Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando la controversia planteada es de naturaleza meramente legal y económica SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra del fallo de tutela proferido el 25 de julio de 2025 por la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Ángela María Hoyos Hernández, a través de apoderado judicial, promovió acción de tutela en contra de la sentencia dictada el 12 de febrero de 2025 por la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 05001 33 33 013 2022 00162 00/01 y formuló las siguientes pretensiones1: “[…] 1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA en la sentencia del 12 de febrero de 2025, dictado dentro del proceso bajo radicado No. 05001-33-33-013-2022-00162-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE de la señora ÁNGELA MARÍA HOYOS HERNÁNDEZ, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y la jurisprudencia del Supremo Órgano de lo Contencioso Administrativo. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y disponer la emisión de una nueva decisión 1 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04115 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial que asegure un análisis integral y valorativo de los medios de convicción, con el fin de esclarecer adecuadamente la situación fáctica de la accionante, conforme a los lineamientos fijados por la jurisprudencia de unificación en materia de sanción moratoria y al marco normativo aplicable al caso […]”.
(Mayúsculas y negrillas originales del escrito de tutela).
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que presentó derecho de petición ante la Secretaría de Educación Distrital de Medellín solicitando el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución nro. 202050065343 del 27 de octubre de 2020 y fueron pagadas el 19 de febrero de 2021 a través de consignación bancaria.
Conforme lo anterior, manifestó que el 21 de abril de 2023 solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y la Secretaría de Educación Distrital de Medellín, el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en las leyes 1071 de 2006 y 1955 de 2019; sin embargo, anotó que no recibió respuesta dentro del término legal, por lo que aseguró que se configuró el silencio administrativo positivo, dando lugar a la existencia del acto ficto.
Señaló que promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de dicho acto ficto, la cual correspondió por reparto al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín que, en sentencia del 30 de octubre de 2024 accedió a las pretensiones. Inconforme con la anterior decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación y la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 12 de febrero de 2025 la revocó y en su lugar negó las pretensiones.
Indicó que “la decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, con todo el respeto, no apareja el contenido de la ley, de la jurisprudencia constitucional y del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa (…)”2. En el acápite del escrito de tutela denominado “PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA UNA PROVIDENCIA JUDICIAL”, sostuvo que “(…) el presente asunto reviste relevancia constitucional, dado que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 12 de febrero de 2025, presenta vicios que comprometen los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva de la señora Ángela María Hoyos Hernández, toda vez que la conclusión a la que se arribó en el 2 Aparte del escrito de tutela.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04115 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debate jurídico carece de respaldo en las pruebas que obran en el expediente y, se aparta del marco normativo y jurisprudencial aplicable para resolver la reclamación administrativa relacionada con el reconocimiento y pago de las cesantías, requisito esencial para establecer si se configuró la sanción moratoria (…)”3.
Al efecto, expuso que “(…) el juez colegiado decidió no condenar a la entidad territorial al pago de la sanción moratoria a favor de la accionante, bajo el argumento de que el acto administrativo que resolvió la solicitud de reconocimiento del auxilio económico debía entenderse expedido y notificado en forma oportuna, advirtiendo que, si bien dicho acto fue objeto de una aclaración posterior, sus efectos debían extenderse a la docente por cuanto consintió la decisión inicial al no interponer los recursos legales previstos en la normativa vigente (…)”4.
En ese sentido, explicó que “tal apreciación del caso particular no resulta acertada, pues la normativa vigente, específicamente el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, establece de manera expresa que la entidad territorial debe emitir pronunciamiento de fondo dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la reclamación de cesantías, sin prever excepción distinta a aquella que se configura cuando el docente presenta la solicitud de forma incompleta, es decir, sin los documentos necesarios para permitir su adecuada revisión por parte de la administración. De manera que, pretender ampliar dicho plazo con base en situaciones no previstas por el Legislador para justificar la demora en la resolución de solicitudes prestacionales -como ocurre con las cesantías parciales reclamadas por la parte actora-, desborda el alcance previsto por el legislador de la citada disposición”5.
Agregó que “la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, mediante la cual se establecieron las reglas para determinar la procedencia de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías en aplicación de la Ley 1071 de 2006, no contempló en ninguna de las hipótesis que habilitan su exigibilidad que la actuación administrativa orientada a aclarar, modificar o corregir la resolución que decide sobre la solicitud del auxilio económico constituya una causal válida para ampliar el término legal de quince (15) días hábiles previsto para emitir la decisión correspondiente”6.
Advirtió que “el término perentorio para resolver la reclamación de cesantías fue desatendido por el juez colegiado, conforme a las pruebas que obran en el expediente. En efecto, la señora Ángela María Hoyos Hernández radicó su solicitud de cesantías parciales ante la Secretaría de Educación del Distrito de Medellín el 20 de octubre de 2020, fecha que marca el inicio del cómputo del plazo legal de quince (15) días hábiles, el cual culminaba el 11 de noviembre del mismo año; no obstante, el acto administrativo definitivo se expidió solo hasta el 26 de noviembre 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2020, mediante aclaración de la resolución inicial por contener errores, y fue notificado el 1.º de diciembre de 2020, circunstancia que permite concluir, sin lugar a duda, que la actuación administrativa fue extemporánea”7.
Aseveró que “el juez colegiado incurrió en una indebida interpretación tanto de la norma aplicable como de la sentencia de unificación que fijó los criterios para determinar si la actuación administrativa se ajusta a derecho, al incorporar un supuesto no previsto por el ordenamiento jurídico para ampliar el término de quince (15) días hábiles establecido para la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, otorgándole así un alcance abiertamente contrario al marco normativo que regula la materia; además, realizó una valoración incorrecta del acervo probatorio, desconociendo que las pruebas allegadas al expediente demostraban la extemporaneidad en la actuación de la entidad territorial dentro del trámite administrativo del auxilio económico, circunstancia que exige la intervención del juez constitucional a efectos de corregir los defectos sustanciales y fácticos advertidos, y con ello salvaguardar los derechos fundamentales de la señora Ángela María Hoyos Hernández”8.
A su turno, en cuanto a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela, alegó que en la providencia acusada se incurrió en un defecto sustantivo y defecto fáctico. Frente al defecto sustantivo, reprochó que “el análisis efectuado por la autoridad judicial accionada no se ajusta al marco normativo ni jurisprudencial aplicable, a la luz de las circunstancias particulares que rodean el caso de la docente Ángela María Hoyos Hernández.
En efecto, en la sentencia objeto de censura se concluye que el acto administrativo que resolvió el reconocimiento y pago del auxilio económico fue expedido y notificado dentro del término legal; sin embargo, tal afirmación carece de respaldo jurídico, toda vez que la actuación administrativa superó el plazo de los 15 días hábiles contados a partir de la recepción de la solicitud, en contravía de lo establecido expresamente en la ley y reiterado por el Honorable Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018”9.
Adujo que “si bien el tribunal accionado sostiene que la expedición del acto complementario -mediante el cual se corrigió la decisión que reconoció las cesantías- no constituye una extensión del plazo legal, en tanto (i) se trató de una actuación legítima de la administración y, (ii) la parte actora habría asumido las consecuencias negativas del primer acto, como la tardanza en el pago, al no interponer los recursos legales correspondientes, lo cierto es que ni el Legislador ni la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en esta materia contemplaron que la emisión defectuosa del acto administrativo que decide sobre el auxilio económico sea una causal válida para justificar el incumplimiento del término 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de quince días hábiles, ni que tales deficiencias puedan ser trasladadas al educador, máxime cuando la responsabilidad de verificar la información que fundamenta la decisión recae exclusivamente en la entidad territorial, particularmente tratándose de datos que hacen parte de sus propios registros, como el cálculo de los intereses sobre las cesantías devengados año a año”10.
Posteriormente, sobre el defecto fáctico aseguró que “el Tribunal Administrativo de Antioquia no realizó una valoración integral y adecuada de los elementos de juicio presentes en el expediente ordinario, los cuales eran fundamentales para esclarecer los hechos en discusión y, por ende, para definir adecuadamente el derecho reclamado por la señora Ángela María Hoyos Hernández.
En efecto, se observa que, en el apartado de análisis del caso concreto, la autoridad demandada concluyó que el Distrito de Medellín llevó a cabo oportunamente el trámite administrativo a su cargo: la expedición y notificación del acto administrativo que resolvió el reconocimiento y pago de las cesantías parciales en favor de la parte accionante”11.
