CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 7 de abril de 2022. Radicación: 68001-23-33-000-2017-01093-01 N° Interno: 3807-2021 Demandante: Luz Amparo Rodríguez Bernal Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES)1 Tema: Reconocimiento pensión ordinaria de jubilación Decreto 758 de 1990 – régimen de transición de Ley 100 de 1993 – ingreso base de liquidación (IBL)2 – precedente de Sala Plena del Consejo de Estado FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales, decide la Sala3 el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 29 de abril de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Pretensiones 1. La señora Luz Amparo Rodríguez Bernal demanda con la finalidad de obtener: - La nulidad parcial de la Resolución GNR 388033 del 5 de noviembre de 2014, por medio de la cual la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES revocó, al resolver un recurso de reposición interpuesto en su contra, la Resolución 1 En lo que sigue COLPENSIONES. 2 En lo sucesivo IBL. 3 El expediente ingresó al Despacho el 4 de febrero de 2022, según informe secretarial visible a folio 232.

Expediente No. 68001-23-33-000-2017-01093-01 No. Interno: 3807-2021 Demandante: Luz Amparo Rodríguez Bernal Demandado: COLPENSIONES 2 GNR 52906 del 22 de febrero de 2014, que le negó el reconocimiento de la pensión de jubilación y, en consecuencia, procedió a ello. - La nulidad parcial de la Resolución GNR 60227 del 28 de febrero de 2015, suscrita por la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES, que ordenó la inclusión en nómina de la pensión de jubilación otorgada a la actora. - La nulidad total de la Resolución GNR 240073 del 17 de agosto de 2016, mediante la cual el gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES le negó la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores de salario que percibió en su último año de servicios. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicita la reliquidación de su pensión de jubilación teniendo en cuenta la totalidad de factores salariales4 devengados en el último año de servicios, a partir del 1º de enero de 2015, el pago de las diferencias causadas debidamente ajustado según el artículo 178 de la Ley 1437 de 2011 y dar cumplimento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 ibídem.

Hechos 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resume de la siguiente manera la situación fáctica expuesta, así: 4. La demandante nació el 24 de diciembre de 19575 y prestó sus servicios en forma discontinua en el sector oficial y privado por más de 20 años, de la siguiente manera6: Entidad Desde Hasta Días Banco Mercantil de Colombia 20-12-1977 22-02-1993 5544 Rodríguez Bernal Néstor Henry 01-01-1995 28-02-1995 60 Coosanandresito L.T.D.A. 01-05-1995 08-06-1997 758 Arkaz de Colombia 01-07-1997 03-07-1997 3 4 Por concepto de salario, primas de dirección y vacaciones, referencia jefaturas, índice desempeño gestión, bonificación por servicios, vacaciones, vacaciones en dinero, bonificación por recreación, incentivos desempeño fiscal y nacional, y factor gestión. 5 De conformidad con los actos administrativos visibles a folios 5 Vto. a 8, 10 a 15 y 30 a 32. 6 Ibídem, las certificaciones del 3 de septiembre de 2015 (Fls. 52 a 54) y 4 de octubre de 2018 (Fls. 139 a 154) y los reportes de semanas cotizadas en pensiones del 5 y 10 de octubre de 2018 (Fls. 159 a 164 y 165 a 166, respectivamente).

Expediente No. 68001-23-33-000-2017-01093-01 No. Interno: 3807-2021 Demandante: Luz Amparo Rodríguez Bernal Demandado: COLPENSIONES 3 Arkas de Colombia 01-08-1997 15-05-1998 285 U.A.E. Admon Local de Impuestos 01-02-2000 29-12-2000 329 U.A.E. Admon Local de Impuestos 01-02-2001 31-05-2001 120 U.A.E. Admon Local de Impuestos 01-07-2001 23-01-2002 203 U.A.E. Admon Local de Impuestos 01-02-2002 29-11-2002 299 U.A.E. Admon Local de Impuestos 01-12-2002 10-01-2003 40 U.A.E. Admon Local de Impuestos 01-02-2003 15-01-2004 345 U.A.E. Admon Local de Impuestos 01-02-2004 31-12-2004 330 DIAN 01-01-2005 07-01-2005 7 DIAN 01-02-2005 29-01-2007 719 DIAN 01-02-2007 29-01-2008 359 DIAN 01-02-2008 31-12-2014 2490 Total 12.131 5.

A través de la Resolución GNR 388033 del 5 de noviembre de 20147, la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES revocó, al resolver un recurso de reposición interpuesto en su contra, la Resolución GNR 52906 del 22 de febrero de 2014, que le negó el reconocimiento de la pensión de jubilación a la actora y, en consecuencia, procedió a ello teniendo en cuenta los requisitos de edad y semanas cotizadas del Decreto 758 de 1990, al acumular 1654 semanas cotizadas, con una tasa de reemplazo del 90% del promedio de los salarios cotizados durante los 10 últimos años anteriores al reconocimiento, conforme a lo señalado en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, y teniendo en cuenta los factores salariales efectivamente cotizados, que en todo caso son descritos en el Decreto 1158 de 1994, reconociéndole la prestación en un monto de $2.767.093 para el 2014.

Sin embargo, su efectividad quedó condicionada el retiro definitivo del servicio. 6. Por medio de la Resolución 10384 del 26 de noviembre de 2014, expedida por la DIAN, se aceptó la renuncia de la demandante a su cargo a partir del 31 de diciembre8, por lo que la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES, por medio de la Resolución GNR 60227 del 28 de febrero de 20159, ordenó la inclusión en nómina de la pensión de jubilación reconocida a aquella, bajo las reglas del acto inicial, al acumular 1733 semanas de aportes, en cuantía de $3.051.448, a partir del 1º de enero de 2015.

En este acto también se dispuso el pago de un retroactivo por $5.370.696. 7. Inconforme con lo decidido en el anterior acto administrativo, el 30 de marzo de 2015 la accionante interpuso el recurso de reposición y en subsidio 7 Visible a folios 3 Vto. y 4. 8 Conforme al acto administrativo acusado visible a folios 10 a 15. 9 Visible a folios 10 a 15.

Expediente No. 68001-23-33-000-2017-01093-01 No. Interno: 3807-2021 Demandante: Luz Amparo Rodríguez Bernal Demandado: COLPENSIONES 4 el de apelación en su contra para que su pensión de jubilación fuera liquidada con la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios10, los que fueron decididos, respectivamente, por las Resoluciones GNR 171867 del 11 de junio de 201511, expedida por la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES, en el sentido de confirmarlo, y VPB 65273 del 7 de octubre del mismo año12, suscrita por la vicepresidenta de beneficios y prestaciones del ente de previsión, que lo modificó y, en consecuencia, dispuso la reliquidación de la prestación, bajo los parámetros de los actos de reconocimiento, fijando el valor de la mesada pensional en un monto de $3.053.873, a partir del 1º de enero de 2015. 8.

Mediante la Resolución GNR 240073 del 17 de agosto de 201613, el gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES le negó a la demandante la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, acto administrativo que fue confirmado por dicho funcionario y la vicepresidenta de beneficios y prestaciones de la entidad, a través de las Resoluciones GNR 299745 del 11 de octubre de 201614 y VPB 40229 del 24 de octubre de 201615, al resolver los recursos de reposición y apelación interpuestos en su contra, respectivamente.

Normas vulneradas y concepto de violación 9. La demandante cimenta sus pretensiones en los artículos 1, 2, 13, 25, 48, y 53 de la Constitución Política y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, las Leyes 71 de 1988 y 100 de 1993, y el Decreto 2709 de 1994. 10. Al respecto, manifiesta que el ente de previsión demandado desconoció que, al ser beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, le asiste el derecho a que su pensión de jubilación sea reliquidada 10 De conformidad con la Resolución VPB 65273 del 7 de octubre de 2015, (p)or la cual se resuelve un Recurso de Apelación y se modifica la Resolución No. 60227 del 28 de febrero de 2015, visible a folios 23 a 29. 11 Visible a folios 17 a 21. 12 Visible a folios 23 a 29. 13 Visible a folios 30 a 32. 14 Visible a folios 33 a 37. 15 Visible a folios 38 a 47.

Expediente No. 68001-23-33-000-2017-01093-01 No. Interno: 3807-2021 Demandante: Luz Amparo Rodríguez Bernal Demandado: COLPENSIONES 5 con la inclusión de la totalidad de factores salariales que devengó en el último año de servicios, independientemente de que sobre estos no se hayan efectuado las correspondientes cotizaciones. Contestación de la demanda 11.

El ente de previsión demandado se opone a la prosperidad de las pretensiones al estimar que el régimen de transición únicamente contempla la edad, el tiempo y el monto (entendido como tasa de reemplazo), aspectos a tener en cuenta de la norma anterior (Decreto 758 de 1990) y, en consecuencia, el IBL de las pensiones se rige por la Ley 100 de 1993, así como lo estableció la Corte Constitucional en sus sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.

Por lo tanto, la base de liquidación de la prestación que así sea reconocida se define con fundamento en los artículos 21 o 36 (inciso 3º) de la Ley 100 de 1993, según sea del caso, y los factores salariales del Decreto 1158 de 1994, como se hizo con la accionante. La sentencia de primera instancia 12. El a quo niega las pretensiones de la demanda al considerar que el reconocimiento pensional de la accionante se realizó en debida forma, puesto que de conformidad a lo ordenado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el IBL de las pensiones, al escapar del régimen de transición, se tiene que calcular conforme a lo dispuesto en los artículos 36 (inciso 3º) o 21 de la Ley 100 de 1993, es decir, «(s)i faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior (…)» o «(s)i faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión (…)», según sea del caso, y con la inclusión de los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994. 13.

En consecuencia, establece que a la accionante no le asiste el derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores de salario percibidos durante el último año de servicios. Expediente No. 68001-23-33-000-2017-01093-01 No. Interno: 3807-2021 Demandante: Luz Amparo Rodríguez Bernal Demandado: COLPENSIONES 6 14.

En cuanto a las costas, determina su improcedencia, toda vez que la demanda se instauró en un tesis jurisprudencial que respaldaba las pretensiones de la demanda, la cual tuvo un cambio. Recurso de apelación 15. La demandante recurre con la finalidad de que sea revocado el fallo de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.

Centra su inconformidad, en que el a quo no tuvo en cuenta que siendo beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó y que la ley reconoce como tales, los cuales COLPENSIONES no tuvo en cuenta al momento de entrar a reconocer la prestación. 16.

Por su parte, manifiesta inconformidad con la aplicación de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, en atención a que con ello se vulnera el derecho fundamental a la seguridad social, consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política. Alegatos en segunda instancia, concepto del Ministerio Público e intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 17.

Conforme al numeral 3º del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar. 18. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica no se pronuncian en la instancia procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR Problema Jurídico 19.

De acuerdo con los cargos formulados en la alzada, le corresponde a la Sala determinar: ¿qué factores de salario comprenden el IBL pensional de la demandante y cuál es el periodo a tener en cuenta para definirlo? Expediente No. 68001-23-33-000-2017-01093-01 No. Interno: 3807-2021 Demandante: Luz Amparo Rodríguez Bernal Demandado: COLPENSIONES 7 20.

Para resolver, la Sala tendrá en cuenta la reglas y subreglas fijadas en la sentencia de unificación del Pleno de la Corporación y el análisis del caso concreto. Precedente vinculante de la Sala Plena del Consejo de Estado 21. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 201816, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales17, precisó que se aplicaría con efectos retrospectivos «(…) a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.». 22.

La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». 23.

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «(…) 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 16 Expediente 4403-2013, con ponencia del Consejero de Estado, César Palomino Cortés. 17 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]».

Expediente No. 68001-23-33-000-2017-01093-01 No. Interno: 3807-2021 Demandante: Luz Amparo Rodríguez Bernal Demandado: COLPENSIONES 8 86. (…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(…)». 24. La primera subregla se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

(…)». 25. La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la Expediente No. 68001-23-33-000-2017-01093-01 No. Interno: 3807-2021 Demandante: Luz Amparo Rodríguez Bernal Demandado: COLPENSIONES 9 transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». 26.

Esta subregla se sustenta, así: «(…) 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…).». 27.

De acuerdo con la regla y subreglas del precedente, el IBL para quienes están en transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». 28.

Teniendo en cuenta la directriz anterior, es claro que en sentir de esta Corporación, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió con la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el ingreso base de liquidación en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normatividad y sus reglamentos.

Caso concreto 29. Es importante recordar, que la discusión del presente asunto se contrae en establecer qué factores de salario comprenden el IBL pensional de la demandante y cuál es el periodo a tener en cuenta para definirlo. Frente a ello, el a quo se inclinó hacia la tesis de que se tiene que calcular conforme a lo dispuesto en los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según sea del Expediente No. 68001-23-33-000-2017-01093-01 No. Interno: 3807-2021 Demandante: Luz Amparo Rodríguez Bernal Demandado: COLPENSIONES 10 caso, y con la inclusión de los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994, como lo hizo el ente de previsión demandado. 30.

Por su parte, la demandante considera que debe tenerse en cuenta la inclusión de todos lo emolumentos que percibió y que constituyen salario según la ley, los cuales no fueron tenidos en cuenta por COLPENSIONES al momento de reconocer la pensión de jubilación. 31. Para dilucidar lo anterior, la Sala tendrá en cuenta la orientación jurisprudencial del pleno de la Corporación en materia de IBL de las pensiones de jubilación reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y así concluir, que este tránsito normativo no protegió periodo ni base salarial de liquidación, los cuales son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos, por lo que debía realizarse conforme al inciso 3° de su artículo 36 o al artículo 21, según corresponda. 32.

Revisado el asunto, teniendo en cuenta los hechos anunciados con anterioridad, que no se encuentran en discusión, observa la Sala que el ente de previsión demandado, a través de las Resoluciones GNR 388033 del 5 de noviembre de 2014, GNR 60227 del 28 de febrero de 2015 y VPB 65273 del 7 de octubre de 2015, reconoció a la actora una pensión de jubilación como a continuación se muestra: Consolidación del Derecho (edad/55/60 años + 500 semanas cotizadas pagadas en los últimos 20 años anteriores a las edades mínimas, o 1000 semanas cotizadas en cualquier tiempo) Decreto 758 de 1990 Ingreso Base de Liquidación (Artículo 21 de la Ley 100 de 1993/Decreto 1158 de 1994) Tasa de reemplazo, Artículo 20, numeral 2 del Decreto 758 de 1990 Edad Tiempo de servicio Periodo Factores 55 años Cotizó 1733 semanas 10 años anteriores al reconocimiento pensional Los previstos en el Decreto 1158 de 1994 90% Adquirió el estatus jurídico, por edad, el 24 de diciembre de 2012 33.

Conforme con lo anterior, encuentra la Sala que la interpretación del pleno de la Corporación en materia de IBL de las pensiones de jubilación reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, fue Expediente No. 68001-23-33-000-2017-01093-01 No. Interno: 3807-2021 Demandante: Luz Amparo Rodríguez Bernal Demandado: COLPENSIONES 11 acogida por el ente de previsión demandado para el reconocimiento pensional de la accionante, motivo por el cual la liquidación de la prestación se ajusta a tal derrotero jurisprudencial hoy vigente, por lo que la pensión debía ser calculada sobre el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años. 34.

Ahora bien, de acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales relacionados con la materia, en el IBL pensional se deberán incluir los factores sobre los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes, además de los previstos en los Decretos 691 y 1158 de 1994 como ingreso base de cotización. 35. Así las cosas, si bien la actora durante el último año de servicio, e incluso dentro del periodo de liquidación de su pensión, devengó factores de salario adicionales a los tenidos en cuenta, en todo caso, y tal como lo reconoció la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación, la correcta conformación del IBL solo atiende la voluntad del Constituyente y del legislador a partir de la regla de que no puede haber pensión de jubilación sin aportes efectuados para tal fin. 36.

En este orden se tiene lo siguiente: Factores de salario - base de cotización – servidores públicos incorporados al sistema general de pensiones – Decreto 1158 de 1994 De lo devengado por la demandante durante el periodo de liquidación (10 años anteriores al reconocimiento)18 Factores salariales incluidos en el IBL que sirvieron de base para liquidar la pensión de la demandante - La asignación básica mensual - La bonificación por servicios prestados - La prima técnica, cuando sea factor de salario - Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario - La remuneración por trabajo dominical o festivo - La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna - Los gastos de representación - Salario - Prima de servicios - Prima de dirección - Prima de vacaciones - Referencia jefaturas - Índice desempeño gestión - Bonificación por servicios - Vacaciones - Vacaciones en dinero - Bonificación por recreación - Incentivo desempeño fiscal - Incentivo nacional - Factor gestión. - Los del Decreto 1158/1994 18 Según certificación visible a folio 10.

Expediente No. 68001-23-33-000-2017-01093-01 No. Interno: 3807-2021 Demandante: Luz Amparo Rodríguez Bernal Demandado: COLPENSIONES 12 37. Con fundamento en todo lo anterior, la Sala concluye que la liquidación de la pensión de la demandante se ajustó al ordenamiento jurídico, porque incluyó los factores que efectivamente fueron objeto de cotización conforme a la ley según lo previsto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 en cuanto a periodo, razón por la cual resulta inviable variar el periodo de los 10 años anteriores al reconocimiento y la inclusión de todos los factores salariales percibidos indistintamente de si hubo cotización sobre ellos, puesto que carece de sustento normativo. 38.

Ahora, frente al argumento del apelante referido a la aplicación de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, esta Corporación ha señalado que: «Teniendo en cuenta que esta providencia es una sentencia de unificación, la Sala a continuación fijará los efectos de la decisión como fuente de derecho. Efectos de la presente decisión 113.

El artículo 237, ordinal 1, de la Constitución Política consagra como una de las atribuciones del Consejo de Estado el desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo. En este sentido, la jurisprudencia que profiere este órgano de cierre es vinculante para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a esta jurisdicción, por la Constitución y la Ley. 114.

La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política19.

Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio. 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en 19 «La Corte Constitucional ha reconocido la gran responsabilidad que tienen los órganos situados en el vértice de las respectivas especialidades de la rama judicial, puesto que la labor de unificación de la jurisprudencia nacional implica una forma de realización del principio de igualdad.

Sentencia T-123/95 citada en la Sentencia T-321/98. En la sentencia C-179 de 2016 reafirmó dicha tesis al exponer lo siguiente: «[…] la función de unificación jurisprudencial la cumplen en sus diferentes especialidades y en su condición de órganos de cierre, según el Texto Superior, (i) la Corte Constitucional en materia de derechos fundamentales y de examen de validez constitucional de las reformas a la Carta como de las normas con fuerza de ley (CP arts. 86 y 241);

(ii) el Consejo de Estado en relación con su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativos (CP arts. 236 y 237); y (iii) la Corte Suprema de Justicia en su calidad de tribunal de casación y máxima autoridad de la jurisdicción ordinaria (CP art. 235). […].». Expediente No. 68001-23-33-000-2017-01093-01 No. Interno: 3807-2021 Demandante: Luz Amparo Rodríguez Bernal Demandado: COLPENSIONES 13 vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada. 118.

Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo.». 39.

Conforme lo reseñado, la Sala desestima los argumentos planteados en el recurso de apelación, al considerar que la aplicación de la sentencia de unificación al caso concreto tiene valor vinculante y obligatorio. 40. De acuerdo con lo analizado a lo largo de esta providencia, la Sala confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda sin consideración adicional.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de abril de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada la sentencia, por la secretaría de la sección segunda regresar el expediente al tribunal de origen. Expediente No. 68001-23-33-000-2017-01093-01 No. Interno: 3807-2021 Demandante: Luz Amparo Rodríguez Bernal Demandado: COLPENSIONES 14 Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador