Radicado: 11001-03-15-000-2025-01489-00 Demandante: Manuela Alejandra Morales Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01489-00 Demandante: MANUELA ALEJANDRA MORALES CÁRDENAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO.
Temas: Contra providencia judicial dictada en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. Improcedencia. Subsidiariedad. Proceso en trámite SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Manuela Alejandra Morales Cárdenas contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Medellín I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 12 de marzo de 20251, en ejercicio de la acción de tutela, Manuela Alejandra Morales Cárdenas, en nombre propio, pidió la protección de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. A juicio de la accionante, la vulneración se presenta con ocasión de las providencias dictadas por el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Medellín el 10 de octubre de 2024 y el 7 de noviembre de 2024 en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 05001-33-33-033-2024-00269-00 que denegó el decreto de medidas cautelares. 2.
Pretensiones El accionante formuló, textualmente, las siguientes pretensiones: 1. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que se han visto comprometidos por las decisiones judiciales cuestionadas y las omisiones en materia de seguridad pública y prevención de desastres en el Municipio de San Pedro de los Milagros.
2. DEJAR SIN EFECTO las dos providencias proferidas por el Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín (fechas 10 de octubre y 7 de noviembre de 2024), en las cuales se negó la solicitud de medidas cautelares dentro de la Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos radicada bajo el número 05001-33-33-033-2024-00269-00, por incurrir en los defectos o vías de hecho descritos en este escrito. 3.
ORDENA R al Juzgado Treinta y Tres Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín que, en un plazo máximo de 48 horas contadas a partir de la notificación de la sentencia de tutela, emita una nueva decisión sobre las medidas cautelares solicitadas en la Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, garantizando el respeto de los derechos fundamentales y colectivos involucrados, y absteniéndose de incurrir en los defectos sustantivos y fácticos identificados. 1 Índice 1 Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01489-00 Demandante: Manuela Alejandra Morales Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. DISPONER que, en lo sucesivo, el Juzgado accionado respete el alcance preventivo de la Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos y cumpla con la jurisprudencia y la normatividad vigentes sobre la adopción de medidas cautelares cuando exista un riesgo razonable y documentado que amenace derechos colectivos tan sensibles como la seguridad y la prevención de desastres. 5.
Cualesquiera otras órdenes o medidas que el Despacho estime pertinentes para salvaguardar de manera efectiva los derechos constitucionales y colectivos presuntamente vulnerados. 3. Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1 Del trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos El 11 de agosto de 2024, la señora Manuela Alejandra Morales Cárdenas presentó derecho de petición dirigido al Municipio de San Pedro de los Milagros (Antioquia), en el que solicitó información acerca de la cantidad de establecimientos comerciales y empresas que operan dentro de la jurisdicción municipal.
Además, preguntó si estos cuentan con certificado de inspección de bomberos vigente y cuáles han sido las acciones de control implementadas por la Administración Municipal en materia de seguridad contra incendios. De manera paralela interpuso derecho de petición ante el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de San Pedro de los Milagros, en el que requirió datos específicos sobre la cantidad de establecimientos en funcionamiento, su grado de cumplimiento con el certificado de inspección, los listados de establecimientos visitados, las acciones realizadas en materia de prevención y control, y demás aspectos relevantes al riesgo de incendios.
El 23 de agosto de 2024, el Cuerpo de Bomberos de San Pedro de los Milagros respondió que en el municipio se registran 791 actividades económicas, entre establecimientos de comercio y empresas. Precisó que solo 13 habían sido certificados para esa fecha, lo que representaba alrededor del 1.64% del total, es decir, el 98.36% restante operaba sin contar con dicha certificación. La comunicación subraya la importancia de la acción municipal de inspección y control para exigir el cumplimiento de la norma, pero destaca también que no cuentan con la capacidad para verificar todos los establecimientos y que el Municipio no estaba ejerciendo la función sancionatoria.
El 10 de septiembre de 2024, el Municipio de San Pedro de los Milagros remitió respuesta en la que señaló que tenía registradas 791 actividades económicas, pero no aclaró cuántas de ellas contaban con el certificado de inspección de bomberos vigente, ni especificó los procesos de inspección o control sancionatorio adelantados. El 11 de septiembre de 2024, la señora Morales Cárdenas promovió medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con número de radicado 05001 33-33- 033-2024-0269-00 dirigida contra el Municipio y el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de la localidad.
En la demanda expuso la vulneración de derechos e intereses colectivos y además solicitó como medida provisional que el municipio suspendiera temporalmente el funcionamiento de los negocios que no tuvieran el certificado de inspección vigente y que se exigiera la realización de las inspecciones pertinentes en un plazo perentorio. El 10 de octubre de 2024, el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Medellín denegó la medida cautelar solicitada, pues a juicio del despacho, no se encontraba demostrado un daño inminente que justificara la adopción de las órdenes preventivas requeridas.
Inconforme, la accionante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación. Argumentó que la ausencia de certificación de bomberos en un porcentaje tan elevado Radicado: 11001-03-15-000-2025-01489-00 Demandante: Manuela Alejandra Morales Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (98.36%) de establecimientos constituía, por sí misma, una amenaza cierta y grave para la seguridad de los habitantes del municipio y solicitó que el Tribunal Administrativo de Antioquia revisara la negativa de las medidas cautelares.
Mediante auto del 7 de noviembre de 2024, el juzgado resolvió no reponer la decisión de no decretar la medida cautelar y rechazó el recurso de apelación por improcedente. La señora Morales Cárdenas interpuso recurso de queja contra el auto que rechazó por improcedente la apelación. No obstante, el Tribunal declaró bien negado el recurso. 4.
Fundamentos de la acción De manera preliminar, la parte demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en concreto, sobre la subsidiariedad, explicó que agotó las posibilidades procesales para lograr la adopción de medidas urgentes que protejan a la comunidad frente al riesgo de incendios y otros posibles desastres previsibles.
En cuanto al fondo del asunto, la demandante alegó que la providencia objeto de tutela incurrió en: Defecto sustantivo, pues desconoce que el artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998 le otorgan naturaleza preventiva a la acción popular. Al punto, dice, que el mecanismo constitucional resulta procedente, incluso frente a riesgos o amenazas.
Sobre la naturaleza preventiva de la acción popular, citó la sentencia C-215 de 1999. Defecto fáctico porque el juzgado que denegó la medida provisional pasó por alto la relevancia del oficio expedido por el cuerpo de bomberos del municipio, que da cuenta de la omisión en la inspección de más del 98% de establecimientos. Que, además, la autoridad judicial demandada le trasladó una carga que, a su juicio, no impone la Ley 472 de 1998, de individualizar los establecimientos que incumplen con las medidas de seguridad necesarias para operar, máxime cuando, dice, ese deber recae en el municipio y el cuerpo de bomberos.
Decisión sin motivación, dado que los autos cuestionados no consideraron que el riesgo en el que fundó su solicitud de medida cautelar es actual y dejó de hacer un juicio de proporcionalidad para analizar la procedencia del decreto de la medida. Violación directa de la Constitución por infracción a sus derechos fundamentales, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 5.
Trámite procesal La acción de tutela fue inicialmente asignada al Tribunal Administrativo de Antioquia que, por auto del 12 de marzo de 2025, dicho Tribunal dispuso su remisión a esta Corporación. Por auto del 18 de marzo de 2025, el Despacho sustanciador admitió la demanda presentada por Manuela Alejandra Morales Cárdenas, entre otras cosas, ordenó notificar en calidad de demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, y al juez 33 Administrativo de Medellín y ordenó vincular como terceros con interés al alcalde de San Pedro de los Milagros (Antioquia) y al director del Cuerpo Oficial de Bomberos de ese municipio.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01489-00 Demandante: Manuela Alejandra Morales Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 25 de marzo de 20252. 6.
Intervenciones El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Sexta de Decisión señaló que las decisiones proferidas por el juzgado fueron acertadas, como quiera que los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 disponen claramente que las providencias que tienen apelación dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos son únicamente el auto que decreta la medida cautelar y la sentencia de primera instancia, y no el auto niega la medida cautelar, como lo pretende la parte aquí accionante.
El Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Medellín pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, pues la parte actora no plantea una discusión de relevancia constitucional asociada a la vulneración de derechos fundamentales si nomás bien desarrollaba argumentos como si se tratara de un recurso de apelación. El alcalde de San Pedro de los Milagros (Antioquia) y el director del Cuerpo Oficial de Bomberos guardaron silencio pese a que, como se vio, fueron notificados del auto admisorio de la acción de tutela de la referencia. II.
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por Manuela Alejandra Morales Cárdenas para dejar sin efecto las providencias del 10 de octubre y 7 de noviembre de 2024, proferidos por el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Medellín dentro del proceso con radicado 05001-33-33-033-2024-00269-00.
La Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad, pues se cuestionan asuntos relacionados con un proceso judicial que se encuentra en trámite. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se encuentra en curso y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto 2.
De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales3 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos4 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 2 índice 7 Samai 3 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 4 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01489-00 Demandante: Manuela Alejandra Morales Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 3.
La improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se encuentra en curso En sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que “si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales”.
Asimismo, en sentencia T-126 de 2019, la Corte indicó que “no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria, sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo”. Adicionalmente, en sentencia T-511 de 2020, la Corte Constitucional manifestó que la acción de tutela no podía ser utilizada en el marco de un proceso judicial en el cual “no se ha proferido ningún fallo definitivo” y en el que, por tanto, la parte interesada tenía a su disposición otros medios de defensa judicial. 4.
Análisis del caso concreto A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al denegar la medida cautelar solicitada en el medio de control de e protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 05001-33-33-033-2024-00269-00.
Ahora bien, de la revisión del expediente aportado por el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Medellín, así como la información registrada en Samai, la Sala encontró lo siguiente: • El 11 de septiembre de 2024, la señora Manuela Alejandra Morales Cárdenas promovió medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos dirigida contra el Municipio y el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de la localidad. • En la demanda expuso la vulneración de derechos e intereses colectivos y además solicitó como medida provisional que el municipio suspendiera temporalmente el funcionamiento de los negocios que no tuvieran el certificado de inspección vigente y que se exigiera la realización de las inspecciones pertinentes en un plazo perentorio. • El 13 de septiembre de 2024 el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Medellín inadmitió la demanda, pues la demandante refirió que la acción popular se presentó contra el Municipio de San Pedro de los Milagros y el Cuerpo de Bomberos Voluntario de San Pedro de Los Milagros, pero la pretensión segunda se dirigió contra “Municipio de La Unión” y “Cuerpo de Bomberos Voluntario de la Unión”. • El 14 de septiembre de 2024 la señora Morales Cárdenas presentó memorial de subsanación de la demanda. • Por auto del 19 de septiembre de 2024, el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Medellín admitió la demanda. • En la misma fecha, el Juzgado corrió traslado a la parte demandada para que se pronunciara sobre la medida cautelar propuesta. • El 26 de septiembre de la misma anualidad, el Cuerpo de Bomberos Voluntarios del Municipio de San Pedro de Los Milagros presentó escrito en el que se allanó a la medida cautelar solicitada.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01489-00 Demandante: Manuela Alejandra Morales Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 • El municipio de San Pedro De Los Milagros mediante memorial del 9 de octubre de 2024 solicitó que se denegara la medida cautelar pues, según el demandado, existía una falta de fundamento en la misma, además de aclarar que lo pedido cautelarmente, coincidía con lo pretendido en la demanda, por lo cual decretar la cautela implicaría necesariamente decidir sobre el fondo del litigio, esto es, un prejuzgamiento. • Por autos del 10 de octubre de 2024 el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Medellín denegó la medida cautelar solicitada, pues para su decreto se debía demostrar la necesidad de la misma dada la existencia de un daño inminente, para el juzgado la parte actora no desplegó carga argumentativa, encaminada a sustentar en debida forma la necesidad y procedencia de decreto de la medida solicitada, pues se probó la existencia de dicho peligro o daño. Además, fijó fecha de audiencia de pacto de cumplimiento. • El 17 de octubre de 2024 la accionante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación. Argumentó que la ausencia de certificación de bomberos en un porcentaje tan elevado (98.36%) de establecimientos constituía, por sí misma, una amenaza cierta y grave para la seguridad de los habitantes del municipio y solicitó que el Tribunal Administrativo de Antioquia revisara la negativa de las medidas cautelares. • El 5 de noviembre de 2024 se realizó la audiencia de pacto de cumplimiento. • Mediante auto del 7 de noviembre de 2024, el juzgado resolvió no reponer la decisión de no decretar la medida cautelar y rechazó el recurso de apelación por improcedente. • La señora Morales Cárdenas interpuso recurso de queja contra el auto que rechazó por improcedente la apelación. No obstante, el Tribunal declaró bien negado el recurso mediante auto del 20 de febrero de 2025. • El 24 de abril de 2025 el expediente pasó al despacho para sentencia. Siendo así, la Sala encuentra que se trata de un proceso judicial en curso, en el cual no se ha proferido una decisión definitiva, por lo que, no le es dable al juez constitucional entrometerse en la órbita propia del juez ordinario.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala no advierte la causación de un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora y que amerite la intervención urgente del juez de tutela. La Corte Constitucional, con relación al perjuicio irremediable, ha dicho5: En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las-particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.
Para la Sala, en el sub lite, se itera, no está probada ninguna circunstancia de urgencia, inminencia, impostergabilidad o gravedad que demuestre la existencia de un perjuicio 5 Corte Constitucional, sentencia T - 1316 de 2001. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01489-00 Demandante: Manuela Alejandra Morales Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 irremediable que imponga la necesidad de la intervención del juez de tutela.
Máxime si en la acción popular aún se encuentra en trámite y no se ha proferido una decisión definitiva. Las anteriores razones son suficientes para declarar improcedente la solicitud de amparo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador