CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Ejecutivo 50001-23-33-000-2022-00188-01 (0734-2025) Demandante: Elvira Parrado Herrera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

RESUELVE

APELACIÓN DE AUTO QUE DECRETA EMBARGO La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), por conducto de apoderada, contra el auto del 14 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, que decretó medida cautelar de embargo.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. Elvira Parrado Herrera, a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva1 en contra de la UGPP, con el propósito de que se libre mandamiento de pago por los siguientes montos: 1. Por el valor de CIENTO DIECISEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL CIENTO TRECE PESOS MCTE ($ 116.855.113,95), por concepto del retroactivo de la pensión desde el estatus pensional hasta la fecha del pago debidamente indexados mes a mes con corte al 28 de febrero de 2021. 2.

Por el valor de las costas que se fijen en el presente proceso ejecutivo, las cuales serán tasadas por su despacho en la oportunidad legal correspondiente. 2. De igual manera, solicitó se libre mandamiento de pago por «El valor de los intereses moratorios mes a mes, a la tasa mas [sic] alta certificada por la Superfinanciera». 3.

Las anteriores pretensiones se fundamentan en que la UGPP fue condenada al pago de una pensión gracia a favor de la ejecutante, en sentencia del 15 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, confirmada por el Consejo de Estado el 10 de julio de 2020. 4. La actora adujo que el retroactivo pensional causado, del 20 de noviembre de 2010 al 28 de febrero de 2021, ascendió a $193.012.655.86.

Por su parte, la UGPP, 1 Samai, gestión en otros despachos, índice 00006, y su escrito de subsanación visible en el índice 00021. Radicación: 50001-23-33-000-2022-00188-01 (0734-2025) Demandante: Elvira Parrado Herrera Demandada: UGPP 2 mediante Resolución RDP 29877 del 23 de diciembre de 2020, procedió a cumplir el aludido fallo, en el sentido de reconocer y ordenar el pago de tal prestación en cuantía de $1.092.883, efectiva a partir del 20 de noviembre de 2010, con efectos fiscales desde el 28 de septiembre de 2017. 5.

Afirmó que en marzo de 2021 la demandada pagó la suma de $76.157.541,91 por concepto de retroactivo pensional desde el 20 de noviembre de 2010 hasta el 28 de febrero de 2021. El 12 de abril de ese año, dado el pago parcial de la obligación, solicitó a la UGPP cancelar el valor adeudado por el monto de $116.855.113.95, lo cual fue negado el 5 de mayo de 2021. 1.2.

La solicitud de medida cautelar 6. La accionante, por conducto de su apoderado, en el escrito de demanda, solicitó como medida cautelar la siguiente: […] decretar y ordenar el embargo de los dineros CDTS, cuentas corrientes, cuentas de ahorro que posea la entidad demandada en los siguientes Bancos: BANCOLOMBIA, BANCO DE OCCIDENTE, BANCO DE BOGOTÁ, BBVA, DAVIVIENDA, BANCO AGRARIO, BANCO POPULAR, BANCO AV VILLAS. 1.3.

Auto que libró mandamiento de pago 7. En proveído del 14 de marzo de 20242 el Tribunal Administrativo del Meta libró mandamiento de pago contra la UGPP por la suma de $116.855.113.95, por concepto de las mesadas pensionales causadas del 20 de noviembre de 2010 al 27 de septiembre de 2017, junto con su respectiva indexación; y por los intereses moratorios causados desde la ejecutoria del fallo objeto de ejecución (10 de septiembre de 2020) hasta cuando se verifique el cumplimiento de la obligación. 1.4.

Auto objeto del recurso de apelación 8. El Tribunal Administrativo del Meta decretó la medida cautelar de embargo solicitada por la parte accionante, mediante auto del 14 de marzo de 20243, en los siguientes términos:

PRIMERO: DECRETAR el embargo y retención de las sumas de dinero que posea la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”., identificada con el Nit: 900373913-4, en CDTS, cuentas corrientes y cuentas de ahorro en las siguientes entidades bancarias: BANCOLOMBIA, BANCO DE OCCIDENTE, BANCO DE BOGOTÁ, BBVA, DAVIVIENDA, BANCO AGRARIO, BANCO POPULAR y BANCO AV VILLAS.

SEGUNDO: Limítese la medida a la suma de CIENTO SETENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS SETENTA PESOS M/CTE ($175.282.670), conforme lo prevé el artículo 599 del Código general del Proceso.

TERCERO: Ofíciese a las citadas entidades bancarias, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 593 del C.G.P. aclarando que de acuerdo con lo previsto en el numeral primero del artículo 594 Ibidem., la misma no puede recaer sobre dineros que provengan de los recursos del Sistema General de 2 Samai, gestión en otros despachos, índice 00023. 3 Samai, gestión en otros despachos, índice 00024.

Radicación: 50001-23-33-000-2022-00188-01 (0734-2025) Demandante: Elvira Parrado Herrera Demandada: UGPP 3 Participaciones, de Regalías y los recursos de la seguridad social y/o cualquier otro recurso que por su naturaleza sea inembargable. 9. El tribunal consideró que, en atención a que se libró mandamiento de pago en auto de la misma fecha, es «viable decretar la medida cautelar solicitada, aclarando que de acuerdo con lo previsto en el numeral primero del artículo 594 del C.G.P., la misma no puede recaer sobre los recursos del Sistema General de Participación [sic], Regalías y los recursos de la seguridad social y/o cualquier otro recurso que por su naturaleza sea inembargable». 10.

Estimó que si bien es cierto que la referida disposición también contempla que los dineros que provengan del presupuesto general de la Nación son inembargables, dicha previsión no tiene cabida en el presente caso, puesto que se reclama el pago de una sentencia que reconoció un derecho laboral, el cual se encuentra dentro de las excepciones de inembargabilidad de los recursos públicos establecidas por la Corte Constitucional, en sentencia C-1154 de 2008, las cuales han sido reiteradas en diversas oportunidades por el Consejo de Estado, recientemente en providencia del 10 de junio de 2021, expediente 11001-03-15-000-2020-04268-01(AC), de la Sección Segunda, Subsección A4. 1.5.

Recurso de apelación 11. La UGPP interpuso recurso de apelación5 contra el auto que decretó medida cautelar de embargo, toda vez que sus dineros se hallan incorporados en el presupuesto general de la Nación, razón por la cual gozan de una protección especial, al ser inembargables de conformidad con el artículo 63 de la Constitución Política y según lo preceptuado por los artículos 6º de la Ley 179 de 1994, por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 (orgánica del presupuesto), 36 de la Ley 1485 del 14 de diciembre de 2011 y 177 del Código Contencioso Administrativo. 12.

Sostuvo que las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que los conforman, son inembargables, por expresa prohibición consagrada en el artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Igualmente, el artículo 1º de la Ley 15 de 1982 dispone la inembargabilidad de los dineros oficiales destinados al pago de las pensiones y su manejo en una cuenta especial, de modo que en ningún caso puedan ser objeto de cambio o traslado alguno; y en similar sentido lo establece el artículo 134 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el artículo 594 del Código General del Proceso. 13.

Adujo que se han embargado dineros del tesoro nacional de los cuales no puede disponerse para realizar el pago de obligaciones provenientes del sistema de seguridad social en pensiones, por cuanto deben ser canceladas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep). Asimismo, las cuentas que pudieran encontrarse en cabeza de la UGPP involucran la tenencia de dineros de la entidad que no son de su propiedad, ya que actúa como retenedor y recaudador de impuestos, como por ejemplo la retención en la fuente que les aplica a sus empleados por salario. 14.

Expresó que la medida de embargo que nos ocupa también está generando un 4 M. P. Gabriel Valbuena Hernández. 5 Samai, gestión en otros despachos, índice 00036. Radicación: 50001-23-33-000-2022-00188-01 (0734-2025) Demandante: Elvira Parrado Herrera Demandada: UGPP 4 perjuicio irremediable tanto a la entidad como a los terceros contra quienes adelanta procedimientos administrativos, «en el marco de los cuales debe devolver dineros que fueron embargados y consignados en cuentas como la denominada “DIRECCION PARAFISCALES – PAGOS DE PLANILLA U-PILA”, sea por el pago de la obligación por parte del tercero o por resultar vencida en tales procesos; sin que sea posible efectuar tales devoluciones dado el embargo decretado». 15.

Aportó certificación de inembargabilidad, expedida por la subdirectora financiera de la UGPP, en la que consta que es una unidad especial «creada exclusivamente para la sustanciación y reconocimiento de derechos pensionales de las entidades del sector público en liquidación, pero dentro de su presupuesto y en lo relacionado con el manejo de sus cuentas bancarias no le compete realizar ningún tipo de pago por concepto de prestaciones legalmente reconocidas como lo es la presente, por cuanto el ente pagador es el Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional – FOPEP-». 1.6.

Trámite procesal 16. Por auto del 5 de marzo de 20256, el Tribunal Administrativo del Meta concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 17. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que decretó medida cautelar de embargo, en atención a la competencia prevista en los artículos 125, numeral 2, literal h)7; 1508 y 243, numeral 59, del CPACA. 2.2.

Oportunidad del recurso 18. El artículo 244 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 202110, 6 Samai, gestión en otros despachos, índice 00046. 7 «ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.

En primera instancia esta decisión será de ponente». 8 «ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]». 9 «ARTÍCULO 243.

APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar». 10 «Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. <Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1.

La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.

Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.

Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para Radicación: 50001-23-33-000-2022-00188-01 (0734-2025) Demandante: Elvira Parrado Herrera Demandada: UGPP 5 establece que el recurso de apelación contra autos notificados a través de estado electrónico debe interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los 3 días siguientes a su notificación o del que niega total o parcialmente la reposición. 19.

Descendiendo al caso concreto, se tiene, en cuanto a la oportunidad para impugnar la decisión, que el referido recurso fue interpuesto por la parte demandada el 24 de abril de 202411, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto del 14 de marzo del mismo año12. 20. Así las cosas, al evidenciarse que el recurso fue interpuesto en tiempo, se procederá a su estudio y decisión. 2.3.

Problema jurídico 21. Se circunscribe a determinar si resulta procedente en el presente asunto la medida cautelar de embargo de las sumas de dinero que posea la UGPP en cuentas corrientes o de ahorro o CDT, o por el contrario, como lo alega la ejecutada, no es pertinente dada la inembargabilidad de sus recursos, por pertenecer al presupuesto general de la Nación, amén de que el pago de las mesadas pensionales que reconoce las realiza con cargo a los recursos parafiscales del sistema general de pensiones, que son administrados por el Fopep; y algunos dineros no son de su propiedad, al ser producto del ejercicio de la función de retenedor o recaudador de impuestos y al corresponder a pagos parafiscales de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes. 22.

La Sala para resolver el planteamiento expuesto, desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) medida cautelar de embargo en procesos ejecutivos e inembargabilidad de rentas del presupuesto general de la Nación y (ii) caso concreto. 2.4. Medida cautelar de embargo en procesos ejecutivos e inembargabilidad de rentas del presupuesto general de la Nación 23.

En principio, cabe precisar que en los procesos ejecutivos el artículo 599 del CGP establece la posibilidad de decretar, como medidas cautelares, el embargo y secuestro de bienes, a partir de las siguientes reglas (i) la solicitud en ese sentido podrá formularse desde la presentación de la demanda; (ii) el juez podrá limitarlas a lo necesario y el valor de los bienes no podrá «exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad». 24.

Asimismo, (iii) el ejecutado que proponga excepciones de mérito o el tercero afectado con la medida podrá pedir del juez que ordene al ejecutante «prestar caución hasta por el 10% del valor de la ejecución para responder por los perjuicios que se causen con su práctica, so pena de levantamiento». 25. No obstante, el artículo 593 del mencionado estatuto procesal, en relación con el que lo decida de plano». 11 Samai, gestión en otros despachos, índice 00036. 12 El 17 de abril de 2024 la secretaría del tribunal envió mensaje de datos a la UGPP, entre otros sujetos procesales, con el que se notifica personalmente el auto (Samai, gestión en otros despachos, índice 00034), por lo que, en aplicación del artículo 205 del CPACA, la notificación se entiende surtida a los 2 días hábiles siguientes, esto es, el 19 de abril de 2024; en consecuencia, el término de ejecutoria trascurrió del 22 al 24 de los mismos mes y año. Radicación: 50001-23-33-000-2022-00188-01 (0734-2025) Demandante: Elvira Parrado Herrera Demandada: UGPP 6 embargo de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, prevé como cuantía máxima de tal medida aquella que no exceda el valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%). 26.

Por su parte, el artículo 594 ibidem, que enumeró los bienes excluidos de órdenes de embargo, incluyó en esa lista a los incorporados al presupuesto general de la Nación; no obstante, en su parágrafo impartió reglas de procedencia de dicha medida frente a esos recursos en caso de existencia de algún fundamento legal, así: Bienes inembargables.

Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. […] Parágrafo.

Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.

En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.

Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.

En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene. 27. El Decreto 111 de 15 de enero de 1996, por el cual se compilan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, ya disponía la inembargabilidad de las rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. Radicación: 50001-23-33-000-2022-00188-01 (0734-2025) Demandante: Elvira Parrado Herrera Demandada: UGPP 7 No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.

Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4º del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (L. 38/89, art. 16; L. 179/94, arts. 6º, 55, inc. 3º). 28.

La precitada norma fue objeto de control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional que, en sentencia C-354 de 199713, decidió su exequibilidad y avaló la posibilidad de embargar los bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación cuando se pretenda hacer efectiva una obligación de naturaleza laboral, «cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas». 29.

Asimismo, la Corte Constitucional, en sentencia C-566 de 200314, reiteró que la inembargabilidad de los aludidos bienes solo «se ajusta a la Constitución en la medida en que ello no impida la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias surgidas de las obligaciones laborales»; derrotero que reafirmó en fallo C-1154 de 200815, en el que puntualizó las tres excepciones frente a su aplicación: 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. […] Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad16, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados 13 M. P. Antonio Barrera Carbonell. 14 M. P. Álvaro Tafur Galvis. 15 M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

Dicho criterio también se expuso en el fallo C-539 de 2010. 16 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. Radicación: 50001-23-33-000-2022-00188-01 (0734-2025) Demandante: Elvira Parrado Herrera Demandada: UGPP 8 mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. […] Esta postura también ha sido reiterada de manera uniforme en la jurisprudencia constitucional17. 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. […] 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado. 30.

Así las cosas, la primera excepción a la regla de inembargabilidad de las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nnción, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, atañe a créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; la segunda cuando esté concernido el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos; y la tercera en caso de títulos emanados del Estado que concedan una obligación clara, expresa y exigible. 31.

Además de lo anterior, no es dable desconocer la previsión contenida en el parágrafo 2.º del artículo 19518 del CPACA, acerca de la inembargabilidad de los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y del Fondo de Contingencias, en armonía con el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, que preceptúa dicho atributo para las cuentas corrientes abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público:

ARTÍCULO 2. 8.1.6.1.1. Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la 17 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005, entre otras. 18 «PARÁGRAFO 2o.

El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria». Radicación: 50001-23-33-000-2022-00188-01 (0734-2025) Demandante: Elvira Parrado Herrera Demandada: UGPP 9 sentencia respectiva.

Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito. 32. Igualmente, acerca de la inembargabilidad de recursos deben observarse las disposiciones de los artículos 318 del Decreto 1222 de 198619, 134 de la Ley 100 de 199320, 25 de la Ley 80 de 199321, 18 y 91 de la Ley 715 de 200122, 275 (parágrafo 2.°) de la Ley 1450 de 201123, 45 de la Ley 1551 de 201224, 25 de la Ley 1751 de 201525, 357 de la Ley 1819 de 201626 y 133 de la Ley 2056 de 202027. 2.5.

Caso concreto 33. En punto a resolver el problema jurídico planteado, se advierte que en la providencia impugnada se ordenó medida cautelar de embargo de las sumas de dinero que posea la UGPP en cuentas corrientes o de ahorro o CDT, en Bancolombia, Banco de Occidente, Banco de Bogotá, BBVA, Davivienda, Banco Agrario, Banco Popular y Banco AvVillas, con la advertencia dirigida a estas entidades bancarias acerca de que, «de acuerdo con lo previsto en el numeral primero del artículo 594 [del CGP], la misma no puede recaer sobre dineros que provengan de los recursos del Sistema General Participación [sic], de Regalías y los recursos de la seguridad social y/o cualquier otro recurso que por su naturaleza sea inembargable». 34.

En su apelación, la UGPP alega la aplicación de la regla de inembargabilidad de sus bienes, porque: (i) están incorporados en el presupuesto general de la nación, (ii) la medida cautelar es improcedente sobre aquellos destinados al pago de las pensiones, (iii) también resulta impertinente como quiera que el pago de las mesadas pensionales se realiza con cargo a los recursos parafiscales del sistema general de pensiones, que son administrados por el Fopep; y (iv) algunos dineros no son de su propiedad, al ser producto del ejercicio de la función de agente retenedor o recaudador de impuestos y al corresponder a pagos parafiscales de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA). 35.

Previo al análisis del caso en cuestión, es esencial recordar que, como lo ha señalado esta corporación28, el recurso de apelación delimita el problema jurídico y los aspectos de hecho y de derecho que deben ser objeto de análisis. Por consiguiente, en aplicación del principio de congruencia, el estudio de la Sala se circunscribirá exclusivamente a los argumentos expuestos en el recurso, es decir, acerca de la 19 «Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental». 20 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 21 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». 22 «por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 23 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». 24 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 25 «Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones». 26 «Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones». 27 «Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías». 28 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 20 de septiembre de 2018, radicado 08001-23-33-000-2013- 00580-01(22144), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicación: 50001-23-33-000-2022-00188-01 (0734-2025) Demandante: Elvira Parrado Herrera Demandada: UGPP 10 aplicación de la regla de inembargabilidad en los términos aducidos por la entidad apelante. 36. De acuerdo con lo explicado en el acápite anterior, en razón a que la presente demanda ejecutiva tiene como propósito obtener el cumplimiento de una sentencia relativa al reconocimiento de una pensión gracia29, carece de asidero jurídico el argumento de la UGPP acerca de la prohibición de embargo sobre los bienes y derechos de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, cuanto más, si el crédito cuyo pago se reclama, además de provenir de una orden judicial, se relaciona con una prestación atinente a la seguridad social30. 37.

En lo referente al reparo planteado por la UGPP acerca de la inembargabilidad de los recursos destinados al pago de pensiones, el artículo 134 de la Ley 100 de 1993 establece: INEMBARGABILIDAD. Son inembargables: 1. Los recursos de los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad. 2. Los recursos de los fondos de reparto del régimen de prima media con prestación definida y sus respectivas reservas. 3.

Las sumas abonadas en las cuentas individuales de ahorro pensional del régimen de ahorro individual con solidaridad, y sus respectivos rendimientos. 4. Las sumas destinadas a pagar los seguros de invalidez y de sobrevivientes dentro del mismo régimen de ahorro individual con solidaridad. 5. Las pensiones y demás prestaciones que reconoce esta Ley, cualquiera que sea su cuantía, salvo que se trate de embargos por pensiones alimenticias o créditos a favor de cooperativas, de conformidad con las disposiciones legales vigentes sobre la materia. 6.

Los bonos pensionales y los recursos para el pago de los bonos y cuotas partes de bono de que trata la presente Ley. 7. Los recursos del fondo de solidaridad pensional. 29 En la que se dispuso: «A título de restablecimiento se ORDENA a la UNIDAD Y ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES PENSIONALES, reconociendo y pagando a favor de la señora ELVIRA PARRADO HERRERA la pensión vitalicia de jubilación gracia a partir de la fecha de adquisición de su estatus, es decir, el 20 de noviembre de 2010, en que contaba con veinte (20) años de servicio y contaba con más de cincuenta (50) años de edad y, liquidando el monto de la misma sobre el 75% del promedio mensual de todo lo devengado por el beneficiario durante el último año de servicios anterior a la adquisición de su estado de pensionado, esto es, del 20 de noviembre de 2009 al 20 de noviembre de 2010, en los términos explicados en las consideraciones de esta sentencia Las sumas resultantes deberán ser actualizadas en la forma ordenada en la parte considerada de esta falla». 30 En iguales términos se ha pronunciado esta Subsección en autos del 30 de septiembre de 2021, expediente 41001-23-31-000-2010-00577-02 (2459-2018); 10 de febrero de 2022, expediente 41001-23-31-000-2014-00476- 01 (4000-2021), M. P. César Palomino Cortés; 17 de noviembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2013- 00858-02 (1921-2019), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter; 19 de septiembre de 2024, expediente 08001-23-33-000- 2013-00621-02 (0226-2024), M. P. Jorge Edison Portocarrero Banguera; y 8 de mayo de 2025, expediente 76001- 23-33-000-2022-00847-02 (0438-2025), M. P. Juan Enrique Bedoya Escobar.

De igual modo, la Subsección A en proveído del 29 de mayo de 2025, expediente 25000-23-42-000-2022-00318-01 (6704-2022), M. P. Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicación: 50001-23-33-000-2022-00188-01 (0734-2025) Demandante: Elvira Parrado Herrera Demandada: UGPP 11 PARÁGRAFO. No obstante lo dispuesto en el presente artículo, las cotizaciones voluntarias y sus rendimientos financieros solo gozarán de los mismos beneficios que la Ley concede a las cuentas de ahorro en UPAC, en términos de inembargabilidad. 38.

Como quiera que la citada previsión normativa impone una regla clara acerca de la inembargabilidad de los dineros pertenecientes al sistema general de seguridad social en pensiones, en el auto apelado, al momento de decretar la medida cautelar el tribunal de instancia fue explícito sobre la exclusión del embargo, en virtud del numeral 1 del artículo 594 el CGP, de los «dineros que provengan de los recursos del Sistema General Participación [sic], de Regalías y los recursos de la seguridad social y/o cualquier otro recurso que por su naturaleza sea inembargable». 39.

Nótese que el tribunal fue manifiesto acerca de que se incluyen en la prohibición de embargabilidad los dineros pertenecientes al sistema general de seguridad social. En todo caso, al encontrarse esa restricción normativamente prevista también impone su observancia por parte de las entidades financieras que la ejecuten. 40. Por otro lado, en lo que se refiere a la improcedencia de esa medida frente a dineros propios de la UGPP, toda vez que las prestaciones pensionales se sufragan con recursos parafiscales del sistema general de pensiones, que son administrados por el Fopep, esta Subsección31, al resolver asuntos como el presente, ha explicado que «a) los aportes que realizan los empleadores y los trabajadores al sistema General de Seguridad Social tienen destinación específica y son inembargables, atendiendo a su naturaleza de parafiscales, por lo que no le pertenecen a la entidad que los administra32 y; b) la sentencia que se pretende ejecutar impuso una obligación a cargo de la UGPP33, mas no del FOPEP, fondo que no puede actuar de manera autónoma ni participa en el reconocimiento del derecho pensional34». 41.

Por lo tanto, no es de recibo el planteamiento de la recurrente, habida cuenta que la obligación en torno al pago de la pensión gracia impuesta en la sentencia base de recaudo corresponde a la UGPP, como entidad condenada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió, a la que le compete el reconocimiento de la aludida prestación, además del pago del correspondiente retroactivo, con independencia de que la administración de los recursos que respalden esa pensión la tenga asignada el Fopep. 42.

Además, en lo concerniente a los dineros que posee producto de la recaudación o retención de impuestos o por pagos parafiscales de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA), la UGPP tampoco allega los documentos pertinentes para demostrar cuáles cuentas o en qué entidades bancarias se resguardan los dineros que estima tienen esa destinación específica. 43.

En todo caso, cabe recordar que, conforme al artículo 597 del CGP, en aras de preservar la sostenibilidad fiscal y presupuestal de las entidades u organismos sobre cuyos recursos recae una medida cautelar de embargo, el Procurador General de la 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 11 de abril de 2024, expediente 18001-23-40-000-2016-00242-02 (0328-2024), M. P. César Palomino Cortés. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 5 de diciembre de 2022, expediente 47001 23 33 000 2017 00071 01 (2676-2022), M.P., Rafael Francisco Suárez 33 Antes Caja Nacional de Previsión Social, para los fines de este asunto 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 3 de octubre de 2022, expediente 50001 23 31 000 2011 00674 02 (3792-2022), M.P., Gabriel Valbuena Hernández.

Radicación: 50001-23-33-000-2022-00188-01 (0734-2025) Demandante: Elvira Parrado Herrera Demandada: UGPP 12 Nación, el ministro del respectivo ramo o el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se encuentran facultados para pedir su levantamiento. Asimismo, el artículo 599 ibidem prevé la posibilidad para el ejecutado de solicitar del correspondiente despacho judicial que el embargo sea sobre otros bienes de su propiedad, salvo cuando se trate de un embargo fundado en garantía real. 44.

En similar sentido esta Subsección decidió tales disconformidades en un caso análogo al presente, en auto del 19 de septiembre de 202435, en los siguientes términos: Por lo anterior, no le asiste razón a la UGPP en sus alegaciones, dado que se pretende el pago de una obligación laboral que se deriva de una sentencia judicial ejecutoriada, encontrándose así en una de las situaciones que la Corte Constitucional y esta Corporación han señalado como excepción al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Así las cosas, si bien ciertos componentes del erario han sido revestidos por la ley y la Constitución con una protección especial para evitar su sustracción del patrimonio estatal como prenda garante del pago de sus obligaciones, la rigurosidad de tal restricción cede si, tras haberse vencido el plazo para que la autoridad correspondiente cumpliera voluntariamente (legal o contractual), esta no ha satisfecho los créditos de origen laboral, ni los impuestos en una sentencia. Por tanto, en atención a que el objeto de este trámite ejecutivo es obtener el cumplimiento de un fallo judicial, la prohibición de embargo sobre los recursos de la UGPP pierde fuerza, por lo que garantizan la deuda que aquella tiene con el ejecutante.

Especial prevalencia se predica de la pretensión cautelar del caso, puesto que el crédito cuyo pago se demanda, además de mostrarse como una orden judicial, se relaciona con una prestación de origen laboral36. Por otro lado, en cuanto al reparo expuesto por la UGPP dirigido a que las cuentas bancarias embargadas tienen destinación específica para cubrir los gastos de seguridad social, impuestos, así como los pagos parafiscales de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) que contiene recursos de terceros, pertenecientes al Sistema de Protección Social, entre otras; debe resaltarse que la orden del a quo, estuvo encaminada al embargo y retención de los dineros que se encuentren depositados en las cuentas de ahorro, corrientes, CDT, bonos o títulos de capitalización, cuyo titular sea la UGPP, cuando la entidad reciba recursos del Presupuesto General de la Nación, sin individualizar concretamente las cuentas, dado que señaló 18 entidades bancarias, por lo que llama la atención de la Sala que la UGPP no aporte prueba alguna de las cuentas a que alude que contienen específicamente esos dineros para ser objeto de valoración, sumado a que no se identifican los bancos en las que se encuentran las mismas.

No obstante, al considerarlo pertinente se precisa que, en todo caso las entidades bancarias, destinatarias de la medida, deben aplicar el embargo atendiendo la naturaleza de los dineros que posea la UGPP, evitando embargos de dineros de 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 19 de septiembre de 2024, expediente 08001-23- 33-000-2013-00621-02 (0226-2024), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 36 En ese sentido se ha pronunciado esta Sala en autos de 30 de septiembre de 2021, expediente 41001-23-31- 000-2010-00577-02 (2459-2018), 10 de febrero de 2022, expediente 41001-23-31-000-2014-00476-01 (4000- 2021).

De igual modo, la subsección A de la sección segunda de esta Corporación ha compartido este criterio en sentencia de tutela de 10 de junio de 2021, expediente 11001-03-15-000-2020-04268-01, C. P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 50001-23-33-000-2022-00188-01 (0734-2025) Demandante: Elvira Parrado Herrera Demandada: UGPP 13 terceros o que pongan en riesgo el interés general sobre el particular, pues se insiste en que la medida recae sobre 18 entidades bancarias con una limitación en el valor total a embargar.

Ahora, en el caso de procederse de forma contraria, debe acudirse a los mecanismos procesales dispuestos para proteger la sostenibilidad financiera o presupuestal de la entidad ejecutada, conforme a lo preceptuado en el artículo 597 del CGP, tal como se anticipó en párrafos precedentes. Por lo anterior, resulta dable concluir que los recursos pretendidos en embargo por el ejecutante, pese a, en principio, ser inembargables, por hacer parte del presupuesto general de la Nación, pueden ser objeto de retención preventiva y de eventual traslado al patrimonio del acreedor. 45.

A partir de lo anterior, se colige que en razón a que el proceso ejecutivo promovido por la señora Elvira Parrado Herrera tiene como propósito obtener el cumplimiento de una sentencia judicial referente a un derecho de carácter pensional, en atención a los precedentes tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, la prohibición de embargo de los recursos de la UGPP, con base en el cual fundamenta sus reparos de apelación, no es absoluta, máxime cuando la medida cautelar de embargo propende a la garantía del derecho que se reconoce en la providencia judicial objeto de recaudo y a la seguridad jurídica. 46.

En consecuencia, se confirmará el auto del 14 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, que decretó medida cautelar de embargo. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado,

RESUELVE

Primero. Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, el 14 de marzo de 2024, que decretó medida cautelar de embargo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Devolver este expediente al tribunal de origen. Tercero. Dejar las anotaciones de rigor en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En Radicación: 50001-23-33-000-2022-00188-01 (0734-2025) Demandante: Elvira Parrado Herrera Demandada: UGPP 14 consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.