeridos para su protección y preservación, áreas de reserva ecológica no edificable de uso público, representados por una faja paralela a la línea de borde del cauce permanente de las corrientes hídricas, vallados y canales hasta de 30 metros de ancho a lado y lado, las cuales contemplaba las áreas inundables para 18 Bajo dicho razonamiento, al resolver un caso en el cual se pretendía obtener la declaratoria de responsabilidad del Estado como consecuencia de la imposición de la limitación a la propiedad de los demandantes por la declaratoria de patrimonio arquitectónico, esta Sección del Consejo de Estado, precisó, en su oportunidad, lo siguiente: “En el caso sub examine, la acción fue interpuesta en razón del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, pues, según lo afirmado en la demanda, a la demandante le fue impuesta una carga adicional a las que comúnmente tienen todos los administrados, cual es que su bien, como se afirmó en la demanda, haya sido declarado patrimonio arquitectónico, limitándole de ésta forma su derecho de dominio al no poder disponer de él libremente, por cuanto tiene la obligación de conservar su estructura en pro del beneficio histórico - cultural de una ciudad como lo es Popayán. // En consecuencia, teniendo en cuenta los razonamientos ya expuestos, la Sala llega a la conclusión de que la acción interpuesta por la señora XXXX es la procedente en estos casos, más aún si se tiene en cuenta que no se está controvirtiendo la legalidad de ninguna decisión de la Administración, sino la causación de unos perjuicios derivados de un acto administrativo legal, como lo sostiene la misma demanda, que en su criterio, está integrado por un certificado de urbanismo y un acuerdo municipal”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006, Exp. 16.079, M.P. Ramiro Saavedra Becerra. 19 Folios 37 a 39 del cuaderno 1. 20 Folios 305 a 316 del cuaderno 1. Radicación: 52001-23-31-000-2012-00137-02 (60.134) Actor: Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda. Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa 10 el paso de las crecientes no ordinarias y las necesarias para la rectificación, amortiguación, protección y equilibrio ecológico.

Por otra parte, indicó que eran zonas de regeneración y mejoramiento las corrientes y cuerpos de agua, lechos, cauces, rondas y los espacios adyacentes a las mismas, como lo era el Rio Pasto. 43. La Sala infiere que el POT del 28 de junio de 2000 desarrolló lo instituido por la Constitución Política de 1991, la Ley 388 de 1997 y los decretos 2811 de 1974, 1541 de 1978 y 1504 de 1998, esto es: en el marco de la preservación ecológica, procedió a proteger la ronda hídrica del Rio Pasto, limitando el uso del suelo de los predios privados que se encontraran alrededor del área de reserva ecológica impidiendo la construcción de edificaciones en el lugar, representados por una faja paralela a la línea de borde del cauce permanente de las corrientes hídricas hasta de 30 metros de ancho a lado y lado. 44.

El POT del 28 de junio de 2000 fue compilado por el POT 0084 de 2003. De igual manera, mediante el Acuerdo 26 del 13 de octubre de 2009 del Concejo de Pasto, se realizó una revisión ordinaria y ajustes al mentado POT 0084. En el cuerpo normativo de estas regulaciones, no se resalta ningún cambio considerable frente a la protección de la ronda hídrica del Rio Pasto. 45.

Por otro lado, la sala no puede dejar de considerar que mediante certificación del 18 de junio de 201321 del municipio de Pasto, se indicó que, de acuerdo al POT, contenido en el Acuerdo 26 de 2009, el predio con cédula catastral 01-02- 0025-0001-000 ubicado en la calle 21 No. 28-50 de ese municipio, tiene restricción por encontrarse en el sistema de Amenaza y Riesgo, pues un 75% de su área se encuentra en la zona de influencia del Rio Pasto. 46.

También, en esa misma certificación se señala que dicho predio tiene restricción por encontrarse ubicado en un área perteneciente a la franja de regulación hídrica del Rio Pasto, que corresponde a una franja no menor de 30 metros al lado y lado del borde del cauce del rio. 47. Finalmente, tal certificación indica que, conforme al plano No. 3 del Acuerdo 26 de 2009, en el sector donde se encuentra ubicado el predio en cuestión -suelo de protección urbana, franja de regulación hídrica del Rio Pasto que se encuentra en el área del subsistema hídrico del Sistema de Recursos Naturales Ambientales y es suelo de protección-, “se prohíbe la implantación de nuevos usos residenciales, comerciales y de servicios, institucionales e industriales, limitándose a lo actualmente existente, siempre y cuando estén constituidos en legal y debida forma”, indicándose que el 25% restante del área total del predio se ubica en área de actividad corredores de uso mixto en el área residencial (R3) y el uso residencial y/o comercial de bajo y mediano impacto es compatible. 48.

De acuerdo con las consideraciones precedentes, a juicio de la Sala, con la expedición del Acuerdo 26 del 13 de octubre de 2009 no se provocó daño alguno al actor, por cuanto la afectación de los predios ubicados en la ronda hídrica del Rio Pasto viene desde la expedición del POT del 28 de junio de 2000. 21 Folio 137 del cuaderno 1.

Radicación: 52001-23-31-000-2012-00137-02 (60.134) Actor: Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda. Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa 11 49. Por otra parte, está probado con el certificado de tradición de la oficina de instrumentos públicos de Pasto del 10 de abril de 2012 que, desde el 27 de marzo de 1996, Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda. era propietaria del 50% del bien inmueble en cuestión y del otro 50% a partir del 22 de diciembre de 2009; es decir, para el momento en que adquirió la totalidad del bien inmueble ya había sido expedido el Acuerdo 26 del 13 de octubre del 2009, al cual le endilga haber limitado el uso del suelo de su predio. 50.

Ahora, la Secretaría de Planeación municipal de Pasto, mediante oficios SPM- 499 del 14 de julio de 2011 y 21 de julio próximo, manifestó que el inmueble en cuestión no se afectó por proyecciones viales, pues conserva la restricción por ronda hídrica del Río Pasto. Por otra parte, por medio de oficio del 30 de julio de 2011 la alcaldía de Pasto le informó al actor que el proyecto SETP por la carrera 27 ya cuenta con los diseños que permiten determinar exactamente cuáles son los predios que se requieren para su ejecución, precisando que lo predios que se encuentran en el sector del predio en cuestión no serían intervenidos por el mencionado proyecto. 51.

De acuerdo con lo anterior, si bien está acreditada una afectación al derecho de dominio, pues existe es una limitación al uso del suelo que se predica desde mucho antes de la expedición del Acuerdo 26 del 13 de octubre del 2009, la misma se encuentra comprendida en la función social y ecológica de la propiedad y por eso debe ser soportada por el particular, quien al no padecer un vaciamiento de su derecho de propiedad, ni la frustración de un proyecto económico como producto de la decisión administrativa, no fue sometido a un daño especial que deba ser indemnizado. 52.

Se precisa, además, que tal declaratoria no niega al actor la posibilidad de ejercer otras actividades diferentes a la construcción de viviendas; simplemente supedita la ejecución de obras de carácter urbanístico para garantizar que no se atente contra la conservación de los recursos naturales existentes y a fin de evitar posibles riesgos en la ronda del Rio Pasto.

Además, garantiza la situación jurídica del inmueble, toda vez que permite que las construcciones existentes se conserven, bajo la condición de que se hayan hecho conforme a la ley. 53. De cara a la presunta pérdida de la oportunidad de enajenar el inmueble afectado, se indicó que el 8 de febrero de 2010 la sociedad demandante suscribió con el señor Mario Burbano Machado el contrato de compraventa total del inmueble, por la suma de $1.000’000.000 (visible a folio 55 del cuaderno 1.). 54.

Sobre el particular, se observa que a folio 19 del cuaderno 1 obra un documento dirigido por parte del señor Mario Burbano Machado a Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda., en el siguiente sentido: “Pasto, octubre 18 de 2010 Señores A.D.E.I. Ltda. Ref: Oferta predio Bario Las cuadras. Radicación: 52001-23-31-000-2012-00137-02 (60.134) Actor: Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda. Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa 12 “En relación a la compra del predio, lote ubicado en la carrera 21 No. 28-50 Barrio Las Cuadras del municipio de Pasto, el cual estima en la suma de mil millones de pesos; le manifiesto que tenía al grupo de personas interesadas para un plan de vivienda de apartamentos, pero al realizar las averiguaciones sobre el uso del suelo, en la oficina de Planeación Municipal, me manifestaron que por determinación del Acuerdo Municipal 026 de octubre de 2009, que modificó el POT, no se permite este uso.

Por lo cual cancelamos cualquier posibilidad de negociación. 55. Para la Sala, la anterior prueba no permite tener por acreditado un perjuicio cierto y real, ni siquiera en el escenario de la pérdida de oportunidad, pues la limitación al uso del inmueble ya estaba concretada en el POT del 28 de junio de 2000 y en el Acuerdo 26 del 13 de octubre de 2009, de manera que si el emisor de la oferta dejó de considerar tal circunstancia o el valor ofertado no correspondía a la realidad de mercado, y en caso contrario, de ser real, no existe excusa válida frente al deber que tienen vendedor y comprador, previo a la suscripción de la promesa de compraventa y el registro de la misma, de consultar las limitaciones que pesan sobre el bien objeto del negocio. 56.

En la demanda también se solicitó el reconocimiento de los perjuicios derivados de la supuesta desvalorización que tuvo el predio. Sobre esta afectación no obra en el expediente prueba alguna que acredite el impacto negativo referido. 57. No se soslaya que al interior del proceso se rindió un dictamen pericial22, el cual tenía como uno de sus objetivos establecer el valor comercial del predio y allí se indicó que “no se tendría en cuenta la afectación que tiene el lote sobre el 75% de su área al quedar en la ronda hídrica del Rio Pasto, esto porque se trata de averiguar su valor comercial en condiciones normales de mercado en este sector”. 58.

A juicio de la Sala, el avalúo comercial debió centrarse precisamente en la desvalorización como consecuencia de la afectación ecológica y no establecer de manera general la valoración comercial del inmueble, por cuanto la propiedad del mismo continúa en cabeza de la demandante. En ese sentido, lo determinante era realizar una comparación del valor comercial del bien antes de la expedición del referido Acuerdo y con posterioridad al mismo; sin embargo, no se cuenta con el valor comercial de ese inmueble con posterioridad a la restricción de uso del suelo. 59.

En todo caso, según lo ha señalado está Corporación, la sola disminución en el valor de un bien como consecuencia de la adopción de una medida legítima del Estado dirigida a la protección del medio ambiente y mediante la cual se limite o fijen restricciones para el uso del suelo en el que se halla, no constituye un supuesto que por sí solo permita evidenciar la existencia de un daño antijurídico en cabeza de su propietario23. 60.

De esta manera, como en el sub examine no se acreditó que la decisión administrativa contenida en el POT fuera excesiva, especial o singular, así como tampoco que superara las condiciones naturales definidas en la función social y 22 Folio 317 a 333 del cuaderno 1. 23 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de febrero de 2021, exp: 63.087.

C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación: 52001-23-31-000-2012-00137-02 (60.134) Actor: Asesoría en Derecho e Inversiones Ltda. Demandado: Municipio de Pasto Referencia: Reparación directa 13 ecológica inherente a la propiedad reconocida en la Constitución y las leyes y, mucho menos que trasgrediera un derecho adquirido, estima la Sala que no se configuró un daño especial superior al que normalmente deben asumir los ciudadanos en razón de la particular naturaleza del derecho comprometido. 61.

Con fundamento en las razones expuestas, se impone la confirmación de la sentencia apelada. Costas 62. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas (artículo 171 del C.C.A., subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998). IV. PARTE RESOLUTIVA 63. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 21 de junio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

VF