Demandante: Alberto Trujillo Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Rad: 11001-03-15-000-2021-11141-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: Pedro Pablo Vanegas Gil Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo a dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-11141-01 Demandante: Alberto Trujillo Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Tema: Carga mínima argumentativa tratándose de tutela contra providencia judicial en el escrito de impugnación1 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN 1.

Procede la Sala a resolver la impugnación presentada, a través de apoderada judicial, por el señor Alberto Trujillo contra la sentencia proferida el 28 de enero de 2022 por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación. En esta providencia se declaró improcedente el amparo interpuesto por la parte actora por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 2. Con escrito enviado el 03 de diciembre de 2021 al correo electrónico tutelaenlinea@deaj.ramajudicial.gov.co, el señor Alberto Trujillo, actuando mediante apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima. Con la solicitud de amparo el actor pretende la protección de sus derechos fundamentales “al debido proceso, a la confianza legítima (seguridad jurídica), al acceso a la administración de justicia, la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, a la realización material de justicia y a la vida digna”. 3.

En sentir de la parte actora, la transgresión de las citadas garantías constitucionales se presentó con el auto del 3 de junio de 2021, emitido por la autoridad judicial accionada en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2. 1 Reiteración de lo mencionado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 23 de septiembre de 2021, expediente No. 11001-03-15-000-2021- 03827-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 2 Proceso Rad.

No. 73001-33-33-009-2020-00219-00/1. Demandante: Alberto Trujillo Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Rad: 11001-03-15-000-2021-11141-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Hechos probados y/o admitidos 4. La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5.

El señor Alberto Trujillo, a través de apoderada judicial, interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho contra el municipio de Honda (Tolima) y la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones). 6. El actor pretendía con la demanda que: i) se declarara la existencia de un contrato realidad con el municipio de Honda entre el 2 de julio de 1992 a 30 de septiembre de 2003, ii) el pago de los aportes de seguridad social, iii) el pago de las mesadas pensionales dejadas de devengar; iv) la nulidad de la Resolución GNR 19281 del 29 de mayo de 2014, proferida por Colpensiones en la que no se le reconoció una pensión mínima y v) que se declarara que los efectos fiscales del reconocimiento pensional a partir del 26 de febrero de 2011. 7.

El Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué conoció la demanda presentada por el actor. Esta autoridad judicial, mediante auto del 3 de febrero del 2022, inadmitió la demanda y ordenó corregir los siguientes puntos:  Agotar el procedimiento administrativo ante el municipio de Honda, pues en la demanda el actor solo demostró que solicitó a ese ente territorial el pago de unos salarios dejados de percibir.

En contraste, las pretensiones del medio de control incluyen el reconocimiento de un contrato realidad y el pago de indemnización de perjuicios.  Respecto de la pretensión de indemnización de perjuicios, debía demostrar el cumplimiento del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial.  En relación con la Resolución GNR 19281 del 29 de mayo de 2014 proferida por Colpensiones, tenía que demostrar que agotó todas las etapas de procedimiento administrativo.

Lo anterior, porque contra el acto administrativo procedían los recursos de reposición y apelación.  Adecuar el poder conferido por el actor a su apoderada judicial, ya que en este no se identificó sobre qué actos administrativos se otorgaba el mandato. 8. El Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué rechazó la demanda presentada por el actor mediante auto del 24 de febrero de 2021, ya que consideró que la demanda no se había subsanado en los términos indicados en el auto inadmisorio. 9.

Contra la anterior decisión el actor interpuso recurso de apelación. Este le correspondió conocer al Tribunal Administrativo del Tolima. Esta corporación judicial, en auto del 03 de junio del 2021, confirmó el auto del Juzgado que rechazó la demanda. 10. Para el Tribunal Administrativo del Tolima la legalidad de los actos administrativos no es un asunto conciliable.

Sin embargo, las pretensiones de carácter económico, como las indemnizaciones, sí son asuntos sobre los que deben agotarse el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial. Por ende, consideró que el Juzgado Noveno tenía razón al rechazar la demanda por no demostrar el actor que cumplió con Demandante: Alberto Trujillo Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Rad: 11001-03-15-000-2021-11141-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co este requisito.

Además, el ad quem sostuvo que tampoco se demostró el agotamiento del procedimiento administrativo frente algunas pretensiones formuladas contra el municipio de Honda y otras contra Colpensiones. 1.3. Pretensiones 11. A título de amparo constitucional, el accionante solicitó la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia: SEGUNDA: Que en consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos la providencia de fecha 3 de junio de 2021 mediante la cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA resolvió́ confirmar del “auto proferido el 24 de febrero de 2021 por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué́, que rechazó la demanda por falta de subsanación” TERCERA: Que se profiera el fallo que en derecho corresponde; o, en su defecto, se ordene a la Sala del Tribunal Administrativo del Tolima que profirió del proveído del que se pide protección constitucional, proceder a proferir nuevo fallo ajustado a derecho; dando prevalecía al derecho sustantivo sobre el procedimental.

(sic para toda la cita). 1.4. Sustento de la solicitud 12. Para la parte actora la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en defecto fáctico porque no tuvo en cuenta el material probatorio que evidencia que no era necesario agotar el requisito de la conciliación extrajudicial y que los recursos fueron interpuestos en el trámite del procedimiento administrativo. 13.

Para la Sala es importante resaltar que en el escrito de tutela se señaló la configuración del defecto fáctico, sin fundamentar las razones por las que este se presentó. En efecto, la parte actora se limitó a indicar lo siguiente: Defecto fáctico: Se hace consistir este yerro jurídico, en dos (2) eventos particulares a saber: (i) Exigencia de prejudicialidad en asunto laboral y/o pensional, desconociendo mandatos procesales que no lo exigen y, (ii) desconocimiento de prueba sumaria que da cuenta de interposición de recursos de ley en la vía gubernativa. 1.5.

Actuaciones procesales relevantes 14. El magistrado ponente del presente proceso en primera instancia admitió la tutela mediante auto del 09 de diciembre del 2021. En esta providencia se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Tolima como autoridad judicial demandada. De igual forma se decidió vincular como terceros con interés legítimo al Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué, al municipio de Honda y a Colpensiones. 1.6.

Intervenciones 1.6.1. Colpensiones 15. En escrito suscrito por la directora de la Dirección de Acciones Constitucionales, la entidad solicitó negar el amparo invocado por la parte actora porque considera que Demandante: Alberto Trujillo Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Rad: 11001-03-15-000-2021-11141-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la providencia del Tribunal Administrativo del Tolima fue proferida de conformidad con la normativa vigente.

Por ende, estima que el auto no incurrió en ninguno de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 1.6.2. Municipio de Honda 16. El ente territorial presentó informe en el que solicitó negar el amparo invocado por la parte actora. Adujo que el auto del Tribunal Administrativo del Tolima no incurrió en el defecto que se señala en el escrito de tutela.

Para fundamentar lo anterior, manifestó que, de conformidad con las normas vigentes, la parte demandante debió agotar el procedimiento administrativo ante ese municipio y Colpensiones previo a acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Asimismo, considera que como quiera que algunas pretensiones formuladas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho eran de naturaleza económica, debió agotar el requisito de la conciliación prejudicial que exige el artículo 161 del CPACA. 1.6.3.

Juzgado Noveno de Ibagué y Tribunal Administrativo del Tolima 17. Estas autoridades judiciales guardaron silencio, pese a haber sido notificadas en debida forma del presente proceso. 1.7. Fallo impugnado 18. La Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante fallo del 28 de enero de 2022, declaró improcedente la presente solicitud de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

En esa providencia se sostuvo que la parte actora se limitó a señalar de manera general las razones de su desacuerdo con la providencia del Tribunal Administrativo del Tolima. Sin embargo, no adujo ninguna razón de orden constitucional para demostrar que tal sentencia había incurrido en algunos de los defectos especial de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 19.

En el fallo de primera instancia se sostuvo que las pretensiones de la parte iban encaminadas a que el juez de amparo subsanara su falta de diligencia en la oportunidad procesal que le fue otorgada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, fungiendo como juez de la causa a partir de sus propias consideraciones como si se tratara de una instancia adicional.

Por lo anterior, se concluyó que en el presente caso no supera el requisito de la relevancia constitucional. 1.8. Impugnación 20. El 2 de marzo de 2022, la apoderada judicial del señor Alberto Trujillo impugnó el fallo de tutela de primera instancia. En el escrito de impugnación se limitó a señalar: “LUISA FERNANDA LAVERDE GONGORA, actuando en calidad de apoderada del señor ALBERTO TRUJILLO, manifiesto al H. Magistrado que IMPUGNO el fallo de tutela proferido el pasado 28 de enero del 2022”.

Demandante: Alberto Trujillo Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Rad: 11001-03-15-000-2021-11141-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 21. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por el señor Alberto Trujillo contra el fallo de primera instancia proferido por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Legitimación en la causa 22. El inciso 1 del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 23.

En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 19913, en los artículos 1, 10, 46 y 49, precisa que el mecanismo de amparo puede ser presentado por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea i) por sí misma; ii) a través de representante; iii) apoderado; o iv) por medio de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa.

También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales4. 24. Con fundamento en el marco conceptual expuesto5, la Sala advierte que el señor Alberto Trujillo es el titular de los derechos fundamentales que reclama porque fue quien promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se tomó la decisión de rechazar la demanda, cuestión que se controvierte mediante la presente acción de tutela.

En consecuencia, el accionante goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al cumplirse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de superarse estos, del caso en concreto. 25. Asimismo, la demanda se dirigió contra el Tribunal Administrativo del Tolima, corporación judicial que confirmó, en segunda instancia, la decisión de rechazar la demanda interpuesta por la parte actora, por lo que esta autoridad está legitimada en la causa por pasiva. 3 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-793 de 2007. 5 Cabe destacar que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, ha venido aplicando la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, estudiando en las acciones de tutela la legitimación en la causa por activa y por pasiva.

Sentencia 27.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05083-00. Demandante: Alberto Trujillo Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Rad: 11001-03-15-000-2021-11141-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Problema jurídico 26. Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia del 28 de enero de 2022, dictada por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación. En consecuencia, de acuerdo con el examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, del material probatorio recaudado, de las causales de procedibilidad de la acción de tutela y de los argumentos expuestos, el problema jurídico que subyacen al caso concreto son los siguientes:  ¿El escrito de impugnación cumple con la carga argumentativa mínima que le permita a la Sala estudiar de fondo el cargo planteado? 27.

En el evento de encontrarse acreditada la carga argumentativa mínima de la impugnación, se analizará si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de superarse estos, se resolverá si la providencia censurada vulneró los derechos que aduce la parte actora. 2.4. Examen sobre el cumplimiento de la carga argumentativa mínima en la impugnación 31.

La Corte Constitucional6 y esta Corporación7 han establecido que, cuando la tutela se dirige a cuestionar una providencia judicial, la parte actora tiene el deber de identificar el derecho fundamental presuntamente vulnerado y precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción. 32. En efecto, en la segunda sentencia referenciada en el párrafo anterior, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado en sede de unificación de jurisprudencia, se estableció que “El actor tiene la carga de identificar, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración, así como los derechos fundamentales presuntamente afectados por la providencia” y de exponer en forma clara los defectos de los cuales adolece la decisión judicial, desplegando para el efecto una carga argumentativa mínima que le permita al juez constitucional abordar el análisis de la providencia desde la perspectiva de los yerros advertidos. 33.

Esta carga se debe cumplir de igual forma cuando se presenta la impugnación en contra de la sentencia de primera instancia proferida por el juez constitucional en sede de tutela, en relación con la cual corresponde al impugnante no solamente presentar el escrito dentro de la oportunidad prevista por el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 19918, sino también, señalar las falencias, errores u omisiones en que incurrió el a 6 Ver, entre otras, la Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 5.08.2014, Rad.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Acción de tutela-Importancia jurídica.

Actor: Alpina Productos Alimenticios. M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez 8 Decreto 2591 de 1991. Artículo 31: Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.

Demandante: Alberto Trujillo Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Rad: 11001-03-15-000-2021-11141-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quo que le permitan al juez constitucional de segunda instancia asumir el estudio de los argumentos expuestos9. 34.

En este sentido se pronunció la Sala, entre otras, en la sentencia del 4 de febrero de 2016, en la que afirmó que “… cuando se trata de tutelas ejercidas en contra de providencias judiciales, la parte recurrente no puede limitar su intervención a la simple manifestación de no estar de acuerdo con la decisión judicial de primera instancia, por el contrario, debe observar una carga mínima que soporte los motivos de su impugnación, indispensable para que el juez de tutela de segunda instancia conozca las razones de su desacuerdo y, así, se adentre en el estudio que la misma requiere”10. 35.

En efecto, en tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de competencia de los jueces naturales de la causa. Por lo tanto, el estudio debe basarse en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia y en aquellos defectos que aparezcan ostensibles, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada.

Esto atentaría contra los postulados de la cosa juzgada, seguridad jurídica y autonomía judicial11, contenido este último en el artículo 228 de la Constitución Política y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia12. 2.5. Cumplimiento de la carga argumentativa en el caso concreto 36. En el presente proceso se evidencia que la parte actora en el escrito de impugnación se limitó a manifestar su inconformidad con la decisión que adoptó el juez constitucional de primera instancia, sin que presentara argumento alguno encaminado a desvirtuar las razones que la llevaron a negar el amparo solicitado.

En concreto expuso: LUISA FERNANDA LAVERDE GONGORA, actuando en calidad de apoderada del señor ALBERTO TRUJILLO, manifiesto al H. Magistrado que IMPUGNO el fallo de tutela proferido el pasado 28 de enero del 2022 9 Así lo ha expresado esta Sección, entre otras, en la providencia del 15 de diciembre de 2015, con ponencia del Magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio.

Exp. 11001-03-15-000- 2015-01828-01, en el cual se efectuaron las siguientes consideraciones: “…se debe tener en cuenta que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia”. 10 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 04.02.16, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad.

No. 11001-03-15-2015-02034-01 (AT). 11 La Corte ha explicado que la seguridad jurídica implica que “en la interpretación y aplicación del derecho es una condición necesaria de la realización de un orden justo y de la efectividad de los derechos y libertades de los ciudadanos, dado que solo a partir del cumplimiento de esa garantía podrán identificar aquello que el ordenamiento jurídico ordena, prohíbe o permite”.

Corte Constitucional, Sentencia SU-072 de 2018. 12 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 15.12.2015, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Rad. No. 11001-03- 15-000-2015-01828-01. (AT). Demandante: Alberto Trujillo Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Rad: 11001-03-15-000-2021-11141-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.

Es importante resaltar que la Sala revisó las pruebas y memoriales allegados al proceso en segunda instancia y no encontró escrito en el que la parte actora explicará su inconformidad con el fallo de tutela de primera instancia. 38. Cabe precisar que la parte actora debió señalar en el escrito de impugnación los argumentos tendientes a acreditar porque el juez de tutela de primera instancia se equivocó con su decisión de declarar improcedente la presente acción de amparo por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional 39.

Sin embargo, de la impugnación lo único que se advierte es la inconformidad del accionante con la decisión de primera instancia, pretendiendo que el juez constitucional de alzada revise la totalidad de la providencia y supla su falencia argumentativa. 40. Siendo ello así, es claro que la Sala no puede entrar a estudiar las conclusiones a las que arribó el juez de primera instancia en sede constitucional, pues no se tiene conocimiento de los reparos de la accionante frente a tal decisión. Por lo tanto, el fallo proferido el 28 de enero de 2022 por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, será confirmado en su totalidad 2.6.

Conclusión 41. De acuerdo con lo expuesto, esta Sala de Decisión concluye que la parte actora en el escrito de impugnación no cumplió con el deber de exponer una mínima carga argumentativa que permita estudiar reproche alguno contra la decisión de primera instancia. En consecuencia, la sentencia recurrida deberá ser confirmada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 28 de enero de 2022 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación que declaró improcedente, por no superar el requisito de la relevancia constitucional, la acción de tutela promovida por el señor Alberto Trujillo contra el Tribunal Administrativo del Tolima.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. Demandante: Alberto Trujillo Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Rad: 11001-03-15-000-2021-11141-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012”.