Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: HUGO HERNÁN ARAGÓN TORRES Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE DECLARA IMPROCEDENTE EL AMPARO – No cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Hugo Hernán Aragón Torres contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Cali. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El señor Hugo Hernán Aragón Torres solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, en conexidad con los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 27 de octubre de 2022 y 30 de junio de 2023 proferidas por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala Segunda de Decisión, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 76001-33-33-017-2021-00015-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres 2.1. Mencionó que desde el 1º de octubre de 1962 hasta el 31 de mayo de 2001 trabajó en la Rama Judicial, por lo que la Caja Nacional de Prevención Social -en adelante CAJANAL E.I.C.E.- le reconoció y ordenó, mediante la Resolución núm. 32997 de 27 de diciembre de 2000, el pago de la pensión de jubilación de conformidad con el Decreto núm. 546 de 27 de marzo de 19711, efectiva a partir del 1º de marzo de 2000. 2.2.
Adujo que el 6 de noviembre de 2001 solicitó la reliquidación de su mesada pensional y que a través de la Resolución núm. 14795 de 14 de junio de 2002 se accedió a dicha solicitud. 2.3. Precisó que apeló el mencionado acto administrativo, solicitando la reliquidación conforme al Decreto núm. 546 de 1971 y mediante la Resolución núm. 1749 de 5 de marzo de 2004, la Caja Nacional de Prevención Social – CAJANAL E.I.C.E. confirmó el acto administrativo recurrido. 2.4.
Señaló que en septiembre de 2004 presentó acción de tutela contra CAJANAL E.I.C.E., cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Primero Civil del Circuito de Cali, autoridad que mediante sentencia de 4 de octubre de 2004 ordenó tutelar sus derechos fundamentales y reliquidar la pensión con la inclusión de los factores salariales, de acuerdo con el Decreto núm. 546 de 1971.
La orden judicial se cumplió a través de la Resolución núm. 05254 de 28 de enero de 2005. 2.5. Manifestó que el 20 de mayo de 2010 radicó solicitud de reliquidación de la pensión de vejez por la bonificación por compensación o servicios prestados, la cual fue resuelta mediante la Resolución núm. UGM 036558 de 28 de febrero de 2012, que dispuso «[…] que no se aplicarán topes toda vez que el fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cali del 4 de octubre de 2004 lo ordenó expresamente […]». 2.6.
Expuso que CAJANAL E.I.C.E. presentó demanda de lesividad contra el señor Hugo Hernán Aragón Torres, para que se declara la nulidad de los actos administrativos mencionados y se ordenara la devolución de las sumas de dinero pagadas en exceso. 2.7. Manifestó que el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Cali conoció del asunto y mediante sentencia de 10 de noviembre de 2015, declaró la nulidad parcial de la Resolución núm. UGM 035658 de 2012 en lo relacionado con la liquidación del concepto de prima de servicios, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala Cuarta de Decisión en sentencia de 11 de junio de 2020. 1«Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares». 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres 2.8.
Indicó que, en ese sentido, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP- profirió la Resolución núm. RDP 017066 de 24 de julio de 2020, por la cual fijó el monto de la pensión de vejez en la suma de $5.720.000, efectiva a partir del 1 de junio de 2001. 2.9.
Expresó que promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 76001-33-33-017-2021-00015-00 en contra de la UGPP, para que se declarara la nulidad de la Resolución núm. RDP 017066 de 24 de julio de 2020 y se le reconociera y pagara la mesada pensional que venía devengando para julio de 2020. 2.10. Refirió que el asunto le correspondió al Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Cali, autoridad judicial que mediante sentencia de 27 de octubre de 2022 negó las pretensiones de la demanda. 2.11.
Mencionó que apeló la decisión y que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala Segunda de Decisión, a través de sentencia de 30 de junio de 2023, decidió confirmar el fallo de primera instancia. 2.12. Expuso que en ambas decisiones vulneraron sus derechos fundamentales por cuanto no se estudiaron los argumentos presentados para que procediera la nulidad del acto administrativo acusado, sino que se limitaron a afirmar que CAJANAL E.I.C.E. estaba facultada para acudir al régimen general de pensiones en los aspectos no regulados en el régimen especial de los funcionarios de la Rama Judicial. 2.13.
Expuso que las autoridades judiciales incurrieron en un desconocimiento del precedente, en una violación directa de la Constitución y en un defecto sustantivo porque no advirtieron que la UGPP, mediante la Resolución núm. RDP 01766 de 2020, debió limitarse a reliquidar el factor salarial de prima de servicio sin fijar un tope a la cuantía de la pensión. Por lo que se desconoció un derecho adquirido [artículo 58 superior], la sentencia T-235 de 20022, el artículo 15 del Decreto núm. 546 de 1971, los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 19933 y el Decreto núm. 314 de 19944. 2.14.
En ese mismo sentido, agregó que en las sentencias de primera y segunda instancia no se aplicó en su integridad el Decreto núm. 546 de 1971, al no tenerse 2 Corte Constitucional. Sala Sexta de Revisión. Expediente núm. T-471948, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; 4 de abril de 2002. 3 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 23 de diciembre de 1993.
D.O. No. 41.148. 4 «Por el cual se limita la base de cotización obligatoria en los regímenes del sistema general de pensiones». 4 de febrero de 1994. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres en cuenta que el artículo 8º5 contempla el supuesto fáctico aplicable al actor, quien tuvo que retirarse del servicio al cumplir 65 años de edad.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: «[…] [M]e permito formular la ACCIÓN DE TUTELA en contra de la sentencia dictada el 30 de junio de 2023 que confirmo (sic) la dictada el 27 de octubre de 2023 por el juzgado 17 Oral Administrativo de Cali en el proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO por mi instaurado contra la CAJA NACIONAL DE PESIONES EN LIQUIDACIÓN (sic), hoy dia (sic) la UGPP, por haber incurrido en vías de hecho que vulneran los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, COSA JUZGADA, DERECHOS ADQUIRIDOS e IGUALDAD ANTE LA LEY.
(…) [D]desconocimiento de “cosa juzgada constitucionalmente”, puesto que, en una acción de tutela por mi instaurada contra la UGPP se profirieron sentencias, por el JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO DE CALI, debidamente ejecutoriadas el 4 y 7 de Octubre de 2004 en las que se le ordeno (sic) reconocerle al actor una mesada pensional equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada percibida el año de servicio y dispuso que el monto de la pensión no estaba sometida al límite cuantía por ser un derecho adquirido, aplicando en su integridad el Decreto 546 de 1971. [S]e advierte que tanto el juzgado como el Tribunal Administrativo desconocieron el precedente al igual violaron la constitución, en especial el artículo 48 adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005 ante el desconocimiento de los derechos adquiridos en materia de mi pensión y el derecho consolidado a una pensión o estatus de pensionado en mayo de 1991, es decir incurrieron en defecto material o sustantivo, por lo que procede la presente acción […]».
(Negrilla original del texto) IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 13 de octubre de 2023, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso de esta Sección admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vinculó en calidad de tercero con interés en las resultas del proceso a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. 5 «ARTÍCULO 8.
Los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del Ministerio Publico que deban separarse de su cargo por cumplimiento de la edad de retiro forzoso, tendrán derecho al producirse su retiro, a una pensión vitalicia de jubilación que se les liquidara o reliquidara con el 75% de la mayor asignación devengada en el último año de servicio y sin límite de cuantía, siempre que el beneficiario hubiere servido durante 20 años, continuos o discontinuos, en el servicio oficial, de los cuales los últimos 3 por lo menos, lo hayan sido en la rama jurisdiccional o en el Ministerio Publico». 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres V. INTERVENCIONES 5.
Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a la vinculada, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Juez Diecisiete Administrativo del Circuito de Cali rindió informe en el que puntualizó que dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número único de radicado 76001-33-33-017- 2021-00015-00/01 se garantizó, en cada etapa procesal, el debido proceso al accionante. 5.2.
La UGPP, a través de apoderado judicial, manifestó que en las decisiones adoptadas por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca - Sala Segunda de Decisión no se incurrió en defecto material, sino que por el contrario estuvieron ajustadas al ordenamiento jurídico. 5.3.
Agregó que la parte actora estaba utilizando la acción de tutela como una tercera instancia. 5.4. Finalmente, manifestó que no se cumplió con el requisito general de procedencia relativo a la subsidiariedad porque el actor contaba con el recurso extraordinario de revisión. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19916, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20157, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20218, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20199.
VI.2. Problemas jurídicos 7. Previamente a la definición de los problemas jurídicos que deberá resolver la Sala de Decisión, se debe precisar que el extremo accionante le atribuyó la 6 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 7 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho». 8 «Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela». 9 «Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado». 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres vulneración de sus derechos fundamentales a las sentencias de 27 de octubre de 2022 y 30 de junio de 2023, proferidas por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala Segunda de Decisión, respectivamente.
Sin embargo, la Sala solo analizará si la providencia de 30 de junio de 2023, proferida en segunda instancia por el Tribunal accionado, vulneró los derechos fundamentales de la parte actora porque esta decisión fue la que finiquitó la litis e hizo tránsito a cosa juzgada. 8. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró los derechos fundamentales de la parte actora, con ocasión de la sentencia de 30 de junio de 2023, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número único de radicación 76001-33-33- 017-2021-00015-00/01, por haber incurrido en un defecto sustantivo, en un desconocimiento del precedente y en una violación directa de la Constitución. 9.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 10. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 201210, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 11.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres 12. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 13.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial11, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución12. 14.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»13 que encaje en dichos parámetros. 15.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y 11 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 12 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 13 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 16.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 17. El señor Hugo Hernán Aragón Torres solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, en conexidad con los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 27 de octubre de 2022 y 30 de junio de 2023, proferidas por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala Segunda de Decisión, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 76001-33-33-017-2021-00015-00/01. 18.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. VI.4.1. Requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 19. En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental14 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones15. 20.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales16, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o el núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces17. 14 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005, Exp. No. D-5428, M.P. Jaime Córdoba Triviño; 8 de junio de 2005. 15 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencias SU-439 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos; 13 de julio de 2017 y T-458 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; 29 de agosto de 2016. 16 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de cuestionar el contenido de una decisión judicial. 17 Corte Constitucional.
Sala Séptima. Sentencia T-102 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; 16 de febrero de 2006. En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres 21. Así, en virtud a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación18, que: «[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice (sic) relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]».
(Negrilla fuera del texto) 22. Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202219 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: «[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) 18 Consejo de Estado.
Sala Plena. Expediente No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 5 de agosto de 2014. 19 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]». (Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto) 23. Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202320. 24.
Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales21. 20 Corte Constitucional.
Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres 25. En atención a lo anotado, se tiene que, en el escrito de tutela, la parte actora alegó, en síntesis, que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al haber incurrido en un defecto sustantivo, en desconocimiento del precedente y en una violación directa de la Constitución, al no tener en cuenta que el artículo 8º del Decreto núm. 546 de 1971 estableció que los funcionarios de la rama judicial tendrían derecho a una pensión vitalicia por el 75% de la mayor asignación percibida en el último año de servicio y sin límite de cuantía, «[…] siempre que el beneficiario hubiere servido durante 20 años, continuos o discontinuos, en el servicio oficial, de los cuales los últimos 3 por lo menos, lo hayan sido en la rama jurisdiccional o en el Ministerio Publico […]». 26.
En ese sentido el accionante señaló: «[…] Al negar la nulidad del anterior acto administrativo tanto el Juez de Primera Instancia (sic) como el de segunda, afirmaron que dicha pensión estaba sujeta al monto de los 20 SMLM porque “Cajanal” estaba facultada para acudir al régimen general en cuanto a la aplicación de topes pensionales toda vez que el régimen especial no regulo (sic) dicho aspecto…” configurándose en esta apreciación la vía de hecho al no analizar y aplicar en su integridad el Decreto 546 de 1971 norma especial que regula el régimen pensional de los funcionarios de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público, que de haberlo hecho siendo una norma especial que prima sobre la general, hubiese dado lugar a que se accediera a mis pretensiones de no limitar la cuantía de mi pensión. (…) Tampoco en las sentencias acusadas de vías de hecho, analizaron tanto el juzgado como el Tribunal que la UGPP al ejecutar la sentencia que declaro (sic) la nulidad parcial de la Resolución UGM035658 del 2012 en lo atinente a la liquidación de la prima de servicios, debió limitarse a reliquidar el factor salarial “prima de servicio” reduciéndola, lo que en efecto se hizo pero a continuación se extralimitaron al fijar un tope a la cuantía que en modo alguno se había ordenado.
(…) En materia pensional se respetan todos los derechos adquiridos que son aquellos que han entrado en el patrimonio de las personas y que no pueden serle arrebatados o quebrantados por quien los creo (sic) o reconoció legítimamente, todo ello con fundamento en el artículo 58 de la Constitución Política. La Corte Constitucional expreso (sic): “una vez que entre en vigencia el régimen transitorio las personas que reúnan los requisitos para adquirirlo consolidan una situación jurídica concreta que no puede menoscabarse.
Es además un derecho subjetivo que le da a su titular el derecho a que se le de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016- 01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres reconozca la prestación en las condiciones establecidas en la normatividad anterior y a (sic) acudir ante la jurisdicción en caso de incumplimiento” (T-235 de 2002).
(…) [S]e desprende que, al despachar desfavorablemente el recurso de apelación, se apoyaron en múltiples interpretaciones erradas, aplicando en forma retrospectiva y/o retroactiva, normas que nacieron a la vida jurídica después de mi derecho a la pensión de vejez (04 de mayo de 1991) y peor aún, limitándose y estableciéndose como “3.
Problema jurídico” única y exclusivamente si debe aplicarse el tope de 20 SMLMV a la mesada pensional que devengó (sic), desconociéndose de esta forma los demás motivos de inconformidad con la decisión que aparecen determinados en el escrito del 07 de diciembre de 2022, en que se interpuso y sustento (sic) el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia por mi apoderado judicial.
(…) En el presente caso se advierte que tanto el juzgado como el Tribunal Administrativo desconocieron el precedente al igual violaron la constitución, en especial el artículo 48 adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005 ante el desconocimiento de los derechos adquiridos en materia de mi pensión y el derecho consolidado a una pensión o estatus de pensionado en mayo de 1991, es decir incurrieron en defecto material o sustantivo, por lo que procede la presente acción […]».
(Negrilla y subrayado original del texto) 27. En criterio de la Sala, la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, por las siguientes razones: (i) el debate planteado no se hizo desde una óptica constitucional y (ii) la parte actora pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia y busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez de lo contencioso administrativo. 28.
A partir de la expedición de la sentencia de unificación SU-215 de 2022 esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de la relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una «afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales». 29.
En este caso, se aprecia que la discusión expuesta por la parte actora gira en torno a la aplicación de topes a su mesada pensional. Este debate fue analizado por el juez natural de la causa en sede contenciosa administrativa. En efecto, en la sentencia de 30 de junio de 2023, se puede apreciar que el Tribunal accionado estudió los puntos expuestos en esta instancia constitucional: «[…] 3.
Problema jurídico 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres ¿Debe aplicarse el tope de 20 SMLMV a la mesada pensional que devenga el señor Hugo Hernán Aragón Torres pese a que el Decreto 546 de 1971 no estableció un límite para sus beneficiarios? 3.1. Tesis de la Sala. Debe aplicarse el tope de 20 SMLMV a la mesada pensional que devenga el señor Hugo Hernán Aragón Torres porque a pesar a que el Decreto 546 de 1971 no estableció un límite para sus beneficiarios nada obsta para acudir al régimen general en aras de materializar los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad.
(…) El artículo 2 de la Ley 4 de 1976 dispuso que las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, «no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario». Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 preceptuó que ninguna pensión podría exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual.
A su vez, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 limitó la base de cotización a 20 SMLVM. Esta disposición fue modificada por la Ley 797 de 2003 y aumentó dicha suma a 25 SMLVM. Igualmente, el Acto Legislativo 1 de 2005 acogió el anterior criterio y dispuso que «a partir del 31 de julio de 2010, no podrá causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigente, con cargo a recursos de naturaleza pública».
(…) De acuerdo con el anterior criterio jurisprudencial, el legislador se encuentra facultado para establecer la figura de los topes pensionales como una medida idónea, proporcional y razonable en aras de garantizar la cobertura universal del sistema de seguridad social en pensiones. En cuanto a los regímenes especiales, la Corte Constitucional ha precisado que también les son aplicables las normas generales que fijan los topes pensionales, siempre y cuando establezcan un límite superior al previsto por la normativa especial.
Igualmente, es inaceptable predicar la ausencia de topes para los beneficiarios de leyes especiales, es decir, que no podría admitirse la «existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones». El anterior criterio fue reiterado en la Sentencia C-258 de 2013, en los siguientes términos: 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres (…) Conforme a lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con los documentos aportados al plenario, la Sala concluye que la UGPP no desconoció el ordenamiento.
Esta tesis se funda en los siguientes razonamientos: i) Cajanal le reconoció a la demandante la pensión de jubilación al amparo del régimen especial previsto por el Decreto 546 de 1971 para los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio público. ii) Cajanal estaba facultada para acudir al régimen general en cuanto a la aplicación de topes pensionales, toda vez que el régimen especial no reguló dicho aspecto.
En tal sentido, las Sentencias C-089 y C-155 de 1997 precisaron que cuando la normativa especial no establece el límite máximo de las mesadas pensionales, es posible aplicar las reglas generales previstas para esos efectos, pues de lo contrario se permitiría que algunos pensionados gozaran de privilegios injustificados. iii) Los límites pensionales se han previsto en el ordenamiento en aras de materializar los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral. iv) Mediante las Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018 y T073 de 2019 la Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del límite al monto pensional resulta imperativo para las entidades encargadas del pago de estas prestaciones, pues los topes han sido consagrados por el legislador y el constituyente para todas las pensiones que se paguen con recursos públicos, incluyendo las reconocidas al amparo del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971.
En igual sentido, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente: (…) vi) En ese sentido y con base en similares consideraciones a las aquí esbozadas ya ha tenido oportunidad de pronunciarse la Sección Segunda- Subsección A del Consejo de Estado, en sentencia del 23 de septiembre de 2021 expediente radicado No. 25000-23- 42-000-2013-06955-01 (1426-2017), con ponencia del consejero Rafael Francisco Suárez Vargas. vii) La Constitución protege los derechos adquiridos de la retroactividad normativa, lo cual significa que quien esté disfrutando de un derecho cuyos efectos se consolidan de manera escalonada tiene su derecho amparado por la Constitución. Pero, las pautas para ejercer el derecho adquirido pueden cambiar, siempre y cuando la existencia del derecho permanezca indemne.
En este caso el derecho a la pensión no ha sido suprimido simplemente la UGPP redujo el monto de la pensión y en esa medida no ha quebrantado el ordenamiento jurídico así estas resulten posteriores a la consolidación del estatus pensional […]». (Negrilla fuera del texto) 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres 30.
La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por el Tribunal accionado y no se observa que la decisión proferida en sede contenciosa administrativa hubiese sido arbitraria o se hubiesen desconocidos los derechos fundamentales de la parte actora en el trámite del medio de control.
De hecho, lo que se aprecia es que el juez hizo un análisis exhaustivo de las normas del SGSSP22 y de los precedentes jurisprudenciales vigentes, y concluyó que no había lugar a acceder a la solicitud de nulidad de las Resolución núm. RDP 017066 de 2020 porque al régimen pensional del accionante sí le era aplicable los topes pensionales. 31.
En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de «tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado»23. 32. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este «mecanismo de amparo constitucional» no puede ser «utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial»; ya que en «el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos»24.
En esa medida, «[s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales»25. 33. Conforme a lo anotado, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por no cumplir con el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 22 Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. 23 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 24 Ibidem. 25 Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-00 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada la presente sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.