Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 05001-23-33-000-2015-02132-01 Nº Interno: 1913-2023 Demandante: Luz Elena Ramírez Guarín Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 29 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Luz Elena Ramírez Guarín, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad parcial de la resolución RDP 015187 de 290 de abril de 2015, que reconoció una pensión gracia a favor de la demandante; y la nulidad de las resoluciones: RDP 020555 del 22 de mayo de 2015 que resolvió el recurso de reposición contra el anterior acto administrativo, y RDP 027493 del 7 de julio de 2015 que resolvió el recurso de apelación, y confirmó la resolución RDP 015187 del 20 de abril de 2015.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condenara a la UGPP a que le reconozca y pague una pensión gracia a partir de la fecha en la que cumplió el status de pensionada, con efectos fiscales a partir del 20 de agosto de 2010. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El 20 de agosto de 2013, pidió a la accionada el reconocimiento de la pensión gracia, negada a través de la Resolución RDP 046650 del 7 de octubre de 2013 con el argumento de que no cumplía con los requisitos legales.
El 19 de diciembre de 2014, la demandante presentó una nueva solicitud para que le fuera reconocida prestación. La demandada, a través de las resoluciones controvertidas, reconoció la pensión gracia a favor de la actora, con efectos fiscales a partir del 19 de diciembre de 2011, por prescripción trienal. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 13, 28, 48, 53 y 228.
Ley 153 de 1887 Ley 65 de 1946 La Ley 114 de 1913; Ley 37 de 1933 La Ley 116 de 1928, Ley 4ª de 1966 Las leyes 33 y 62 de 1985, Ley 71 de 1988 Ley 91 de 1989; 1 La Ley 100 de 1993; El Decreto reglamentario 1743 de 1966. Del Decreto 2277 de 1979 Decreto 1045 de 1978 Decreto 1950 de 1973 Decretos 1152 y 1950 de 1973 Decreto 1848 de 1969 La actora, en resumen, expuso que la demandada realizó una interpretación errónea de las normas y; por ello; contabilizó mal el término de la prescripción, al no reconocer que este fenómeno jurídico se interrumpió con la primera reclamación; esto es, en agosto de 2013. 2.
Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, en síntesis, alegó lo siguiente: Afirmó que la actora no ha demostrado la ilegalidad de los actos porque estos no contienen ningún vicio que conduzca a su anulación, fueron expedidos por la autoridad competente y con el procedimiento dispuesto para tal fin.
Agregó que no hay lugar a reliquidar la pensión porque este derecho prescribió tres años después de reconocida la pensión. Como excepciones propuso las que denominó: ausencia de vicios en los actos administrativos, inexistencia de la obligación, prescripción de los derechos reclamados. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia proferida el 29 de noviembre de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas).
Consideró que el fenómeno jurídico de la prescripción de los derechos prestacionales opera luego de transcurridos 3 años a partir de la fecha en que se haga exigible la obligación, pero el simple reclamo escrito realizado por el empleado la interrumpe por un lapso de tiempo igual. Indicó que la demandante pidió el reconocimiento de la prestación el 20 de agosto de 2013 y con esta petición interrumpió el término de prescripción por tres años, esto es, hasta el 20 de agosto de 2016; por tanto, para la fecha en que presentó la nueva solicitud (19 de diciembre de 2014) no se había reanudado el conteo de dicho término. Precisó que la normatividad que rige la materia no exige requisitos adicionales, pues el simple reclamo del empleado interrumpe la prescripción. Concluyó que la demandante cumplió las exigencias de ley para el reconocimiento de la pensión gracia el 4 de noviembre de 2007 y desde esta fecha empezó el conteo del término prescriptivo, que se interrumpió el 20 de agosto de 2013; en consecuencia, las mesadas pensionales causadas antes del 20 de agosto de 2010 son las que se encuentran prescritas. 4.
El recurso de apelación. La parte demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Afirmó que (…) es claro que la demandante adquirió el status jurídico el 04 de noviembre de 2007, pero presentó la solicitud de reconocimiento de la prestación el 20 de agosto de 2013, sin embargo no se aportó la documentación necesaria para su reconocimiento pensional, por lo tanto la solicitud fue resuelta negativamente mediante las resoluciones RDP 46550 del 7 de octubre de 2013, RDP 52957 del 18 de noviembre de 2013; para el 19 de diciembre de 2014 la demandante solicita nuevamente el reconocimiento de su pensión gracia aportando nuevos elementos que influyeron de manera favorable en el reconocimiento de la prestación (…) Indicó que para que se interrumpa la prescripción no basta con la presentación sucesiva de reclamaciones sobre el derecho que se pretende, si no que con ellas deben aportarse los documentos y las pruebas necesarios, lo que no ocurrió en el caso de la actora, porque solo hasta el 19 de diciembre de 2014 presentó todas las pruebas necesarias para el reconocimiento del derecho deprecado, como en efecto se hizo.
En consecuencia, la presunción de legalidad de los actos administrativos no fue desvirtuada por la parte actora y, por ello, la sentencia deberá ser revocada. 5. Alegatos de conclusión Mediante auto del 31 de agosto de 2023, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida ley, desde la notificación del auto admisorio, hasta la ejecutoria de dicha providencia, las partes y el agente del Ministerio Público, podían pronunciarse sobre la alzada.
Las partes guardaron silencio. 5.1. El Ministerio público. La Procuraduría de Intervención Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, rindió informe en el que solicitó se revoque la sentencia de primera instancia. En concreto, expuso lo siguiente: Argumentó que la noción de prescripción está ligada al ejercicio oportuno del medio para adquirir un derecho, así, una reclamación que no le da a la administración los insumos probatorios necesarios para hacer el reconocimiento comporta que la gestión no se realizó debidamente.
Manifestó que la primera petición dio lugar a una actuación administrativa independiente y, por no aportar los elementos probatorios necesarios, condujo al no reconocimiento de la prestación solicitada; por ello, la actora tuvo que iniciar otra actuación administrativa, con nuevos elementos probatorios que condujeron al reconocimiento de la pensión gracia. Sostuvo que la primera reclamación realizada por la actora no puede ser tenida en cuenta para interrumpir el computo de la prescripción, ello implicaría premiar la negligencia del empleado.
En consecuencia, el cómputo del término para declarar la prescripción deberá hacerse desde la última reclamación, que dio origen a los actos administrativos demandados. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, y en atención a que no hay discusión respecto al reconocimiento de la pensión gracia de la demandante.
La Sala abordará el siguiente problema jurídico: ¿Como se cuenta el término de prescripción para los derechos laborales cuando existen varias reclamaciones? Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional el derecho a reclamar la prestación pensional no prescribe; ese alto tribunal ha reiterado el carácter irrenunciable e imprescriptible del derecho a la pensión que se deriva directamente del artículo 48 de la Constitución política.
Así lo expuso: “Para la Corte, el carácter imprescriptible del derecho a la pensión surge de principios y valores constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir a la sociedad, y, además, se constituye en un instrumento para la especial protección que el Estado debe a las personas que, por su edad, condiciones de salud y ausencia de alguna fuente de sustento, tienen mayor dificultad para subsistir, y de esta manera asegurar el mantenimiento de unas condiciones de vida digna.” También esta Corporación ha considerado que de acuerdo con el desarrollo normativo de la seguridad social se desprende una regla jurídica según la cual, toda pensión constituye un derecho imprescriptible, no obstante, de acuerdo con las disposiciones trascritas, las mesadas pensionales dejadas de cobrar si prescriben.
Con todo, el Consejo de Estado ha precisado que para que se configure el fenómeno jurídico de la prescripción se requiere que corra un determinado lapso durante el cual no se haya ejercido la acción o presentado la reclamación correspondiente para solicitar los derechos vulnerados. Como vimos, el tiempo para reclamar el derecho es de 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, sin embargo, existe la posibilidad de interrupción, por un periodo igual con la sola presentación de la reclamación por parte del interesado.
En suma, el derecho a la pensión no prescribe, sin embargo, las mesadas pensionales no reclamadas prescriben en el lapso de 3 años, término que empieza a correr a partir de la fecha en que el derecho se haya hecho exigible, periodo que se interrumpe por una sola vez y por un lapso de tiempo igual, con la presentación de la reclamación por parte del interesado.
En otras palabras, luego de presentada la reclamación de un derecho, el empleado tiene un periodo de 3 años para solicitar el reconocimiento del derecho, esto en el caso de que la entidad o el empleador no de respuesta, de lo contrario se activará el fenómeno prescriptivo y de esta manera evitar la pérdida del derecho a las prestaciones periódicas que se afecten con el trascurso del tiempo. 2.1.
Hechos probados. i) La demandante solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia el 20 de agosto de 2013. ii) La UGPP, por resolución RDP 046550 del 7 de octubre de 2013negó la solicitud, la demandante agotó los recursos en la vía gubernativa, los cuales fueron decididos desfavorablemente para sus pretensiones. iii) El 19 de diciembre de 2014, la actora presentó una nueva solicitud para que le fuera reconocida la pensión gracia. iv) Por Resolución RDP 015187 del 20 de abril de 2015, la UGPP reconoció la pensión reclamada, efectiva a partir del 4 de noviembre de 2007, con efectos fiscales desde el 19 de diciembre de 2011, por prescripción trienal. v) A través de las resoluciones RDP 020555 del 22 de mayo de 2015 y RDP 027493 del 7 de julio de 2015 la demandada confirmó la anterior decisión. 2.2.
Caso concreto. El 20 de agosto de 2013, la actora formuló reclamación administrativa ante la UGPP, orientada a obtener la pensión gracia, negada por Resolución RDP 046550 del 7 de octubre de 2013, al considerar que no reunía los requisitos legales para acceder a la prestación. El 19 de diciembre de 2014, la demandante, nuevamente, solicitó el reconocimiento de la pensión. Mediante Resolución RDP 015187 de 20 de abril de 2015, la UGPP reconoció la pensión gracia, con efectos fiscales a partir del 19 de diciembre de 2011, por prescripción trienal.
La señora Luz Elena Ramírez Guarín solicitó la anulación parcial de dicho acto administrativo, al estimar que la reclamación presentada el 20 de agosto de 2013 interrumpió la prescripción. El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar, en efecto, los términos para contabilizar las mesadas pensionales prescritas deben contarse a partir de la primera reclamación. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste que la primera reclamación no interrumpió el término de prescripción, porque la entidad le resolvió negativamente, ante las inconsistencias de los documentos aportados para el reconocimiento de la prestación deprecada.
En el sub examine se tiene que el 20 de agosto de 2013 la demandante solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la que fue negada por Resolución 046550 del 7 de febrero de 2013, debido a inconsistencias en los certificados aportados, contra esta decisión la demandante interpuso los recurso en la vía gubernativa que fueron decididos definitivamente, confirmando, el 18 de noviembre de 2013.
Trece meses después, el 19 de diciembre de 2014; solicitó nuevamente el reconocimiento de la pensión. Petición a la que accedió la demandada, el 20 de abril de 2015, por Resolución RDP 015187, confirmada por las resoluciones RDP 020555 del 22 de mayo de 2015 y RDP 027493 del 7 de julio de 2015. La demanda fue presentada el 4 de agosto de 2015.
Como quedó dicho, el término de prescripción empieza a correr desde la fecha en la que el derecho se hace efectivo y la interrupción ocurre por una sola vez desde la reclamación administrativa y por un lapso igual. En tal virtud, el 20 de agosto de 2013 la actora pidió por primera vez el reconocimiento de la pensión gracia, negado con resolución del 7 de octubre de 2013.
Esta reclamación interrumpió el computo del término de prescripción, esto porque la actora no dejó trascurrir más de tres años entre las reclamaciones. Por este motivo, la UGPP en las resoluciones cuestionadas incurrió en un error porque aplicó la prescripción partiendo de la primera reclamación y, por ende, declaró los efectos fiscales a partir del 19 de diciembre de 2011.
Como vimos, el derecho a reclamar el reconocimiento de la pensión no prescribe, pero las mesadas pensionales sí. Sobre este punto, es menester resaltar que la calidad de pensionado tiene un carácter permanente y vitalicio que apareja la imprescriptibilidad de la acción para su reconocimiento. Sin embargo, tal imprescriptibilidad no se contrapone a la posibilidad de declarar la prescripción trienal de las mesadas dejadas de percibir como resultado de la inactividad del beneficiario.
Así las cosas, se advierte que en el sub examine, la actora completó los requisitos para acceder a la pensión gracia el 4 de noviembre de 2007, desde esta fecha empieza a correr el termino de prescripción de las mesadas, sin embargo, como se vio, solicitó el reconocimiento de la prestación en agosto de 2013, por ello, desde esta fecha se interrumpe el termino de prescripción de las mesadas correspondientes a los años, 2012, 2011 y 2010 (agosto), como lo concluyó el a quo.
Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de las resoluciones RDP 020555 del 22 de mayo de 2015 y RDP 027493 del 7 de julio de 2015 y la nulidad parcial de la Resolución RDP 015187 del 20 de abril de 2015. 2.3 Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses. Sin embargo, dado que el fallo apelado, en el ordinal segundo de la parte decisoria la condenó en costas, se dispondrá su revocatoria, conforme se ha precisado.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de noviembre de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió a las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Se acepta la renuncia del poder presentado por la abogada el Gloria Ximena Arellano Calderón, identificada con cédula de ciudadanía 31.578.572 expedida en Cali y portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura de conformidad con Sistema de Información Judicial (SAMAI).
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS