CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C, 24 de marzo de 2022. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01135-01 N° Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES)1 Tema: Reliquidación pensión ordinaria de jubilación Decreto 546 de 1971 – régimen de transición de Ley 100 de 1993 – ingreso base de liquidación (IBL)2 – precedente de sección segunda del Consejo de Estado FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales, decide la Sala3 el recurso de apelación interpuesto por el ente de previsión demandado contra la sentencia del 3 de diciembre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección A, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Pretensiones 1. El señor Orlando Velásquez Redondo demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las siguientes Resoluciones: - GNR 121294 del 26 de abril de 2016, a través de la cual el gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES confirmó la Resolución GNR 68826 del 3 de marzo de 2016, 1 En lo que sigue COLPENSIONES. 2 En adelante IBL. 3 El expediente ingresó al Despacho el 4 de febrero de 2022, según informe secretarial visible a folio 206.
Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 2 que le reconoció la pensión de jubilación, al resolver un recurso de reposición interpuesto en su contra, y VPB 31050 del 2 de agosto del mismo año, suscrita por la vicepresidenta de beneficios y prestaciones de este ente de previsión, que modificó el anterior acto administrativo al resolver el recurso de apelación que se le interpuso y, en consecuencia reliquidó la prestación. - GNR 53944 del 17 de febrero de 2017, suscrita por el gerente nacional de reconocimiento de COLPENSIONES, que reliquidó su pensión de jubilación, SUB 14941 del 21 de marzo de 2017 y DIR 3466 del 19 de abril del mismo año, a través de las cuales la subdirectora de determinación IV (A) y la directora de prestaciones económicas (AD-HOC) del ente de previsión confirmaron el anterior acto administrativo al resolver los recursos de reposición y apelación interpuestos en su contra, respectivamente. - SUB 215044 del 3 de octubre de 2017, mediante la cual el subdirector de determinación de la dirección de prestaciones económicas de COLPENSIONES le negó la reliquidación de su pensión de jubilación, SUB 253014 del 11 de noviembre de 2017 y DIR 21582 del 27 de noviembre del mismo año, por medio de las cuales dicho funcionario y el director de prestaciones económicas de la entidad, al resolver los recursos de reposición y apelación interpuestos, respectivamente, confirmaron el anterior acto administrativo. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene reliquidar su pensión de jubilación, a partir del 1º de febrero de 2017, en monto del 75% de asignación mensual más elevada del último año de servicios, con fundamento en los artículos 6 y 12 de los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, respectivamente, el pago de las diferencias que se causen, debidamente indexadas, y condenar en costas.
Hechos 3. Para una mejor comprensión del asunto, a continuación la Sala ilustra la situación fáctica de la demanda. Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 3 4. El señor Orlando Velásquez Redondo nació el 3 de agosto de 19584 y prestó sus servicios como empleado público a la Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Fiscalía General de la Nación por alrededor de 38 años, de la siguiente manera5: Entidad Desde Hasta Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 20-06-1977 09-07-1977 Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 07-09-1977 31-03-1978 Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 16-09-1978 31-10-1985 Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 01-11-1985 31-12-1988 Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 01-01-1989 31-05-1992 Rama Judicial - Fiscalía General de la Nación 01-07-1992 01-02-2017 5.
A través de la Resolución GNR 68826 del 3 de marzo de 20166, el gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES le reconoció al demandante la pensión de jubilación de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971 y la Ley 100 de 1993, con el 75% sobre el promedio de lo devengado en los 10 últimos años de servicios, junto con los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994, estos son, la asignación básica y la prima de antigüedad, resultando una cuantía de $2.676.951, desde el 1º de marzo de 2016.
No obstante, su efectividad quedó condicionada al retiro definitivo del servicio. 6. Inconforme con lo decidido en el anterior acto administrativo, el 18 de marzo de 2016 el accionante interpuso en su contra los recursos de reposición y apelación7, para que su pensión de jubilación fuera reliquidada teniendo en cuenta el 75% de asignación mensual más elevada que percibió en el último año de servicios, junto con la inclusión de todos los factores salariales devengados en este periodo. 7.
Los anteriores recursos, fueron resueltos por medio de las Resoluciones GNR 121294 del 26 de abril de 20168 y VPB 31050 del 2 de agosto del mismo año9, suscritas por el gerente nacional de reconocimiento y la vicepresidenta 4 Según la cédula de ciudadanía visibela a folio 2. 5 Conforme al certificado de información laboral del 13 de julio de 2016, visible a folio 9. 6 Visible a folios 17 a 20. 7 Visible a folios 21 a 25. 8 Visbible a folios 26 a 29. 9 Visible a folios 34 a 37.
Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 4 de beneficios y prestaciones de este ente de previsión, respectivamente. El primero, en el sentido de confirmar el acto administrativo y, el segundo, modificando este por nuevas semanas de cotización y, en consecuencia se reliquidó la prestación, quedando en una suma de $2.763.494, a partir del 1º de agosto de 2016. 8.
Mediante la Resolución 1703 del 12 de agosto de 201610, la directora nacional de apoyo a la gestión de la Fiscalía General de la Nación aceptó la renuncia del actor al cargo de profesional en gestión II, a partir del 1º de febrero de 2017. Por lo tanto, a través de la Resolución GNR 53944 del 17 de febrero de 201711, expedida por el gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de COLPENSIONES, bajo los parámetros del acto inicial, se reliquidó la pensión de jubilación reconocida a aquel, arrojando una mesada al 1º de febrero de 2017 de $3.074.020. 9.
El 3 de marzo de 2017, el demandante interpuso los recursos de reposición y apelación en contra de la anterior resolución12, en el sentido de que su pensión de jubilación fuera reliquidada teniendo en cuenta el 75% de asignación mensual más elevada que percibió en el último año de servicios, junto con la inclusión de todos los factores salariales devengados en este periodo, acto administrativo que fue confirmado, al resolverlos, por la subdirectora de determinación IV (A) y el director de prestaciones económicas de COLPENSIONES por medio de las Resoluciones SUB 14941 del 21 de marzo de 201713 y DIR 3466 del 19 de abril de ese año14, respectivamente. 10.
Mediante escrito del 9 de agosto de 201715, el demandante solicitó a COLPENSIONES la reliquidación de su pensión de jubilación en consideración al 75% de asignación mensual más elevada que percibió en el último año de servicios, junto con la inclusión de todos los factores salariales devengados en este periodo, la que fue negada por el subdirector de la dirección de prestaciones económicas de la entidad a través de la Resolución SUB 215044 del 3 de octubre de 2017, acto administrativo que fue confirmado, al resolver los recursos de reposición y apelación que se interpusieron en su contra, por dicho funcionario y el director de prestaciones 10 Visible a folios 39 y 40. 11 Visible a folios 41 a 44. 12 Visible a folio 45 a 51. 13 Visible a folios 53 a 57. 14 Visible a folios 64 a 68. 15 Visible a folio 77.
Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 5 económicas del ente de previsión mediante las Resoluciones SUB 253014 del 11 de noviembre de 201716 y DIR 21582 del 27 de noviembre de ese año17, respectivamente. Normas vulneradas y concepto de violación 11.
El actor cimenta su demanda en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, 6 del Decreto 546 de 1971, 4 del Decreto 911 de 1978, 12 del Decreto 717 de 1978 y 36 de la Ley 100 de 1993. 12. Al respecto, sostiene que, siendo beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se le debe aplicar para el reconocimiento de su pensión de jubilación la norma anterior en su integridad, esto es, el régimen especial establecido en el Decreto 546 de 1971, y no de manera escindida.
Por lo tanto, estima que su pensión debe ser liquidada con el 75% de la asignación mensual más elevada que percibió en el último año de servicio, junto con todos los valores devengados en el mismo periodo, cuestionando así el reconocimiento que obtuvo en vía gubernativa. Contestación de la demanda 13. El ente de previsión demandando se opone a las pretensiones al considerar que, conforme al precedente de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el legislador dentro de su libertad de configuración podía limitar la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a sus beneficiarios únicamente a los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo establecidos con base en la norma anterior, por ello, el IBL no hace parte del beneficio de la transición. 14.
En consecuencia, la base de liquidación de la pensión que así deba reconocerse se define con fundamento en los artículos 36 (inciso 3) o 21 de tal normativa, según sea el caso, y los factores taxativos del Decreto 1158 de 1994 objeto de cotización, como lo realizó la entidad en los actos administrativos acusados, ello atendiendo los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera que tiene el Sistema General de Pensiones. 16 Visible a folios 87 a 92. 17 Visible a folios 94 a 99.
Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 6 15. Así las cosas, la entidad considera que no es posible acceder a la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación tomando para el efecto el 75% de la asignación mensual más elevada y la totalidad los factores salariales, conforme se pretende.
La sentencia de primera instancia 16. El a quo accede parcialmente a las pretensiones de la demanda, para lo cual ordena la nulidad parcial de los actos acusados, por medio de los cuales COLPENSIONES le negó al actor la reliquidación de su pensión de jubilación, y ordena, a título de restablecimiento del derecho, reliquidar la prestación con la inclusión de la bonificación judicial y la prima de productividad. 17.
Lo anterior al estimar que, acogiendo la interpretación fijada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en sentencia de unificación, el IBL es ajeno a la transición y, por tanto, solo se permite la aplicación del régimen anterior única y exclusivamente respecto de la edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo. Es decir, el IBL es el señalado en el inciso 3 del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y se calcula con los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 18.
De este modo, encuentra que el accionante, al ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y por haber estado vinculado a la Rama judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Fiscalía General de la Nación, tenía derecho a que se le aplicara el artículo 6° de la Decreto 546 de 1971, únicamente en cuanto a edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo, pero no así frente al IBL que es el señalado en el inciso 3 del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y se calcula con los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994 y demás que conforme a normas especiales hicieron parte del IBC. 19.
Así, entonces, determinó que no es posible la inclusión del subsidio de alimentación y las primas de servicios y navidad que el actor devengó durante el periodo de liquidación tenido en cuenta para el reconocimiento pensional, esto es, los 10 últimos años de servicios, toda vez que no se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994.
No obstante, en atención a que aquel percibió en dicho periodo la prima de productividad y la bonificación judicial, factores que no fueron incluidos en la liquidación de la prestación y que tienen Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 7 el carácter de salarial según los Decretos 2460 de 2006 (modificado por el Decreto 3899 de 2008) y 383 de 2013, respectivamente, establece que procede la reliquidación de la pensión de jubilación teniendo en cuenta estos, en el entendido que sobre estos se cotizó. 20.
En cuanto a las costas, determina su improcedencia, toda vez que no se observa por la parte demandada una conducta dilatoria o de mala fe en la actuación. Recurso de apelación 21. El ente de previsión demandando recurre con el propósito que sea revocado el fallo de primera instancia y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda, al estimar que no es posible reliquidar la pensión teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, independientemente del régimen especial al que se pertenezca, pues esta posición discrepa con el lineamiento jurisprudencial plasmado en las sentencias T-078 de 2014, A-326 de 2014, SU-230 de 2015, T060 de 2016, SU-427 de 2016, SU-210/2017, SU 395 de 2017, SU 023 de 2018 de la Corte Constitucional y la sentencia del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, en las que se ha dejado en claro que el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición únicamente comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el IBL. 22.
Indica, que los únicos factores que se deben tener en cuenta al momento de determinar el IBL son los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, siempre y cuando sobre los mismos se hubieran realizado los aportes al Sistema General de Pensiones. 16. Así, entonces, manifiesta que para la liquidación de la pensión de jubilación del actor se deben aplicar expresamente las reglas señaladas en los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen anterior), el IBL (los 10 años o los que le hiciere falta) y los factores taxativos (Decreto 1158 de 1994), tal y como lo hizo la entidad en los actos acusados, dentro de los que no se encuentran la prima de productividad y la bonificación judicial, ordenados por el a quo para reliquidar la prestación. Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 8 Alegatos en segunda instancia, concepto del Ministerio Público e intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 23.
Conforme al numeral 3º del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar. 24. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronuncian en la etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR.
Problema Jurídico. 25. De acuerdo con el cargo formulado en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿cuál es el ingreso base de liquidación de las pensiones del Decreto 546 de 1971 reconocidas a quienes son beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993? 26. Dilucidado lo anterior, establecer si, ¿comprende la asignación más elevada del último año de servicio; o solo considerar los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994 y en todo caso, los objeto de cotización, en consideración de las variables del artículo 36 de la Ley 100 de 1993? 27.
Para resolver lo anterior, la sala tendrá en cuenta el estado de la jurisprudencia sobre la liquidación de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 de 1971, a beneficiarios del régimen de transición, y el análisis del caso concreto. Estado de la jurisprudencia sobre la liquidación de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 de 1971, a beneficiarios del régimen de transición 28.
Con la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Pensiones para todos los habitantes del territorio nacional con el fin de garantizar con amplia cobertura, a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 9 vejez, la invalidez y la muerte18.
Pero con dicha implementación el legislador quiso proteger a las personas que se encontraban bajo regímenes pensionales anteriores que quedarían derogados ante la entrada en vigencia del nuevo sistema. 29. El artículo 36 de la mencionada ley, estableció el régimen de transición como mecanismo de protección frente al impacto del tránsito legislativo en materia pensional para quienes no hubieren consolidado el derecho a la pensión durante la vigencia normativa anterior, pero que estaban próximos a cumplir los requisitos, caso en el cual se les mantendrían algunos presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares, más favorables y diferentes frente a quienes fueran incluidos al Sistema General de Pensiones.
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional19 en sede de control de constitucionalidad precisó: «(…) En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 199320, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… (…).». 30.
Para efectos del IBL pensional, la Corte Constitucional señaló que se establece a partir de la regla general prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. De este modo, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: 18 La fecha de entrada en vigencia del sistema de pensiones fue el 1 de abril de 1994 para el sector privado y el sector público nacional; y el 30 de junio de 1995 para el sector público territorial, salvo que la respectiva autoridad territorial anticipara la citada fecha (Ley 100/93, art. 151). 19 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 20 «El artículo 36 indica: «ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.».
(Negrilla fuera del texto).». Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 10 i) Para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería a) «el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta» para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o b) el promedio de lo «cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE». ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general de aquella norma. 31.
Es importante señalar, que la Sala Plena de la Corporación21 unificó su jurisprudencia sobre la manera de definir el IBL respecto de las pensiones ordinarias reconocidas en virtud del régimen de transición, en sus variables periodo y factores, precisando una regla así: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». 32.
A su vez, fijó una subregla referida al periodo para liquidar las pensiones, y otra relativa a factores en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)» 21 Sentencia del 18 de agosto de 2018, Exp. 4403-2013. CP. César Palomino Cortés. Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 11 «(…) que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». 33.
También, es de recordar, que por virtud de la transición de la Ley 100 de 1993, a sus beneficiarios es posible la aplicación de normas pensionales especiales, dentro de las cuales se encuentra el Decreto 546 de 1971, aplicable a los empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público, que dispone: «Artículo 6°. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.». 34.
Conforme a la disposición, los empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público gozan de un régimen especial para efecto de la pensión de jubilación, que les permite acceder al derecho al cumplir 55 años de edad, si son hombres, y 50 si son mujeres, con 20 años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente en las entidades que comprenden aquellos sectores, liquidada con la tasa de reemplazo del 75% del ingreso base. 35.
En lo que tiene que ver con el IBL de las pensiones reconocidas a los beneficiarios del régimen pensional analizado, esta sección, acogiendo las orientaciones de la Corte Constitucional y de la Sala Plena del Consejo de Estado, antes traídas a colación, en reciente sentencia de unificación CE-SUJ- SII-021-2020 del 11 de junio de 202022, estableció que el reconocimiento prestacional opera de así: «iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los 22 Consejo de Estado, sección segunda.
Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017). Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 12 cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.». 36.
Lo anterior, al concluir que «la jurisprudencia imperante tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, propende por la armonía que debe existir entre el sistema integral de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993, en cuyo artículo 36 estableció el régimen de transición general, y las dimensiones en las cuales la seguridad social en sí misma se manifiesta, que son las de servicio público obligatorio, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad solidaridad y sostenibilidad fiscal, y de derecho público con carácter constitucional, general, exigible e irrenunciable.». 37.
De acuerdo con la regla fijada por la sección segunda, el primer problema planteado se resuelve manifestando que el IBL de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 564 de 1971 a los beneficiarios del régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
En cuanto a factores, se atienden las previsiones del Decreto 1158 de 1994, al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª de 1992 (con la modificación de la Ley 332 de 1996), 1° del Decreto 610 de 1998, 1° del Decreto 1102 de 2012, 1° del Decreto 2460 de 2006, 1° del Decreto 3900 de 2008 y 1° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público. 38.
Lo anterior, en consonancia con el principio de sostenibilidad fiscal desarrollado por el Acto Legislativo 01 de 2005. Estas personas se pensionan con los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en la norma especial mencionada. 39. En consecuencia, para la Sala sería del caso ocuparse del estudio de las normas que regulan las pensiones concebidas a la luz del Decreto 546 de 1971 a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a liquidación del derecho atañe, si no fuese porque la sección segunda del Consejo de Estado recientemente resolvió el tema a través de la Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 13 Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-20, precisando el alcance de la regla relacionada con la base de liquidación de las pensiones así reconocidas, en donde se dejó establecido que: «(…) la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.». 40. Dicha sentencia, constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales23. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada.
En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. Caso concreto 41. Atendiendo al precedente, es importante recordar que la discusión del presente asunto se contrae en definir el IBL con el cual se debió reconocer la pensión del demandante, pues este pretende que se le reliquide con la asignación más elevada del último año del servicio y todos los factores de salario devengados en el mismo periodo. 42.
Para resolver, teniendo en cuenta los hechos expuestos con anterioridad, que no se encuentran en discusión, es posible establecer que el demandante se encontraba amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dado que para el 1º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de dicha norma, acumulaba un tiempo de servicios en la Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Fiscalía General de la Nación de alrededor de 16 años y 27 días. 23 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…).».
Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 14 43. Así las cosas, teniendo en cuenta que el actor laboró al servicio de la Rama Judicial por más de 10 años iniciados antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, a este le asistía el derecho a acceder a la pensión según la norma anterior, esta es, el Decreto 546 de 1971, pero ello implicaba en condiciones de voluntad del legislador, por lo que la aplicación hipotética del régimen de transición del artículo 36 de dicha ley con la aplicación del mencionado decreto, es como a continuación se muestra: Beneficio de la transición pensional (Artículo 36 de la Ley 100 de 1993) Consolidación del Derecho (Artículo 6 Decreto 546 de 1971) Ingreso Base de Liquidación (Artículo 36 y 21 Ley 100 de 1993 / Decreto 1158 de 199424) Tasa de reemplazo, Artículo 6 Decreto 546 de 1971 Edad Tiempo de servicio Periodo Factores Al 1º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con un tiempo de servicios de alrededor de 16 años y 27 días. 55 años, hombre 20 años Los últimos 10 años de servicios.
Decreto 1158 de 1994 y demás que conforme a normas especiales hicieron parte del IBC. 75% Estatus jurídico de pensionado por edad el 3 de agosto de 2013. 44. Pues bien, siguiendo la línea vinculante de la Corporación, la Sala resolverá la apelación interpuesta por la parte demandada, concluyendo, en principio, que el actor no tiene derecho a la reliquidación de su pensión incluyendo la asignación mensual más elevada y la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, porque al ser beneficiario del régimen de transición, adquirió el estatus pensional al cumplir la edad y el tiempo de servicios previsto en el Decreto 546 de 1971 y el monto de su pensión corresponde al 75% (tasa de remplazo) sobre un IBL equivalente al «promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE (…).»25. 24 Artículo 1º: -La asignación básica mensual -La bonificación por servicios prestados -La prima técnica, cuando sea factor de salario -Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario -La remuneración por trabajo dominical o festivo -La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna -Los gastos de representación. 25 Le aplica el inciso tercero del artículo 21 de la Ley 100 de 1993 porque a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones le faltaban más de diez años para adquirir el derecho.
Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 15 34. Ahora bien, al analizar el reconocimiento de la prestación del demandante, efectuado por COLPENSIONES mediante las Resoluciones GNR 68826 del 3 de marzo de 2016, VPB 31050 del 2 de agosto de ese año y GNR 53944 del 17 de febrero de 2017, la Sala encuentra lo siguiente: Factores de salario - base de cotización – servidores públicos incorporados al sistema general de pensiones – Decreto 1158 de 1994 De lo devengado por la demandante durante periodo de liquidación (10 último años)26 Factores salariales incluidos en el IBL que sirvieron de base para liquidar la pensión de la demandante - La asignación básica mensual - La bonificación por servicios prestados - La prima técnica, cuando sea factor de salario - Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario - La remuneración por trabajo dominical o festivo - La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna - Los gastos de representación. Especiales - Prima especial de servicios de que trata la Ley 4ª de 1992. - Bonificación por actividad judicial a partir de 2009.
(Decreto 3900/08). - Bonificación judicial a partir de 2013. (Decreto 383/13). - Bonificación por compensación de que trata el Decreto 610/98. - Bonificación por gestión judicial mientras estuvo vigente el Decreto 4040/04. - Prima de productividad Decreto 2460 de 2006 - Bonificación por compensación de que trata el Decreto 1102 de 2012 - Asignación Básica. - Prima de antigüedad - subsidio de alimentación - Bonificación judicial - Prima de productividad - Asignación básica. - Prima de antigüedad 45.
Con fundamento en lo anterior, se tiene que si bien es cierto que el reconocimiento de la pensión del demandante, observando el beneficio de transición, se ajustó a la ya citada sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020 de esta Corporación, toda vez que tuvo en cuenta para la liquidación la base de cotización pensional que se efectuó durante los 10 últimos años de servicios, conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, junto con los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994 (asignación básica y prima de antigüedad), también lo es que el ente previsional accionado obvió que en dicho lapso además de los factores objeto 26 Según constancia de servicios prestados del 24 de julio de 2017 (Fl. 14) y certificqado de devengados y deducciones del 21 de febrero de 2017 (Fl. 16).
Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 16 de cotización previstos en ese decreto, tenidos en cuenta para el reconocimiento de la prestación, devengó la bonificación judicial y la prima de productividad, emolumentos que conforme a los Decretos 383 de 2013 y 2640 de 2006 fueron objeto de deducción para pensión y, en tal virtud, legítimamente debieron ser incorporados en el cálculo del IBL, como lo establece también el mencionado precedente jurisprudencial. 46.
Así las cosas, el IBL de la pensión del accionante en cuanto a factores, debió conformarse con los previstos en el Decreto 1158 de 1994, pero también con la bonificación judicial y la prima de productividad razón por la cual procede la reliquidación ordenada por el a quo. 47. En suma, la Sala concluye que efectivamente el beneficio de transición no ampara el IBL de la pensión que en tal virtud se reconoce, por lo que resulta inviable una reliquidación pensional con las reglas especiales de la norma especial anterior, esto es, Decreto 546 de 1971.
Sin embargo, tal aseveración no provoca el fracaso absoluto de las pretensiones, puesto que como quedó evidenciado, el demandante, durante el periodo de liquidación contemplado en la Ley 100 de 1993 (10 últimos años de servicios) devengó algunos conceptos salariales (bonificación judicial y prima de productividad) sobre los cuales se cotizó para pensión y que no fueron tenidos en cuenta para el cálculo de prestación. 48.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas al vencido, sin consideración adicional en lo que al fondo atañe. Condena en costas 49. La jurisprudencia de la Sala27 en dicha temática ha precisado que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que 27 Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;
Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01135-01 No. Interno: 3478-2021 Demandante: Orlando Velásquez Redondo Demandado: COLPENSIONES 17 principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012. 50.
Al realizar un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, no se encuentra evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho a apelar, por ello, esta sentencia confirmará la determinación de a quo de no imponerlas.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 3 de diciembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección A, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la sentencia, por la secretaría de la sección segunda regresar el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador