Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 410012333000202200112-01 Demandante: Personero del Municipio de Palermo Demandado: Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena – CAM, Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, Consorcio Autovía Neiva - Girardot S.A.S y Municipio de Palermo1 Asunto: Resuelve sobre un recurso de queja AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver sobre el recurso de queja interpuesto por el Municipio de Palermo2 contra el auto proferido el 7 de diciembre de 20223 por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Huila.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes, ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación I.

ANTECEDENTES 1. El Personero del Municipio de Palermo, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos previsto en el artículo 88 de la Constitución Política y reglamentado por las leyes 472 de 5 de agosto de 19984 y 1437 de 18 de 1 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] ED_1_410012333000202200(.pdf) NroActua 2 […]”. De conformidad con el auto admisorio de la demanda proferido el 15 de julio de 2022. 2 Mediante apoderada judicial. 3 Cfr. índice 63 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 67_AUTORESUELVEREPOSICION(.pdf) NroActua 63 […]”. 4 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”.

Núm. único de radicación: 410012333000202200112-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co enero de 20115, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales a), b), d), e), j), l), m) y n) del artículo 4.º de la Ley 472. 2.

La parte actora manifestó que las entidades accionadas están vulnerando los derechos e intereses colectivos indicados supra, con ocasión de la falta de retornos en la vía Neiva – Girardot a la altura de los barrios Santa Barbara y Villa Constanza del Municipio de Palermo, la tala de árboles en el precitado sector, la carencia de alumbrado público en la zona y la construcción de un puente vehicular cerca a la entrada del Conjunto Residencial Praderas de Amborco ubicado en el kilómetro 1 vía a Palermo, que pone en riesgo a los habitantes en esa área. 3.

El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Huila, mediante auto proferido el 31 de octubre de 20226, resolvió declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el Municipio de Palermo en la contestación de la demanda. 4. El Municipio de Palermo presentó escrito de 11 de noviembre de 20227, mediante el cual interpuso recurso de reposición y, en subsidio apelación, contra el auto de 31 de octubre de la misma anualidad.

Auto objeto del recurso de queja 5. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Huila, mediante auto proferido el 7 de diciembre de 20228, resolvió no reponer el auto de 31 de octubre de ese año y rechazar por improcedente el recurso de apelación, de acuerdo con las siguientes consideraciones: “[…] el H. Consejo de Estado coligió que, en el trámite de las acciones populares, el recurso de apelación solo procede contra la sentencia de primera instancia y contra el auto que decreta una medida cautelar […]”.

(Destacado fuera de texto). 5 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 6 Cfr. índice 53 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 61_AUTORESUELVEEXCEPCIONES(.pdf) NroActua 53 […]”. 7 Cfr. índice 58 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 63_RECEPCIONRECURSO_RECURSODEREPOSICION(.pdf) NroActua 58 […]”. 8 Cfr. índice 63 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 67_AUTORESUELVEREPOSICION(.pdf) NroActua 63 […]”. Núm. único de radicación: 410012333000202200112-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de queja 6.

El Municipio de Palermo, mediante escrito presentado el 14 de diciembre de 20229, interpuso recurso de reposición y, en subsidio queja contra el auto de 7 de diciembre de 2022 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Huila, mediante el cual rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 31 de octubre de 2022. 7.

Señaló que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva debió ser resuelta en la sentencia y no en el auto de 31 de octubre de 2022. Adicionalmente, expuso la normativa que regula el trámite de las excepciones en el proceso contencioso administrativo. 8. Adujo que es posible que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva se le de el trámite de excepción previa, pudiéndose resolver mediante auto, pero, en todo caso, contra esa decisión procede el recurso de apelación. Auto proferido el 9 de marzo de 2023 9.

El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Huila, mediante el auto de 9 de marzo de 202310 resolvió, por un lado, no reponer el auto de 7 de diciembre de 2022 y, por otro lado, remitir el expediente al Consejo de Estado para que se surta el recurso de queja. Traslado del recurso de queja 10. La Secretaría General de esta Corporación, mediante fijación en lista de 23 de octubre de 202411, surtió el traslado del recurso de queja; sin embargo, las partes e intervinientes no realizaron ninguna manifestación dentro del término concedido.

II.CONSIDERACIONES 9 Cfr. índice 68 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 69_RECIBERECURSODEQUEJA_RECURSODEREPOSICIONS(.pdf) NroActua 68 […]”. 10 Cfr. índice 73 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 73_AUTORESUELVEREPOSICION_NOREPONER(.pdf) NroActua 73 […]”. 11 Cfr. Índice 8 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 11FIJACIONENLIS_fijacionenlistaqueja(.doc) NroActua 8 […]”. Núm. único de radicación: 410012333000202200112-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial sobre el recurso de queja; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la procedencia del recurso de apelación contra las providencias proferidas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; y v) el análisis del caso concreto.

Competencia 12. Vistos: i) el artículo 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de las providencias; ii) el artículo 150 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; iii) el artículo 243 ibidem, sobre la apelación de sentencias y los autos susceptibles del recurso de apelación; iv) el artículo 245 ibidem, sobre la procedencia del recurso de queja; y v) el artículo 353 de la Ley 1564, sobre la interposición y trámite del recurso de queja: este Despacho es competente para resolver sobre el recurso de queja interpuesto contra el auto proferido el 7 de diciembre de 2022 por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Huila.

Problema jurídico 13. Le corresponde a este Despacho determinar si, en el caso sub examine, estuvo debidamente denegado o no, mediante el auto proferido el 7 de diciembre de 2022 por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Huila, el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 31 de octubre de 2022, proferido por la misma autoridad judicial, mediante el cual declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de Palermo.

Marco normativo y el desarrollo jurisprudencial sobre el recurso de queja 14. Visto el artículo 245 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de queja y atendiendo que esta Corporación ha considerado, respecto al objeto del recurso de queja, lo siguiente12: 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 29 de mayo de 2018;

C.P. Ramiro Pazos Guerrero; número único de radicación: 680012333000201300588 01. Núm. único de radicación: 410012333000202200112-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "[ ] El recurso de queja se encuentra instituido como una figura jurídica tendiente a corregir los errores en que puede incurrir el a quo cuando: i) niega la concesión de un recurso de apelación; ii) concede la apelación en un efecto diferente al dispuesto por la ley o iii) cuando no concede los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia, de ahí que una de sus finalidades sea determinar si estuvo bien o mal denegado el recurso de apelación. Precisado lo anterior, se colige que una de las finalidades del recurso de queja es lograr que se conceda el recurso de apelación que por cualquier motivo fue negado por el a quo, por lo tanto, no se examinarán las razones de fondo por las cuales el recurrente no está conforme con la decisión impugnada [ ]". 15.

De conformidad con el marco normativo y el criterio jurisprudencial indicados supra, este Despacho considera que el recurso de queja es procedente, ante el superior, cuando: i) no se concede un recurso de apelación; ii) se ha concedido un recurso de apelación en un efecto diferente al que legalmente corresponde; iii) no se concede el recurso extraordinario de revisión; o iv) no se concede el recurso de unificación de jurisprudencia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la procedencia del recurso de apelación contra las providencias proferidas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 16.

Vistos los artículos 26 y 37 de la Ley 472, sobre la procedencia del recurso de apelación contra las providencias proferidas en el marco de la acción popular, que ordenan: “[…] Artículo 26º.- Oposición a las Medidas Cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días. […] “Artículo 37º.- Recurso de Apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente […]”. 17.

Visto el artículo 36 ibidem, acerca de la procedencia del recurso de reposición contra las providencias proferidas durante el trámite de la acción popular, que prevé: “[…] Artículo 36º.- Recursos de Reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el Núm. único de radicación: 410012333000202200112-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil […]”. 18.

La Ley 472 establece que el recurso de apelación es procedente contra el auto que decreta medidas cautelares y contra la sentencia que se profiera, en primera instancia. A su turno, el recurso de reposición es procedente contra los autos que se profieran durante el trámite de la acción popular. 19. El Consejo de Estado interpretó estas normas y aceptó la procedencia del recurso de apelación contra: i) el auto que admite o niega el llamamiento en garantía13, ii) el que rechace la demanda14 y iii) cualquier otro que finalice el proceso de la acción popular15. 20.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante el auto proferido el 26 de junio de 201916, consideró como criterio jurisprudencial que las decisiones susceptibles del recurso de apelación, en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: “[…] [C]onforme con lo expuesto, en atención a la celeridad que debe caracterizar las acciones populares es claro que el recurso procedente contra las decisiones dictadas en el curso de este tipo de acciones es únicamente el de reposición, salvo lo dispuesto expresamente en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 respecto de las providencias a través de las cuales se dicta una medida cautelar y se profiere sentencia de primera instancia, decisiones estas que son apelables; sin que con dicha limitación se afecte en manera alguna el debido proceso o el derecho a la doble instancia conforme el análisis efectuado frente al punto por la Corte Constitucional.

Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición […]” (Destacado fuera de texto). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Rad.

N° 200394399, 26 de abril de 2007, Bogotá, D.C. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. auto del 29 de agosto de 2011, radicado número 17001 2331 000 2010 00505 01, M.P. Rafael E. de Lafont Pianeta. Más recientemente, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 27 de agosto de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, expediente núm. 63001-23-33-000-2018-00177-01(AP). 14 Ver, entre otras, sentencia de 27 de julio de 2005 (Expediente núm. 2005-00342-01.

Consejera ponente, doctora María Elena Giraldo Gómez). 15 Expediente núm. 2006-00400-01. Consejera ponente, doctora María Claudia Rojas Lasso. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena; auto de 26 de junio de 2019; C.P. Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio; núm. único de radicación: 25000232700020100254001. Núm. único de radicación: 410012333000202200112-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.

Contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición que fue rechazado por extemporáneo, mediante auto de 23 de julio de 2019. 22. Teniendo en cuenta lo anterior, esta Sección ha acogido el criterio jurisprudencial referido supra en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, brindando prevalencia a la normativa de carácter especial que reglamenta ese mecanismo de acceso a la administración de justicia17. 23.

A su turno, esta Sección, en las providencias proferidas el 27 de enero de 202018, 30 de junio de 202019 y 10 de febrero de 202120 señaló que las únicas decisiones susceptibles del recurso de apelación en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia proferida, en primera instancia21. 24.

En tal escenario, de conformidad con los artículos 26, 36 y 37 de la Ley 472, que prevén los eventos en que proceden los recursos de apelación y reposición en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos; y en consideración al criterio jurisprudencial fijado por la Sala Plena de esta Corporación en auto de 26 de junio de 2019 que cobró firmeza vencido el término para la interposición del recurso de reposición: esta Sala, mediante autos de 28 de agosto de 202022 y 1823 y 1924 de marzo de 2021, precisó que esa decisión produce efectos a partir 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de febrero de 2020, Magistrada ponente Nubia Margoth Peña Garzón, expediente núm. 68001-23-33-000-2018- 00196-01. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 27 de enero de 2020;

Consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; proceso identificado con el núm. único de radicación 13-001-23-33-000-2018-00743-01. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 30 de junio de 2020; Consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; proceso identificado con el núm. único de radicación 25000-23-41-000-2019-00172-01(AP)A. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 10 de febrero de 2021;

Consejero Ponente Roberto Augusto Serrato Valdés; proceso identificado con el núm. único de radicación 08001-23-33-000-2019-00646-01(AP). 21 Debe tenerse en cuenta que en las providencias referidas supra no se emplea el criterio según el cual la fecha de instauración de la acción popular determina la procedencia del recurso. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 28 de agosto de 2020;

C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación: 25000-23-41-000-2019- 00627-01(AP)A. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 18 de marzo de 2021; Consejera Ponente Nubia Margoth Peña Garzón; proceso identificado con el núm. único de radicación 17001-23-33-000-2019-00241-01. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera; auto de 19 de marzo de 2021;

Consejero Ponente Hernando Sánchez Sánchez; proceso identificado con el núm. único de radicación 25000-23-41-000-2016-01314-03. Núm. único de radicación: 410012333000202200112-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la fecha de su ejecutoria y, en esa medida, los recursos que se interpongan con posterioridad a la misma, dentro de los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, deben someterse a las reglas previstas en la normativa referida supra de la Ley 472.

Análisis del caso concreto 25. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Huila, mediante auto proferido el 7 de diciembre de 2022, rechazó por improcedente el recurso de apelación presentado contra el auto de 31 de octubre de la misma anualidad, mediante el cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de Palermo. 26.

El Municipio de Palermo interpuso recurso de reposición y, en subsidio queja contra el auto proferido el 7 de diciembre de 2022, argumentando que es procedente el recurso de apelación contra el auto que resuelve sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 27. De conformidad con el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial indicado supra, este Despacho considera que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante el auto proferido el 26 de junio de 2019, fijó el criterio jurisprudencial según el cual las decisiones susceptibles del recurso de apelación, en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia proferida en primera instancia, criterio que produjo efectos a partir de la fecha de ejecutoria de la precitada providencia. 28.

Atendiendo a que el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido el 31 de octubre de 2022, por medio del cual el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Huila declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Municipio de Palermo, fue presentado el 11 de noviembre de 2022, esto es, con posterioridad al vencimiento del término de ejecutoria de la providencia que adoptó el criterio jurisprudencial señalado: este Despacho considera que el recurso de apelación presentado contra el auto de 31 de octubre de Núm. único de radicación: 410012333000202200112-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2022 es improcedente, tal como lo dispuso el Magistrado Sustanciador en el auto de 7 de 7 de diciembre de 2022. 29.

En conclusión, este Despacho considera que el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Palermo contra el auto de 31 de octubre de 2022 es improcedente y, en consecuencia, declarará debida la denegación, por las razones expuestas, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: ESTIMAR debida la denegación del recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido el 31 de octubre de 2022 por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Huila, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado