Demandante: Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00127-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 47001-23-33-000-2024-00127-01 Accionante: PREVENCIÓN Y SALUD INTEGRAL PARA LA FAMILIA IPS SAS Accionado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL - ADRES Tema: Confirma sentencia de primera instancia..

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la Administradora de los Recursos de Sistema General de Seguridad Social (en adelante ADRES) contra la sentencia del 24 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. En dicha decisión se ordenó a la demandada que en el término de 15 días realizara la auditoría integral a las reclamaciones presentadas por la parte actora, en acatamiento de la normativa invocada en la demanda de cumplimiento.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1. Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS, actuando por conducto de apoderada judicial, presentó acción de cumplimiento contra la ADRES. La solicitud tiene como fin que se le ordene a la accionada el acatamiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, 8 de la Resolución 1236 de 2023 y 16 de la Resolución 12758 de 2023. 2.

Como resultado del obedecimiento de las normas invocadas, pidió, a título de pretensiones, lo siguiente: Se sirva ordenar a la accionada ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES, que de forma INMEDIATA entregue el resultado de auditoría de las reclamaciones radicadas en el mes de MAYO, JULIO, AGOSTO, SEPTIEMBRE, NOVIEMBRE y DICIEMBRE de 2023 y ENERO Y FEBRERO de 2024 por PREVENCIÓN Y SALUD INTEGRAL PARA LA FAMILIA IPS SAS dando estricta aplicación a la normatividad vigente en materia de prestación de los servicios de salud, en especial, a lo ordenado en el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y el artículo 08 de la Resolución 1236 de 2023 del Ministerio de Salud y de Protección Demandante: Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00127-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Social y artículo 16 de la Resolución 12758 de 2023 de ADRES, sin ninguna dilación y/o interpretación apartada de este marco jurídico, que motiva esta respetuosa ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO.

(Sic a toda la cita). 2. Hechos 3. La IPS actora manifestó que se encuentra ubicada en el municipio de El Banco (Magdalena) y que presta el servicio de salud a víctimas de accidentes de tránsito ocasionados por vehículos sin póliza SOAT, con cargo a los recursos administrados por la ADRES, de conformidad con el artículo 167 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2.6.1.4.1.3 del Decreto 780 de 2016. 4.

Precisó que, de conformidad con el artículo 2.6.1.4.2.2 radicó reclamaciones a la ADRES en los meses de mayo, julio, agosto, septiembre, noviembre y diciembre de 2023 y enero y febrero de 2024, con ocasión de los servicios médicos que les prestó a las víctimas de accidentes de tránsito antes mencionadas, sin que a la fecha de radicación de la demanda se le haya notificado el resultado de las auditorías.

Así las cosas, indicó que se incumplió el término de dos meses con los que cuenta la ADRES para realizar las auditorías integrales de dichas reclamaciones, de conformidad con el artículo 2.6.1.4.3.12 de la Ley 780 de 2016. 5. Mencionó que el mismo término se encuentra estipulado en el artículo 8 de la Resolución 1236 del 2023 del Ministerio de Salud y Protección Social para el trámite de reclamaciones como las que radicó en los tiempos referidos. 6.

Indicó que, de conformidad con las normas cuyo cumplimiento solicitó el término para realizar la auditoría integral de las reclamaciones se encuentra ampliamente fenecido. 7. Por lo anterior, el 16 de abril de 2024, radicó una petición ante la ADRES en la que buscó constituirla en renuencia respecto de las normas invocadas con el ejercicio de esta acción. Pese a que la entidad le brindó una respuesta, considera que la misma fue evasiva y con ello la accionada se ratificó en el incumplimiento. 3.

Actuaciones procesales 8. Mediante auto del 6 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo del Magdalena admitió la acción de cumplimiento. En consecuencia, notificó al director de la ADRES y la requirió para que presentara un informe sobre los hechos descritos en la demanda en el término de tres días siguientes a la notificación de la providencia. 4.

Informe de la ADRES 9. Indicó que se encuentra adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio Demandante: Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00127-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 independiente.

Asimismo, sostuvo que, a partir de la creación y entrada en funcionamiento de la entidad, se suprimió el Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA y con este la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social – DAFPS. 10. Explicó que la Subcuenta de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT tiene por objeto «establecer las condiciones de cobertura, ejecución de recursos, funcionamiento y aspectos complementarios para el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas y demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de Consejo de Administración del Fosyga». 11.

Resaltó que el artículo 2.6.1.4.1. del Decreto 780 de 2016 señala las condiciones de cobertura, ejecución de recursos y aspectos complementarios para el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de un accidente de tránsito. 12. Aludió que el artículo 7 de la Resolución 1645 de 2016 dispuso el término en el que las personas naturales y jurídicas pueden presentar sus reclamaciones.

Asimismo, que, el artículo 9 de la mencionada disposición estableció que toda reclamación debe pasar las etapas de preradicación, radicación, auditoría integral, la comunicación del resultado de la auditoría y finalmente el pago cuando haya lugar. Relató en qué consiste cada una de las citadas etapas. 13. Finalmente, sostuvo que el presente mecanismo debe declararse improcedente ante la existencia de otro mecanismo de defensa judicial ordinario que debe impetrarse ante el juez de lo contencioso administrativo, sin que especificara cuál medio de control es el idóneo. 5.

Fallo de primera instancia 14. En sentencia del 24 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo del Magdalena accedió a las pretensiones en el siguiente sentido:

PRIMERO: Declarar que la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD “ADRES” ha incumplido el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, del (sic) artículo 8 de la Resolución 1236 de 2023, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, y del (sic) artículo 16 de la Resolución 012758 del 29 de agosto de 2023, expedida por la Administradora De los Recursos Del Sistema General De Seguridad Social En Salud “ADRES” por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: En consecuencia, ordénese a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD “ADRES” que en el término perentorio e improrrogable de quince (15) días, proceda a realizar la auditoría integral de las reclamaciones presentadas por la SOCIEDAD PREVENCIÓN Y SALUD INTEGRAL PARA LA FAMILIA IPS SAS con Demandante: Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00127-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 los siguientes números y fecha de consolidado, y que proceda a notificar sus resultados dentro de, mismo término: Certificado Consolidado Fecha 346153 26/05/2023 351608 15/07/2023 354048 14/08/2023 352559 2/08/2023 357843 12/09/2023 366018 14/11/2023 367001 20/11/2023 371262 18/12/2023 375452 15/01/2024 379802 12/02/2024 15.

Precisó que las normas invocadas disponen el término de dos meses contados desde la fecha de cierre del periodo de radicación para efectuar la auditoría integral de las reclamaciones con ocasión de los servicios médicos prestados a las víctimas de accidentes de tránsito con cargo a la ADRES. 16. Encontró acreditada la presentación de las reclamaciones referidas por la accionante desde el 26 de mayo de 2023 hasta el 12 de febrero de 2024, sin que a la fecha de expedición de la sentencia exista pronunciamiento sobre las mismas por parte de la ADRES.

Adicionalmente, aclaró que de las normas cuyo acatamiento se pide se desprende el mandato imperativo e inobjetable de cumplir la fase de auditoría integral dentro del lapso improrrogable y perentorio de dos meses y que tal situación no ha sido acatada por la accionada. 17. Aclaró que, pese a que la finalidad última del trámite en mención es obtener un pago, la sociedad solicitó a título de pretensiones que se concluya y notifique la auditoría de las reclamaciones que ha presentado entre mayo de 2023 y febrero de 2024. 6.

Impugnación 18. La ADRES impugnó la anterior decisión. Reiteró que el presente mecanismo debe declararse improcedente por no satisfacer el requisito de la subsidiariedad, ante la existencia de otro instrumento de defensa judicial que debe ser radicado ante el juez de lo contencioso administrativo, sin que aclarara a cuál medio de control se refiere. 19.

Asimismo, señaló que no se está ante la posible configuración de un perjuicio irremediable. 20. Finalmente, ratificó los fundamentos expuestos en la contestación y pidió que se declare la improcedencia porque se está haciendo un uso indebido de la acción constitucional. Demandante: Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00127-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 21. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por la ADRES contra la sentencia del 24 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Generalidades sobre la acción de cumplimiento 22. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 23. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 24.

Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]5. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5.º y 6.º). 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. [..]. 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00127-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 (iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8.º). (iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) Pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9.º).

(vi) El acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9.º). 2.3. De la renuencia 25. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste6 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 26.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”7. 27. Sobre este tema, esta Sección8 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. 6 Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto). 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 8 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. Demandante: Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00127-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos9.

(Negrillas fuera de texto). 28. En efecto, el inciso 2.° del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 29.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 30.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»10. 31. La parte actora aportó la petición del 12 de abril de 2024, en la que le solicitó a la ADRES el cumplimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, 8 de la Resolución 1236 de 2023 y 16 de la Resolución 12578 de 2023. 9 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. 10 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. Demandante: Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00127-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En consecuencia, que atendiera el término de los dos meses después del periodo de radicación de las reclamaciones presentadas entre el 26 mayo de 2023 y el 12 de febrero de 2024, en el sentido de comunicarle el resultado de la auditoría integral de las reclamaciones presentadas en dichos periodos. 32.

En el expediente también obra la respuesta brindada por la ADRES a la anterior petición, mediante el Oficio 20244309686011 del 18 de abril de 2024. La accionada le indicó que lo radicado de mayo a julio de 2023 se resolvería en abril de 2024 y las demás reclamaciones de 2023, en el primer semestre de 2024. Se aclara que, pese a que la presente acción fue admitida el 6 de mayo de 2024 no hay prueba o manifestación alguna que acredite o informe de la respuesta a la auditoría integral de las reclamaciones precisadas por la IPS accionante, inclusive en la impugnación. 33.

De conformidad con lo anterior, no cabe duda de que la actora agotó en debida forma el requisito en mención, previo a interponer el medio de control. 2.4. De la procedencia de la acción de cumplimiento 34. La IPS actora pretende que, en cumplimiento de los artículos citados, la ADRES realice la auditoría integral de las reclamaciones presentadas entre el 26 de mayo de 2023 y el 12 de febrero de 2024. 35.

En este orden de ideas, la Sala manifiesta que los preceptos que se piden acatar están contenidos en actos administrativos. Adicionalmente, no conllevan al establecimiento de gasto, en la medida en que, lo perseguido a través de esta acción consiste en que se surta la etapa de un procedimiento reglado que se radica ante la ADRES, consistente en que se auditen reclamaciones por la prestación del servicio de salud a las personas que han sido víctimas de accidentes de tránsito con vehículos sin póliza SOAT. 36.

Así las cosas, la eventual orden de atender las disposiciones invocadas no implica el establecimiento de gasto, pues no se reclama pago alguno si no que se resuelvan reclamaciones que no necesariamente devienen en pago. Tampoco se evidencia que lo pretendido por la actora involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 2.4.1.

Sobre la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa 37. Es importante destacar que esta Sección resolvió en anteriores oportunidades casos similares, en los que diferentes IPS acudían en sede de cumplimiento a que se le ordenada a la ADRES que, en obedecimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 16 de la Resolución 12758 de 2023, realizara las auditorías integrales producto de reclamaciones de recobro por la prestación de servicios médicos11. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de julio 18 de 2019, expediente 25000-23-41-000-2019-00246-01, sentencia de 14 de noviembre de Demandante: Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00127-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 38.

La mayoría de los casos se suscitaron entre 2018 y 2020 y allí se concluía que las IPS contaban con otros mecanismos judiciales de defensa para que se atendieran sus pretensiones. Al respecto, se explicaba que «en la sentencia T- 760 de 2008 la Corte Constitucional se pronunció sobre la procedencia de la acción de tutela cuando lo pretendido sea obtener la resolución y pago de las reclamaciones de recobro realizadas por las entidades prestadoras de los servicios de salud ante el antiguo Fondo de Seguridad y Garantía (FOSYGA)». 39.

Se indicaba que, en la mencionada sentencia, la Corte Constitucional resolvió, entre otros, el problema jurídico relativo a si se vulneraba el derecho a la salud cuando las EPS brindaban insumos no incluidos en el entonces POS, y en consecuencia, procedía el recobro ante el FOSYGA. Con ocasión de esta, y otras problemáticas, el alto tribunal constitucional declaró un estado de cosas inconstitucional por la violación generalizada del derecho a la salud debido a las fallas de regulación del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 40.

En este marco, la Sección Quinta consideraba que las IPS pretendían específicamente «que se surta el procedimiento de la reclamación (…), el cual debe culminar con el pago de los servicios médicos prestados conforme lo indica el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y, sin embargo, tal normativa está siendo objeto de estudio y seguimiento por la Sala Especial de la Corte desde el año 2009 y hasta la fecha».

En ese sentido, declaraba que las instituciones podían hacerse partícipes en la Sala de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 o acudir a interponer un incidente de desacato. Ello, en procura de satisfacer sus pretensiones relacionadas con el desarrollo de las auditorías integrales y el consecuente pago. 41. Asimismo, se disponía la remisión de copias de las sentencias y expedientes sobre el tema, a la Sala Especial de Seguimiento que conformó la Corte Constitucional para la sentencia T-760 de 2008. 42.

Con ocasión de ello, dos entidades12, que acudieron previamente en acción de cumplimiento con el fin de obtener los resultados de las mencionadas auditorías en el término de los dos meses que indican las disposiciones invocadas en esta oportunidad, interpusieron incidente de desacato ante la Sala de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional.

Su pretensión última se circunscribía a que la ADRES realizara las auditorías atrasadas para realizar el recobro de sumas adeudadas. 43. No obstante, mediante auto 325 del 4 de septiembre de 2020, la Corte Constitucional resolvió «inhibirse de conocer el asunto (…) y devolver a la 2019, expediente 25000-23-41-000-2019-00589-01, sentencia de 23 de enero de 2020, expediente 08001-23-33-000-2019-00665-01, sentencia de 30 de enero de 2020, expediente 08001-23-33-000-2019-00660-01, sentencia del 14 de marzo de 2020, expediente 08001-23-33- 000-2019-00796-01, entre otras. 12 Fundación Campbell y Movemed. Demandante: Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00127-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Sección Quinta del Consejo de Estado, la copia simple de las sentencias y de las copias digitalizadas (cd) de cada expediente, que fueron remitidas a la Corte Constitucional». 44.

Explicó que la sentencia T-760 de 2008 no impartió directrices de pago en concreto, menos aún causadas con posterioridad a la expedición de la sentencia, sino ordenarle al Ministerio de Salud y Protección Social el diseño de «un plan de contingencia para adelantar el trámite de las solicitudes de recobro que se encontraban atrasadas».

Nótese que las acciones dispuestas por la Corte tenían como fin último el pago de las reclamaciones auditadas y presentadas con anterioridad a la mencionada sentencia, pero que por un déficit financiero y estructural de la ADRES, no habían sido pagadas. 45. Indicó que «la verificación de la realización de las auditorías a las solicitudes de recobro presentadas con posterioridad a la providencia estructural y el reconocimiento y pago de los valores en ellas invocados, excede la competencia de la Sala que se enmarca exclusivamente al seguimiento del cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha decisión».

Asimismo, puso de presente que no realizó ningún tipo de control ni seguimiento a las disposiciones que invocan las IPS en sede de acción de cumplimiento, ni a aspectos relacionados con el recobro o las reclamaciones presentadas con cargo a la subcuenta ECAT del entonces FOSYGA. 46. Lo anterior implica que la parte actora no cuente con otros mecanismos judiciales de defensa ordinarios para solicitarle a la ADRES el acatamiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645 de 2016, pese a que en anteriores oportunidades la Sección Quinta consideró viable la remisión de este tipo de casos a la Sala de Seguimiento de la Corte Constitucional. 47.

La anterior postura, consistente en que devenía improcedente la acción de cumplimiento en asuntos como el presente por considerar que existían otros mecanismos judiciales de defensa, fue rectificada en sentencia del 20 de mayo de 202113 y tal tesis se refuerza en esta oportunidad en el sentido de superar el requisito bajo análisis y proseguir con el examen de las normas objeto de la acción constitucional. 2.5.

Caso concreto 48. Como se indicó en precedencia, la parte actora solicita que, se cumpla el término de dos meses dispuesto en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, 8 de la Resolución 1236 de 2023 y 16 de la Resolución 12758 de 2023, con el fin de que se realicen las auditorías de las lesiones que radicó ante la ADRES entre el 26 de mayo de 2023 y el 12 de febrero de 202414. 13 Sección Quinta del Consejo de Estado.

Exp.13001-33-33-000-2019-00477-01. 14 Artículo 12. Transitoriedad. Las reclamaciones de que trata el presente acto administrativo, que, a la fecha de expedición de esta resolución se encuentren en curso, así como las radicadas hasta el último día hábil del mes correspondiente a la entrada en vigencia del presente acto Demandante: Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00127-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 49.

Para mayor claridad, debe precisarse que el artículo 2.6.1.4.3.12 se encuentra dentro del capítulo 4 del Decreto 780 de 2016, denominado «Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito – ECAT». Dentro del ámbito de aplicación del capítulo mencionado, se contempló que la normativa allí establecida, relacionada con las reclamaciones con cargo a la subcuenta ECAT, estaba destinada, entre otros, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS, a los reclamantes de servicios médicos o de indemnizaciones, como, por ejemplo, por muerte, o demás entidades que pudieran llegar a tener alguna obligación o responsabilidad relacionada con las reclamaciones fijadas en el capítulo. 50.

Es así, como las reclamaciones de que trata el mencionado capítulo pueden devenir de: la prestación del servicio de salud, de indemnización por muerte o incapacidad permanente o por incapacidades temporales, por víctimas de accidentes de tránsito donde estén involucrados vehículos fantasma o sin póliza SOAT, de eventos catastróficos de origen natural o terroristas. 51.

El artículo 2.6.1.4.2.1. establece los servicios de salud que deben brindarse «a las víctimas de accidente de tránsito, de eventos catastróficos de origen natural, de eventos terroristas o de los eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social», por parte de las IPS. A su vez, establece la obligatoriedad de estas instituciones de estar inscritas en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS) y que solo se puede brindar la atención «en la jurisdicción en la que se encuentre habilitado por el ente territorial competente». 52.

Adicionalmente, el artículo 2.6.1.4.2.2 refiere que el prestador de servicios de salud, a las víctimas anteriormente mencionadas, está legitimado para reclamar el reconocimiento y pago de los servicios prestados al Ministerio de Salud y Protección Social «o a la entidad que se defina para el efecto», siendo actualmente, la ADRES. De lo anterior dan cuenta los artículos 66 y 73 de la Ley 1753 de 2015, que establecen lo siguiente: DEL MANEJO UNIFICADO DE LOS RECURSOS DESTINADOS A LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (SGSSS).

Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).

La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio administrativo, se tramitarán conforme con el procedimiento previsto en la Resolución número 1645 de 2016. Artículo 13. Vigencia y derogatoria. La presente resolución rige a partir de su publicación y deroga la Resolución número 1645 de 2016, excepto para los casos establecidos en el artículo anterior.

En otras palabras, las reclamaciones de mayo, julio de 2023 se rigen con 1645 / 16 y las de agosto, septiembre, noviembre y diciembre, de 2023 y delos meses de enero y febrero de 2024 con Res 1236 de 2023. Demandante: Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00127-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.

(…) La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad.

En ningún caso la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud”. “ARTÍCULO

73. PROCESOS DE RECOBROS, RECLAMACIONES Y RECONOCIMIENTO Y GIRO DE RECURSOS DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD. Los procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en Salud que se surten ante el Fosyga o la entidad que asuma sus funciones se regirán por las siguientes reglas: a) El término para efectuar reclamaciones o recobros que deban atenderse con cargo a los recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga será de tres (3) años a partir de la fecha de la prestación del servicio, de la entrega de la tecnología en salud o del egreso del paciente.

Finalizado dicho plazo, sin haberse presentado la reclamación o recobro, prescribirá el derecho a recibir el pago y se extingue la obligación para el Fosyga. (…). 53. Se itera en este punto que la IPS accionante indicó en su demanda que presentó «reclamaciones junto con sus soportes debidamente radicadas por la IPS accionante ante la ADRES» entre el 26 de mayo de 2023 y el 12 de febrero de 2024, sin que se haya cumplido el término de los dos meses que establece el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, invocado en la acción de cumplimiento. 54.

En efecto, la mencionada norma, que hace parte del capítulo 4 del Decreto 780 de 2016, indica que «Las reclamaciones presentadas con cargo a la Subcuenta ECAT del Fosyga a que refiere el presente Capítulo, se auditarán integralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación». 55. Se precisa en este punto que, el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 establece el deber de auditar integralmente las reclamaciones del capítulo 4, entre las que se encuentran las que corresponden a los recobros realizados por las IPS a la ADRES por la prestación de los servicios de salud de las víctimas referidas anteriormente, «dentro de los dos meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación. 56.

De igual forma, el artículo 8 de la Resolución 1236 de 2023, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, contempla dentro de la etapa Demandante: Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00127-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 denominada auditoría integral que «[l]a ADRES adelantará la auditoría integral, dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicación, conforme con lo establecido en el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto número 780 del 2016». 57.

De lo evidenciado con antelación es claro que existe un deber a cargo de la ADRES de surtir la etapa de auditoría integral a las reclamaciones presentadas por la parte actora, dentro del término de los dos meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación. Para el caso en particular, el lapso ya feneció, teniendo en cuenta que la última reclamación cuyo resultado de auditoría se echó de menos y que no fue objetado por las partes, data del 12 de febrero de 2024 y que para el momento de dictar la sentencia de primera no se advierte que fueran auditadas. 58.

Se precisa en este punto que el a quo concedió el término de 15 días para que la ADRES realizara la auditoría integral de las reclamaciones presentadas por la sociedad actora, sin que el lapso otorgado fuera motivo de impugnación por alguna de las partes. 59. En vista de lo anterior, se confirmará la decisión de primer grado que accedió a las pretensiones de la demanda y le ordenó a la ADRES que, «en el término perentorio e improrrogable de quince (15) días, proceda a realizar la auditoría integral de las reclamaciones presentadas por la sociedad Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS con los siguientes números y fecha de consolidado, y que se proceda a notificar sus resultados dentro del mismo término (…)». 2.4.

Conclusión 60. Ante la existencia de un mandato imperativo e inobjetable contenido en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, 8 de la Resolución 1236 de 2023 y 16 de la Resolución 12758 de 2023, que no se ha cumplido por parte de la accionada, y establece el deber de realizar las auditorías de las reclamaciones producto de los recobros por los servicios de salud prestados por parte Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS, se confirma integralmente el fallo de primer grado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 24 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Demandante: Prevención y Salud Integral Para la Familia IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00127-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx