CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y otros Asunto: Pensión gracia – Tiempos válidos para el reconocimiento SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Asunto Decide la Subsección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 12 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones Lucy Bivian Tenorio Cuero, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, presentó una demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones i) RDP 005424 del 20 de febrero de 2019, por medio de la cual el subdirector de determinación de Derechos Pensionales de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP)3 negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y ii) RDP 012889 del 24 de abril de 2019, expedida por la subdirectora general 40 – 24 1 Visible en el archivo denominado “ED - 02-2-02 NyR, Lucy Tenorio Vs UGPP, (Primera Instancia). proceso escaneado 198 folios..pdf(.pdf)” del índice 3 de SAMAI. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante UGPP 2 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero con asignación de funciones como directora técnica 0100 de esa entidad, que confirmó la primera.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento y pago de una pensión gracia a partir del 13 de marzo de 2015, sobre el 75% del promedio mensual de los salarios y factores salariales devengados en el último año de servicio; ii) el ajuste de los valores reconocidos de conformidad con el índice de precios al consumidor y; iii) la condena en costas a la UGPP, en los términos del artículo 361 del Código General del Proceso4. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: Lucy Bivian Tenorio Cuero nació el 13 de marzo de 1965 y se vinculó como docente, por medio de «decreto municipal», durante los períodos comprendidos entre: i) el 2 de noviembre de 1980 y el 31 de diciembre de 1992; y ii) el 17 de octubre de 1995 y el 7 de mayo de 2019.

El 18 de octubre de 2018, la demandante solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual le fue negada mediante la Resolución RDP 005424 de 20 de febrero de 2019, con el argumento de que ella no tenía derecho porque, para el 29 de diciembre de 19895, no contaba con todos los requisitos para acceder a la prestación solicitada.

La anterior decisión fue confirmada con fundamento en iguales argumentos. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se citaron los artículos 53 de la Constitución Política; 1 y 4 de la Ley 114 de 1913; 5 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 4 de la Ley 4 de 1966; y 15 de la Ley 91 de 1989. 4 En adelante CGP. 5 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. 3 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero Al desarrollar el concepto de violación, la demandante señaló que los actos acusados se encuentran viciados de nulidad, porque la interpretación que los sustenta desconoce las normas constitucionales.

En ese sentido, dijo que no es cierto que la pensión gracia solo pueda ser reconocida a los docentes que al 29 de diciembre de 1989, fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, cumplieran con todos los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913. 1.2. Contestación de la demanda6 La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: La parte demandante no aportó con su solicitud de reconocimiento pensional el documento idóneo para demostrar su vinculación como docente anterior al 31 de diciembre de 1980, esto es, el original o copia auténtica del decreto de nombramiento.

No debe tenerse en cuenta la vinculación de la demandante con el municipio de Tumaco a partir del 17 de octubre de 1995, toda vez que, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 «el régimen de los docentes vinculados con posterioridad al 01 de enero de 1990 es de orden NACIONAL […]». En ese sentido sostuvo que «los tiempos laborados por el demandante (sic) en su calidad de docente del Departamento de Nariño y/o Municipio de Tumaco (N), desde el 17 de octubre de 1995, son certificados por el ente territorial para el cual prestó sus servicios, sin embargo, teniendo en cuenta que dichos tiempos corresponden a una nueva vinculación, los mismos se consideran para todos los efectos nacionales».

Por otra parte, la docente no cumple con el requisito previsto en el artículo 4-3 de la Ley 114 de 1913, este es, «que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional», por cuanto los salarios que devengó con ocasión de su vinculación con el municipio de Tumaco, se pagaron con recursos 6 Visible en el archivo denominado “ED - 02-2-02 NyR, Lucy Tenorio Vs UGPP, (Primera Instancia). proceso escaneado 198 folios..pdf(.pdf)” del índice 3 de SAMAI.

Fl. 171. 4 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero del sistema general de participación – SGP. 1.3. La sentencia apelada7 El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 12 de febrero de 2020, declaró la nulidad de los actos acusados y, como consecuencia, ordenó a la entidad demandada a reconocer y pagar una pensión gracia de jubilación a Lucy Bivian Tenorio Cuero, desde el 13 de marzo de 2015, en cuantía equivalente al 75% del promedio de todo lo devengado durante el año anterior a la adquisición del derecho, esto es, entre el 13 de marzo de 2014 y el 13 de marzo de 2015.

Asimismo, dispuso que los valores adeudados se actualizaran mes por mes y declaró prescritas las mesadas pensionales anteriores al 8 de octubre de 2015. Lo anterior con fundamento en los siguientes argumentos: Frente al reconocimiento de la pensión gracia, anotó que la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, «sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también en relación a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada cadena.8» En cuanto a la procedencia de los salarios devengados por la docente, señaló que, de acuerdo con las normas y jurisprudencia aplicable al caso, la modalidad de vinculación en las plazas cofinanciadas con recursos del orden nacional, o cuyo servicio se paga con recursos del situado fiscal, no modifica la naturaleza territorial de la vinculación y, en consecuencia, tampoco afecta el derecho de los docentes a acceder a la pensión gracia, siempre y cuando se trate de docentes nacionalizados o territoriales. 7 Visible en el archivo denominado “ED - 02-2-02 NyR, Lucy Tenorio Vs UGPP, (Primera Instancia). proceso escaneado 198 folios..pdf(.pdf)” del índice 3 de SAMAI, F. 283. 8 CONSEJO DE ESTADO, sentencia de 22 de octubre de 2018, radicado 20001-23-39-000-2015-00529-01, C. P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 5 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero Concluyó que en este caso la demandante cumplió con los requisitos mínimos para acceder a una pensión gracia de jubilación, puesto que se vinculó como docente municipal antes del 31 de diciembre de 1980, acreditó tener más de 50 años de edad, prestó sus servicios por más de 20 años como docente municipal y no se evidenció sanción disciplinaria en su contra.

Condenó en costas a la entidad demandada al considerar que de acuerdo con el artículo 188 del CPACA y la sentencia C-157 de 2013, estas deben imponerse en forma objetiva. 1.4. El recurso de apelación9 La UGPP presentó recurso de apelación, con fundamento en los motivos que se exponen a continuación: Insistió en que en el expediente no obra prueba idónea que acredite el tipo de vinculación de la demandante, quien tampoco «acudió a otras instancias, a efectos de demostrar su vinculación con el Municipio, como acudir al Ministerio de Educación Nacional, archivo General del Departamento de Nariño, a fin de recurrir a aquellos documentos reemplazar los perdidos o hacer verosímil su existencia».

Para tal efecto, debió actuar conforme con lo dispuesto en los artículos 7 y 8 de la Ley 50 de 1886. En virtud de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el tiempo de servicios prestado por la docente en el municipio de Tumaco a partir del 17 de octubre de 1995, no puede ser tenido en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, debido a que el régimen de los docentes vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1990 es de orden nacional.

En el presente asunto no hay lugar a reconocer la prestación pretendida, porque la demandante percibió emolumentos y prestaciones financiados con recursos del presupuesto nacional para el sector educativo a través del sistema general de participaciones de la nación o situado fiscal. 9 Visible en el archivo denominado “ED - 02-2-02 NyR, Lucy Tenorio Vs UGPP, (Primera Instancia). proceso escaneado 198 folios..pdf(.pdf)” del índice 3 de SAMAI, F. 302. 6 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero Por último, solicitó no condenar en costas a la UGPP, ya que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, solo procede cuando la conducta de la parte vencida ha sido temeraria o abusiva, situación que no ha sido probada en el proceso.

Asimismo, la parte demandante no acreditó haber incurrido en gasto alguno. 1.5. Trámite en segunda instancia Lucy Bivian Tenorio Cuero solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, con base en los argumentos expuestos en esa decisión10. La UGPP reafirmó lo sostenido en el libelo introductorio y en el recurso de alzada. Agregó que la vinculación laboral que acreditó la demandante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 fue efectuada por el alcalde del municipio de Tumaco, con ocasión de las atribuciones legales otorgadas por la Ley 43 de 1975, según la cual, la educación primaria y secundaria constituyen un servicio a cargo de la Nación. Es decir, no es posible tener en cuenta esa vinculación para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues se trata de una designación efectuada en virtud de una delegación legal11. 1.6.

El Ministerio Público En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 10 Visible en el archivo denominado “17_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 16” del índice 16 de SAMAI. 11 Visible en el archivo denominado “18_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 17” del índice 17 de SAMAI. 7 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero Se circunscribe a establecer si: ¿la UGPP debe reconocer la pensión gracia solicitada por Lucy Bivian Tenorio Cuero, en aplicación del régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? 2.2.

Marco normativo La Ley 114 de 191312 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.

En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación13 señaló que «(…) el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».

Posteriormente, las Leyes 116 de 192814 y 37 de 193315, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así16: 12 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 14 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 15 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 8 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero «El numeral 3º.

Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197517 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198918, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «(…) colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200019 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido de que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 17 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones” 18 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 19 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 9 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala20 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales.

(…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3.

Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198921 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original). 20 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 21 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 10 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201822, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» En la misma línea, esta sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202223, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».24 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición 22 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 24 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.

No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4. Caso concreto En el expediente se encuentra demostrado lo siguiente: 12 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero Lucy Bivian Tenorio Cuero nació el 13 de marzo de 196525, quien, según certificado de historia laboral26 expedido el 13 de enero de 2020 por el secretario de educación del municipio de Tumaco, se vinculó como docente municipal en el nivel primaria con los siguientes tiempos de servicios: Acto administrativo Novedad Desde Hasta Decreto 176 de 2 de noviembre de 1980 Nombramiento en propiedad 1/11/1980 31/12/1992 Tiempo total 12 años, 1 mes y 29 días Acto administrativo Novedad Desde Hasta Decreto 243 de 17 de octubre de 1995 Nombramiento en propiedad 17/10/1995 30/09/1997 Decreto 275 de 1 de agosto de 1997 Traslado en propiedad 1/08/1997 4/05/2005 Decreto 161 de 5 de mayo de 2005 Traslado en propiedad 5/05/2005 20/03/2013 Resolución 0389 del 21 de marzo de 2013 Traslado en propiedad 21/03/2013 13/01/202027 Tiempo total 19 años. 2 meses y 26 días De acuerdo con el certificado del 13 de enero de 202028, suscrito por la secretaria 25 Visible en el archivo denominado “ED - 02-2-02 NyR, Lucy Tenorio Vs UGPP, (Primera Instancia). proceso escaneado 198 folios..pdf(.pdf)” del índice 3 de SAMAI.

Fl 257. Documento aportado por la secretaria de educación del municipio de Tumaco. 26 Visible en el archivo denominado “ED - 02-2-02 NyR, Lucy Tenorio Vs UGPP, (Primera Instancia). proceso escaneado 198 folios..pdf(.pdf)” del índice 3 de SAMAI. Fl 21. 27 Fecha de expedición del certificado de historia laboral. 28 Visible en el archivo denominado “ED - 02-2-02 NyR, Lucy Tenorio Vs UGPP, (Primera Instancia). proceso escaneado 198 folios..pdf(.pdf)” del índice 3 de SAMAI.

Fl 265. 13 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero de educación del municipio de Tumaco se informó lo siguiente: La demandante se desempeñó entre el 2 de noviembre de 1980 y el 31 de diciembre de 1992 como maestra con vinculación municipal, en un cargo de la planta de personal del municipio y el pago de sus salarios se efectuaba con recursos propios de la entidad territorial.

El 17 de octubre de 1995 se posesionó en propiedad en el cargo de docente, fecha desde la cual se encuentra afiliada al Fondo Nacional del Magisterio con «VINCULACIÓN MUNICIPAL, HABERES DE RECURSOS PROPIOS SITUADO FISCAL/PRESUPUESTO LEY 91». De acuerdo con la información que se encuentra en la base de datos del FOMAG, creado por la Ley 91 de 1989, los docentes que venían vinculados a la planta del municipio de Tumaco con recursos propios, fueron afiliados a dicho fondo de acuerdo con su tipo de vinculación o régimen prestacional, esto quiere decir que los salarios son pagados con recursos del sistema general de participación. La secretaria de educación de Tumaco certificó que Lucy Bivian Tenorio Cuero no registra sanción disciplinaria alguna en su contra29.

Ahora bien, en el recurso de apelación la entidad demandada señaló que no es procedente el reconocimiento de la pensión gracia solicitada por la demandante, porque: i) la vinculación laboral que acreditó con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, no puede ser tenida en cuenta para efectos del reconocimiento, toda vez que fue efectuada por el alcalde del municipio de Tumaco, con ocasión de las atribuciones legales otorgadas por la Ley 43 de 1975, según la cual, la educación primaria y secundaria constituyen un servicio a cargo de la Nación; ii) de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los servicios prestados por la docente a partir del 17 de octubre de 1995 no pueden ser tenidos en cuenta para esos efectos, en tanto el régimen de los docentes vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1990 es del orden nacional; y iii) en el expediente no obra prueba idónea que acredite el tipo de vinculación de la demandante. 29 Visible en el archivo denominado “ED - 02-2-02 NyR, Lucy Tenorio Vs UGPP, (Primera Instancia). proceso escaneado 198 folios..pdf(.pdf)” del índice 3 de SAMAI.

Fl 268. 14 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero En relación con el argumento de la UGPP, según el cual la vinculación laboral que acreditó la demandante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 fue efectuada por el alcalde del municipio de Tumaco, con ocasión de las atribuciones legales otorgadas por la Ley 43 de 1975, a partir de la cual la educación primaria y secundaria constituyen un servicio a cargo de la nación, la Sala advierte que si bien, como consecuencia de la expedición de la norma aludida se inició el proceso de nacionalización de la educación y que esto tuvo como consecuencia que la Nación asumiera los gastos de funcionamiento en materia educativa, lo cierto es que este proceso no fue inmediato, sino gradual.

Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha sido consecuente al aplicar las disposiciones del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, que categoriza y define a los docentes oficiales de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. Así se indicó en la sentencia de unificación de esta corporación proferida el 21 de junio de 2018. Al respecto señaló: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» 15 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero Por las anteriores razones, no es suficiente el argumento expuesto por la UGPP, pues, aunque con la Ley 43 de 1975 inició el proceso de nacionalización, al expediente se allegaron documentos que evidencian que la docente tenía una vinculación territorial, pues así consta en el acta de posesión y en los certificados expedidos por la Secretaría de Educación y la alcaldía de Tumaco.

Estos documentos guardan correspondencia con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 reseñada en líneas anteriores, y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la que, mediante sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», tal y como se demostró en el presente asunto.

Ahora bien, la UGPP estima que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, no pueden ser tenidos en cuenta los servicios prestados por la docente a partir del 17 de octubre de 1995, dado que el régimen de los docentes vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1990 es de orden nacional. Frente a ese aspecto, esta Corporación en sentencia de unificación30 al estudiar el límite temporal establecido por el numeral 2 de esa disposición para el reconocimiento de la pensión gracia precisó que, este consistió en «que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada.» En esa decisión la Sala Plena de la Sección Segunda concluyó que la interpretación correcta del referido artículo 15 conlleva a entender que «los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero Así las cosas, esta Corporación entendió que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 solo puede ser leído bajo el entendido de que los docentes podrán acceder a la prestación en discusión con posterioridad a la entrada en vigencia de dicha disposición, siempre y cuando acrediten una vinculación en una plaza territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

En ese orden, no le asiste razón al apelante, dado que aceptar su argumento, en el sentido de que no pueden ser tenidos en cuenta los servicios acreditados por la docente a partir del 17 de octubre de 1995, implicaría entender que el 29 de diciembre de 1989 la demandante debía reunir la totalidad de los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913, límite temporal que no fue impuesto por el legislador al momento de expedir la citada Ley 91.

Admitirlo desconocería, como lo ha dicho la jurisprudencia31, tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional. En relación con la falta de prueba idónea que acredite el tipo de vinculación de la demandante, es importante recordar que en sentencia de unificación CE-SUJ-SII- 11-201832 esta Corporación determinó que lo relevante para el reconocimiento de la pensión gracia es que se acredite que la plaza ocupada por el docente sea de carácter territorial o nacionalizada, para lo que se requiere «actos administrativos donde conste el vínculo», o en su defecto, «la respectiva certificación de la autoridad nominadora» que dé cuenta que se trata de una de las referidas plazas.

En consonancia con el criterio expuesto en el pronunciamiento de unificación y en las normas aplicables al caso, esta sala encuentra que en el expediente obra: i) Acta según la cual el 2 de noviembre de 1980, Lucy Bivian Tenorio Cuero se posesionó en el cargo de maestra municipal de Tumaco. Asimismo, certificado suscrito por el alcalde municipal de Tumaco, según el cual la demandante prestó sus servicios como maestra en la escuela número 2 de varones, Luis Irizar Salazar de ese ente territorial, entre el 2 de noviembre 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, radicación: 25000-23-42-000- 2013-04683-01(3805-14) CE-SUJ2-011-18. 17 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero de 1980 y el 31 de diciembre de 1992. ii) Decreto 243 del 17 de octubre de 1995, expedido por el alcalde del municipio de Tumaco, mediante el cual se nombró en propiedad a Lucy Bivian Tenorio Cuero como docente municipal en propiedad, cargo en el que tomó posesión el 7 de noviembre de 1995. iii) Decreto 275 del 1° de agosto de 1997, por el cual se trasladó en propiedad a la demandante a la escuela rural Bischoff. iv) Decreto 161 del 5 de mayo de 2005, por el que se trasladó a Lucy Bivian Tenorio Cuero «docente de la nómina municipal en propiedad, de la Institución Educativa General Santander, a la Institución Ciudadela Educativa Tumac». v) Resolución 0389 del 21 de marzo de 2013, que trasladó a Lucy Bivian Tenorio Cuero a la Institución Educativa Misional Santa Teresita, Sede # 1 Misional Santa Teresita. vi) Certificado suscrito por la secretaria de educación de Tumaco, en el que hace constar que Lucy Bivian Tenorio Cuero prestó sus servicios como docente con vinculación municipal con fuente de recursos propios entre el 2 de noviembre de 1980 y el 31 de diciembre de 1992 y desde el 17 de octubre de 1995, vinculo que permanecía vigente en la fecha en que se expidió la certificación (13 de enero de 2020).

De la valoración probatoria, la sala encuentra que Lucy Bivian Tenorio Cuero fue nombrada mediante Decreto 176 de 2 de noviembre de 1980 para desempeñarse como maestra municipal de Tumaco en la escuela número 2 de varones, Luis Irizar Salazar, cargo que ocupó entre el 2 de noviembre de 1980 y el 31 de diciembre de 1992. Período que le permite acreditar experiencia como docente territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Asimismo, hay un segundo período a partir del nombramiento en propiedad efectuado con el Decreto 243 del 17 de octubre de 1995, como docente municipal en propiedad, cargo del cual tomó posesión el 7 de noviembre de 1995, con efectos fiscales a partir del 29 de septiembre de 1995. De acuerdo con los certificados y actos administrativos aportados, la demandante fue trasladada como docente municipal en propiedad, sin solución de continuidad, en 3 oportunidades. 18 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero De conformidad con la certificación aportada por la Secretaría de Educación del municipio de Tumaco la vinculación que inició con el mencionado Decreto 243, se encontraba vigente el 13 de enero de 202033.

De lo anterior, se extrae que la demandante acreditó el siguiente tiempo de servicios como docente con vinculación territorial: i) entre el 2 de noviembre de 1980 y el 31 de diciembre de 1992: 12 años, 1 mes y 29 días; y ii) entre el 17 de octubre de 1995 y el 18 de octubre de 201834: 23 años y 1 día. Así las cosas, observa la sala que Lucy Bivian Tenorio Cuero acreditó los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, estos son, contar con más de 50 años de edad, tener una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial, haber prestado sus servicios como docente en planteles del orden territorial por más de 20 años y observar buena conducta durante su desempeño como docente.

Como consecuencia de lo expuesto, se confirmará en este punto la sentencia de primera instancia. 2.5. Costas En la providencia apelada el a quo condenó en costas a la entidad demandada, por cuanto consideró que de acuerdo con el artículo 188 del CPACA y la sentencia C-157 de 2013, estas deben imponerse en forma objetiva. En el recurso de apelación la UGPP solicitó no ser condenada en costas, toda vez que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación solo procede cuando la conducta de la parte vencida ha sido temeraria o abusiva, situación que no se encuentra probada en el proceso.

Al respecto, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Nariño no realizó un 33 Fecha en la que se expidió la certificación aportada por la Secretaría de Educación del Municipio de Tumaco. 34 Fecha en la que la demandante solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia. 19 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero análisis de aspectos relevantes para su imposición, como lo es la temeridad o la mala fe en que pudo haber incurrido la parte vencida, pese a que para ello, debió tener certeza acerca de la conducta desplegada por aquella y comprobar si se causaron dichas costas, razón por la cual, al no predicarse el mal proceder de la demandada, se revocará la decisión del juez de primera instancia en lo que respecta a este punto.

La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA, que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas 20 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero a la parte demandada. 3.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la sala encuentra que la UGPP debe reconocer la pensión gracia solicitada por Lucy Bivian Tenorio Cuero en aplicación del régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal cuarto de la sentencia proferida el 12 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño, en tanto condenó en costas a la entidad demandada.

Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 12 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Lucy Bivian Tenorio Cuero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 21 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00333-01 (2209-2020) Demandante: Lucy Bivian Tenorio Cuero La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.