Al respecto, destacó que “dicha comprensión del debate jurídico laboral se aparta de lo que efectivamente revelan las pruebas respecto del desarrollo de la actuación administrativa. En primer lugar, la solicitud de cesantías parciales fue presentada el 20 de octubre de 2020, según consta en los elementos probatorios aportados por ambas partes, de modo que a partir de esa fecha debía iniciarse el cómputo del término perentorio de los 15 días hábiles previsto en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, máxime cuando en el expediente no se acreditó que la referida petición hubiera sido presentada de forma incompleta o carente de los documentos requeridos para adoptar una decisión de fondo.
Teniendo en cuenta lo anterior y a la luz de la normativa aplicable, resulta claro que el término para la expedición del acto de reconocimiento de las cesantías y su notificación vencía el 11 de noviembre de 2020; bajo esta premisa, podría sostenerse -como lo hizo el juez colegiado- que la Secretaría de Educación del Distrito de Medellín cumplió con dicha obligación mediante la expedición de la Resolución No. 202050065343 fechada del 27 de octubre de 2020, y su notificación electrónica a la parte interesada el 3 de noviembre del mismo año”12.
No obstante, resaltó que “el expediente administrativo fue remitido a la sociedad fiduciaria únicamente hasta el 19 de noviembre de 2020, conforme consta en la hoja de revisión obrante a folio 40 del archivo allegado por el Distrito accionado, y que dicha gestión fue devuelta por la Fiduprevisora S.A. al advertirse inconsistencias en la información contenida en el acto administrativo, particularmente en lo relativo al monto de los intereses sobre las cesantías correspondientes al año 2009, circunstancia que obligó a la administración a subsanar la irregularidad mediante la expedición de la Resolución No. 202050073018 del 26 de noviembre de 2020, la 10 Ibidem. 11 Ibidem. 12 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual fue notificada a la docente apenas hasta el 1º de diciembre del mismo año, dejándose constancia de tal hecho en la parte motiva del acto administrativo”13.
Por lo anterior, la accionante manifestó que “no resulta acertado afirmar -como lo hizo el cuerpo colegiado- que la entidad territorial expidió y notificó en tiempo el acto de reconocimiento de cesantías, toda vez que el término legal previsto culminaba el 11 de noviembre de 2020 y, para esa fecha, ni siquiera se había remitido el expediente administrativo a la sociedad fiduciaria, trámite que marcaría la culminación del procedimiento administrativo si el acto hubiese sido proyectado correctamente, es decir, sin requerir correcciones posteriores como las que se generaron a partir de las observaciones formuladas por la entidad pagadora”14.
Finalmente arguyó que “resulta evidente la falta de correspondencia entre la decisión judicial adoptada y el acervo probatorio que obra en el expediente, lo que configura una vulneración directa y grave de la garantía de tutela judicial efectiva y del acceso real a la administración de justicia, en la medida en que priva a la ciudadana del derecho a obtener una respuesta sustentada en una valoración objetiva, imparcial y completa de los hechos sometidos a consideración judicial (…).
De esta manera, los yerros en que incurrió la autoridad judicial accionada comprometen el goce efectivo de los derechos fundamentales de la señora Ángela María Hoyos Hernández, en la medida en que la indebida valoración del material probatorio condujo a conclusiones contrarias a la evidencia sobre la configuración de la responsabilidad de la entidad territorial, al desconocer que fue la autoridad pública quien incumplió el deber legal de resolver, dentro del término perentorio previsto en la ley, la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías, sin que se acreditara una justificación válida conforme a las excepciones expresamente contempladas por el Legislador -como lo sería la presentación incompleta de la documentación requerida-, lo cual privó a la docente de acceder oportunamente a la prestación económica que requería para atender la eventualidad que motivó su reclamación”15.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 2 de julio de 202516 a través de la ventanilla virtual de esta Corporación y correspondió por reparto a la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado que por auto del 7 de julio de 202517 la admitió y dispuso 13 Ibidem. 14 Ibidem. 15 Ibidem. 16 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04115 00. 17 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04115 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co notificar18 al Tribunal Administrativo de Antioquia como parte accionada; así como vincular19 al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al Departamento de Antioquia, al Distrito Especial de Ciencias, Tecnología e Innovación de Medellín, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), a la Fiduprevisora S.A y a los demás intervinientes dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 05001 33 33 013 2022 00162 00/01.
De igual forma, requirió a Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, para que remitiera el expediente digital identificado con el radicado nro. 05001 33 33 013 2022 00162 00/01, el cual fue remitido20. 3.2. La titular del Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín allegó escrito21 en el que manifestó que en dicho despacho se tramitó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 05001 33 33 013 2022 00162 00/01, en el que se accedió a las pretensiones de la parte demandante; sin embargo precisó que la decisión de primera instancia fue revocada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, razón por la cual, mediante auto del 13 de marzo de 2025 se ordenó dar cumplimiento a lo resuelto por el superior y se archivó el proceso. 3.3.
La apoderada del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín presentó escrito22 en el que solicitó que se declare improcedente el amparo deprecado. Señaló que el accionante pretende reabrir el debate concluido en el proceso ordinario y convertir la acción de tutela en una tercera instancia en la que se revoque la decisión proferida por el tribunal accionado, por no estar de acuerdo con la interpretación de las normas aplicadas por el juez natural de la causa. 3.4.
El magistrado ponente de la sentencia acusada rindió informe23 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. Al respecto, indicó que “la parte accionante centra sus argumentos en un reproche a la interpretación de los hechos con base en los cuales se negaron las pretensiones 18 Esta orden se cumplió el 09 de julio de 2025.
Visto en el índice 08 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04115 00. 19 Ibidem. 20 Visto en los índices 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04115 00. 21 Ibidem. 22 Visto en los índices 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04115 00. 23 Visto en los índices 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04115 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la demanda, lo que da cuenta de la irrelevancia constitucional del asunto para su análisis en sede de tutela”. Aseveró que, en el proceso ordinario objeto de debate, “las pruebas fueron valoradas dentro del marco legal, con fundamento en la lógica y la sana crítica, de ahí entonces que la decisión proferida por el suscrito en segunda instancia sea expresión del principio de autonomía judicial consagrado en el artículo 230 de la Constitución Política, y es por ello que la acción de tutela no procede como una tercera instancia de los argumentos y valoraciones ya realizadas por los jueces competentes en primera y segunda instancia, quienes gozan de independencia para la valoración de las pruebas y la interpretación y aplicación del derecho”.
Anotó que “si se observan los argumentos expuestos en sede segunda instancia, se advierte que se aplicó lo dispuesto por la Ley y la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-SII-012-2018 sobre la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, sin embargo, a la luz de los hechos probados dentro del proceso se decidió que para el conteo de la mora debía tenerse en cuenta situaciones particulares del caso concreto, como lo es que cuando el Distrito de Medellín envío el acto administrativo para su aprobación por parte de la Fiduprevisora, esta debió devolverla para que se solventaran unos errores, y fue así como el Distrito de Medellín expidió una resolución aclaratoria”.
Resaltó que “como la sanción por mora castiga una actitud negligente de quién tiene a cargo el trámite de reconocimiento cuando sin justificación alguna, sobrepasa el límite de tiempo establecido para responder; ello no debe aplicarse cuando existe una causa legal que la justifique, puesto que, de existirla, ello constituye causal que exonera a la administración de la misma, siempre y cuando no se sobrepase un tiempo prudencial.
De igual manera consideró esta Sala que al emitirse una aclaración dentro del término legal, todas las partes involucradas deben asumir las consecuencias que generó la tardanza en el reconocimiento, máxime que en el presente caso la parte actora aceptó tácitamente el procedimiento, al no interponer los recursos de Ley que le correspondían”.
4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 25 de julio de 202524, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que no cumplía con el requisito general de relevancia constitucional. Para ello, citó apartes de la providencia cuestionada y sostuvo que la controversia versa sobre un asunto meramente legal y económico. 24 Visto en los índices 16 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04115 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que “la acción de tutela no es el escenario adecuado para examinar la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías que fue negado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia de segunda instancia, dado el innegable carácter patrimonial que implica dicha temática, sumado al carácter eminentemente legal de la discusión planteada en la acción constitucional.
La Subsección advierte que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, toda vez que el debate planteado se limita a una controversia de índole puramente económica relacionada con la sanción moratoria derivada del pago extemporáneo de una prestación social que ya fue reconocida y cancelada al accionante, quien además es titular del derecho reclamado.
No se evidencia que la discusión comprometa un derecho fundamental en su núcleo esencial, en particular el debido proceso o el acceso a la administración de justicia en su dimensión sustancial. Tampoco se advierte afectación alguna al mínimo vital del accionante, quien cuenta con un ingreso derivado de la prestación reconocida, lo que excluye la configuración de un perjuicio irremediable que habilite el uso excepcional del amparo constitucional”.
Concluyó que la intención de la parte accionante es someter a un nuevo análisis lo que ya fue definido de manera válida y razonable por el juez natural de la causa.
5. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte accionante lo impugnó25 manifestando que “no se puede afirmar que la parte actora esté reabriendo un debate jurídico ya resuelto en la instancia ordinaria, dado que el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, en su sentencia del 30 de octubre de 2024, declaró la prosperidad de las pretensiones al constatar la extemporaneidad de la actuación administrativa de la entidad territorial en el trámite de reclamación de las cesantías, con base en las pruebas debidamente incorporadas al proceso ordinario”.
Aseveró que “la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 12 de febrero de 2025, presenta vicios que comprometen los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva de la señora Ángela María Hoyos Hernández, toda vez que la conclusión a la que se arribó en el caso concreto carece de respaldo probatorio y, se aparta del marco normativo y jurisprudencial aplicable para resolver la reclamación administrativa relacionada con el reconocimiento y pago de las cesantías, requisito esencial para establecer si se configuró la sanción moratoria”.
Alegó que “el juez colegiado estimó que el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías se resolvió oportunamente, aclarando que, si bien el acto administrativo 25 Visto en los índices 22 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04115 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inicial emitido por la entidad territorial fue objeto de una aclaración posterior, sus efectos debían extenderse a la docente por cuanto consintió la decisión inicial al no interponer los recursos legales previstos en la normativa vigente”.
Posteriormente, reiteró los argumentos planteados en el escrito de tutela inicial e insistió en que la sentencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo y defecto fáctico, por lo que solicitó que se revoque el fallo de tutela de primera instancia y, en su lugar, “se conceda el amparo deprecado protegiendo sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, “en la medida en que resulta indispensable asegurar una valoración íntegra, razonada y objetiva del acervo probatorio recaudado en sede ordinaria, conforme al mandato del artículo 29 de la Constitución. Ello, en aras de garantizar un examen judicial riguroso y conforme a los principios que rigen el orden jurídico, especialmente cuando el análisis adecuado de los elementos de juicio constituye no solo un deber funcional del juzgador, sino una condición imprescindible para que el proceso preserve su naturaleza justa y garantice al demandante una decisión ajustada a la realidad fáctica que dio origen a la controversia, de acuerdo con el marco normativo aplicable al caso”. 5.2.
Por auto proferido el 14 de agosto de 2025 se concedió la impugnación26 y la misma fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 27 de agosto de 202527.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199128, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201529, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202130, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo 26 Visto en los índices 25 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04115 00. 27 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04115 01. 28 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 29 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 30 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". Radicación: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nro.080 del 12 de marzo de 201931, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente32: 6.2.1. La señora Ángela María Hoyos Hernández, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el Distrito Especial de Ciencias, Tecnología e Innovación de Medellín, pretendiendo que se declarara “la nulidad del acto ficto configurado el 21 de julio de 2021, de la petición radicada el día 21 de abril de 2021 ante LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG – MUNICIPIO DE MEDELLÍN que niega el reconocimiento de la sanción moratoria a mi mandante, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019”.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a las entidades demandadas “al reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA establecida en la ley 1071 de 2006 a favor de mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía de mi representado (a), de conformidad con el artículo 57 de la ley 1955 de 2019”; así como, “al reconocimiento y pago de intereses moratorias a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de la SANCIÓN MORATORIA reconocida”. 6.2.2.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín que, en sentencia del 30 de octubre de 2024 dispuso lo siguiente: “[…]
PRIMERO. DECLARAR LA NULIDAD del acto ficto negativo configurado el 21 de julio de 2021, frente a la petición elevada el 21 de abril de 2021 ante el Distrito de Medellín y la Nación - Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por medio del cual se negó a la demandante el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y en la Ley 1955 de 2019. 31 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 32 Lo que se desprende del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 05001 33 33 013 2022 00162 00/01.
Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04115 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR al DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN y a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a pagar a favor de la señora ANGELA MARÍA HOYOS HERNÁNDEZ, una indemnización equivalente a un día de salario por cada día de retardo, por la mora en que se incurrió entre el 13 de enero de 2021 al 21 de febrero del 2021, esto es 40 días de mora conforme se expuso en la parte motiva de esta decisión. Se precisa que, de acuerdo con el análisis de responsabilidad en la causación de la mora en este caso el DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN deberá efectuar el pago correspondiente a 15 días, mientras que el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO asumirá el valor de 25 días, los cuales serán pagados con el mecanismo de financiación consagrado en parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023.
Se tomará como base de liquidación el salario diario percibido por la demandante para el año 2021, vigente al momento de la mora al tratarse de cesantías parciales.
TERCERO. NEGAR la indexación de la sanción moratoria, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]”. (Mayúsculas y negrillas originales de la providencia). 6.2.3. Inconformes con la decisión anterior, las entidades demandadas interpusieron recurso de apelación y la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 12 de febrero de 2025 la revocó y, en su lugar negó las pretensiones.
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta lo que es motivo de impugnación, la Sala considera necesario resolver si, en este caso, frente a los reparos expuestos por la accionante en el escrito de tutela y analizado en el fallo de primera instancia, se reúne el requisito general de relevancia constitucional, y para ello, examinará: (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 6.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de Radicación: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”33. Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades34: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia35. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 6.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del segundo criterio que la compone, el cual busca preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica.
Frente al segundo elemento, la Corte Constitucional ha dicho que36 “(…) la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal 33 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 34 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido.
Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 35 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 36 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y/o económico. Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones” (…)”.
(Subrayado fuera del texto). En ese sentido, anotó que37 “en tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”.
(Subrayado fuera del texto). La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el segundo elemento que la compone, esto es, preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica, no está superado.
Lo anterior, debido a que la discusión planteada por la parte accionante, tanto en el escrito de tutela como en la impugnación, tiene que ver con que tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. En efecto, en el escrito de tutela alegó que “(…) el juez colegiado decidió no condenar a la entidad territorial al pago de la sanción moratoria a favor de la accionante, bajo el argumento de que el acto administrativo que resolvió la solicitud de reconocimiento del auxilio económico debía entenderse expedido y notificado en forma oportuna, advirtiendo que, si bien dicho acto fue objeto de una aclaración posterior, sus efectos debían extenderse a la docente por cuanto consintió la decisión inicial al no interponer los recursos legales previstos en la normativa vigente (…)”38.
En ese sentido, reprochó que “tal apreciación del caso particular no resulta acertada, pues la normativa vigente, específicamente el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, establece de manera expresa que la entidad territorial debe emitir pronunciamiento 37 Ibidem. 38 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04115 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de fondo dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la reclamación de cesantías, sin prever excepción distinta a aquella que se configura cuando el docente presenta la solicitud de forma incompleta, es decir, sin los documentos necesarios para permitir su adecuada revisión por parte de la administración. De manera que, pretender ampliar dicho plazo con base en situaciones no previstas por el Legislador para justificar la demora en la resolución de solicitudes prestacionales -como ocurre con las cesantías parciales reclamadas por la parte actora-, desborda el alcance previsto por el legislador de la citada disposición”39.
En esa medida, se trata de un debate meramente legal y económico porque la discusión planteada por la accionante gira en torno a la aplicación e interpretación de la norma para determinar si le asiste o no el derecho al reconocimiento y pago de una sanción moratoria por el retardo en la cancelación de las cesantías parciales solicitadas, discusión que no compromete derecho fundamental alguno. En consecuencia, la Sala concluye que la acción de tutela es improcedente por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, por lo que se confirmará el fallo proferido el 25 de julio de 2025 por la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 25 de julio de 2025 por la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, según lo explicado en la parte motiva.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. 39 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04115 01 Accionante: Ángela María Hoyos Hernández 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.